Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Санкт-Петербургский городской суд в составе
председательствующего судьи Витушкиной Е.А.
при секретаре А.Л.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Санкт-Петербурга о признании недействующим нормативного правового акта,
Прокурор Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 февраля 2012 года N 173 "О памятнике природы регионального значения "Комаровский берег", ссылаясь на то, что в противоречие п.1 и п.4 ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", ч.1 ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" при принятии оспариваемого акта не проведена государственная экологическая экспертиза, оспариваемый акт принят с нарушением антикоррупционного законодательства; в результате принятия акта из центра ранее созданной особо охраняемой территории исключены два земельных участка, на которых осуществляется хозяйственная деятельность, запрещенная на такой территории, оказывающая негативное влияние на сохранение памятника природы.
Представители Прокурора Санкт-Петербурга Т.О. и Ш.Е. в суд явились, поддержали заявленные требования.
Представители Правительства Санкт-Петербурга Г.А. и Ш.С. в суд явились, представили возражения относительно заявленных требований (л.д.39-42, 72-79), полагая, что получение положительного заключения государственной экологической экспертизы не является обязательным условием принятия оспариваемого акта, земли в границах памятника природы "Комаровский берег" относятся к категории земель "земли населенных пунктов", перевод указанных земель и земельных участков в другую категорию земель и изменение в связи с этим их целевого назначения оспариваемым актом не осуществлялось.
Выслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд полагает заявление подлежащим удовлетворению.
Решением Малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 22.04.1992 N 97 "О государственных памятниках природы на Дудергофских высотах, Комаровском береге, Стрельнинском береге, парке "Сергиевка" (далее - Решение от 22.04.1992 N 97) в целях сохранения ценных природных комплексов, а также мест обитания и стоянок пролетных птиц природный комплекс Комаровский берег объявлен памятником природы городского значения; в приложении 2 к указанному Решению установлены его границы и режим охраны, определена площадь памятника в 180 га (л.д.12-16).
Законом Санкт-Петербурга от 28.04.2010 N 254-69 "О внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды" в Решение от 22.04.1992 N 97 внесены изменения, которыми слова "Комаровского берега" исключаются, приложение 2 признается утратившим силу со дня вступления в силу постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении паспорта памятника природы регионального значения "Комаровский берег" (л.д.204).
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 февраля 2012 года N 173 "О памятнике природы регионального значения "Комаровский берег" (далее - Постановление от 28.02.2012 N 173) признан памятником природы регионального значения "Комаровский берег" природный комплекс, расположенный на участке северного побережья Финского залива в пос. Комарово и г. Зеленогорске (природный комплекс Комаровский берег), ранее объявленный Решением от 22.04.1992 N 97 государственным памятником природы городского значения "Комаровский берег"; утвержден Паспорт памятника природы регионального значения "Комаровский берег"; территория, занятая памятником природы регионального значения "Комаровский берег", объявлена особо охраняемой природной территорией регионального значения (далее - ООПТ); утверждены границы этой территории согласно паспорту (л.д.44-49).
Оспариваемый акт опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга 23.03.2012, изданиях "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 11, 02.04.2012, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", N 4, 25.04.2012; внесен в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга рег. N 12899 (л.д.50-56).
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству (части 2, 5 ст.76 Конституции РФ).
В соответствии с пунктом 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Территории, занятые региональными памятниками природы, отнесены названным Федеральным законом к особо охраняемым природным территориям.
Статьей 26 названного Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по объявлению природных объектов и комплексов памятниками природы регионального значения, утверждению границ и определению режима особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
Законом Санкт-Петербурга "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге" от 19 октября 2011 года N 639-128 к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в области организации и охраны особо охраняемых природных территорий отнесены объявление природных объектов и комплексов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, памятниками природы регионального значения (далее - памятники природы), а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями; утверждение границ особо охраняемых природных территорий, занимаемых памятниками природы; утверждение паспортов памятников природы.
Таким образом, принятие оспариваемого Постановления от 28.02.2012 N 173 относилось к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга.
Согласно статье 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации. Экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст.1 Федерального закона).
В силу п.1 ст.12 названного Федерального закона объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются также проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как следует из отзыва Правительства Санкт-Петербурга комплексного экологического обследования территории, которая была признана оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173 памятником природы регионального значения и объявлена ООПТ, и государственной экологической экспертизы материалов обследования не проводилось. Принятие оспариваемого нормативного правового акта было обусловлено решениями, зафиксированными в протоколе совещания с участием Губернатора Санкт-Петербурга от 09.07.2009 N 63-в "Об итогах инвентаризации объектов, обладающих признаками капитальности, находящихся на земельных участках, предоставленных на условиях краткосрочной аренды для размещения временных (некапитальных) объектов, расположенных на территории Курортного района, в том числе на территории памятника природы "Комаровский берег", и на территории Приморского парка Победы" (л.д.39-42, 57-61).
Доводы представителя Правительства Санкт-Петербурга о том, что экологическое обследование требуется только для обоснования необходимости образования ООПТ или расширения существующей территории, и не требуется при изменении ее границ, уменьшении или ликвидации, оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173 особо охраняемой природной территорией объявлена ранее образованная ООПТ, при этом не предусмотрено придание новым участкам территории Санкт-Петербурга статуса ООПТ, не могут быть признаны обоснованными.
Как следует из содержания оспариваемого Постановления от 28.02.2012 N 173, несмотря на то, что им признается памятником природы природный комплекс, ранее объявленный памятником природы Решением от 22.04.1992 N 97, однако площадь ООПТ определяется в 156,7 га, что меньше установленной Решением от 22.04.1992 N 97 площади ООПТ на 23,3 га; из границ ООПТ исключены два расположенных внутри территории земельных участка площадью 3200 кв.м., кадастровый номер 78:38:22214:2, и площадью 1240 кв.м., кадастровый номер 78:38:22241:1 (п.4.1 паспорта памятника), а также земельный участок площадью 2,8 га, на котором расположен объект недвижимости, находящийся в собственности Министерства Обороны России, и 20,1 га - площадь акватории Финского залива (л.д.41).
Таким образом, при уменьшении площади и изменении границ ООПТ фактически Правительством Санкт-Петербурга признан памятником природы иной комплекс, чем установленный Решением от 22.04.1992 N 97 и ООПТ объявлена иная территория, при этом какого-либо экологического обоснования придания образуемой в установленных Постановлением от 28.02.2012 N 173 границах территории статуса ООПТ и изменения установленного режима охраны исключаемых территорий не имеется.
В соответствии со ст.58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", памятники природы входят в природно-заповедный фонд, изъятие земель которого запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлен состав земель населенных пунктов, в пределах которых в соответствии с пунктом 10 этой статьи, могут выделяться зоны особо охраняемых территорий; земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Земельного кодекса РФ. То есть к ООПТ в пределах земель населенных пунктов применяется двойной правовой режим, предусмотренный, в том числе, для иной категории земель - земель ООПТ; это означает, что целевое использование этих земель не ограничивается целями, установленными для земель населенных пунктов, порядок и цели их использования подчиняются общим требованиям ст.94 - 100 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с п.3 ст.95 Земельного кодекса РФ в пределах земель ООПТ изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению не допускается.
В соответствии с ч.1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.
Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации. При этом согласно статье 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Фактически оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173 выведены за пределы ООПТ, и по сути потеряли режим особой охраны земельные участки, расположенные непосредственно внутри территории; на этой территории, ранее составляющей ООПТ, становится возможным осуществление видов деятельности, воздействующих на природную среду, в том числе которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, однако при этом не проведено изучение возможных экологических последствий для сохранения объектов охраны, как на территории, выведенной из состава ООПТ, так и на образованной в установленных Постановлением от 28.02.2012 N 173 границах ООПТ.
Как следует из представленного Прокуратурой Санкт-Петербурга экспертного заключения о влиянии ресторанов ООО 1 и ООО 2 на природные комплексы ООПТ "Комаровский берег", строительство объектов и осуществление хозяйственной деятельности на выведенных Постановлением от 28.02.2012 N 173 из состава ООПТ земельных участках уже привело и приводит в настоящее время к разрушению природных комплексов (л.д.24), что также подтверждается материалами проверки, проведенной департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (л.д.26-32).
Правительством Санкт-Петербурга также представлено суду составленное в связи с возникшим судебным спором заключение по вопросу исключения земельных участков из состава территории памятника природы "Комаровский берег", согласно которому исключение земельных участков из границ территории памятника природы не может оказать негативного воздействия на сохранность природных комплексов, указанные участки фактически утратили природоохранную ценность (л.д.67-69).
Вместе с тем, оценка степени утраты природоохранного значения выделяемых из ООПТ земельных участков, воздействия осуществляемой на них хозяйственной деятельности на объекты, требующие охраны на территории памятника природы в соответствии с Решением от 22.04.1992 N 97 и оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173, в том числе на природный комплекс песчаных дюн, в районе местоположения которых расположены эти земельные участки (л.д.208), а также экологическая обоснованность создания ООПТ с исключением этих земельных участков из территории с особым режимом охраны с учетом задач объявления комплекса памятником природы, направленных на сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия, не относится к компетенции суда в настоящем деле, а подлежала осуществлению при проведении комплексного экологического обследования территории и государственной экологической экспертизы.
В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 19.10.2011 года N 639-128 "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге", к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в области организации и охраны ООПТ относится организация комплексных экологических обследований участков территории, обосновывающих придание этим территориям правового статуса ООПТ, и направление материалов указанных обследований на государственную экологическую экспертизу. Обеспечение такого обследования территории возложено постановлением Правительства Санкт-Петербурга "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при образовании особо охраняемых природных территорий регионального значения" от 08.07.2011 N 901 на Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Таким образом, поскольку по своему содержанию оспариваемый акт представляет собой документ нормативно-технического характера (устанавливает границы и номера кварталов, площадь памятника природы), при объявлении ООПТ из ее территории исключены участки, ранее фактически относящиеся к категориям земель ООПТ, предусмотренное актом уменьшение площади и изменение границ ООПТ может повлечь за собой нарушение сохранности территории, следует признать, что при принятии оспариваемого Постановления от 28.02.2012 N 173 была нарушена установленная федеральным законом процедура подготовки и принятия нормативного акта.
Вместе с тем суд не может согласиться с доводами заявителя о нарушении антикоррупционного законодательства при принятии оспариваемого акта, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативный правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Поскольку оспариваемый акт не регулирует вопросы порядка или условий принятия правоприменителем решений, а также не приводит к появлению каких-либо специальных требований к гражданам и организациям, то им не создаются условия для проявления коррупции.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая, что нормативный правовой акт принят с нарушением установленной процедуры, принимая во внимание положения Закона Санкт-Петербурга от 28.04.2010 N 254-69 "О внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды", суд полагает, что оспариваемый акт подлежит признанию недействующим со дня принятия.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
Заявление Прокурора Санкт-Петербурга о признании недействующим нормативного правового акта - удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 февраля 2012 года N 173 "О памятнике природы регионального значения "Комаровский берег".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА ОТ 13.12.2012 ПО ДЕЛУ N 3-265/12
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 13 декабря 2012 г. по делу N 3-265/12
Санкт-Петербургский городской суд в составе
председательствующего судьи Витушкиной Е.А.
при секретаре А.Л.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Санкт-Петербурга о признании недействующим нормативного правового акта,
установил:
Прокурор Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 февраля 2012 года N 173 "О памятнике природы регионального значения "Комаровский берег", ссылаясь на то, что в противоречие п.1 и п.4 ст.12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", ч.1 ст.10 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" при принятии оспариваемого акта не проведена государственная экологическая экспертиза, оспариваемый акт принят с нарушением антикоррупционного законодательства; в результате принятия акта из центра ранее созданной особо охраняемой территории исключены два земельных участка, на которых осуществляется хозяйственная деятельность, запрещенная на такой территории, оказывающая негативное влияние на сохранение памятника природы.
Представители Прокурора Санкт-Петербурга Т.О. и Ш.Е. в суд явились, поддержали заявленные требования.
Представители Правительства Санкт-Петербурга Г.А. и Ш.С. в суд явились, представили возражения относительно заявленных требований (л.д.39-42, 72-79), полагая, что получение положительного заключения государственной экологической экспертизы не является обязательным условием принятия оспариваемого акта, земли в границах памятника природы "Комаровский берег" относятся к категории земель "земли населенных пунктов", перевод указанных земель и земельных участков в другую категорию земель и изменение в связи с этим их целевого назначения оспариваемым актом не осуществлялось.
Выслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд полагает заявление подлежащим удовлетворению.
Решением Малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 22.04.1992 N 97 "О государственных памятниках природы на Дудергофских высотах, Комаровском береге, Стрельнинском береге, парке "Сергиевка" (далее - Решение от 22.04.1992 N 97) в целях сохранения ценных природных комплексов, а также мест обитания и стоянок пролетных птиц природный комплекс Комаровский берег объявлен памятником природы городского значения; в приложении 2 к указанному Решению установлены его границы и режим охраны, определена площадь памятника в 180 га (л.д.12-16).
Законом Санкт-Петербурга от 28.04.2010 N 254-69 "О внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды" в Решение от 22.04.1992 N 97 внесены изменения, которыми слова "Комаровского берега" исключаются, приложение 2 признается утратившим силу со дня вступления в силу постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении паспорта памятника природы регионального значения "Комаровский берег" (л.д.204).
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 февраля 2012 года N 173 "О памятнике природы регионального значения "Комаровский берег" (далее - Постановление от 28.02.2012 N 173) признан памятником природы регионального значения "Комаровский берег" природный комплекс, расположенный на участке северного побережья Финского залива в пос. Комарово и г. Зеленогорске (природный комплекс Комаровский берег), ранее объявленный Решением от 22.04.1992 N 97 государственным памятником природы городского значения "Комаровский берег"; утвержден Паспорт памятника природы регионального значения "Комаровский берег"; территория, занятая памятником природы регионального значения "Комаровский берег", объявлена особо охраняемой природной территорией регионального значения (далее - ООПТ); утверждены границы этой территории согласно паспорту (л.д.44-49).
Оспариваемый акт опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга 23.03.2012, изданиях "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 11, 02.04.2012, "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", N 4, 25.04.2012; внесен в Реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга рег. N 12899 (л.д.50-56).
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству (части 2, 5 ст.76 Конституции РФ).
В соответствии с пунктом 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Территории, занятые региональными памятниками природы, отнесены названным Федеральным законом к особо охраняемым природным территориям.
Статьей 26 названного Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по объявлению природных объектов и комплексов памятниками природы регионального значения, утверждению границ и определению режима особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
Законом Санкт-Петербурга "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге" от 19 октября 2011 года N 639-128 к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в области организации и охраны особо охраняемых природных территорий отнесены объявление природных объектов и комплексов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, памятниками природы регионального значения (далее - памятники природы), а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями; утверждение границ особо охраняемых природных территорий, занимаемых памятниками природы; утверждение паспортов памятников природы.
Таким образом, принятие оспариваемого Постановления от 28.02.2012 N 173 относилось к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга.
Согласно статье 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации. Экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст.1 Федерального закона).
В силу п.1 ст.12 названного Федерального закона объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются также проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как следует из отзыва Правительства Санкт-Петербурга комплексного экологического обследования территории, которая была признана оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173 памятником природы регионального значения и объявлена ООПТ, и государственной экологической экспертизы материалов обследования не проводилось. Принятие оспариваемого нормативного правового акта было обусловлено решениями, зафиксированными в протоколе совещания с участием Губернатора Санкт-Петербурга от 09.07.2009 N 63-в "Об итогах инвентаризации объектов, обладающих признаками капитальности, находящихся на земельных участках, предоставленных на условиях краткосрочной аренды для размещения временных (некапитальных) объектов, расположенных на территории Курортного района, в том числе на территории памятника природы "Комаровский берег", и на территории Приморского парка Победы" (л.д.39-42, 57-61).
Доводы представителя Правительства Санкт-Петербурга о том, что экологическое обследование требуется только для обоснования необходимости образования ООПТ или расширения существующей территории, и не требуется при изменении ее границ, уменьшении или ликвидации, оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173 особо охраняемой природной территорией объявлена ранее образованная ООПТ, при этом не предусмотрено придание новым участкам территории Санкт-Петербурга статуса ООПТ, не могут быть признаны обоснованными.
Как следует из содержания оспариваемого Постановления от 28.02.2012 N 173, несмотря на то, что им признается памятником природы природный комплекс, ранее объявленный памятником природы Решением от 22.04.1992 N 97, однако площадь ООПТ определяется в 156,7 га, что меньше установленной Решением от 22.04.1992 N 97 площади ООПТ на 23,3 га; из границ ООПТ исключены два расположенных внутри территории земельных участка площадью 3200 кв.м., кадастровый номер 78:38:22214:2, и площадью 1240 кв.м., кадастровый номер 78:38:22241:1 (п.4.1 паспорта памятника), а также земельный участок площадью 2,8 га, на котором расположен объект недвижимости, находящийся в собственности Министерства Обороны России, и 20,1 га - площадь акватории Финского залива (л.д.41).
Таким образом, при уменьшении площади и изменении границ ООПТ фактически Правительством Санкт-Петербурга признан памятником природы иной комплекс, чем установленный Решением от 22.04.1992 N 97 и ООПТ объявлена иная территория, при этом какого-либо экологического обоснования придания образуемой в установленных Постановлением от 28.02.2012 N 173 границах территории статуса ООПТ и изменения установленного режима охраны исключаемых территорий не имеется.
В соответствии со ст.58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", памятники природы входят в природно-заповедный фонд, изъятие земель которого запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлен состав земель населенных пунктов, в пределах которых в соответствии с пунктом 10 этой статьи, могут выделяться зоны особо охраняемых территорий; земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 Земельного кодекса РФ. То есть к ООПТ в пределах земель населенных пунктов применяется двойной правовой режим, предусмотренный, в том числе, для иной категории земель - земель ООПТ; это означает, что целевое использование этих земель не ограничивается целями, установленными для земель населенных пунктов, порядок и цели их использования подчиняются общим требованиям ст.94 - 100 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с п.3 ст.95 Земельного кодекса РФ в пределах земель ООПТ изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению не допускается.
В соответствии с ч.1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.
Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации. При этом согласно статье 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Фактически оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173 выведены за пределы ООПТ, и по сути потеряли режим особой охраны земельные участки, расположенные непосредственно внутри территории; на этой территории, ранее составляющей ООПТ, становится возможным осуществление видов деятельности, воздействующих на природную среду, в том числе которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, однако при этом не проведено изучение возможных экологических последствий для сохранения объектов охраны, как на территории, выведенной из состава ООПТ, так и на образованной в установленных Постановлением от 28.02.2012 N 173 границах ООПТ.
Как следует из представленного Прокуратурой Санкт-Петербурга экспертного заключения о влиянии ресторанов ООО 1 и ООО 2 на природные комплексы ООПТ "Комаровский берег", строительство объектов и осуществление хозяйственной деятельности на выведенных Постановлением от 28.02.2012 N 173 из состава ООПТ земельных участках уже привело и приводит в настоящее время к разрушению природных комплексов (л.д.24), что также подтверждается материалами проверки, проведенной департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (л.д.26-32).
Правительством Санкт-Петербурга также представлено суду составленное в связи с возникшим судебным спором заключение по вопросу исключения земельных участков из состава территории памятника природы "Комаровский берег", согласно которому исключение земельных участков из границ территории памятника природы не может оказать негативного воздействия на сохранность природных комплексов, указанные участки фактически утратили природоохранную ценность (л.д.67-69).
Вместе с тем, оценка степени утраты природоохранного значения выделяемых из ООПТ земельных участков, воздействия осуществляемой на них хозяйственной деятельности на объекты, требующие охраны на территории памятника природы в соответствии с Решением от 22.04.1992 N 97 и оспариваемым Постановлением от 28.02.2012 N 173, в том числе на природный комплекс песчаных дюн, в районе местоположения которых расположены эти земельные участки (л.д.208), а также экологическая обоснованность создания ООПТ с исключением этих земельных участков из территории с особым режимом охраны с учетом задач объявления комплекса памятником природы, направленных на сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия, не относится к компетенции суда в настоящем деле, а подлежала осуществлению при проведении комплексного экологического обследования территории и государственной экологической экспертизы.
В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 19.10.2011 года N 639-128 "Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге", к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в области организации и охраны ООПТ относится организация комплексных экологических обследований участков территории, обосновывающих придание этим территориям правового статуса ООПТ, и направление материалов указанных обследований на государственную экологическую экспертизу. Обеспечение такого обследования территории возложено постановлением Правительства Санкт-Петербурга "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при образовании особо охраняемых природных территорий регионального значения" от 08.07.2011 N 901 на Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Таким образом, поскольку по своему содержанию оспариваемый акт представляет собой документ нормативно-технического характера (устанавливает границы и номера кварталов, площадь памятника природы), при объявлении ООПТ из ее территории исключены участки, ранее фактически относящиеся к категориям земель ООПТ, предусмотренное актом уменьшение площади и изменение границ ООПТ может повлечь за собой нарушение сохранности территории, следует признать, что при принятии оспариваемого Постановления от 28.02.2012 N 173 была нарушена установленная федеральным законом процедура подготовки и принятия нормативного акта.
Вместе с тем суд не может согласиться с доводами заявителя о нарушении антикоррупционного законодательства при принятии оспариваемого акта, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативный правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Поскольку оспариваемый акт не регулирует вопросы порядка или условий принятия правоприменителем решений, а также не приводит к появлению каких-либо специальных требований к гражданам и организациям, то им не создаются условия для проявления коррупции.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая, что нормативный правовой акт принят с нарушением установленной процедуры, принимая во внимание положения Закона Санкт-Петербурга от 28.04.2010 N 254-69 "О внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды", суд полагает, что оспариваемый акт подлежит признанию недействующим со дня принятия.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление Прокурора Санкт-Петербурга о признании недействующим нормативного правового акта - удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 февраля 2012 года N 173 "О памятнике природы регионального значения "Комаровский берег".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 1 месяца.
Судья Санкт-Петербургского
городского суда
Е.А.Витушкина
городского суда
Е.А.Витушкина
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)