Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2013 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 6 февраля 2013 года.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Кадниковой Л.А.,
судей: Чупрова А.И., Шелеминой М.М.,
при участии в судебном заседании представителей:
Законодательного Собрания Иркутской области - Родионовой Светланы Ивановны (доверенность от 10.01.2013 N Д-3), Алдарова Кузьмы Романовича (доверенность от 30.01.2012 N Д-9),
Прокуратуры Иркутской области - Ульяновой Марины Симеоновны (доверенность от 21.12.2012 N 38-05-12),
Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области - Молоковой Светланы Васильевны (доверенность от 10.01.2013 N 31),
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 6 декабря 2012 года по делу N А19-12114/2012 (суд первой инстанции: Позднякова Н.Г., Назарьева Л.В., Сураева О.П.),
установил:
управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (г. Иркутск, ОГРН: 1033801033155, далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Законодательному Собранию Иркутской области о признании подпункта 5 пункта 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", пункта 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации" областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС (в редакции постановлений Законодательного Собрания Иркутской области от 26.06.2009 N 13/71-ЗС, от 16.09.2009 N 14/19-ЗС, от 17.02.2010 N 18/13-ЗС, от 21.03.2010 N 20/13-ЗС, от 17.11.2010 N 26/34-ЗС, от 01.12.2010 N 27/9-ЗС, от 29.06.2011 N 34/12-ЗС, от 28.09.2011 N 35/16-ЗС, от 16.11.2011 N 37/18-ЗС, от 30.11.2011 N 38/7-ЗС, от 21.03.2012 N 42/15-ЗС), недействующими в связи с несоответствием части 8.2 статьи 29 Лесного Кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статье 2 Закона Иркутской области "Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области" от 07.10.2009 N 67/33-оз (далее - Закон Иркутской области N 67/33-оз).
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 6 декабря 2012 года заявленные требования удовлетворены. Оспоренные положения признаны недействующими как не соответствующие указанным выше законам, имеющим большую юридическую силу.
В кассационной жалобе и дополнении к ней Законодательное Собрание Иркутской области ставит вопрос о проверке законности судебного акта по основаниям неправильного толкования части 8.2 статьи 29, части 1 статьи 77 Лесного Кодекса Российской Федерации, неприменения подлежащих применению частей 8 - 12 статьи 79 Лесного Кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 6, пунктов 1, 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, неправильного применения части 1 статьи 3 Закона о размещении заказов.
Заявитель кассационной жалобы также не согласен с толкованием судом норм права, содержащихся в оспариваемых положениях Программы.
В порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на стадии кассационного производства в дело вступил Прокурор Иркутской области. Согласно представленному заключению по делу от 29.01.2013 N 38-09-13, решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права. Как указано в заключении прокурора, оспариваемые положения Программы не ограничивают конкуренцию, поскольку не устанавливают порядок определения победителя лесного аукциона на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 23 по 30 января 2013 года до 10 часов 40 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа. После перерыва в судебном заседании принимали участие все представители.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебных заседаниях представители Законодательного Собрания Иркутской области поддержали доводы кассационной жалобы и дополнения к ней.
Представитель Иркутского УФАС России считает судебный акт законным, представлен отзыв, в котором антимонопольный орган указывает на то, что решение суда принято при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.
Представитель прокуратуры Иркутской области поддержала мотивы, по которым в заключении просила отменить судебный акт.
Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам.
Как установлено материалами дела, Иркутское УФАС России обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отдельных положений областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС (в последующих редакциях), не соответствующими части 8.2 статьи 29 Лесного Кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 3 Закона о размещении заказов, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статье 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз.
Антимонопольный орган в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции вправе обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемые положения содержат нормы права, исходя из следующего.
Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС утверждена областная государственная целевая программа "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области" на 2009 - 2012 годы, проект которой одобрен постановлением Правительства Иркутской области от 19.11.2008 N 63-пп.
В пункте 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта указанной программы (введен постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17.02.2010 N 18/13-ЗС) перечислены следующие мероприятия для достижения финансовой устойчивости сельского хозяйства: повышение доступности кредитов (подпункт 1); развитие малых форм хозяйствования на селе (подпункт 2); техническая и технологическая модернизация сельского хозяйства (подпункт 3); снижение рисков в сельском хозяйстве (подпункт 4); реализация права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (подпункт 5).
В соответствии с пунктом 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации", также введенным постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17.02.2010 N 18/13-ЗС, причиной осуществления государственной поддержки путем предоставления права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений является необходимость строительства, ремонта зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения с использованием строительных материалов из дерева, а также их отопления в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и Законом Иркутской области от 07.10.2009 года N 67/33-оз "Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области".
Государственную поддержку реализации права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений предполагается предоставлять посредством включения сельскохозяйственных товаропроизводителей в Реестр заявок на заготовку древесины для строительства, ремонта зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отопления, который утверждается министерством сельского хозяйства Иркутской области, и последующего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений с уполномоченным Правительством Иркутской области исполнительным органом государственной власти Иркутской области в соответствии со статьей 77 Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 3.5).
Как посчитал суд, принимая постановление от 17.02.2010 N 18/13-ЗС о внесении изменений в Областную государственную целевую программу, в соответствии с которыми к исключительным случаям заготовки древесины для государственных или муниципальных нужд отнесены мероприятия по достижению финансовой устойчивости сельского хозяйства путем предоставления хозяйствующим субъектам права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в связи со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением, финансирование строительства, ремонта, отопления которых осуществляется не за счет средств бюджета, что не относится к государственным нуждам в понятии, определенном статьей 3 Закона о размещении заказов, законодатель области вышел за пределы своей компетенции, расширив перечень случаев, установленных федеральным законодательством (часть 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации) и Законом Иркутской области N 67/33-оз.
Оспариваемые пункты, указал суд, приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в связи с предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, а именно: получение права на заготовку древесины по договорам купли-продажи, а не по общей процедуре в виде аренды лесного участка, в отсутствие затрат на ведение лесного хозяйства и охрану лесного фонда, что нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской деятельности по заготовке древесины.
В связи с изложенным, посчитав, что оспариваемые подпункт 5 пункта 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта, пункт 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации" не соответствуют части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 3 Закона о размещении заказов, статье 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и нарушают публичные интересы, суд признал их не действующими.
Между тем судом не было учтено следующее.
Как усматривается из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (в редакции от 14.10.2010) частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Следовательно, обращаясь с настоящим требованием в арбитражный суд, Иркутское УФАС России должно было доказать, что оспариваемые положения Программы приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а Законодательное Собрание Иркутской области обязано было указать конкретную норму федерального закона, разрешившую принять оспариваемый акт.
Как видно из материалов дела, Законодательное Собрание Иркутской области исходило из следующих обстоятельств, доказывая наличие у него права принять оспариваемые положения Программы.
В соответствии с частью 1 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины.
Часть 8 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков.
Вместе с тем часть 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации допускает осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях выполнения государственных или муниципальных контрактов на поставку древесины, выполнение работ или оказание услуг, связанных с использованием заготовленной древесины:
- 1) для отопления, реконструкции и ремонта зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Иркутской области или в муниципальной собственности и закрепленных на праве оперативного управления за соответствующими государственными или муниципальными учреждениями;
- 2) для строительства зданий, строений, сооружений, финансирование которого осуществляется за счет средств областного и (или) местного бюджетов;
- 3) для предупреждения чрезвычайных ситуаций муниципального, межмуниципального или регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий.
Частью 2 названной статьи определено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в федеральные, областные программы поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением.
Кроме того, по мнению Законодательного Собрания Иркутской области, до принятия соответствующего закона под областной государственной нуждой при продаже древесины по договорам купли-продажи областным законодателем понимается областная государственная поддержка сельскохозяйственного производства, в том числе путем установления права на заготовку древесины по договорам купли-продажи для строительства, ремонта, отопления объектов сельскохозяйственного назначения.
Законодательное Собрание Иркутской области также исходит из статьи 5 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон N 264-ФЗ), согласно которой одним из направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Таким образом, Законодательное Собрание Иркутской области считает, что оспариваемые положения Программы приняты в соответствии со статьей 29 Лесного кодекса Российской Федерации, статьей 5 Федерального закона N 264-ФЗ, частью 2 статьи 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз и не противоречат им.
Не соглашаясь с приведенным обоснованием, суд первой инстанции посчитал, что мероприятия по достижению финансовой устойчивости сельского хозяйства путем реализации права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в связи со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением направлены на отчуждение заготовительной древесины в собственность хозяйствующих субъектов для удовлетворения потребностей, не финансируемых из средств регионального бюджета, что выходит за рамки понятия государственных или муниципальных нужд исходя из смысла положений Закона о размещении заказов.
Названные выводы суда совпадают с правовой позицией антимонопольного органа по указанному вопросу, изложенной им в заявлении о признании нормативного правового акта частично недействующим.
Как указывает антимонопольный орган, исключительные случаи заготовки древесины, отраженные в оспариваемых положениях Программы, не относятся к государственным нуждам в понимании статьи 3 Закона о размещении заказов, в связи с чем законодатель области вышел за пределы своей компетенции, расширив в Программе перечень случаев, установленных федеральным законодательством, а именно, частью 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации.
Между тем судом и антимонопольным органом, распространившими понятие "государственные нужды", содержащееся в статье 3 Закона о размещении заказов, на понятие "государственные нужды", указанное в части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, не было учтено следующее.
Действием Закона о размещении заказов охватываются лишь три вида сделок: поставки товаров, подряд и возмездное оказание услуг. Поскольку правовое регулирование отношений по купле-продаже лесных насаждений (статья 77 Лесного кодекса Российской Федерации) и отношений, связанных с поставкой товаров, подрядом, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд, различно, то действие Закона о размещении заказов не распространяется на случаи заключения договоров купли-продажи лесных насаждений. Названная правовая позиция об ограниченном применении Закона о размещении заказов (только по трем видам сделок) изложена, в частности в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.09.2012 N 5128/12.
Следовательно, антимонопольный орган не доказал наличие оснований для применения понятия "государственные нужды", содержащегося в статье 3 Закона о размещении заказов, к понятию "государственные нужды", содержащемуся в части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу Иркутское УФАС России настаивает на своей ошибочной правовой позиции по поводу возможности толкования понятия "государственные нужды", содержащегося в части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, по аналогии с понятием, изложенным в статье 3 Закона о размещении заказов, а, следовательно, по существу не опровергло доводы Законодательного Собрания Иркутской области, приводимые им в суде первой инстанции и в кассационной жалобе о том, что исключительные случаи, указанные в подпункте 5 пункта 3, пункте 3.5 Программы, установлены в соответствии с федеральным законом - Лесным кодексом Российской Федерации.
Как следует из приведенного выше пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, антимонопольный орган должен был по настоящему делу доказать, что оспариваемые положения Программы приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Упомянутые обстоятельства антимонопольный орган не доказал в суде первой инстанции, не нашли они соответствующего подтверждения и в письменной позиции Иркутского УФАС России по названному вопросу, изложенной в дополнительном отзыве от 30.01.2013.
Как указывал антимонопольный орган в заявлении в арбитражный суд, соответствующие пункты Программы приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в связи с предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам. Преимущества, по утверждению антимонопольного органа, состоят в получении права на заготовку древесины в обход общих процедур и в отсутствие затрат на ведение лесного хозяйства и охрану лесного фонда, что нарушает права иных лиц в сфере предпринимательской деятельности по заготовке древесины.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
- 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
- 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
- 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
- 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
- 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
- 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
- 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
- 8) создание дискриминационных условий;
- 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
- 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, предоставление преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам прямо не указано в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем антимонопольный орган должен быть доказать, в чем состоят преимущества и почему, если их предоставление доказано, это может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Между тем в деле отсутствуют доказательства того, что заготовка древесины по результатам аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (статья 77 Лесного кодекса Российской Федерации) более выгодна сельскохозяйственным товаропроизводителям, чем деятельность по заготовке древесины на основании договоров аренды лесных участков.
Иркутское УФАС России не привело признаки ограничения конкуренции, которые могут иметь место в результате принятия оспариваемых положений Программы (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В судебном заседании 30.01.2013 антимонопольный орган письменно пояснил, в чем, по его мнению, состоит ограничение конкуренции в связи с принятием Законодательным Собранием Иркутской области оспариваемых положений:
- - в соответствии с региональным законодательством хозяйствующий субъект в целях осуществления предпринимательской деятельности, а не сельскохозяйственный товаропроизводитель, получает возможность осуществлять эту деятельность в ином (особенном) порядке, чем предусмотрено в Лесном кодексе Российской Федерации;
- - в случае заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений хозяйствующий субъект не несет затраты на государственную регистрацию договора, на отвод и таксацию лесных участков, уход за лесами, на ведение лесовосстановительных работ, разработку проекта лесовосстановления и другие затраты; кроме того, различен размер задатка для участия в аукционах; поскольку участник товарного рынка заготовки древесины несет разные затраты в зависимости от вида аукциона (вида договора) на право заготовки древесины, это свидетельствует о неравных условиях доступа к лесным ресурсам;
- - краткосрочный характер договоров купли-продажи лесных насаждений позволяет заготавливать древесину небольшими объемами в районах области, наиболее близко расположенных к объектам транспортной инфраструктуры.
Обобщая упомянутые обстоятельства, антимонопольный орган указал, что иные условия ведения предпринимательской деятельности заготовителями древесины меняют общие условия функционирования рынка заготовки древесины, создают неравные условия хозяйствования (состав затрат, доступность ресурсов), которые могут создать благоприятные условия для одних субъектов и ущемлять интересы других, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Применительно к первому доводу необходимо указать, что из содержания оспариваемых положений Программы следует, что в них идет речь о государственной поддержке именно сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Из пояснений антимонопольного органа усматривается, что товарный рынок в настоящем случае - это рынок заготовки древесины.
Возможность ведения предпринимательской деятельности на этом рынке на иных условиях (на основании заключенных договоров купли-продажи лесных насаждений) прямо вытекает из положений статей 29, 77 Лесного кодекса Российской Федерации.
Поскольку законодатель в Лесном кодексе Российской Федерации исходил из того, что в исключительных случаях разрешается заготовка древесины по договорам купли-продажи, следовательно, условия функционирования этого товарного рынка допускают сосуществование двух упомянутых способов заготовки древесины.
Вопрос о том, носят ли договоры купли-продажи лесных насаждений на условиях государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (пункт 3.5 Программы) на территории Иркутской области характер исключительных случаев, антимонопольным органом не исследовался (ни с точки зрения общих площадей заготовки древесины разными способами, ни с точки зрения объемов заготовки).
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Из пояснений антимонопольного органа о том, что им установлено влияние оспариваемых положений на состояние конкуренции в связи с изменением общих условий функционирования упомянутых рынков и созданием неравных условий хозяйствования (по составу затрат и условиям осуществления деятельности), возможно предположить, что речь может идти о таком признаке ограничения конкуренции как иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (например, на число хозяйствующих субъектов, на цену товара и т.п.).
Однако, мотивированный вывод о том, в чем состоит (может состоять) воздействие хозяйствующих субъектов - сельскохозяйственных товаропроизводителей на общие условия обращения товара на товарном рынке заготовки древесины не приведен; понятие влияния на общие условия "функционирования товарных рынков" в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции не содержится.
Данные о том, что оспариваемые положения Программы могут привести также и к недопущению или устранению конкуренции, в пояснении антимонопольного органа отсутствуют.
Ссылка антимонопольного органа на то, что разные условия ведения предпринимательской деятельности могут создавать благоприятные условия для одних субъектов и ущемлять интересы других, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не идентифицирована с признаками ограничения конкуренции, содержащимися в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции; вывод о том, что это может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов (а это один из выше перечисленных признаков ограничения конкуренции), в пояснениях антимонопольного органа не содержится.
Иркутское УФАС России также указало на то, что цена договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений за 1 куб.м древесины не может свидетельствовать об отсутствии благоприятных условий для хозяйствующих субъектов, заготавливающих древесину по договорам купли-продажи, поскольку ставки платы за древесину дифференцированы.
Между тем именно рост или снижение цены товара, не связанные с изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, могут свидетельствовать об ограничении конкуренции, однако вопрос о динамике цен за 1 куб.м древесины, заготавливаемой в рамках договоров аренды и договоров купли-продажи, антимонопольным органом не исследован.
При таких условиях, учитывая, что антимонопольный орган не доказал, что оспоренные положения Программы привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, у суда не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.
В связи с неправильным применением судом положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции судебный акт подлежит отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно, однако, судом неправильно применена часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, следует принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи с соответствием оспариваемых положений Программы Закону о защите конкуренции.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции отменяет решение суда первой инстанции полностью и, не передавая дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.
Руководствуясь статьями 195, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
постановил:
Решение Арбитражного Иркутской области от 6 декабря 2012 года по делу N А19-12114/2012 отменить.
Принять по делу новый судебный акт.
В удовлетворении заявленных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области требований отказать.
Признать подпункт 5 пункта 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", пункт 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации" областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС (в редакции постановления от 17.02.2010 N 18/13-ЗС) соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
Л.А.КАДНИКОВА
Судьи:
А.И.ЧУПРОВ
М.М.ШЕЛЕМИНА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА ОТ 06.02.2013 ПО ДЕЛУ N А19-12114/2012
Разделы:Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 февраля 2013 г. N А19-12114/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2013 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 6 февраля 2013 года.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Кадниковой Л.А.,
судей: Чупрова А.И., Шелеминой М.М.,
при участии в судебном заседании представителей:
Законодательного Собрания Иркутской области - Родионовой Светланы Ивановны (доверенность от 10.01.2013 N Д-3), Алдарова Кузьмы Романовича (доверенность от 30.01.2012 N Д-9),
Прокуратуры Иркутской области - Ульяновой Марины Симеоновны (доверенность от 21.12.2012 N 38-05-12),
Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области - Молоковой Светланы Васильевны (доверенность от 10.01.2013 N 31),
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 6 декабря 2012 года по делу N А19-12114/2012 (суд первой инстанции: Позднякова Н.Г., Назарьева Л.В., Сураева О.П.),
установил:
управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (г. Иркутск, ОГРН: 1033801033155, далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Законодательному Собранию Иркутской области о признании подпункта 5 пункта 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", пункта 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации" областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС (в редакции постановлений Законодательного Собрания Иркутской области от 26.06.2009 N 13/71-ЗС, от 16.09.2009 N 14/19-ЗС, от 17.02.2010 N 18/13-ЗС, от 21.03.2010 N 20/13-ЗС, от 17.11.2010 N 26/34-ЗС, от 01.12.2010 N 27/9-ЗС, от 29.06.2011 N 34/12-ЗС, от 28.09.2011 N 35/16-ЗС, от 16.11.2011 N 37/18-ЗС, от 30.11.2011 N 38/7-ЗС, от 21.03.2012 N 42/15-ЗС), недействующими в связи с несоответствием части 8.2 статьи 29 Лесного Кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статье 2 Закона Иркутской области "Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области" от 07.10.2009 N 67/33-оз (далее - Закон Иркутской области N 67/33-оз).
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 6 декабря 2012 года заявленные требования удовлетворены. Оспоренные положения признаны недействующими как не соответствующие указанным выше законам, имеющим большую юридическую силу.
В кассационной жалобе и дополнении к ней Законодательное Собрание Иркутской области ставит вопрос о проверке законности судебного акта по основаниям неправильного толкования части 8.2 статьи 29, части 1 статьи 77 Лесного Кодекса Российской Федерации, неприменения подлежащих применению частей 8 - 12 статьи 79 Лесного Кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 6, пунктов 1, 2 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, неправильного применения части 1 статьи 3 Закона о размещении заказов.
Заявитель кассационной жалобы также не согласен с толкованием судом норм права, содержащихся в оспариваемых положениях Программы.
В порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на стадии кассационного производства в дело вступил Прокурор Иркутской области. Согласно представленному заключению по делу от 29.01.2013 N 38-09-13, решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права. Как указано в заключении прокурора, оспариваемые положения Программы не ограничивают конкуренцию, поскольку не устанавливают порядок определения победителя лесного аукциона на право заключения договоров купли-продажи лесных насаждений.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 23 по 30 января 2013 года до 10 часов 40 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа. После перерыва в судебном заседании принимали участие все представители.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебных заседаниях представители Законодательного Собрания Иркутской области поддержали доводы кассационной жалобы и дополнения к ней.
Представитель Иркутского УФАС России считает судебный акт законным, представлен отзыв, в котором антимонопольный орган указывает на то, что решение суда принято при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.
Представитель прокуратуры Иркутской области поддержала мотивы, по которым в заключении просила отменить судебный акт.
Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам.
Как установлено материалами дела, Иркутское УФАС России обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании отдельных положений областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС (в последующих редакциях), не соответствующими части 8.2 статьи 29 Лесного Кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 3 Закона о размещении заказов, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статье 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз.
Антимонопольный орган в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции вправе обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемые положения содержат нормы права, исходя из следующего.
Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС утверждена областная государственная целевая программа "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области" на 2009 - 2012 годы, проект которой одобрен постановлением Правительства Иркутской области от 19.11.2008 N 63-пп.
В пункте 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта указанной программы (введен постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17.02.2010 N 18/13-ЗС) перечислены следующие мероприятия для достижения финансовой устойчивости сельского хозяйства: повышение доступности кредитов (подпункт 1); развитие малых форм хозяйствования на селе (подпункт 2); техническая и технологическая модернизация сельского хозяйства (подпункт 3); снижение рисков в сельском хозяйстве (подпункт 4); реализация права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (подпункт 5).
В соответствии с пунктом 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации", также введенным постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 17.02.2010 N 18/13-ЗС, причиной осуществления государственной поддержки путем предоставления права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений является необходимость строительства, ремонта зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения с использованием строительных материалов из дерева, а также их отопления в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и Законом Иркутской области от 07.10.2009 года N 67/33-оз "Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области".
Государственную поддержку реализации права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений предполагается предоставлять посредством включения сельскохозяйственных товаропроизводителей в Реестр заявок на заготовку древесины для строительства, ремонта зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отопления, который утверждается министерством сельского хозяйства Иркутской области, и последующего заключения договоров купли-продажи лесных насаждений с уполномоченным Правительством Иркутской области исполнительным органом государственной власти Иркутской области в соответствии со статьей 77 Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 3.5).
Как посчитал суд, принимая постановление от 17.02.2010 N 18/13-ЗС о внесении изменений в Областную государственную целевую программу, в соответствии с которыми к исключительным случаям заготовки древесины для государственных или муниципальных нужд отнесены мероприятия по достижению финансовой устойчивости сельского хозяйства путем предоставления хозяйствующим субъектам права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в связи со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением, финансирование строительства, ремонта, отопления которых осуществляется не за счет средств бюджета, что не относится к государственным нуждам в понятии, определенном статьей 3 Закона о размещении заказов, законодатель области вышел за пределы своей компетенции, расширив перечень случаев, установленных федеральным законодательством (часть 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации) и Законом Иркутской области N 67/33-оз.
Оспариваемые пункты, указал суд, приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в связи с предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, а именно: получение права на заготовку древесины по договорам купли-продажи, а не по общей процедуре в виде аренды лесного участка, в отсутствие затрат на ведение лесного хозяйства и охрану лесного фонда, что нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской деятельности по заготовке древесины.
В связи с изложенным, посчитав, что оспариваемые подпункт 5 пункта 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта, пункт 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации" не соответствуют части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 3 Закона о размещении заказов, статье 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз, части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и нарушают публичные интересы, суд признал их не действующими.
Между тем судом не было учтено следующее.
Как усматривается из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (в редакции от 14.10.2010) частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Следовательно, обращаясь с настоящим требованием в арбитражный суд, Иркутское УФАС России должно было доказать, что оспариваемые положения Программы приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а Законодательное Собрание Иркутской области обязано было указать конкретную норму федерального закона, разрешившую принять оспариваемый акт.
Как видно из материалов дела, Законодательное Собрание Иркутской области исходило из следующих обстоятельств, доказывая наличие у него права принять оспариваемые положения Программы.
В соответствии с частью 1 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины.
Часть 8 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков.
Вместе с тем часть 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации допускает осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях выполнения государственных или муниципальных контрактов на поставку древесины, выполнение работ или оказание услуг, связанных с использованием заготовленной древесины:
- 1) для отопления, реконструкции и ремонта зданий, строений, сооружений, находящихся в государственной собственности Иркутской области или в муниципальной собственности и закрепленных на праве оперативного управления за соответствующими государственными или муниципальными учреждениями;
- 2) для строительства зданий, строений, сооружений, финансирование которого осуществляется за счет средств областного и (или) местного бюджетов;
- 3) для предупреждения чрезвычайных ситуаций муниципального, межмуниципального или регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий.
Частью 2 названной статьи определено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включенных в федеральные, областные программы поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением.
Кроме того, по мнению Законодательного Собрания Иркутской области, до принятия соответствующего закона под областной государственной нуждой при продаже древесины по договорам купли-продажи областным законодателем понимается областная государственная поддержка сельскохозяйственного производства, в том числе путем установления права на заготовку древесины по договорам купли-продажи для строительства, ремонта, отопления объектов сельскохозяйственного назначения.
Законодательное Собрание Иркутской области также исходит из статьи 5 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон N 264-ФЗ), согласно которой одним из направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Таким образом, Законодательное Собрание Иркутской области считает, что оспариваемые положения Программы приняты в соответствии со статьей 29 Лесного кодекса Российской Федерации, статьей 5 Федерального закона N 264-ФЗ, частью 2 статьи 2 Закона Иркутской области N 67/33-оз и не противоречат им.
Не соглашаясь с приведенным обоснованием, суд первой инстанции посчитал, что мероприятия по достижению финансовой устойчивости сельского хозяйства путем реализации права заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в связи со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением направлены на отчуждение заготовительной древесины в собственность хозяйствующих субъектов для удовлетворения потребностей, не финансируемых из средств регионального бюджета, что выходит за рамки понятия государственных или муниципальных нужд исходя из смысла положений Закона о размещении заказов.
Названные выводы суда совпадают с правовой позицией антимонопольного органа по указанному вопросу, изложенной им в заявлении о признании нормативного правового акта частично недействующим.
Как указывает антимонопольный орган, исключительные случаи заготовки древесины, отраженные в оспариваемых положениях Программы, не относятся к государственным нуждам в понимании статьи 3 Закона о размещении заказов, в связи с чем законодатель области вышел за пределы своей компетенции, расширив в Программе перечень случаев, установленных федеральным законодательством, а именно, частью 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации.
Между тем судом и антимонопольным органом, распространившими понятие "государственные нужды", содержащееся в статье 3 Закона о размещении заказов, на понятие "государственные нужды", указанное в части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, не было учтено следующее.
Действием Закона о размещении заказов охватываются лишь три вида сделок: поставки товаров, подряд и возмездное оказание услуг. Поскольку правовое регулирование отношений по купле-продаже лесных насаждений (статья 77 Лесного кодекса Российской Федерации) и отношений, связанных с поставкой товаров, подрядом, выполнением работ, оказанием услуг для государственных нужд, различно, то действие Закона о размещении заказов не распространяется на случаи заключения договоров купли-продажи лесных насаждений. Названная правовая позиция об ограниченном применении Закона о размещении заказов (только по трем видам сделок) изложена, в частности в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.09.2012 N 5128/12.
Следовательно, антимонопольный орган не доказал наличие оснований для применения понятия "государственные нужды", содержащегося в статье 3 Закона о размещении заказов, к понятию "государственные нужды", содержащемуся в части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу Иркутское УФАС России настаивает на своей ошибочной правовой позиции по поводу возможности толкования понятия "государственные нужды", содержащегося в части 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации, по аналогии с понятием, изложенным в статье 3 Закона о размещении заказов, а, следовательно, по существу не опровергло доводы Законодательного Собрания Иркутской области, приводимые им в суде первой инстанции и в кассационной жалобе о том, что исключительные случаи, указанные в подпункте 5 пункта 3, пункте 3.5 Программы, установлены в соответствии с федеральным законом - Лесным кодексом Российской Федерации.
Как следует из приведенного выше пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, антимонопольный орган должен был по настоящему делу доказать, что оспариваемые положения Программы приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Упомянутые обстоятельства антимонопольный орган не доказал в суде первой инстанции, не нашли они соответствующего подтверждения и в письменной позиции Иркутского УФАС России по названному вопросу, изложенной в дополнительном отзыве от 30.01.2013.
Как указывал антимонопольный орган в заявлении в арбитражный суд, соответствующие пункты Программы приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в связи с предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам. Преимущества, по утверждению антимонопольного органа, состоят в получении права на заготовку древесины в обход общих процедур и в отсутствие затрат на ведение лесного хозяйства и охрану лесного фонда, что нарушает права иных лиц в сфере предпринимательской деятельности по заготовке древесины.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
- 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
- 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
- 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
- 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
- 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
- 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
- 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
- 8) создание дискриминационных условий;
- 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
- 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, предоставление преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам прямо не указано в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем антимонопольный орган должен быть доказать, в чем состоят преимущества и почему, если их предоставление доказано, это может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Между тем в деле отсутствуют доказательства того, что заготовка древесины по результатам аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (статья 77 Лесного кодекса Российской Федерации) более выгодна сельскохозяйственным товаропроизводителям, чем деятельность по заготовке древесины на основании договоров аренды лесных участков.
Иркутское УФАС России не привело признаки ограничения конкуренции, которые могут иметь место в результате принятия оспариваемых положений Программы (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В судебном заседании 30.01.2013 антимонопольный орган письменно пояснил, в чем, по его мнению, состоит ограничение конкуренции в связи с принятием Законодательным Собранием Иркутской области оспариваемых положений:
- - в соответствии с региональным законодательством хозяйствующий субъект в целях осуществления предпринимательской деятельности, а не сельскохозяйственный товаропроизводитель, получает возможность осуществлять эту деятельность в ином (особенном) порядке, чем предусмотрено в Лесном кодексе Российской Федерации;
- - в случае заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений хозяйствующий субъект не несет затраты на государственную регистрацию договора, на отвод и таксацию лесных участков, уход за лесами, на ведение лесовосстановительных работ, разработку проекта лесовосстановления и другие затраты; кроме того, различен размер задатка для участия в аукционах; поскольку участник товарного рынка заготовки древесины несет разные затраты в зависимости от вида аукциона (вида договора) на право заготовки древесины, это свидетельствует о неравных условиях доступа к лесным ресурсам;
- - краткосрочный характер договоров купли-продажи лесных насаждений позволяет заготавливать древесину небольшими объемами в районах области, наиболее близко расположенных к объектам транспортной инфраструктуры.
Обобщая упомянутые обстоятельства, антимонопольный орган указал, что иные условия ведения предпринимательской деятельности заготовителями древесины меняют общие условия функционирования рынка заготовки древесины, создают неравные условия хозяйствования (состав затрат, доступность ресурсов), которые могут создать благоприятные условия для одних субъектов и ущемлять интересы других, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Применительно к первому доводу необходимо указать, что из содержания оспариваемых положений Программы следует, что в них идет речь о государственной поддержке именно сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Из пояснений антимонопольного органа усматривается, что товарный рынок в настоящем случае - это рынок заготовки древесины.
Возможность ведения предпринимательской деятельности на этом рынке на иных условиях (на основании заключенных договоров купли-продажи лесных насаждений) прямо вытекает из положений статей 29, 77 Лесного кодекса Российской Федерации.
Поскольку законодатель в Лесном кодексе Российской Федерации исходил из того, что в исключительных случаях разрешается заготовка древесины по договорам купли-продажи, следовательно, условия функционирования этого товарного рынка допускают сосуществование двух упомянутых способов заготовки древесины.
Вопрос о том, носят ли договоры купли-продажи лесных насаждений на условиях государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (пункт 3.5 Программы) на территории Иркутской области характер исключительных случаев, антимонопольным органом не исследовался (ни с точки зрения общих площадей заготовки древесины разными способами, ни с точки зрения объемов заготовки).
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Из пояснений антимонопольного органа о том, что им установлено влияние оспариваемых положений на состояние конкуренции в связи с изменением общих условий функционирования упомянутых рынков и созданием неравных условий хозяйствования (по составу затрат и условиям осуществления деятельности), возможно предположить, что речь может идти о таком признаке ограничения конкуренции как иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (например, на число хозяйствующих субъектов, на цену товара и т.п.).
Однако, мотивированный вывод о том, в чем состоит (может состоять) воздействие хозяйствующих субъектов - сельскохозяйственных товаропроизводителей на общие условия обращения товара на товарном рынке заготовки древесины не приведен; понятие влияния на общие условия "функционирования товарных рынков" в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции не содержится.
Данные о том, что оспариваемые положения Программы могут привести также и к недопущению или устранению конкуренции, в пояснении антимонопольного органа отсутствуют.
Ссылка антимонопольного органа на то, что разные условия ведения предпринимательской деятельности могут создавать благоприятные условия для одних субъектов и ущемлять интересы других, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не идентифицирована с признаками ограничения конкуренции, содержащимися в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции; вывод о том, что это может привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов (а это один из выше перечисленных признаков ограничения конкуренции), в пояснениях антимонопольного органа не содержится.
Иркутское УФАС России также указало на то, что цена договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений за 1 куб.м древесины не может свидетельствовать об отсутствии благоприятных условий для хозяйствующих субъектов, заготавливающих древесину по договорам купли-продажи, поскольку ставки платы за древесину дифференцированы.
Между тем именно рост или снижение цены товара, не связанные с изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, могут свидетельствовать об ограничении конкуренции, однако вопрос о динамике цен за 1 куб.м древесины, заготавливаемой в рамках договоров аренды и договоров купли-продажи, антимонопольным органом не исследован.
При таких условиях, учитывая, что антимонопольный орган не доказал, что оспоренные положения Программы привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, у суда не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.
В связи с неправильным применением судом положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции судебный акт подлежит отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно, однако, судом неправильно применена часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, следует принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в связи с соответствием оспариваемых положений Программы Закону о защите конкуренции.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции отменяет решение суда первой инстанции полностью и, не передавая дело на новое рассмотрение, принимает новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.
Руководствуясь статьями 195, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
постановил:
Решение Арбитражного Иркутской области от 6 декабря 2012 года по делу N А19-12114/2012 отменить.
Принять по делу новый судебный акт.
В удовлетворении заявленных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области требований отказать.
Признать подпункт 5 пункта 3 раздела "Перечень основных мероприятий" Паспорта областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", пункт 3.5 подраздела 3 "Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства" раздела III "Система программных мероприятий и механизм их реализации" областной государственной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и поддержка развития рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Иркутской области на 2009 - 2012 годы", утвержденной постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 22.11.2008 N 3/65-ЗС (в редакции постановления от 17.02.2010 N 18/13-ЗС) соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
Л.А.КАДНИКОВА
Судьи:
А.И.ЧУПРОВ
М.М.ШЕЛЕМИНА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)