Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Судья: Белякова Г.М.
Судебная коллегия по гражданским делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Суриной Е.В., судей Сережкина А.А. и Лепской К.И. с участием прокурора Мироновой М.С. при секретаре судебного заседания Р.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Твери 26 мая 2011 года
по докладу судьи Сережкина А.А.
дело по кассационному представлению Конаковского межрайонного прокурора на решение Конаковского городского суда Тверской области от 21 апреля 2011 года, которым постановлено:
"В удовлетворении заявления Конаковского межрайонного прокурора в интересах Российской Федерации заинтересованное лицо администрация Конаковского района о признании незаконным постановления Администрации Конаковского района Тверской области N 134 от 18 февраля 2011 года "О предоставлении администрации Конаковского района Тверской области в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков для сельскохозяйственного производства в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении" отказать".
Судебная коллегия,
установила:
Конаковский межрайонный прокурор в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления N 134 от 18 февраля 2011 года администрации Конаковского района "О предоставлении администрации Конаковского района Тверской области в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков для сельскохозяйственного производства в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении". В обоснование заявления указал, что данным постановлением администрации Конаковского района были предоставлены 18 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в постоянное (бессрочное) пользование для сельскохозяйственного производства, и 18 земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции.
Указанное постановление является незаконным, поскольку противоречит Конституции РФ, федеральным законами и нормативно-правовым нормам. Правовой режим земельного участка определяется исходя из категории и разрешенного использования земельного участка. Право предоставления в бессрочное пользования земельных участков определено ст. 20 ЗК РФ, в ч. 1 ст. 78 ЗК РФ указываются цели предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, указанный перечень является исчерпывающим. Осуществление сельскохозяйственного производства, для чего предоставлены оспариваемым постановлением земельные участки, не отнесено к вопросам ведения администрации Конаковского района, определенным ст. 15 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", не могут предоставляться администрации и земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства (ч. 2 ст. 2 ФЗ "О личном подсобном хозяйстве").
Старший помощник Конаковского межрайонного прокурора Мошовец Р.А. заявление поддержал и просит его удовлетворить.
Представитель администрации Конаковского района по доверенности Р.А. с доводами заявления не согласилась, считает постановление законным.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В кассационном представлении прокурор просит решение суда отменить и вынести новое решение, которым удовлетворить заявленные требования.
В обоснование представления указывается, что решение суда является незаконным и подлежит отмене, в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, а также в связи с неправильным применением норм материального права.
Оспариваемым постановлением администрации Конаковского района были предоставлены земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в постоянное (бессрочное) пользование для сельскохозяйственного производства и для подсобного хозяйства. Указанное постановление противоречит федеральному законодательству, а именно нормам Земельного кодекса РФ.
Согласно ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно ч. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
В силу ч. 1 ст. 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей лицами указанными в данной статье. Перечень таких лиц является исчерпывающим.
В статье 15 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.03 перечислен перечень вопросов местного значения муниципального района, на решение которых органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями, однако осуществление сельскохозяйственного производства или ведение подсобного хозяйства к вопросам местного значения муниципального района не отнесено.
В силу ч. 1 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу ч. 2 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
В силу ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы
Согласно ч. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
По смыслу приведенных норм закона сельскохозяйственное производство и ведение подсобного хозяйства администрация Конаковского района, как казенное учреждение, осуществлять не вправе.
Администрацией с целью исключения двойного толкования текста оспариваемого постановления в него были внесены изменения, согласно которым участки были предоставлены администрации района для реализации полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных п. 25 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ.
Прокурор полагает, что администрация района бесспорно имеет такие полномочия. Вместе с тем, создание условий для сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и т.д. и осуществление
сельскохозяйственного производства, равно как и подсобное хозяйство - это не тождественные понятия, которые включают в себя различные правомочия субъектов данного права.
Судом обоснованно указано, что понятие "создание условий" преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для данного вида деятельности, однако однозначного юридического значения понятия "создание условий" федеральным законодательством не дано.
Понятие "сельскохозяйственное производство", вместе с тем, имеет четкое правовое значение, закрепленное нормами Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 4 Закона сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.
Таким образом, администрация Конаковского района не вправе осуществлять данные виды деятельности.
Земля - это особый объект гражданских прав с особым правовым режимом. Правомочия владения и пользования в данном случае предполагают не только право использовать участок по назначению, но и обязанность субъекта права использовать земельный участок. Это правило законодателем закреплено в ч. 1 ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.02.2007 N 101-ФЗ, согласно которой собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные - участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Таким образом, получив в пользование земельные участки сельскохозяйственного назначения, Администрация обязана их использовать в соответствии с видом их разрешенного использования, в противном случае это неизбежно приведет к нарушению правил, установленных законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Вместе с тем использование этих участков приведет к превышению полномочий органа местного самоуправления по ранее приведенным основаниям.
Ссылка в решении суда на право органов местного самоуправления в соответствии с положениями ст. 179 Бюджетного кодекса РФ принимать долгосрочные целевые программы по решению вопросов местного значения, где в качестве обеспечение реализации программ могут быть использованы не только денежные средства местного бюджет, но и имущество и имущественные права не основана на законе.
Бюджетное законодательство в силу ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ регулирует правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Таким образом, объектом бюджетных правоотношений могут выступать только денежные средства. Порядок предоставления в пользование земельных участков регламентирован нормами земельного права, которыми не предусмотрена такая форма предоставления кому-либо в пользование земельных участков, как внесение их в качестве обеспечения реализации муниципальных программ.
Администрацией Конаковского района не принято ни одной программы по развитию сельскохозяйственного производства, предусматривающей включение имущественных прав на земельные участки в средства необходимые для обеспечения этой программы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, заслушав прокурора, поддержавшего представление, возражения представителя администрации Конаковского района Р.А., возражавшей в удовлетворении представления, судебная коллегия находит обжалуемое решение подлежащим отмене по следующим основаниям.
Часть первая ст. 195 ГПК РФ устанавливает, что решение суда должно быть законным и обоснованным.
Судом первой инстанции установлено, что 18 февраля 2011 года постановлением администрации Конаковского района Тверской области N 134 администрации Конаковского района предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки из земель
сельскохозяйственного назначения общей площадью 3115091 кв. м в границах, указанных в кадастровых паспортах земельных участков, в том числе для ведения подсобного хозяйства и для ведения сельскохозяйственного производства в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении.
Постановлением N 340 от 15 апреля 2011 года администрации Конаковского района внесены изменения в постановление N 134 от 18 февраля 2011 года, которым изменено название постановления "О предоставлении Администрации Конаковского района Тверской области в бессрочное (постоянное) пользование земельных участков в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении". В преамбуле постановления добавлено "а также в целях создания условий для развития сельскохозяйственного производства в Первомайском сельском поселении на основании п. 25 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ; взамен слов "для сельскохозяйственного производства" читать "с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства"; взамен слов "для производства сельскохозяйственной продукции" читать "с разрешенным использованием - "для производства сельскохозяйственной продукции".
Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора, суд полагал, что оспариваемое постановление и дальнейшее изменение в него издано главой Конаковского района в соответствии со ст. 35 Устава МО "Конаковской район" Тверской области.
При этом суд, установив предоставление администрации в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков, посчитал, что такое предоставление не подразумевает непосредственное занятие коммерческой деятельностью - производством сельскохозяйственной продукции.
Такие выводы суда не соответствуют положениям закона.
Действительно в соответствии с п. 25 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции отнесено к вопросам местного значения муниципального района.
Вместе с тем судом первой инстанции не учтено, что в силу ст. 7 этого же федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
По смыслу положений статьи 41 данного закона органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций и непосредственно заниматься коммерческой деятельностью, в том числе и сельскохозяйственным производством, не могут.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.
Исходя из положений земельного законодательства с учетом рассматриваемой категории земель такую деятельность в связи с особенностями своего правового статуса администрация Конаковского района Тверской области Тверской области осуществлять не вправе.
Так, пунктом 3 статьи 80 ЗК РФ предусматривается использование земель фонда перераспределения земель, формируемого за счет земель сельскохозяйственного назначения, лишь для тех целей и в таких формах, которые предусмотрены статьей 78 настоящего Кодекса.
В свою очередь статьей 78 ЗК РФ предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей: гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Администрация Конаковского района Тверской области не относится к субъектам, которым в силу закона могут предоставляться земли сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства.
Внесение администрацией дополнений в оспариваемое постановление не подменяет сущности принятого решения - предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование администрации, не отнесенной к субъектному составу лиц, поименованных в ст. 78 ЗК РФ.
Предусмотренное полномочие органа местного самоуправления муниципального района по созданию условий для сельскохозяйственного производства в данном случае не предполагает нормативно-правовое регулирование данного вопроса путем наделения этого органа вещным правом в отношении земель сельскохозяйственного назначения.
Как справедливо указывается в кассационном представлении в силу требований части 1 статьи 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.02.2007 N 101-ФЗ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами.
Таким образом предоставление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками неизбежно влечет для администрации Конаковского района принятие на себя обязанности по целевому использованию этих земель, что в то же время повлечет превышение муниципальным органом предоставленных ему полномочий.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, иным нормативно-правовым актам.
Предусмотренное ст. 179 ГК РФ правомочие администрации Конаковского района по формированию долгосрочных целевых программ (подпрограмм), в том числе направленных на создание условий для развития сельскохозяйственного производства предполагает источник финансирования таких программ - соответствующий бюджет. При этом объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Судебная коллегия соглашается с доводами представления о том, что в силу положений статей 1 и 6 БК РФ бюджетные правоотношения предполагают расходование денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Порядок же предоставления в пользование земельных участков регламентирован нормами земельного законодательства, которыми не предусмотрено внесение предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков в качестве обеспечения реализации муниципальных программ.
Безосновательной является и ссылка суда на нормы ч. 2 ст. 269 ГК РФ предусматривающие право лица, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен.
Изложенное свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления администрации Конаковского района законным.
В соответствии с разъяснениями содержащимися в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", не соответствие содержания оспариваемого решения органа местного самоуправления требованиям закона является самостоятельным основанием для удовлетворения заявления.
В связи с тем, что имеющие значение для разрешения дела обстоятельства установлены, однако выводы суда первой инстанции при разрешении заявления основаны на неправильном применении и толковании закона, судебная коллегия полагает возможным решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявление прокурора.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Конаковского городского суда Тверской области от 21 апреля 2011 года отменить, постановить новое решение которым признать незаконным постановление администрации Конаковского района Тверской области N 134 от 18 февраля 2011 года "О предоставлении администрации Конаковского района Тверской области в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков для сельскохозяйственного производства, для производства сельскохозяйственной продукции в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ТВЕРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 26.05.2011 ПО ДЕЛУ N 33-2081
Разделы:Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 мая 2011 г. по делу N 33-2081
Судья: Белякова Г.М.
Судебная коллегия по гражданским делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Суриной Е.В., судей Сережкина А.А. и Лепской К.И. с участием прокурора Мироновой М.С. при секретаре судебного заседания Р.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Твери 26 мая 2011 года
по докладу судьи Сережкина А.А.
дело по кассационному представлению Конаковского межрайонного прокурора на решение Конаковского городского суда Тверской области от 21 апреля 2011 года, которым постановлено:
"В удовлетворении заявления Конаковского межрайонного прокурора в интересах Российской Федерации заинтересованное лицо администрация Конаковского района о признании незаконным постановления Администрации Конаковского района Тверской области N 134 от 18 февраля 2011 года "О предоставлении администрации Конаковского района Тверской области в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков для сельскохозяйственного производства в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении" отказать".
Судебная коллегия,
установила:
Конаковский межрайонный прокурор в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления N 134 от 18 февраля 2011 года администрации Конаковского района "О предоставлении администрации Конаковского района Тверской области в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков для сельскохозяйственного производства в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении". В обоснование заявления указал, что данным постановлением администрации Конаковского района были предоставлены 18 земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в постоянное (бессрочное) пользование для сельскохозяйственного производства, и 18 земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции.
Указанное постановление является незаконным, поскольку противоречит Конституции РФ, федеральным законами и нормативно-правовым нормам. Правовой режим земельного участка определяется исходя из категории и разрешенного использования земельного участка. Право предоставления в бессрочное пользования земельных участков определено ст. 20 ЗК РФ, в ч. 1 ст. 78 ЗК РФ указываются цели предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, указанный перечень является исчерпывающим. Осуществление сельскохозяйственного производства, для чего предоставлены оспариваемым постановлением земельные участки, не отнесено к вопросам ведения администрации Конаковского района, определенным ст. 15 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", не могут предоставляться администрации и земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства (ч. 2 ст. 2 ФЗ "О личном подсобном хозяйстве").
Старший помощник Конаковского межрайонного прокурора Мошовец Р.А. заявление поддержал и просит его удовлетворить.
Представитель администрации Конаковского района по доверенности Р.А. с доводами заявления не согласилась, считает постановление законным.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В кассационном представлении прокурор просит решение суда отменить и вынести новое решение, которым удовлетворить заявленные требования.
В обоснование представления указывается, что решение суда является незаконным и подлежит отмене, в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела, а также в связи с неправильным применением норм материального права.
Оспариваемым постановлением администрации Конаковского района были предоставлены земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в постоянное (бессрочное) пользование для сельскохозяйственного производства и для подсобного хозяйства. Указанное постановление противоречит федеральному законодательству, а именно нормам Земельного кодекса РФ.
Согласно ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно ч. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
В силу ч. 1 ст. 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей лицами указанными в данной статье. Перечень таких лиц является исчерпывающим.
В статье 15 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.03 перечислен перечень вопросов местного значения муниципального района, на решение которых органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями, однако осуществление сельскохозяйственного производства или ведение подсобного хозяйства к вопросам местного значения муниципального района не отнесено.
В силу ч. 1 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу ч. 2 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
В силу ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы
Согласно ч. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
По смыслу приведенных норм закона сельскохозяйственное производство и ведение подсобного хозяйства администрация Конаковского района, как казенное учреждение, осуществлять не вправе.
Администрацией с целью исключения двойного толкования текста оспариваемого постановления в него были внесены изменения, согласно которым участки были предоставлены администрации района для реализации полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных п. 25 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ.
Прокурор полагает, что администрация района бесспорно имеет такие полномочия. Вместе с тем, создание условий для сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и т.д. и осуществление
сельскохозяйственного производства, равно как и подсобное хозяйство - это не тождественные понятия, которые включают в себя различные правомочия субъектов данного права.
Судом обоснованно указано, что понятие "создание условий" преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для данного вида деятельности, однако однозначного юридического значения понятия "создание условий" федеральным законодательством не дано.
Понятие "сельскохозяйственное производство", вместе с тем, имеет четкое правовое значение, закрепленное нормами Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 4 Закона сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.
Таким образом, администрация Конаковского района не вправе осуществлять данные виды деятельности.
Земля - это особый объект гражданских прав с особым правовым режимом. Правомочия владения и пользования в данном случае предполагают не только право использовать участок по назначению, но и обязанность субъекта права использовать земельный участок. Это правило законодателем закреплено в ч. 1 ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.02.2007 N 101-ФЗ, согласно которой собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные - участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Таким образом, получив в пользование земельные участки сельскохозяйственного назначения, Администрация обязана их использовать в соответствии с видом их разрешенного использования, в противном случае это неизбежно приведет к нарушению правил, установленных законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Вместе с тем использование этих участков приведет к превышению полномочий органа местного самоуправления по ранее приведенным основаниям.
Ссылка в решении суда на право органов местного самоуправления в соответствии с положениями ст. 179 Бюджетного кодекса РФ принимать долгосрочные целевые программы по решению вопросов местного значения, где в качестве обеспечение реализации программ могут быть использованы не только денежные средства местного бюджет, но и имущество и имущественные права не основана на законе.
Бюджетное законодательство в силу ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ регулирует правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Таким образом, объектом бюджетных правоотношений могут выступать только денежные средства. Порядок предоставления в пользование земельных участков регламентирован нормами земельного права, которыми не предусмотрена такая форма предоставления кому-либо в пользование земельных участков, как внесение их в качестве обеспечения реализации муниципальных программ.
Администрацией Конаковского района не принято ни одной программы по развитию сельскохозяйственного производства, предусматривающей включение имущественных прав на земельные участки в средства необходимые для обеспечения этой программы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, заслушав прокурора, поддержавшего представление, возражения представителя администрации Конаковского района Р.А., возражавшей в удовлетворении представления, судебная коллегия находит обжалуемое решение подлежащим отмене по следующим основаниям.
Часть первая ст. 195 ГПК РФ устанавливает, что решение суда должно быть законным и обоснованным.
Судом первой инстанции установлено, что 18 февраля 2011 года постановлением администрации Конаковского района Тверской области N 134 администрации Конаковского района предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки из земель
сельскохозяйственного назначения общей площадью 3115091 кв. м в границах, указанных в кадастровых паспортах земельных участков, в том числе для ведения подсобного хозяйства и для ведения сельскохозяйственного производства в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении.
Постановлением N 340 от 15 апреля 2011 года администрации Конаковского района внесены изменения в постановление N 134 от 18 февраля 2011 года, которым изменено название постановления "О предоставлении Администрации Конаковского района Тверской области в бессрочное (постоянное) пользование земельных участков в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении". В преамбуле постановления добавлено "а также в целях создания условий для развития сельскохозяйственного производства в Первомайском сельском поселении на основании п. 25 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ; взамен слов "для сельскохозяйственного производства" читать "с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного производства"; взамен слов "для производства сельскохозяйственной продукции" читать "с разрешенным использованием - "для производства сельскохозяйственной продукции".
Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора, суд полагал, что оспариваемое постановление и дальнейшее изменение в него издано главой Конаковского района в соответствии со ст. 35 Устава МО "Конаковской район" Тверской области.
При этом суд, установив предоставление администрации в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков, посчитал, что такое предоставление не подразумевает непосредственное занятие коммерческой деятельностью - производством сельскохозяйственной продукции.
Такие выводы суда не соответствуют положениям закона.
Действительно в соответствии с п. 25 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции отнесено к вопросам местного значения муниципального района.
Вместе с тем судом первой инстанции не учтено, что в силу ст. 7 этого же федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
По смыслу положений статьи 41 данного закона органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций и непосредственно заниматься коммерческой деятельностью, в том числе и сельскохозяйственным производством, не могут.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.
Исходя из положений земельного законодательства с учетом рассматриваемой категории земель такую деятельность в связи с особенностями своего правового статуса администрация Конаковского района Тверской области Тверской области осуществлять не вправе.
Так, пунктом 3 статьи 80 ЗК РФ предусматривается использование земель фонда перераспределения земель, формируемого за счет земель сельскохозяйственного назначения, лишь для тех целей и в таких формах, которые предусмотрены статьей 78 настоящего Кодекса.
В свою очередь статьей 78 ЗК РФ предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей: гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Администрация Конаковского района Тверской области не относится к субъектам, которым в силу закона могут предоставляться земли сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства.
Внесение администрацией дополнений в оспариваемое постановление не подменяет сущности принятого решения - предоставления земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование администрации, не отнесенной к субъектному составу лиц, поименованных в ст. 78 ЗК РФ.
Предусмотренное полномочие органа местного самоуправления муниципального района по созданию условий для сельскохозяйственного производства в данном случае не предполагает нормативно-правовое регулирование данного вопроса путем наделения этого органа вещным правом в отношении земель сельскохозяйственного назначения.
Как справедливо указывается в кассационном представлении в силу требований части 1 статьи 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.02.2007 N 101-ФЗ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами.
Таким образом предоставление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками неизбежно влечет для администрации Конаковского района принятие на себя обязанности по целевому использованию этих земель, что в то же время повлечет превышение муниципальным органом предоставленных ему полномочий.
В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, иным нормативно-правовым актам.
Предусмотренное ст. 179 ГК РФ правомочие администрации Конаковского района по формированию долгосрочных целевых программ (подпрограмм), в том числе направленных на создание условий для развития сельскохозяйственного производства предполагает источник финансирования таких программ - соответствующий бюджет. При этом объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Судебная коллегия соглашается с доводами представления о том, что в силу положений статей 1 и 6 БК РФ бюджетные правоотношения предполагают расходование денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Порядок же предоставления в пользование земельных участков регламентирован нормами земельного законодательства, которыми не предусмотрено внесение предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков в качестве обеспечения реализации муниципальных программ.
Безосновательной является и ссылка суда на нормы ч. 2 ст. 269 ГК РФ предусматривающие право лица, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен.
Изложенное свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления администрации Конаковского района законным.
В соответствии с разъяснениями содержащимися в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", не соответствие содержания оспариваемого решения органа местного самоуправления требованиям закона является самостоятельным основанием для удовлетворения заявления.
В связи с тем, что имеющие значение для разрешения дела обстоятельства установлены, однако выводы суда первой инстанции при разрешении заявления основаны на неправильном применении и толковании закона, судебная коллегия полагает возможным решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявление прокурора.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Конаковского городского суда Тверской области от 21 апреля 2011 года отменить, постановить новое решение которым признать незаконным постановление администрации Конаковского района Тверской области N 134 от 18 февраля 2011 года "О предоставлении администрации Конаковского района Тверской области в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков для сельскохозяйственного производства, для производства сельскохозяйственной продукции в Конаковском районе, Первомайском сельском поселении.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)