Судебные решения, арбитраж
Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2013 года.
В полном объеме постановление изготовлено 5 августа 2013 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,
при участии от администрации Харовского муниципального района Корчагина А.Р. по доверенности от 19.11.2012, от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области Мосиной Л.В. по доверенности от 22.05.2013,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 30 апреля 2013 года по делу N А13-2146/2013 (судья Мамонова А.Е.), рассмотренному в порядке упрощенного производства,
установил:
администрация Харовского муниципального района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области (далее - Управление Россельхознадзора, управление) о признании незаконным и об отмене постановления от 13.02.2013 N 35-05/012 по делу об административного правонарушения.
Решением Арбитражного суда Вологодской области от 30 апреля 2013 года заявленные требования удовлетворены.
Управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, указывает на то, что совокупностью материалов административного дела подтверждается факт совершения вменяемого правонарушения.
Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила, ее представитель в судебном заседании с доводами изложенными в жалобе не согласился, решение суда считает законным и обоснованным.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, государственным инспектором отдела земельного надзора и государственного надзора за деятельностью органов государственной власти Управления Россельхознадзора по Вологодской области Чистяковой И.С. обнаружена свалка твердых бытовых отходов (далее - ТБО) на землях сельскохозяйственного назначения, в связи с чем оформлен протокол осмотра от 11.09.2012 N 151 и вынесено определение от 11.09.2012 о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Вышеуказанному факту 26.11.2012 в отношении главы администрации Шапшинского сельского поселения Таракановой Н.Н. составлен протокол N 35-25/05-329 об административном правонарушении.
Управление, рассмотрев указанный протокол, вынесло постановление от 12.12.2012 N 35-05/204 о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении Таракановой Н.Н.
Управлением по результатам рассмотрения материалов административного дела составлен протокол от 31.01.2013 N 35-25/05-011 об административном правонарушении в отношении администрации. Согласно которому в 14 час. 00 мин. 12.12.2012 в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по факту выявления свалки ТБО на земельном участке сельскохозяйственного назначения в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская - Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области на площади 0,7 га, установлено, что администрация не выполняет установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв, а именно: допустила захламление земель сельскохозяйственного назначения.
В названном протоколе указано на нарушение администрацией пунктов 1, 2, 4 части 1 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Управлением 13.02.2013 вынесено постановление N 35-05/012, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением, администрация обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.
Частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Согласно статье 12 названного Кодекса использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны в том числе, проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель (пункт 1 статьи 13 ЗК РФ).
При этом в силу статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.
В части 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" указано, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В данном случае в оспариваемом постановлении отражено, что в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по факту выявления свалки ТБО на земельном участке сельскохозяйственного назначения в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская - Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области на площади 0,7 га, установлено, что администрация не выполняет установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв, а именно: допустила захламление земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно выписке из государственного кадастра недвижимости, информации Харовского отдела Управления Росреестра по Вологодской области в письме от 08.10.2012, названный земельный участок отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения и зачислен в фонд перераспределения земель Харовского района.
В соответствии со статьей 80 ЗК РФ фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения. Использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со статьей 78 указанного Кодекса в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно отметил, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в фонде перераспределения земель, обязаны проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления. Использование земель сельхозназначения для размещения свалок ТБО запрещено.
В силу абзаца второго пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Статьей 19 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным названным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, которые осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района относится распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Из положений статей 6, 19, 33, 35 Устава Харовского муниципального района следует, что администрация является органом местного самоуправления района, уполномоченным на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также на организацию утилизации отходов производства и потребления.
Постановлением администрации от 20.10.2009 N 49 утвержден перечень объектов размещения твердых бытовых отходов на территории Харовского муниципального района, в который включена свалка у деревни Кобылкино для поселения Шапшинское.
Вместе с тем из материалов дела видно, что должностным лицом Управления Россельхознадзора в 15 час. 40 мин. 11.09.2012 обнаружено, что на земельном участке сельскохозяйственного назначения в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская - Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области расположен отработанный песчано-гравийный карьер, участок обнесен деревянным забором, по середине карьера наезжена дорога с востока на запад, по обе стороны дороги складируются твердый бытовой мусор (бревна, одежда, стеклянная тара, посуда, кирпичи, пластмасса и другой мусор), площадь, занимаемая мусором, составляет примерно 0,7 га.
По данному факту составлен протокол осмотра от 11.09.2012 N 151.
Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
Статьей 26.2 КоАП РФ установлено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
КоАП РФ относит осмотр территории к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, применяемым в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления (статья 27.1 Кодекса).
Порядок производства осмотра определен статьей 27.8 КоАП РФ.
Согласно части 2 названной статьи осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.
В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств (часть 3 статьи 27.8 КоАП РФ).
В соответствии с частью 6 статьи 27.8 КоАП РФ протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми. В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю, индивидуальному предпринимателю или его представителю.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что протокол осмотра от 11.09.2012 N 151, которым зафиксирован факт совершения вмененного администрации нарушения, составлен в присутствии одного понятого Швальцева В.Л.
Следовательно, суд пришел к правомерному выводу о том, что протокол составлен с нарушением требований части 2 статьи 27.8 КоАП РФ.
Кроме того, согласно статье 25.7 КоАП РФ в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Число понятых должно быть не менее двух. Понятой удостоверяет в протоколе своей подписью факт совершения в его присутствии процессуальных действий, их содержание и результаты.
Суд первой инстанции, руководствуясь частью 3.1 статьи 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), установил, что Швальцев В.Л. работает водителем в Управлении Россельхознадзора, что подателем жалобы не оспаривается.
Из положений части 1 статьи 25.7 КоАП РФ следует, что основное требование, предъявляемое к понятому, - отсутствие какой-либо прямой или косвенной заинтересованности в исходе дела.
Привлечение в качестве понятых работников проверяющего органа - в частности как в данном случае водителей проверяющих, не отвечает требованиям, предъявляемым к понятым, установленным частью 1 статьи 25.7 КоАП РФ, в связи с чем беспристрастность и незаинтересованность понятого вызывает сомнения, поскольку его оценка содержания и результатов совершенных процессуальных действий подвержена мнению, выраженному проверяющим лицом, в ходе их совместной работы, как в процессе осмотра, его подготовки, так и в дальнейшем.
С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно не принял протокол осмотра от 11.09.2012 N 151 в качестве доказательства, подтверждающего факт совершения администрацией административного правонарушения.
Также апелляционный суд согласен с судом первой инстанции в том, что управлением в протоколе об административном правонарушении от 31.01.2013 и в оспариваемом постановлении неверно установлены время и место совершения (обнаружения) вменяемого административного правонарушения.
В силу части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13 настоящего Кодекса); фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи; подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.
В протоколе об административном правонарушении от 31.01.2013 N 35-25/05-011 и в оспариваемом постановлении управление указало, что в 14 час. 00 мин. 12.12.2012 в ходе рассмотрения административного дела об административном правонарушении, возбужденного по факту выявления свалки ТБО на земельном участке сельскохозяйственного назначения, установлено, что в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская-Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области на площади 0,7 га складируются ТБО, участок площадью 1 га обнесен деревянным забором, к свалке ТБО установлены указатели. По информации из Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Вологодской области данный участок входит в состав земельного участка с кадастровым номером 35:12:0000000:25 общей площадью 1062,98 га, который зачислен в фонд перераспределения земель Харовского района. Согласно кадастровой выписке о земельном участке от 17.10.2012 N 3500/301/2012-123663 земельный участок с кадастровым номером 35:12:0000000:25 имеет категорию - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственных целей. Постановлением главы администрации Харовского муниципального района от 20.10.2009 N 49 "Об утверждении порядка обращения с отходами производства и потребления на территории Харовского муниципального района" свалка ТБО у деревни Кобылкино включена в перечень объектов муниципального района. Таким образом, администрация не выполняет установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв, а именно: допустило захламление земель сельскохозяйственного назначения.
Из указанных актов следует, что в вину администрации вменяется либо захламление земель сельскохозяйственного назначения в связи с непосредственным обнаружением свалки ТБО, в связи с чем 11.09.2012 возбуждено дело об административном правонарушении, либо издание постановления главы администрации от 20.10.2009 N 49, сообщение о котором поступило в управление в 14 час. 00 мин. 12.12.2012 в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении.
В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления. При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.
Следовательно, издание постановления главы администрации от 20.10.2009 N 49 не является длящимся административным правонарушением и считается оконченным в момент его совершения, поэтому оно не может быть обнаружено 12.12.2012.
Также материалами дела подтверждается, что данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, непосредственно обнаружены должностным лицом управления 11.09.2012 при выявлении факта нахождения свалки ТБО на землях сельскохозяйственного назначения, в связи с чем вынесено определение от 11.09.2012 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Все использованные по рассматриваемому делу доказательства запрошены и получены управлением в рамках административного вышеуказанного расследования.
Как правильно указал суд первой инстанции, выявление в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении вины иного лица в его совершении, то есть субъективной стороны правонарушения, не отменяет того обстоятельства, что факт совершения нарушения, то есть его объективная сторона, обнаружен ранее.
Таким образом, управлением в протоколе об административном правонарушении от 31.01.2013 и в оспариваемом постановлении неверно установлены время и место совершения (обнаружения) вменяемого административного правонарушения.
В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
В данном случае Управлением Россельхознадзора допущены существенные нарушения процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Допустимых и достоверных доказательств наличия события и состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, вмененного администрации, не имеется, что в силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ относится к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
В основу всех доказательств, на которые ссылается управление в апелляционной жалобе, положен факт обнаружения должностным лицом Управления Россельхознадзора на спорном земельном участке свалки ТБО (бревна, одежда, стеклянная тара, посуда, кирпичи, пластмасса и другой мусор), который зафиксирован протоколом осмотра от 11.09.2012 N 151, составленным с нарушением требований КоАП РФ, и не принятым судом в качестве надлежащего доказательства по делу.
С учетом изложенного оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Вологодской области от 30 апреля 2013 года по делу N А13-2146/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области - без удовлетворения.
Судья
О.Б.РАЛЬКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЧЕТЫРНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 05.08.2013 ПО ДЕЛУ N А13-2146/2013
Разделы:Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 августа 2013 г. по делу N А13-2146/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2013 года.
В полном объеме постановление изготовлено 5 августа 2013 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,
при участии от администрации Харовского муниципального района Корчагина А.Р. по доверенности от 19.11.2012, от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области Мосиной Л.В. по доверенности от 22.05.2013,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 30 апреля 2013 года по делу N А13-2146/2013 (судья Мамонова А.Е.), рассмотренному в порядке упрощенного производства,
установил:
администрация Харовского муниципального района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области (далее - Управление Россельхознадзора, управление) о признании незаконным и об отмене постановления от 13.02.2013 N 35-05/012 по делу об административного правонарушения.
Решением Арбитражного суда Вологодской области от 30 апреля 2013 года заявленные требования удовлетворены.
Управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, указывает на то, что совокупностью материалов административного дела подтверждается факт совершения вменяемого правонарушения.
Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила, ее представитель в судебном заседании с доводами изложенными в жалобе не согласился, решение суда считает законным и обоснованным.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, государственным инспектором отдела земельного надзора и государственного надзора за деятельностью органов государственной власти Управления Россельхознадзора по Вологодской области Чистяковой И.С. обнаружена свалка твердых бытовых отходов (далее - ТБО) на землях сельскохозяйственного назначения, в связи с чем оформлен протокол осмотра от 11.09.2012 N 151 и вынесено определение от 11.09.2012 о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Вышеуказанному факту 26.11.2012 в отношении главы администрации Шапшинского сельского поселения Таракановой Н.Н. составлен протокол N 35-25/05-329 об административном правонарушении.
Управление, рассмотрев указанный протокол, вынесло постановление от 12.12.2012 N 35-05/204 о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении Таракановой Н.Н.
Управлением по результатам рассмотрения материалов административного дела составлен протокол от 31.01.2013 N 35-25/05-011 об административном правонарушении в отношении администрации. Согласно которому в 14 час. 00 мин. 12.12.2012 в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по факту выявления свалки ТБО на земельном участке сельскохозяйственного назначения в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская - Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области на площади 0,7 га, установлено, что администрация не выполняет установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв, а именно: допустила захламление земель сельскохозяйственного назначения.
В названном протоколе указано на нарушение администрацией пунктов 1, 2, 4 части 1 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Управлением 13.02.2013 вынесено постановление N 35-05/012, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением, администрация обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.
Частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Согласно статье 12 названного Кодекса использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны в том числе, проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель (пункт 1 статьи 13 ЗК РФ).
При этом в силу статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.
В части 1 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" указано, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
В данном случае в оспариваемом постановлении отражено, что в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по факту выявления свалки ТБО на земельном участке сельскохозяйственного назначения в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская - Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области на площади 0,7 га, установлено, что администрация не выполняет установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв, а именно: допустила захламление земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно выписке из государственного кадастра недвижимости, информации Харовского отдела Управления Росреестра по Вологодской области в письме от 08.10.2012, названный земельный участок отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения и зачислен в фонд перераспределения земель Харовского района.
В соответствии со статьей 80 ЗК РФ фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения. Использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со статьей 78 указанного Кодекса в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно отметил, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в фонде перераспределения земель, обязаны проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления. Использование земель сельхозназначения для размещения свалок ТБО запрещено.
В силу абзаца второго пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Статьей 19 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным названным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, которые осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района относится распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Из положений статей 6, 19, 33, 35 Устава Харовского муниципального района следует, что администрация является органом местного самоуправления района, уполномоченным на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также на организацию утилизации отходов производства и потребления.
Постановлением администрации от 20.10.2009 N 49 утвержден перечень объектов размещения твердых бытовых отходов на территории Харовского муниципального района, в который включена свалка у деревни Кобылкино для поселения Шапшинское.
Вместе с тем из материалов дела видно, что должностным лицом Управления Россельхознадзора в 15 час. 40 мин. 11.09.2012 обнаружено, что на земельном участке сельскохозяйственного назначения в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская - Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области расположен отработанный песчано-гравийный карьер, участок обнесен деревянным забором, по середине карьера наезжена дорога с востока на запад, по обе стороны дороги складируются твердый бытовой мусор (бревна, одежда, стеклянная тара, посуда, кирпичи, пластмасса и другой мусор), площадь, занимаемая мусором, составляет примерно 0,7 га.
По данному факту составлен протокол осмотра от 11.09.2012 N 151.
Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
Статьей 26.2 КоАП РФ установлено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.
КоАП РФ относит осмотр территории к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, применяемым в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления (статья 27.1 Кодекса).
Порядок производства осмотра определен статьей 27.8 КоАП РФ.
Согласно части 2 названной статьи осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.
В случае необходимости применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств (часть 3 статьи 27.8 КоАП РФ).
В соответствии с частью 6 статьи 27.8 КоАП РФ протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми. В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю, индивидуальному предпринимателю или его представителю.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что протокол осмотра от 11.09.2012 N 151, которым зафиксирован факт совершения вмененного администрации нарушения, составлен в присутствии одного понятого Швальцева В.Л.
Следовательно, суд пришел к правомерному выводу о том, что протокол составлен с нарушением требований части 2 статьи 27.8 КоАП РФ.
Кроме того, согласно статье 25.7 КоАП РФ в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Число понятых должно быть не менее двух. Понятой удостоверяет в протоколе своей подписью факт совершения в его присутствии процессуальных действий, их содержание и результаты.
Суд первой инстанции, руководствуясь частью 3.1 статьи 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), установил, что Швальцев В.Л. работает водителем в Управлении Россельхознадзора, что подателем жалобы не оспаривается.
Из положений части 1 статьи 25.7 КоАП РФ следует, что основное требование, предъявляемое к понятому, - отсутствие какой-либо прямой или косвенной заинтересованности в исходе дела.
Привлечение в качестве понятых работников проверяющего органа - в частности как в данном случае водителей проверяющих, не отвечает требованиям, предъявляемым к понятым, установленным частью 1 статьи 25.7 КоАП РФ, в связи с чем беспристрастность и незаинтересованность понятого вызывает сомнения, поскольку его оценка содержания и результатов совершенных процессуальных действий подвержена мнению, выраженному проверяющим лицом, в ходе их совместной работы, как в процессе осмотра, его подготовки, так и в дальнейшем.
С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно не принял протокол осмотра от 11.09.2012 N 151 в качестве доказательства, подтверждающего факт совершения администрацией административного правонарушения.
Также апелляционный суд согласен с судом первой инстанции в том, что управлением в протоколе об административном правонарушении от 31.01.2013 и в оспариваемом постановлении неверно установлены время и место совершения (обнаружения) вменяемого административного правонарушения.
В силу части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13 настоящего Кодекса); фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи; подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.
В протоколе об административном правонарушении от 31.01.2013 N 35-25/05-011 и в оспариваемом постановлении управление указало, что в 14 час. 00 мин. 12.12.2012 в ходе рассмотрения административного дела об административном правонарушении, возбужденного по факту выявления свалки ТБО на земельном участке сельскохозяйственного назначения, установлено, что в 50 м на юго-восток от проселочной дороги Юртинская-Кобылкино и в 0,5 км на юго-запад от деревни Пиляиха Харовского района Вологодской области на площади 0,7 га складируются ТБО, участок площадью 1 га обнесен деревянным забором, к свалке ТБО установлены указатели. По информации из Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Вологодской области данный участок входит в состав земельного участка с кадастровым номером 35:12:0000000:25 общей площадью 1062,98 га, который зачислен в фонд перераспределения земель Харовского района. Согласно кадастровой выписке о земельном участке от 17.10.2012 N 3500/301/2012-123663 земельный участок с кадастровым номером 35:12:0000000:25 имеет категорию - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственных целей. Постановлением главы администрации Харовского муниципального района от 20.10.2009 N 49 "Об утверждении порядка обращения с отходами производства и потребления на территории Харовского муниципального района" свалка ТБО у деревни Кобылкино включена в перечень объектов муниципального района. Таким образом, администрация не выполняет установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв, а именно: допустило захламление земель сельскохозяйственного назначения.
Из указанных актов следует, что в вину администрации вменяется либо захламление земель сельскохозяйственного назначения в связи с непосредственным обнаружением свалки ТБО, в связи с чем 11.09.2012 возбуждено дело об административном правонарушении, либо издание постановления главы администрации от 20.10.2009 N 49, сообщение о котором поступило в управление в 14 час. 00 мин. 12.12.2012 в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении.
В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления. При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.
Следовательно, издание постановления главы администрации от 20.10.2009 N 49 не является длящимся административным правонарушением и считается оконченным в момент его совершения, поэтому оно не может быть обнаружено 12.12.2012.
Также материалами дела подтверждается, что данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, непосредственно обнаружены должностным лицом управления 11.09.2012 при выявлении факта нахождения свалки ТБО на землях сельскохозяйственного назначения, в связи с чем вынесено определение от 11.09.2012 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Все использованные по рассматриваемому делу доказательства запрошены и получены управлением в рамках административного вышеуказанного расследования.
Как правильно указал суд первой инстанции, выявление в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении вины иного лица в его совершении, то есть субъективной стороны правонарушения, не отменяет того обстоятельства, что факт совершения нарушения, то есть его объективная сторона, обнаружен ранее.
Таким образом, управлением в протоколе об административном правонарушении от 31.01.2013 и в оспариваемом постановлении неверно установлены время и место совершения (обнаружения) вменяемого административного правонарушения.
В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
В данном случае Управлением Россельхознадзора допущены существенные нарушения процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Допустимых и достоверных доказательств наличия события и состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ, вмененного администрации, не имеется, что в силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ относится к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
В основу всех доказательств, на которые ссылается управление в апелляционной жалобе, положен факт обнаружения должностным лицом Управления Россельхознадзора на спорном земельном участке свалки ТБО (бревна, одежда, стеклянная тара, посуда, кирпичи, пластмасса и другой мусор), который зафиксирован протоколом осмотра от 11.09.2012 N 151, составленным с нарушением требований КоАП РФ, и не принятым судом в качестве надлежащего доказательства по делу.
С учетом изложенного оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Вологодской области от 30 апреля 2013 года по делу N А13-2146/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) по Вологодской области - без удовлетворения.
Судья
О.Б.РАЛЬКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)