Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2013 года
Постановление изготовлено в полном объеме 08 февраля 2013 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Шиндлер Н.А.
судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.
при ведении протокола судебного заседания: Черемновой И.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11279/2012) Администрации сельского поселения Мулымья на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 (судья Зубакина О.В.)
по заявлению Администрации сельского поселения Мулымья
к Отделу надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре
о признании незаконными акта N 62 от 19.03.2012 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1
при участии в судебном заседании представителей:
- от администрации сельского поселения Мулымья - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;
- от Отдела надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.
установил:
Администрация сельского поселения Мулымья (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к Отделу надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Отдел надзорной деятельности) о признании незаконными акта проверки от 19.03.2012 N 62 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Судебный акт мотивирован тем, что по делу N А75-2657/2012 установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значение по рассматриваемому делу, а именно, что администрацией были нарушены противопожарные требования, для населенных пунктов не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения.
Также суд указал, что предписание правомерно выдано на устранение причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, уполномоченным должностным лицом административного органа.
Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация сельского поселения Мулымья обратилась с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.
В обоснование апелляционной жалобы указано, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по строительству источников противопожарного водоснабжения, в том числе и обеспечению запасами воды в каких-либо определенных местах (улицах) населенных пунктов. Считает, что Администрация сельского поселения Мулымья не является субъектом нарушений пожарной безопасности и не является лицом, обязанным выполнять данные меры пожарной безопасности. Податель жалобы считает, что законодательство требует в населенных пунктах источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров без каких-либо дополнительных условий и обозначений, в связи с чем отсутствуют требования к обязательному наличию источников противопожарного водоснабжения и запасов воды на каких-либо улицах, в пределах квартала и других требований. Такие требования, по мнению Администрации, не являются обязательными.
Администрация сельского поселения Мулымья не может выполнить противопожарные разрывы в д. Ушья, п. Назарово, с. Чантырья, так как устройство противопожарных разрывов в указанных населенных пунктах связано с вырубкой лесных насаждений лесного фонда. Утверждает, что согласно схемам-чертежам и выпискам из государственного лесного реестра лесной фонд, находящийся в указанных населенных пунктах является лесным фондом, относящимся к федеральной собственности, леса, прилегающие к данным населенным пунктам, являются защитными лесами.
Полномочия по охране лесов, в том числе осуществления мер пожарной безопасности, и тушению лесных пожаров на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры возложены на Департамент природных ресурсов и несырьевого сектора экономики ХМАО - Югры. Одной из приоритетных тактических задач программы, разработанной Департаментом, является проведение комплекса мероприятий по противопожарному обустройству территорий вокруг 183 населенных пунктов. Программа включает мероприятия направленные на повышение эффективности охраны лесов от пожаров на территории округа, противопожарную безопасность вокруг населенных пунктов приближенных к лесу.
Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание не явились, представителей не направили.
От Отдела надзорной деятельности поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.
В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение апелляционной жалобы проводилось в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.
Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
На основании распоряжения N 62 от 11.03.2012 Отделом надзорной деятельности в период с 12.03.2012 по 19.03.2012 была проведена внеплановая выездная проверка в отношении органа местного самоуправления Администрации сельского поселения Мулымья (т. д. 1 л.д. 13 - 14). Целью проверки являлся контроль за исполнением предписаний по устранению нарушений требований пожарной безопасности, предписания от 29.07.2011 N 154/1/1, N 154/1/2, N 154/3, N 154/4, N 154/5, N 154/6.
По результатам проверки составлен акт N 62 от 19.03.2012 (т. д. 1 л.д. 15 - 18).
В ходе проверки административным органом выявлены нарушения требований пожарной безопасности, которые отражены в акте N 62 от 19.03.2012.
Населенный пункт Мулымья:
- - пункт 1 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Лесная, ул. Сосновая, ул. Гагарина (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие);
- - пункты 2, 3, 4 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Лесная, ул. Сосновая, ул. Гагарина до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункты 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения на территории населенного пункта.
Населенный пункт Ушья:
- пункт 13 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Кондинская (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие),
- - пункт 14 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Кондинская до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункт 15 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения по ул. Кондинская.
Населенный пункт Назарово:
- пункт 16 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Заречная, Волгоградская, Новая (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие),
- - пункты 17, 18, 19, 20 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Заречная, Волгоградская, Новая, Гагарина до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункты 21, 22, 23, 24, 25 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения по ул. Заречная, Волгоградская, Новая, Гагарина, Центральная.
Населенный пункт Чантырья:
- - пункты 26, 27, 28 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Шаимская, ул. Дачная, Кооперативная до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункт 29 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Шаимская, Дачная, Кооперативная (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие),
- пункты 30, 31, 32, 33, 34 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения по ул. Шаимская, Советская, Кооперативная.
Населенный пункт Шаим:
- пункт 35 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения на территории населенного пункта.
Населенный пункт Супра:
- - пункт 36 - территория населенного пункта не имеет наружное освещение в темное время суток для быстрого нахождения подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения;
- - пункт 37 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения на территории населенного пункта.
Отделом надзорной деятельности Администрации выдано предписание N 62/1/1 от 19.03.2012 по устранению нарушений требований пожарной безопасности (т. д. 1 л.д. 22 - 27), состоящее из 37 пунктов нарушений, аналогичных тем, которые перечислены в акте проверки.
По фактам выявленных нарушений в отношении Администрации 19.03.2012 составлен протокол N 101 по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. д. 1 л.д. 133 - 137).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении вынесено постановление N 69 от 19.03.2012, которым Администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в сумме 150 000 руб. (т. д. 2 л.д. 97 - 101).
Считая постановление по делу об административном правонарушении незаконным, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о его отмене.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 09.06.2012 по делу N А75-2657/2012 в удовлетворении требований, заявленных Администрацией, отказано.
Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2012 по делу N А75-2657/2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Администрации без удовлетворения.
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа определением от 23.01.2013 по указанному делу принял к производству кассационную жалобу Администрации и назначил ее рассмотрение на 19.03.2013 в 10 час. 50 мин.
В рамках данного дела Администрация обратилась в суд первой инстанции с заявлением о признании незаконными акта проверки от 19.03.2012 N 62 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1.
Проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ, законность и обоснованность принятого судом решения, суд апелляционной инстанции считает, что оно подлежит изменению.
Как указано ранее, Администрация обратилась с заявлением о признании незаконными акта проверки от 19.03.2012 N 62 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1.
Результатами проверки являются акт проверки и принятые на основании него постановление и предписание.
В силу части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности
Частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий, если они полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты: и действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.
К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиги устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.
Акт проверки не обладает признаками, ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.
Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения.
Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы администрации в оспариваемом акте не содержится.
Доказательств обратного материалы дела не содержат.
Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.
В пункте 1 части 1 статьи 150 АПК РФ установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Таким образом, суд апелляционной инстанции прекращает производство по делу в части требования о признании незаконным акта проверки N 62 от 19.03.2012.
Что касается требования Администрации о признании незаконным предписания Отдела надзорной деятельности от 19.03.2012 N 62/1/1.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обеспечение пожарной безопасности, является одной из важнейших задач государства и регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03,), утвержденными Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 и введенными в действие с 30.06.2003, и другими правовыми актами.
Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлен ряд основных понятий: пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
В силу статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организаций обязаны: соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.
В силу пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и городского округа являются вопросами местного значения (пункт 9 части 1 статьи 14, пункт 10 части 1 статьи 16 Закона).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" первичные меры пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.
Статьей 3 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определено, что система обеспечения пожарной безопасности - совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно - правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара.
В силу пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
Статьей 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определено, что нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности.
В соответствии с Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 утверждены Правила пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), действующие на момент привлечения Администрации к административной ответственности.
В силу пункта 1 ППБ 01-03 - правила пожарной безопасности в Российской Федерации устанавливают требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения, в том числе, органами местного самоуправления.
На основании пункта 11 ППБ 01-03 в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции реализуют меры пожарной безопасности в подведомственных организациях и на соответствующих территориях.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относится, в том числе: создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем.
Таким образом, суд апелляционной инстанции усматривает закрепление в действующем законодательстве обязанности органов местного самоуправления по выполнению мер, направленных на обеспечение пожарной безопасности.
Как следует из пункта 5 части 1 Устава МО Сельское поселение Мулымья, в границах сельского поселения находятся населенные пункты: поселок Мулымья, деревня Ушья, поселок Назарово, село Чантырья, село Шаим, поселок Супра.
В статье 3 Устава указаны вопросы местного значения поселения.
К таким, в частности, относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (пункт 9 части 1); обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (пункт 10 части 1); организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 24 части 1).
Учитывая изложенное выше, довод о том, что Администрация не является субъектом вменяемого правонарушения, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку в силу статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" на Администрации бремя ответственности за нарушение правил пожарной безопасности лежит как на лице, уполномоченном владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.
В предписании N 62/1/1 от 19.03.2012 содержится 37 пунктов нарушений.
Пункты 1, 13, 16, 29 - для населенного пункта не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения - устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другое (ул. Лесная, ул. Сосновая, ул. Гагарина в п. Мулымья, ул. Кондинская в п. Ушья, ул. Заречная, ул. Волгоградская, ул. Новая, ул. Гагарина в п. Назарово, ул. Шаимская, ул. Дачная, ул. Кооперативная в п. Чантырья).
Как следует из пункта 112 ППБ 01-03, для населенных пунктов, расположенных в лесных массивах, органами местного самоуправления должны быть разработаны и выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие).
В апелляционной жалобе Администрация сельского поселения Мулымья ссылается на то, что не может выполнить противопожарные разрывы в п. Мулымья, д. Ушья, п. Назарово, с. Чантырья, так как устройство противопожарных разрывов в указанных населенных пунктах связано с вырубкой лесных насаждений лесного фонда.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2001 года N 377 утверждены правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы.
В соответствии с пунктом 3 раздела 2 формы плана тушения лесных пожаров Правил, пунктом 3 части 2 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации установлен перечень мер по противопожарному обустройству лесов, в качестве которых определены прокладка противопожарных разрывов, просек, противопожарных минерализованных полос.
Меры пожарной безопасности в лесах, указанные в пункте 3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" осуществляются: а) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления - в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований; б) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 3 Комплексного оперативного плана мероприятий по предупреждению лесных пожаров и борьбе с ними на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного Распоряжением Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 16 марта 2009 года N 102-рп "О мерах по охране лесов от пожаров на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" исполнителем мероприятий по организации противопожарного обустройства земель лесного фонда определен Департамент природных ресурсов и несырьевого сектора экономики ХМАО - Югры.
Доказательств того, что земли, указанные административным органом в предписании являются землями лесного фонда, которые Администрация не вправе вырубать, в материалах дела не имеется.
При этом из пункта 8 комплексного оперативного плана, являющегося приложением к Распоряжению Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 16 марта 2009 года N 102-рп, следует, что на органы местного самоуправления возложена организация работ по прокладке противопожарных разрывов и устройству противопожарных минерализированных полос в населенных пунктах.
Кроме того, имеющиеся в деле характеристики лесных участков не позволяют определить, являются ли они землями, указанными применительно к конкретным улицам и домам определенных поселков.
Таким образом, именно на Администрацию возложена обязанность выполнить мероприятия, которые бы исключали возможность переброса огня на здания и сооружения при лесных пожарах. А как указано ранее, доказательств того, что эти мероприятия необходимо осуществить на землях лесного фонда, Администрацией не представлено.
Пункты 2, 3, 4, 14, 17, 18, 19, 20, 26, 27, 28 предписания - расстояние от границы застройки строений жилого сектора до лесного массива составляет менее 15 метров.
Как следует из пункта 2.12* "СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", расстояния между жилыми, жилыми и общественными, а также производственными зданиями следует принимать на основе расчетов инсоляции и освещенности в соответствии с нормами инсоляции, приведенными в п. 9.19 настоящих норм, нормами освещенности, приведенными в СНиП II-4-79, а также в соответствии с противопожарными требованиями, приведенными в обязательном Приложении 1.
Между длинными сторонами жилых зданий высотой 2 - 3 этажа следует принимать расстояния (бытовые разрывы) не менее 15 м, а высотой 4 этажа - не менее 20 м, между длинными сторонами и торцами этих же зданий с окнами из жилых комнат - не менее 10 м. Указанные расстояния могут быть сокращены при соблюдении норм инсоляции и освещенности, если обеспечивается непросматриваемость жилых помещений (комнат и кухонь) из окна в окно.
Примечания*. 1. В районах усадебной застройки расстояние от окон жилых помещений (комнат, кухонь и веранд) до стен дома и хозяйственных построек (сарая, гаража, бани), расположенных на соседних земельных участках, по санитарным и бытовым условиям должно быть не менее, как правило, 6 м; а расстояние до сарая для скота и птицы - в соответствии с п. 2.19* настоящих норм. Хозяйственные постройки следует размещать от границ участка на расстоянии не менее 1 м.
Податель жалобы оспаривает предписание в полном объеме, однако оснований не согласия с данными пунктами в заявлении не указано, в связи с чем суд отказывает в признании их недействительными.
В пунктах 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 21, 22, 23, 24, 25, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37 предписания указано - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения в населенных пунктах.
Суд апелляционной инстанции находит данные пункты предписания правильными на основании следующего.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относится, в том числе, создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
Согласно части 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон о техническом регламенте) пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
В соответствии с частью 1 статьи 62 Закона о техническом регламенте здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров.
Согласно статье 63 Закона о техническом регламенте, первичные меры пожарной безопасности включают в себя:
- 1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;
- 2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;
- В силу статьи 68 Закона о техническом регламенте на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения.
К источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся:
- 1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами;
- 2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- 3) противопожарные резервуары.
В силу пункта 114 ППБ 01-03, на территории сельских населенных пунктов, блок-контейнерных зданий, дачных и садоводческих поселков должны устанавливаться средства звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара и иметься запасы воды для целей пожаротушения, а также должен быть определен порядок вызова пожарной охраны.
Суд апелляционной инстанции дополнительно отмечает, что указанные ППБ 01-03 утратили силу с 21.07.2012, что не отменяет факта их действия на момент вынесения оспариваемого постановления. При этом на сегодняшний день следует руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке, которые предусматривают аналогичные требования и являются действующими.
В частности требования, аналогичные содержащимся в пунктах 11, 114 ППБ 01-03, установлены пунктом 16 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, согласно которому на территории поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан обеспечивается наличие звуковой сигнализации для оповещения людей при пожаре, телефонной связи, а также запасов воды для целей пожаротушения в соответствии со статьями 6, 63 и 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178 утвержден Свод правил Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности СП 8.13130.2009 (далее - СП 8.13130.2009).
В силу пункта 4.1. СП 8.13130.2009 наружное противопожарное водоснабжение должно предусматриваться на территории поселений и организаций. Наружный противопожарный водопровод, как правило, объединяется с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом. Примечание: допускается применять наружное противопожарное водоснабжение из искусственных и естественных водоисточников (резервуары, водоемы) населенных пунктов с числом жителей до 5000 человек.
Разделом 9 СП 8.13130.2009 установлены требования к резервуарам и водоемам с запасами воды на цели наружного пожаротушения.
Так пунктом 9.10 определено, что количество пожарных резервуаров или искусственных водоемов должно быть не менее двух, при этом в каждом из них должно храниться 50% объема воды на пожаротушение.
Расстояние между пожарными резервуарами или искусственными водоемами следует принимать согласно пункту 9.11, при этом подача воды на тушение пожара должна обеспечиваться из двух соседних резервуаров или водоемов.
Пунктом 9.11 установлено, что пожарные резервуары или искусственные водоемы надлежит размещать из условия обслуживания ими зданий, находящихся в радиусе:
- при наличии автонасосов - 200 м;
- при наличии мотопомп - 100 - 150 м в зависимости от технических возможностей мотопомп.
Согласно Уставу муниципального образования сельское поселение Мулымья в границах этого образования находятся населенные пункты п. Мулымья, п. Назарово, с. Чантырья, д. Ушья, д. Супра, д. Шаим.
В данном случае отсутствие водоемов установлено материалами дела и фактически заявителем не оспаривается, в связи с чем суд апелляционной инстанции пункты предписания, касающиеся отсутствия запасов воды для целей пожаротушения, считает обоснованными.
Заявитель указывает в апелляционной жалобе, что фактически исполнил предписание в данной части. Однако, как следует из обстоятельств, установленных в деле N А75-2657/2012, предписание исполнено не в полном объеме.
Кроме того, факт исполнения предписания не свидетельствует о его незаконности на момент принятия.
В пункте 36 предписания Отдел надзорной деятельности указал, что территория населенного пункта не имеет наружное освещение в темное время суток для быстрого нахождения подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения.
В части указанного пункта предписания Администрацией также оснований в заявлении не указано. Довод в апелляционной жалобе по данному пункту не содержится, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для признания указанного пункта недействительным.
Таким образом, требования Администрации в части признания незаконным предписания от 19.03.2012 N 62/1/1 являются необоснованными.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
В силу пункта 1 части 2 статьи 270 АПК РФ, неправильным применением норм материального права является неприменение закона, подлежащего применению.
Суд апелляционной инстанции оставляет апелляционную жалобу Администрации сельского поселения Мулымья без удовлетворения. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 изменяет. Производство по заявлению Администрации сельского поселения Мулымья к Отделу надзорной деятельности в части требования о признании незаконными акта проверки N 62 от 19.03.2012 подлежит прекращению. В удовлетворении остальной части заявленных требований суд апелляционной инстанции Администрации сельского поселения Мулымья отказывает.
Расходы по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку стороны освобождены от ее уплаты.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктом 1 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
постановил:
Апелляционную жалобу Администрации сельского поселения Мулымья оставить без удовлетворения. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 изменить, изложив его в следующей редакции:
"Прекратить производство по заявлению Администрации сельского поселения Мулымья к Отделу надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре в части требования о признании незаконными акта проверки N 62 от 19.03.2012.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.".
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
Н.А.ШИНДЛЕР
Судьи
А.Н.ЛОТОВ
О.А.СИДОРЕНКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЬМОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 08.02.2013 ПО ДЕЛУ N А75-3234/2012
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 февраля 2013 г. по делу N А75-3234/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2013 года
Постановление изготовлено в полном объеме 08 февраля 2013 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Шиндлер Н.А.
судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.
при ведении протокола судебного заседания: Черемновой И.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11279/2012) Администрации сельского поселения Мулымья на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 (судья Зубакина О.В.)
по заявлению Администрации сельского поселения Мулымья
к Отделу надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре
о признании незаконными акта N 62 от 19.03.2012 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1
при участии в судебном заседании представителей:
- от администрации сельского поселения Мулымья - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;
- от Отдела надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.
установил:
Администрация сельского поселения Мулымья (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к Отделу надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Отдел надзорной деятельности) о признании незаконными акта проверки от 19.03.2012 N 62 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Судебный акт мотивирован тем, что по делу N А75-2657/2012 установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значение по рассматриваемому делу, а именно, что администрацией были нарушены противопожарные требования, для населенных пунктов не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения.
Также суд указал, что предписание правомерно выдано на устранение причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, уполномоченным должностным лицом административного органа.
Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация сельского поселения Мулымья обратилась с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.
В обоснование апелляционной жалобы указано, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по строительству источников противопожарного водоснабжения, в том числе и обеспечению запасами воды в каких-либо определенных местах (улицах) населенных пунктов. Считает, что Администрация сельского поселения Мулымья не является субъектом нарушений пожарной безопасности и не является лицом, обязанным выполнять данные меры пожарной безопасности. Податель жалобы считает, что законодательство требует в населенных пунктах источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров без каких-либо дополнительных условий и обозначений, в связи с чем отсутствуют требования к обязательному наличию источников противопожарного водоснабжения и запасов воды на каких-либо улицах, в пределах квартала и других требований. Такие требования, по мнению Администрации, не являются обязательными.
Администрация сельского поселения Мулымья не может выполнить противопожарные разрывы в д. Ушья, п. Назарово, с. Чантырья, так как устройство противопожарных разрывов в указанных населенных пунктах связано с вырубкой лесных насаждений лесного фонда. Утверждает, что согласно схемам-чертежам и выпискам из государственного лесного реестра лесной фонд, находящийся в указанных населенных пунктах является лесным фондом, относящимся к федеральной собственности, леса, прилегающие к данным населенным пунктам, являются защитными лесами.
Полномочия по охране лесов, в том числе осуществления мер пожарной безопасности, и тушению лесных пожаров на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры возложены на Департамент природных ресурсов и несырьевого сектора экономики ХМАО - Югры. Одной из приоритетных тактических задач программы, разработанной Департаментом, является проведение комплекса мероприятий по противопожарному обустройству территорий вокруг 183 населенных пунктов. Программа включает мероприятия направленные на повышение эффективности охраны лесов от пожаров на территории округа, противопожарную безопасность вокруг населенных пунктов приближенных к лесу.
Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание не явились, представителей не направили.
От Отдела надзорной деятельности поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который приобщен к материалам дела.
В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение апелляционной жалобы проводилось в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.
Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
На основании распоряжения N 62 от 11.03.2012 Отделом надзорной деятельности в период с 12.03.2012 по 19.03.2012 была проведена внеплановая выездная проверка в отношении органа местного самоуправления Администрации сельского поселения Мулымья (т. д. 1 л.д. 13 - 14). Целью проверки являлся контроль за исполнением предписаний по устранению нарушений требований пожарной безопасности, предписания от 29.07.2011 N 154/1/1, N 154/1/2, N 154/3, N 154/4, N 154/5, N 154/6.
По результатам проверки составлен акт N 62 от 19.03.2012 (т. д. 1 л.д. 15 - 18).
В ходе проверки административным органом выявлены нарушения требований пожарной безопасности, которые отражены в акте N 62 от 19.03.2012.
Населенный пункт Мулымья:
- - пункт 1 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Лесная, ул. Сосновая, ул. Гагарина (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие);
- - пункты 2, 3, 4 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Лесная, ул. Сосновая, ул. Гагарина до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункты 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения на территории населенного пункта.
Населенный пункт Ушья:
- пункт 13 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Кондинская (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие),
- - пункт 14 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Кондинская до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункт 15 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения по ул. Кондинская.
Населенный пункт Назарово:
- пункт 16 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Заречная, Волгоградская, Новая (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие),
- - пункты 17, 18, 19, 20 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Заречная, Волгоградская, Новая, Гагарина до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункты 21, 22, 23, 24, 25 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения по ул. Заречная, Волгоградская, Новая, Гагарина, Центральная.
Населенный пункт Чантырья:
- - пункты 26, 27, 28 - расстояние от границы застройки строений жилого сектора по ул. Шаимская, ул. Дачная, Кооперативная до лесного массива составляет менее 15 метров;
- - пункт 29 - не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения по ул. Шаимская, Дачная, Кооперативная (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другие),
- пункты 30, 31, 32, 33, 34 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения по ул. Шаимская, Советская, Кооперативная.
Населенный пункт Шаим:
- пункт 35 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения на территории населенного пункта.
Населенный пункт Супра:
- - пункт 36 - территория населенного пункта не имеет наружное освещение в темное время суток для быстрого нахождения подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения;
- - пункт 37 - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения на территории населенного пункта.
Отделом надзорной деятельности Администрации выдано предписание N 62/1/1 от 19.03.2012 по устранению нарушений требований пожарной безопасности (т. д. 1 л.д. 22 - 27), состоящее из 37 пунктов нарушений, аналогичных тем, которые перечислены в акте проверки.
По фактам выявленных нарушений в отношении Администрации 19.03.2012 составлен протокол N 101 по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. д. 1 л.д. 133 - 137).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении вынесено постановление N 69 от 19.03.2012, которым Администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в сумме 150 000 руб. (т. д. 2 л.д. 97 - 101).
Считая постановление по делу об административном правонарушении незаконным, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением о его отмене.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 09.06.2012 по делу N А75-2657/2012 в удовлетворении требований, заявленных Администрацией, отказано.
Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2012 по делу N А75-2657/2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Администрации без удовлетворения.
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа определением от 23.01.2013 по указанному делу принял к производству кассационную жалобу Администрации и назначил ее рассмотрение на 19.03.2013 в 10 час. 50 мин.
В рамках данного дела Администрация обратилась в суд первой инстанции с заявлением о признании незаконными акта проверки от 19.03.2012 N 62 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1.
Проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ, законность и обоснованность принятого судом решения, суд апелляционной инстанции считает, что оно подлежит изменению.
Как указано ранее, Администрация обратилась с заявлением о признании незаконными акта проверки от 19.03.2012 N 62 и предписания от 19.03.2012 N 62/1/1.
Результатами проверки являются акт проверки и принятые на основании него постановление и предписание.
В силу части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности
Частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными действий, если они полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты: и действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.
К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиги устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.
Акт проверки не обладает признаками, ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.
Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения.
Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы администрации в оспариваемом акте не содержится.
Доказательств обратного материалы дела не содержат.
Таким образом, акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.
В пункте 1 части 1 статьи 150 АПК РФ установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Таким образом, суд апелляционной инстанции прекращает производство по делу в части требования о признании незаконным акта проверки N 62 от 19.03.2012.
Что касается требования Администрации о признании незаконным предписания Отдела надзорной деятельности от 19.03.2012 N 62/1/1.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обеспечение пожарной безопасности, является одной из важнейших задач государства и регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03,), утвержденными Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 и введенными в действие с 30.06.2003, и другими правовыми актами.
Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" установлен ряд основных понятий: пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
В силу статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" руководители организаций обязаны: соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.
В силу пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" вопросы обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов и городского округа являются вопросами местного значения (пункт 9 части 1 статьи 14, пункт 10 части 1 статьи 16 Закона).
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" первичные меры пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.
Статьей 3 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определено, что система обеспечения пожарной безопасности - совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно - правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара.
В силу пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
Статьей 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определено, что нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности.
В соответствии с Приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 утверждены Правила пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), действующие на момент привлечения Администрации к административной ответственности.
В силу пункта 1 ППБ 01-03 - правила пожарной безопасности в Российской Федерации устанавливают требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения, в том числе, органами местного самоуправления.
На основании пункта 11 ППБ 01-03 в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции реализуют меры пожарной безопасности в подведомственных организациях и на соответствующих территориях.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относится, в том числе: создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем.
Таким образом, суд апелляционной инстанции усматривает закрепление в действующем законодательстве обязанности органов местного самоуправления по выполнению мер, направленных на обеспечение пожарной безопасности.
Как следует из пункта 5 части 1 Устава МО Сельское поселение Мулымья, в границах сельского поселения находятся населенные пункты: поселок Мулымья, деревня Ушья, поселок Назарово, село Чантырья, село Шаим, поселок Супра.
В статье 3 Устава указаны вопросы местного значения поселения.
К таким, в частности, относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (пункт 9 части 1); обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (пункт 10 части 1); организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 24 части 1).
Учитывая изложенное выше, довод о том, что Администрация не является субъектом вменяемого правонарушения, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку в силу статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" на Администрации бремя ответственности за нарушение правил пожарной безопасности лежит как на лице, уполномоченном владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.
В предписании N 62/1/1 от 19.03.2012 содержится 37 пунктов нарушений.
Пункты 1, 13, 16, 29 - для населенного пункта не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения - устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений и другое (ул. Лесная, ул. Сосновая, ул. Гагарина в п. Мулымья, ул. Кондинская в п. Ушья, ул. Заречная, ул. Волгоградская, ул. Новая, ул. Гагарина в п. Назарово, ул. Шаимская, ул. Дачная, ул. Кооперативная в п. Чантырья).
Как следует из пункта 112 ППБ 01-03, для населенных пунктов, расположенных в лесных массивах, органами местного самоуправления должны быть разработаны и выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие).
В апелляционной жалобе Администрация сельского поселения Мулымья ссылается на то, что не может выполнить противопожарные разрывы в п. Мулымья, д. Ушья, п. Назарово, с. Чантырья, так как устройство противопожарных разрывов в указанных населенных пунктах связано с вырубкой лесных насаждений лесного фонда.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2001 года N 377 утверждены правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы.
В соответствии с пунктом 3 раздела 2 формы плана тушения лесных пожаров Правил, пунктом 3 части 2 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации установлен перечень мер по противопожарному обустройству лесов, в качестве которых определены прокладка противопожарных разрывов, просек, противопожарных минерализованных полос.
Меры пожарной безопасности в лесах, указанные в пункте 3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" осуществляются: а) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления - в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся соответственно в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований; б) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Пунктом 3 Комплексного оперативного плана мероприятий по предупреждению лесных пожаров и борьбе с ними на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденного Распоряжением Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 16 марта 2009 года N 102-рп "О мерах по охране лесов от пожаров на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" исполнителем мероприятий по организации противопожарного обустройства земель лесного фонда определен Департамент природных ресурсов и несырьевого сектора экономики ХМАО - Югры.
Доказательств того, что земли, указанные административным органом в предписании являются землями лесного фонда, которые Администрация не вправе вырубать, в материалах дела не имеется.
При этом из пункта 8 комплексного оперативного плана, являющегося приложением к Распоряжению Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 16 марта 2009 года N 102-рп, следует, что на органы местного самоуправления возложена организация работ по прокладке противопожарных разрывов и устройству противопожарных минерализированных полос в населенных пунктах.
Кроме того, имеющиеся в деле характеристики лесных участков не позволяют определить, являются ли они землями, указанными применительно к конкретным улицам и домам определенных поселков.
Таким образом, именно на Администрацию возложена обязанность выполнить мероприятия, которые бы исключали возможность переброса огня на здания и сооружения при лесных пожарах. А как указано ранее, доказательств того, что эти мероприятия необходимо осуществить на землях лесного фонда, Администрацией не представлено.
Пункты 2, 3, 4, 14, 17, 18, 19, 20, 26, 27, 28 предписания - расстояние от границы застройки строений жилого сектора до лесного массива составляет менее 15 метров.
Как следует из пункта 2.12* "СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", расстояния между жилыми, жилыми и общественными, а также производственными зданиями следует принимать на основе расчетов инсоляции и освещенности в соответствии с нормами инсоляции, приведенными в п. 9.19 настоящих норм, нормами освещенности, приведенными в СНиП II-4-79, а также в соответствии с противопожарными требованиями, приведенными в обязательном Приложении 1.
Между длинными сторонами жилых зданий высотой 2 - 3 этажа следует принимать расстояния (бытовые разрывы) не менее 15 м, а высотой 4 этажа - не менее 20 м, между длинными сторонами и торцами этих же зданий с окнами из жилых комнат - не менее 10 м. Указанные расстояния могут быть сокращены при соблюдении норм инсоляции и освещенности, если обеспечивается непросматриваемость жилых помещений (комнат и кухонь) из окна в окно.
Примечания*. 1. В районах усадебной застройки расстояние от окон жилых помещений (комнат, кухонь и веранд) до стен дома и хозяйственных построек (сарая, гаража, бани), расположенных на соседних земельных участках, по санитарным и бытовым условиям должно быть не менее, как правило, 6 м; а расстояние до сарая для скота и птицы - в соответствии с п. 2.19* настоящих норм. Хозяйственные постройки следует размещать от границ участка на расстоянии не менее 1 м.
Податель жалобы оспаривает предписание в полном объеме, однако оснований не согласия с данными пунктами в заявлении не указано, в связи с чем суд отказывает в признании их недействительными.
В пунктах 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 21, 22, 23, 24, 25, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37 предписания указано - отсутствуют запасы воды для целей пожаротушения в населенных пунктах.
Суд апелляционной инстанции находит данные пункты предписания правильными на основании следующего.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относится, в том числе, создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
Согласно части 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон о техническом регламенте) пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
В соответствии с частью 1 статьи 62 Закона о техническом регламенте здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров.
Согласно статье 63 Закона о техническом регламенте, первичные меры пожарной безопасности включают в себя:
- 1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;
- 2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;
- В силу статьи 68 Закона о техническом регламенте на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения.
К источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся:
- 1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами;
- 2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- 3) противопожарные резервуары.
В силу пункта 114 ППБ 01-03, на территории сельских населенных пунктов, блок-контейнерных зданий, дачных и садоводческих поселков должны устанавливаться средства звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара и иметься запасы воды для целей пожаротушения, а также должен быть определен порядок вызова пожарной охраны.
Суд апелляционной инстанции дополнительно отмечает, что указанные ППБ 01-03 утратили силу с 21.07.2012, что не отменяет факта их действия на момент вынесения оспариваемого постановления. При этом на сегодняшний день следует руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке, которые предусматривают аналогичные требования и являются действующими.
В частности требования, аналогичные содержащимся в пунктах 11, 114 ППБ 01-03, установлены пунктом 16 Правил противопожарного режима, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, согласно которому на территории поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан обеспечивается наличие звуковой сигнализации для оповещения людей при пожаре, телефонной связи, а также запасов воды для целей пожаротушения в соответствии со статьями 6, 63 и 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178 утвержден Свод правил Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности СП 8.13130.2009 (далее - СП 8.13130.2009).
В силу пункта 4.1. СП 8.13130.2009 наружное противопожарное водоснабжение должно предусматриваться на территории поселений и организаций. Наружный противопожарный водопровод, как правило, объединяется с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом. Примечание: допускается применять наружное противопожарное водоснабжение из искусственных и естественных водоисточников (резервуары, водоемы) населенных пунктов с числом жителей до 5000 человек.
Разделом 9 СП 8.13130.2009 установлены требования к резервуарам и водоемам с запасами воды на цели наружного пожаротушения.
Так пунктом 9.10 определено, что количество пожарных резервуаров или искусственных водоемов должно быть не менее двух, при этом в каждом из них должно храниться 50% объема воды на пожаротушение.
Расстояние между пожарными резервуарами или искусственными водоемами следует принимать согласно пункту 9.11, при этом подача воды на тушение пожара должна обеспечиваться из двух соседних резервуаров или водоемов.
Пунктом 9.11 установлено, что пожарные резервуары или искусственные водоемы надлежит размещать из условия обслуживания ими зданий, находящихся в радиусе:
- при наличии автонасосов - 200 м;
- при наличии мотопомп - 100 - 150 м в зависимости от технических возможностей мотопомп.
Согласно Уставу муниципального образования сельское поселение Мулымья в границах этого образования находятся населенные пункты п. Мулымья, п. Назарово, с. Чантырья, д. Ушья, д. Супра, д. Шаим.
В данном случае отсутствие водоемов установлено материалами дела и фактически заявителем не оспаривается, в связи с чем суд апелляционной инстанции пункты предписания, касающиеся отсутствия запасов воды для целей пожаротушения, считает обоснованными.
Заявитель указывает в апелляционной жалобе, что фактически исполнил предписание в данной части. Однако, как следует из обстоятельств, установленных в деле N А75-2657/2012, предписание исполнено не в полном объеме.
Кроме того, факт исполнения предписания не свидетельствует о его незаконности на момент принятия.
В пункте 36 предписания Отдел надзорной деятельности указал, что территория населенного пункта не имеет наружное освещение в темное время суток для быстрого нахождения подъездов к пирсам пожарных водоемов, к входам в здания и сооружения.
В части указанного пункта предписания Администрацией также оснований в заявлении не указано. Довод в апелляционной жалобе по данному пункту не содержится, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для признания указанного пункта недействительным.
Таким образом, требования Администрации в части признания незаконным предписания от 19.03.2012 N 62/1/1 являются необоснованными.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
В силу пункта 1 части 2 статьи 270 АПК РФ, неправильным применением норм материального права является неприменение закона, подлежащего применению.
Суд апелляционной инстанции оставляет апелляционную жалобу Администрации сельского поселения Мулымья без удовлетворения. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 изменяет. Производство по заявлению Администрации сельского поселения Мулымья к Отделу надзорной деятельности в части требования о признании незаконными акта проверки N 62 от 19.03.2012 подлежит прекращению. В удовлетворении остальной части заявленных требований суд апелляционной инстанции Администрации сельского поселения Мулымья отказывает.
Расходы по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку стороны освобождены от ее уплаты.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктом 1 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
постановил:
Апелляционную жалобу Администрации сельского поселения Мулымья оставить без удовлетворения. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 16.11.2012 по делу N А75-3234/2012 изменить, изложив его в следующей редакции:
"Прекратить производство по заявлению Администрации сельского поселения Мулымья к Отделу надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре в части требования о признании незаконными акта проверки N 62 от 19.03.2012.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.".
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
Н.А.ШИНДЛЕР
Судьи
А.Н.ЛОТОВ
О.А.СИДОРЕНКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)