Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 декабря 2013 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
без участия сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2013 по делу N А82-5134/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,
по заявлению мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154)
о признании недействительным решения от 18.03.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/28-12,
установил:
мэрия города Ярославля (далее - заявитель, Мэрия) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с уточненным заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 18.03.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/28-12, в соответствии с которым Мэрия была признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).
Решением суда от 16.09.2013 требования заявителя удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.
Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что при его вынесении судом неправильно применены нормы материального права, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Управление отмечает, что в силу положений Земельного кодекса Российской Федерации и Положения о порядке взаимодействия структурных подразделений мэрии города Ярославля при предоставлении и изъятии земельных участков на территории города Ярославля, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 23.04.2007 N 1227, принятие решения о согласовании места размещения объекта и утверждении акта о выборе земельного участка и постановка земельного участка на кадастровый учет при отсутствии иных препятствий являются основанием для дальнейшего принятия решения о предоставлении земельного участка лицу, обратившемуся с соответствующим заявлением. Из материалов дела не усматривается наличие каких-либо препятствий для предоставления земельных участков индивидуальному предпринимателю Авагяну Артавазду Роменовичу (далее - ИП Авагян А.Р.). При таких обстоятельствах, по мнению УФАС, решения Мэрии об отказе в предоставлении земельных участков не соответствуют положениям действующего законодательства, нарушают права и законные интересы указанного лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку данные земельные участки были необходимы предпринимателю для осуществления коммерческой деятельности.
Заявитель жалобы полагает, что в случае, если органы местного самоуправления необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что отрицательно сказывается на их предпринимательской деятельности, то данное нарушение, безусловно, сказывается и на состоянии конкуренции на том товарном рынке, на котором хозяйствующий субъект осуществляет свою предпринимательскую деятельность, то есть при данной квалификации негативные последствия для конкуренции презюмируются.
Антимонопольный орган не согласен с выводом суда о том, что в данном случае ответчиком за пределами предоставленных ему полномочий рассмотрен спор, вытекающий из земельных правоотношений, обосновывая свои возражения тем, что на предмет соответствия Закону о защите конкуренции могут быть оценены любые акты и действия (бездействие) органов государственного власти и местного самоуправления, которые тем или иным образом могут оказать негативное влияние на состояние конкуренции.
Мэрия представила письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы Управления, отмечает, что рассмотренные решения Мэрии не подпадают по сферу действия Закона N 135-ФЗ, поскольку со стороны заявителя отсутствовали посягательства на конкурентную среду. В этой связи заявитель считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании заявления ИП Авагяна А.Р. по факту необоснованных отказов со стороны Мэрии в предоставлении ему земельных участков для строительства временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, Управлением возбуждено дело N 06-03/28-12 по признакам нарушения Мэрией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В ходе комиссионного рассмотрения данного дела было установлено, что 05.03.2007 ИП Авагян А.Р. обратился в Мэрию с заявлениями о выборе земельных участков для строительства и предварительном согласовании мест размещения объектов - остановочных комплексов, расположенных по адресам: пр-т Дзержинского, в районе дома 73, и Ленинградский пр-т, в районе дома 48.
Приказами Департамента архитектуры и развития территорий города от 20.08.2007 N СВР/91 и N СВР/93 утверждены списки организаций, осуществляющих выдачу технических условий и согласований по указанным участкам.
Приказами начальника управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля от 30.08.2008 N 3188 и от 14.04.2010 N 940 утверждены проекты границ земельных участков.
Постановлениями Мэрии от 04.05.2010 N 1748 и от 16.06.2010 N 2396 ИП Авагяну А.Р. предварительно согласованы места размещения временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, - остановочных комплексов по пр-ту Дзержинского в районе дома 73 и Ленинградскому пр-ту в районе дома 48. Этими же постановлениями утверждены акты о выборе земельных участков под строительство. Кроме того, ИП Авагяну А.Р. поручено выполнить мероприятия по установлению границ земельного участка для размещения временной постройки и государственному кадастровому учету.
Предприниматель провел и оплатил работы по межеванию земельных участков и осуществил их постановку на кадастровый учет.
12.04.2012 ИП Авагян А.Р. обратился в Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля с заявлениями о предоставлении ему земельных участков по пр-ту Дзержинского в районе дома 73 и Ленинградскому пр-ту в районе дома 48 для строительства временных остановочных комплексов на праве аренды.
Письмом Мэрии от 19.06.2012 N 1/27-2396 Предпринимателю было отказано в предоставлении указанных земельных участков на основании того, что Мэрией принято решение о прекращении размещения в городе Ярославле временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, а также по той причине, что на испрашиваемых земельных участках расположены самовольно размещенные временные объекты (л.д. 65).
Сочтя отказы в предоставлении земельных участков незаконными, ИП Авагян А.Р. обратился в УФАС (л.д. 54) и в Арбитражный суд Ярославской области с заявлениями об оспаривании отказов.
Решениями Арбитражного суда Ярославской области по делам N А82-9284/2012 и N А82-9285/2012 требования ИП Авагяна А.Р. были удовлетворены, отказы признаны незаконными, на Мэрию была возложена обязанность принять решение о предоставлении Предпринимателю земельных участков для строительства остановочных комплексов. Судебные решения вступили в законную силу, исполнены мэрией города Ярославля (л.д. 27-48).
14.03.2013 комиссия УФАС, рассмотрев материалы дела N 06-03/28-12, приняла решение (в полном объеме изготовлено 18.03.2013), в соответствии с которым отказ Мэрии в предоставлении земельных участков в нарушение установленной Земельным кодексом Российской Федерации обязанности в двухнедельный срок после обращения заинтересованного лица с заявлением при наличии решения о предварительном согласовании места размещения объекта был признан нарушающим запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 10-15).
Не согласившись с указанным решением, Мэрия обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его недействительным.
Суд первой инстанции суд установил, что из решения антимонопольного органа не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние на конкуренцию действиями Мэрии; на какие условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны Мэрии; не установлены участники исследуемого товарного рынка. Придя к выводу о том, что антимонопольный орган в рассматриваемом случае рассмотрел спор, вытекающий из земельных правоотношений, выйдя за пределы предоставленных полномочий, в то время как нарушение органом местного самоуправления норм земельного законодательства не свидетельствует одновременно и безусловно о нарушении им норм Закона о защите конкуренции, посчитал возможным удовлетворить заявленные требования и признать оспариваемое решение УФАС недействительным.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал безосновательной позицию антимонопольного органа, а оспариваемое решение УФАС - недействительным, поскольку ответчик не доказал, что в результате спорных действий (бездействия) Мэрии возникли или могут возникнуть негативные последствия для конкуренции.
Решением Управления заявителю вменено нарушение конкретного антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом из оспариваемого решения не ясно, в чем выразилось необоснованное воспрепятствование осуществлению предпринимательской деятельности ИП Авагяну А.Р. в том содержательно-правовом смысле, который придается именно Законом о защите конкуренции, каким образом действиями Мэрии нарушаются положения данного Закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести.
Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.
Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дел должен выяснить, находится ли выявленное им нарушение отраслевого законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке в порядке, определенном приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, в данном случае не требовалось. Вместе с тем для доказывания вмененного нарушения, выразившегося, по мнению ответчика, в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, юридически значимым является представление доказательств возможности наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке, создания препятствий или преимущественных условий деятельности хозяйствующим субъектам на нем. Однако ответчиком не доказано, что несоблюдение органом местного самоуправления предусмотренного земельным законодательством порядка предоставления земельных участков конкретному Предпринимателю в данном случае попадает в сферу регулирования антимонопольного законодательства.
Суд апелляционной инстанции полагает, что отказ в предоставлении земельных участков в рассматриваемом случае вытекал исключительно из отношений по предоставлению земельных участков, возникших между органом местного самоуправления как собственником истребуемых участков и претендентом на их получение. Отказ Мэрии не касался непосредственно деятельности хозяйствующего субъекта, поэтому и не создавал необоснованного препятствования ее осуществлению.
Возможное нарушение заявителем действующего законодательства, в частности Положения N 1227, само по себе не свидетельствует одновременно и о нарушении им требований Закона о защите конкуренции. Причинно-следственная связь между спорными действиями (отказом) Мэрии и возможными последствиями для конкуренции Управлением не доказана.
В данном случае между Предпринимателем и Мэрией имел место спор, подлежащий разрешению в судебном порядке. Разрешение земельных споров находится вне компетенции антимонопольного органа.
Арбитражный суд Ярославской области, оценив в рамках возбужденных по заявлениям ИП Авагяна А.Р. дел N А82-9285/2012 и N А82-9284/2012 законность и обоснованность отказа Мэрии от 19.06.2012 N 1/27-2396, удовлетворил требования Предпринимателя и возложил на Мэрию обязанность принять решения о предоставлении испрашиваемых участков. К моменту вынесения Управлением оспариваемого решения данные судебные акты вступили в законную силу и были исполнены Мэрией.
Ссылка заявителя жалобы на указанные судебные акты как на доказательства нарушения прав и законных интересов ИП Авагяна А.Р. в сфере предпринимательской деятельности применительно к рассматриваемому спору несостоятельна, поскольку названные решения арбитражного суда при недоказанности антимонопольным органом влияния на конкуренцию (недоказанности необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами с точки зрения конкурентных отношений хозяйствующих субъектов) порождают иные правовые последствия, не подпадающие под сферу регулирования Закона о защите конкуренции.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2013 по делу N А82-5134/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
А.В.КАРАВАЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВТОРОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 11.12.2013 ПО ДЕЛУ N А82-5134/2013
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 декабря 2013 г. по делу N А82-5134/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 декабря 2013 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
без участия сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2013 по делу N А82-5134/2013, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,
по заявлению мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154)
о признании недействительным решения от 18.03.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/28-12,
установил:
мэрия города Ярославля (далее - заявитель, Мэрия) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с уточненным заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 18.03.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 06-03/28-12, в соответствии с которым Мэрия была признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).
Решением суда от 16.09.2013 требования заявителя удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.
Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что при его вынесении судом неправильно применены нормы материального права, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Управление отмечает, что в силу положений Земельного кодекса Российской Федерации и Положения о порядке взаимодействия структурных подразделений мэрии города Ярославля при предоставлении и изъятии земельных участков на территории города Ярославля, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 23.04.2007 N 1227, принятие решения о согласовании места размещения объекта и утверждении акта о выборе земельного участка и постановка земельного участка на кадастровый учет при отсутствии иных препятствий являются основанием для дальнейшего принятия решения о предоставлении земельного участка лицу, обратившемуся с соответствующим заявлением. Из материалов дела не усматривается наличие каких-либо препятствий для предоставления земельных участков индивидуальному предпринимателю Авагяну Артавазду Роменовичу (далее - ИП Авагян А.Р.). При таких обстоятельствах, по мнению УФАС, решения Мэрии об отказе в предоставлении земельных участков не соответствуют положениям действующего законодательства, нарушают права и законные интересы указанного лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку данные земельные участки были необходимы предпринимателю для осуществления коммерческой деятельности.
Заявитель жалобы полагает, что в случае, если органы местного самоуправления необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что отрицательно сказывается на их предпринимательской деятельности, то данное нарушение, безусловно, сказывается и на состоянии конкуренции на том товарном рынке, на котором хозяйствующий субъект осуществляет свою предпринимательскую деятельность, то есть при данной квалификации негативные последствия для конкуренции презюмируются.
Антимонопольный орган не согласен с выводом суда о том, что в данном случае ответчиком за пределами предоставленных ему полномочий рассмотрен спор, вытекающий из земельных правоотношений, обосновывая свои возражения тем, что на предмет соответствия Закону о защите конкуренции могут быть оценены любые акты и действия (бездействие) органов государственного власти и местного самоуправления, которые тем или иным образом могут оказать негативное влияние на состояние конкуренции.
Мэрия представила письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы Управления, отмечает, что рассмотренные решения Мэрии не подпадают по сферу действия Закона N 135-ФЗ, поскольку со стороны заявителя отсутствовали посягательства на конкурентную среду. В этой связи заявитель считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.
Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании заявления ИП Авагяна А.Р. по факту необоснованных отказов со стороны Мэрии в предоставлении ему земельных участков для строительства временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, Управлением возбуждено дело N 06-03/28-12 по признакам нарушения Мэрией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В ходе комиссионного рассмотрения данного дела было установлено, что 05.03.2007 ИП Авагян А.Р. обратился в Мэрию с заявлениями о выборе земельных участков для строительства и предварительном согласовании мест размещения объектов - остановочных комплексов, расположенных по адресам: пр-т Дзержинского, в районе дома 73, и Ленинградский пр-т, в районе дома 48.
Приказами Департамента архитектуры и развития территорий города от 20.08.2007 N СВР/91 и N СВР/93 утверждены списки организаций, осуществляющих выдачу технических условий и согласований по указанным участкам.
Приказами начальника управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля от 30.08.2008 N 3188 и от 14.04.2010 N 940 утверждены проекты границ земельных участков.
Постановлениями Мэрии от 04.05.2010 N 1748 и от 16.06.2010 N 2396 ИП Авагяну А.Р. предварительно согласованы места размещения временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, - остановочных комплексов по пр-ту Дзержинского в районе дома 73 и Ленинградскому пр-ту в районе дома 48. Этими же постановлениями утверждены акты о выборе земельных участков под строительство. Кроме того, ИП Авагяну А.Р. поручено выполнить мероприятия по установлению границ земельного участка для размещения временной постройки и государственному кадастровому учету.
Предприниматель провел и оплатил работы по межеванию земельных участков и осуществил их постановку на кадастровый учет.
12.04.2012 ИП Авагян А.Р. обратился в Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля с заявлениями о предоставлении ему земельных участков по пр-ту Дзержинского в районе дома 73 и Ленинградскому пр-ту в районе дома 48 для строительства временных остановочных комплексов на праве аренды.
Письмом Мэрии от 19.06.2012 N 1/27-2396 Предпринимателю было отказано в предоставлении указанных земельных участков на основании того, что Мэрией принято решение о прекращении размещения в городе Ярославле временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, а также по той причине, что на испрашиваемых земельных участках расположены самовольно размещенные временные объекты (л.д. 65).
Сочтя отказы в предоставлении земельных участков незаконными, ИП Авагян А.Р. обратился в УФАС (л.д. 54) и в Арбитражный суд Ярославской области с заявлениями об оспаривании отказов.
Решениями Арбитражного суда Ярославской области по делам N А82-9284/2012 и N А82-9285/2012 требования ИП Авагяна А.Р. были удовлетворены, отказы признаны незаконными, на Мэрию была возложена обязанность принять решение о предоставлении Предпринимателю земельных участков для строительства остановочных комплексов. Судебные решения вступили в законную силу, исполнены мэрией города Ярославля (л.д. 27-48).
14.03.2013 комиссия УФАС, рассмотрев материалы дела N 06-03/28-12, приняла решение (в полном объеме изготовлено 18.03.2013), в соответствии с которым отказ Мэрии в предоставлении земельных участков в нарушение установленной Земельным кодексом Российской Федерации обязанности в двухнедельный срок после обращения заинтересованного лица с заявлением при наличии решения о предварительном согласовании места размещения объекта был признан нарушающим запрет на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 10-15).
Не согласившись с указанным решением, Мэрия обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его недействительным.
Суд первой инстанции суд установил, что из решения антимонопольного органа не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние на конкуренцию действиями Мэрии; на какие условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны Мэрии; не установлены участники исследуемого товарного рынка. Придя к выводу о том, что антимонопольный орган в рассматриваемом случае рассмотрел спор, вытекающий из земельных правоотношений, выйдя за пределы предоставленных полномочий, в то время как нарушение органом местного самоуправления норм земельного законодательства не свидетельствует одновременно и безусловно о нарушении им норм Закона о защите конкуренции, посчитал возможным удовлетворить заявленные требования и признать оспариваемое решение УФАС недействительным.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал безосновательной позицию антимонопольного органа, а оспариваемое решение УФАС - недействительным, поскольку ответчик не доказал, что в результате спорных действий (бездействия) Мэрии возникли или могут возникнуть негативные последствия для конкуренции.
Решением Управления заявителю вменено нарушение конкретного антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом из оспариваемого решения не ясно, в чем выразилось необоснованное воспрепятствование осуществлению предпринимательской деятельности ИП Авагяну А.Р. в том содержательно-правовом смысле, который придается именно Законом о защите конкуренции, каким образом действиями Мэрии нарушаются положения данного Закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести.
Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.
Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дел должен выяснить, находится ли выявленное им нарушение отраслевого законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке в порядке, определенном приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, в данном случае не требовалось. Вместе с тем для доказывания вмененного нарушения, выразившегося, по мнению ответчика, в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, юридически значимым является представление доказательств возможности наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке, создания препятствий или преимущественных условий деятельности хозяйствующим субъектам на нем. Однако ответчиком не доказано, что несоблюдение органом местного самоуправления предусмотренного земельным законодательством порядка предоставления земельных участков конкретному Предпринимателю в данном случае попадает в сферу регулирования антимонопольного законодательства.
Суд апелляционной инстанции полагает, что отказ в предоставлении земельных участков в рассматриваемом случае вытекал исключительно из отношений по предоставлению земельных участков, возникших между органом местного самоуправления как собственником истребуемых участков и претендентом на их получение. Отказ Мэрии не касался непосредственно деятельности хозяйствующего субъекта, поэтому и не создавал необоснованного препятствования ее осуществлению.
Возможное нарушение заявителем действующего законодательства, в частности Положения N 1227, само по себе не свидетельствует одновременно и о нарушении им требований Закона о защите конкуренции. Причинно-следственная связь между спорными действиями (отказом) Мэрии и возможными последствиями для конкуренции Управлением не доказана.
В данном случае между Предпринимателем и Мэрией имел место спор, подлежащий разрешению в судебном порядке. Разрешение земельных споров находится вне компетенции антимонопольного органа.
Арбитражный суд Ярославской области, оценив в рамках возбужденных по заявлениям ИП Авагяна А.Р. дел N А82-9285/2012 и N А82-9284/2012 законность и обоснованность отказа Мэрии от 19.06.2012 N 1/27-2396, удовлетворил требования Предпринимателя и возложил на Мэрию обязанность принять решения о предоставлении испрашиваемых участков. К моменту вынесения Управлением оспариваемого решения данные судебные акты вступили в законную силу и были исполнены Мэрией.
Ссылка заявителя жалобы на указанные судебные акты как на доказательства нарушения прав и законных интересов ИП Авагяна А.Р. в сфере предпринимательской деятельности применительно к рассматриваемому спору несостоятельна, поскольку названные решения арбитражного суда при недоказанности антимонопольным органом влияния на конкуренцию (недоказанности необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами с точки зрения конкурентных отношений хозяйствующих субъектов) порождают иные правовые последствия, не подпадающие под сферу регулирования Закона о защите конкуренции.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.09.2013 по делу N А82-5134/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
А.В.КАРАВАЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)