Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Верховный суд Республики Хакасия
в составе председательствующего Маториной Т.В.,
при секретаре Золотаревой И.А.,
с участием прокуроров Васильевой Е.В., Васичкиной О.А.,
представителя Верховного Совета Республики Хакасия Германовой Е.С.,
Верховным Советом Республики Хакасия 26 октября 2011 года принят Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ "О бесплатном предоставлении в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Республики Хакасия", который действует в редакции Закона Республики Хакасия от 09 апреля 2012 года.
Прокурор Республики Хакасия обратился в Верховный суд Республики Хакасия с заявлением о признании ст. 3 названного Закона противоречащей федеральному законодательству, недействующей в части, ограничивающей права граждан, имеющих трех и более детей, на приобретение бесплатно в собственность земельных участков. Требования мотивированы тем, что абзацем 2 пункта 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. По мнению прокурора, Земельный кодекс Российской Федерации не содержит ограничений в части целей, для которых гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются бесплатно в собственность земельные участки. Оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия, как указано в заявлении прокурора, предусмотрена возможность лицам данной категории приобрести в собственность бесплатно земельные участки только для индивидуального жилищного строительства и для ведения личного подсобного хозяйства. Тем самым, по мнению прокурора, оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия в нарушение требований ст. 55 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничены права граждан, имеющих трех и более детей, на приобретение в собственность бесплатно земельных участков, не связанных с индивидуальным жилищным строительством, ведением личного подсобного хозяйства, а именно: для ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, а, следовательно, ущемлены права многодетных семей на предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки.
В судебном заседании прокуроры Васильева Е.В., Васичкина О.А., требования поддержали, дополнительно пояснили, что под случаями, право на установление которых предоставлено субъекту Российской Федерации абзацем 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, следует понимать предоставление земельного участка бесплатно, без торгов, без предварительного согласования мест размещения объектов, а предоставление для индивидуального жилищного строительства - это цель. Такое толкование подтверждается, как указали прокуроры, и анализом ст. ст. 30, 78, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в которых предусмотрены цели использования земель в зависимости от категорий. Предусмотрев в оспариваемой норме два вида целевого использования, законодатель республики по существу ввел ограничения. По мнению прокуроров, региональный законодатель смешал случаи предоставления земельных участков с их целевым использованием впоследствии.
Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Германова Е.С. просила в удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия отказать, пояснив, что статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлены полномочия дополнительно по своему усмотрению предусмотреть иные случаи, кроме указанного в данной норме случая предоставления бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Поэтому Законом Республики Хакасия определено, что бесплатно могут предоставляться земельные участки гражданам, имеющим трех и более детей, и для ведения личного подсобного хозяйства. Федеральным законодательством не предоставлено субъекту Российской Федерации право устанавливать целевое использование или цели предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в связи с чем Законом Республики Хакасия установлены случаи, при которых данной категории граждан могут быть предоставлены земельные участки бесплатно. Аналогичным образом складывается и практика законодательного регулирования в других субъектах Российской Федерации. Кроме того, по мнению представителя, прокурор не указал, какие права и свободы граждан нарушены оспариваемой нормой. Ссылаясь на положения ст. ст. 423, 432, 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, представитель Верховного Совета Республики Хакасия указала на то, что в смысле абзаца 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации бесплатно - это обязательное условие предоставления земельного участка, а без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов - это способы, при которых гражданин имеет право на приобретение в собственность земельного участка. По мнению представителя, поскольку земельные ресурсы субъектов Российской Федерации ограничены, федеральный законодатель предусмотрел в абз. 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации право субъектов устанавливать дополнительные случаи предоставления земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей. Кроме того, как указано представителем, прокурором не мотивирован довод о том, что оспариваемой нормой ущемлены права многодетных семей на предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки. По мнению представителя, ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации не регулирует правоотношения в области установления мер социальной поддержки многодетным семьям, установление которых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в силу ст. 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является правом, а не обязанностью республики.
Заслушав прокуроров Васильеву Е.В., Васичкину О.А., настаивавших на удовлетворении заявления, представителя Верховного Совета Республики Хакасия Германову Е.С., просившую в удовлетворении заявления отказать, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Верховным Советом Республики Хакасия 26 октября 2011 года принят Закон Республики Хакасия "О бесплатном предоставлении в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ), который подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия 08 ноября 2011 года. Нормативный правовой акт действует в редакции Закона Республики Хакасия от 09.04.2012 года N 28-ЗРХ.
Текст Закона Республики Хакасия и его последующих редакций опубликованы в бюллетенях "Вестник Хакасии" N 97 от 10.11.2011 г., N 38 от 16.04.2012 г.
Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19.09.1995 г. N 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов. Изменения, внесенные Законами Республики Хакасия N 117-ЗРХ, N 100-ЗРХ, применяются к Верховному Совету Республики Хакасия, в который назначены выборы после вступления в силу данных Законов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия N 46).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия N 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия N 46).
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 26 октября 2011 года присутствовало 62 депутата, за принятие Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ проголосовало 62 депутата; на заседании от 28 марта 2012 года присутствовало 61 депутат, за принятие Закона о внесении изменений в Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ проголосовало 60 депутатов.
Таким образом, Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
В соответствии со статьей 6 настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.
Согласно ст. 18 Закона Республики Хакасия N 46 Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует Закон Республики Хакасия либо отклоняет Закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия", газета "Хабар - Известия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").
Таким образом, Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ, отдельные положения которого оспариваются прокурором Республики Хакасия по настоящему делу, принят с соблюдением установленной процедуры принятия, правил введения в действие, опубликования и вступления в силу, которые лицами, участвующими в деле, не оспариваются, судом нарушений таковых не установлено.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).
Согласно ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) (ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации).
Федеральным законом Российской Федерации от 14 июня 2011 года N 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации дополнена абзацем в пункте 2 о том, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Согласно предмету правового регулирования Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ, определенного в ст. 1, настоящий Закон устанавливает случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также предельные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей.
В силу ст. 3 Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей, в следующих случаях:
- 1) для индивидуального жилищного строительства;
- 2) для ведения личного подсобного хозяйства.
Пункт 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации до внесения изменений в данную норму Федеральным законом от 14.06.2011 N 138-ФЗ предусматривал, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату; предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, из толкования данной нормы следует, что субъекту Российской Федерации было предоставлено право предусмотреть случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц.
С введением абзаца второго в п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия субъекта Российской Федерации расширены, поскольку предоставлено право предусмотреть не только случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, а также порядок представления, но только в отношении граждан, имеющих трех и более детей.
В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание, что абзацем первым ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установить исключения из общего принципа платности использования земли как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, учитывая особенность сферы применения правового регулирования рассматриваемых правоотношений, суд считает возможным при определении понятия "случая" исходить из системного толкования положений Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с иными положениями федерального законодательства.
Так, статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации регулирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, п. 2.1 которой предусматривает, что земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.
Пунктом 11 данной нормы Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи, когда не проводится предварительное согласование места размещения объекта. В качестве таковых указаны предоставление земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Рядом федеральных законов предусмотрены случаи предоставления земельных участков в собственность граждан бесплатно, например, Законом Российской Федерации от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" в статье 5 данной категории граждан предоставлено право приобрести бесплатно в собственность земельные участки в определенных размерах для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества. Аналогичные положения содержатся в ст. 3 Федерального закона от 09.01.1997 N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы".
Исходя из буквального толкования абзаца 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право предусмотреть случаи и порядок предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в том числе указав на предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства, предоставив субъектам Российской Федерации право определить порядок предоставления и для указанного использования, что позволяет прийти к выводу, что один из случаев предоставления земельного участка для данной категории граждан предусмотрен. Установление иных случаев отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой и был принят Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ, предусматривающий в оспариваемой норме помимо установленного федеральным законодательством случая предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков бесплатно, также такой случай как бесплатное предоставление данной категории граждан земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства.
Таким образом, в целях реализации полномочий, предоставленных абз. 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, Верховный Совет Республики Хакасия принял Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ, предусмотрев в ст. 3 которого случаи как основания возможного бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей.
С учетом вышеизложенного суд не усматривает противоречия оспариваемой нормы положениям Земельного кодекса Российской Федерации, на которые указывает прокурор.
Ссылка прокурора на то, что законодатель Республики Хакасия ограничил цели, для которых гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются бесплатно земельные участки в собственность, смешал случаи предоставления земельных участков с целевым использованием впоследствии, не может быть признана состоятельной.
Предусмотренные в Законе Республики Хакасия N 88-ЗРХ случаи возможного бесплатного предоставления земельных участков не противоречат целям получения земельных участков гражданами указанной категории. Названной нормой федерального закона установлено, что гражданам, имеющим трех и более детей, земельный участок предоставляется без торгов и предварительного согласования мест, в том числе и для индивидуального жилищного строительства. Такая возможность оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ не устраняется, т.к. предусмотрено, что гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются земельные участки как для индивидуального жилищного строительства, так и для ведения личного подсобного хозяйства.
Ссылаясь на то, что Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ ущемляет права многодетных семей на предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки, прокурор, не приводит в обоснование соответствующих доводов.
Вместе с тем, суд исходит из того, что, не установив противоречия оспариваемой нормы, принятой в рамках полномочий, предоставленных ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации субъекту Российской Федерации, суд не усматривает признаков ущемления прав многодетных семей. Кроме того, суд находит заслуживающим внимание довод представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что оспариваемая норма принята в рамках регулирования отношений, связанных с использованием, распоряжением земельными участками, т.е. в рамках земельных отношений, и не относится к регулированию правоотношений в области установления мер социальной поддержки многодетных семей.
Не являются убедительными и доводы прокурора, приведенные в судебном заседании, о том, что в смысле положений ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации под случаями следует понимать такие как "без торгов", "бесплатно", "без предварительного согласования мест размещения объектов" в силу вышеприведенного анализа норм федерального законодательства.
Кроме того, оценивая данные доводы прокурора, суд также полагает возможным согласиться с позицией представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что исходя из системного толкования положений статей 423, 432, 447 Гражданского кодекса Российской Федерации в совокупности со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации законодатель в абзаце втором пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации установил обязательное условие - бесплатно и способы - без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, при которых гражданин, имеющий трех и более детей, имеет право на приобретение в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, в том числе для индивидуального жилищного строительства, и в порядке, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Такие составляющие как "без торгов", "без предварительного согласования мест размещения объектов" предусмотрены Порядком бесплатного предоставления в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Республики Хакасия, являющимся приложением к Закону Республики Хакасия N 88-ЗРХ.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Поскольку судом установлено, что оспариваемая норма Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ принята Верховным Советом Республики Хакасия в пределах своих полномочий и не противоречит абзацу 2 пункта 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, то оснований для удовлетворения заявления прокурора Республики Хакасия не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198, 253 ГПК РФ, суд
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня составления решения в окончательной форме.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ ОТ 21.05.2012
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 21 мая 2012 года
Верховный суд Республики Хакасия
в составе председательствующего Маториной Т.В.,
при секретаре Золотаревой И.А.,
с участием прокуроров Васильевой Е.В., Васичкиной О.А.,
представителя Верховного Совета Республики Хакасия Германовой Е.С.,
установил:
Верховным Советом Республики Хакасия 26 октября 2011 года принят Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ "О бесплатном предоставлении в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Республики Хакасия", который действует в редакции Закона Республики Хакасия от 09 апреля 2012 года.
Прокурор Республики Хакасия обратился в Верховный суд Республики Хакасия с заявлением о признании ст. 3 названного Закона противоречащей федеральному законодательству, недействующей в части, ограничивающей права граждан, имеющих трех и более детей, на приобретение бесплатно в собственность земельных участков. Требования мотивированы тем, что абзацем 2 пункта 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. По мнению прокурора, Земельный кодекс Российской Федерации не содержит ограничений в части целей, для которых гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются бесплатно в собственность земельные участки. Оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия, как указано в заявлении прокурора, предусмотрена возможность лицам данной категории приобрести в собственность бесплатно земельные участки только для индивидуального жилищного строительства и для ведения личного подсобного хозяйства. Тем самым, по мнению прокурора, оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия в нарушение требований ст. 55 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничены права граждан, имеющих трех и более детей, на приобретение в собственность бесплатно земельных участков, не связанных с индивидуальным жилищным строительством, ведением личного подсобного хозяйства, а именно: для ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, а, следовательно, ущемлены права многодетных семей на предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки.
В судебном заседании прокуроры Васильева Е.В., Васичкина О.А., требования поддержали, дополнительно пояснили, что под случаями, право на установление которых предоставлено субъекту Российской Федерации абзацем 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, следует понимать предоставление земельного участка бесплатно, без торгов, без предварительного согласования мест размещения объектов, а предоставление для индивидуального жилищного строительства - это цель. Такое толкование подтверждается, как указали прокуроры, и анализом ст. ст. 30, 78, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в которых предусмотрены цели использования земель в зависимости от категорий. Предусмотрев в оспариваемой норме два вида целевого использования, законодатель республики по существу ввел ограничения. По мнению прокуроров, региональный законодатель смешал случаи предоставления земельных участков с их целевым использованием впоследствии.
Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Германова Е.С. просила в удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия отказать, пояснив, что статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлены полномочия дополнительно по своему усмотрению предусмотреть иные случаи, кроме указанного в данной норме случая предоставления бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Поэтому Законом Республики Хакасия определено, что бесплатно могут предоставляться земельные участки гражданам, имеющим трех и более детей, и для ведения личного подсобного хозяйства. Федеральным законодательством не предоставлено субъекту Российской Федерации право устанавливать целевое использование или цели предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в связи с чем Законом Республики Хакасия установлены случаи, при которых данной категории граждан могут быть предоставлены земельные участки бесплатно. Аналогичным образом складывается и практика законодательного регулирования в других субъектах Российской Федерации. Кроме того, по мнению представителя, прокурор не указал, какие права и свободы граждан нарушены оспариваемой нормой. Ссылаясь на положения ст. ст. 423, 432, 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, представитель Верховного Совета Республики Хакасия указала на то, что в смысле абзаца 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации бесплатно - это обязательное условие предоставления земельного участка, а без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов - это способы, при которых гражданин имеет право на приобретение в собственность земельного участка. По мнению представителя, поскольку земельные ресурсы субъектов Российской Федерации ограничены, федеральный законодатель предусмотрел в абз. 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации право субъектов устанавливать дополнительные случаи предоставления земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей. Кроме того, как указано представителем, прокурором не мотивирован довод о том, что оспариваемой нормой ущемлены права многодетных семей на предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки. По мнению представителя, ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации не регулирует правоотношения в области установления мер социальной поддержки многодетным семьям, установление которых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в силу ст. 26.3.1 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является правом, а не обязанностью республики.
Заслушав прокуроров Васильеву Е.В., Васичкину О.А., настаивавших на удовлетворении заявления, представителя Верховного Совета Республики Хакасия Германову Е.С., просившую в удовлетворении заявления отказать, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Верховным Советом Республики Хакасия 26 октября 2011 года принят Закон Республики Хакасия "О бесплатном предоставлении в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ), который подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия 08 ноября 2011 года. Нормативный правовой акт действует в редакции Закона Республики Хакасия от 09.04.2012 года N 28-ЗРХ.
Текст Закона Республики Хакасия и его последующих редакций опубликованы в бюллетенях "Вестник Хакасии" N 97 от 10.11.2011 г., N 38 от 16.04.2012 г.
Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19.09.1995 г. N 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов. Изменения, внесенные Законами Республики Хакасия N 117-ЗРХ, N 100-ЗРХ, применяются к Верховному Совету Республики Хакасия, в который назначены выборы после вступления в силу данных Законов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия N 46).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия N 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия N 46).
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 26 октября 2011 года присутствовало 62 депутата, за принятие Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ проголосовало 62 депутата; на заседании от 28 марта 2012 года присутствовало 61 депутат, за принятие Закона о внесении изменений в Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ проголосовало 60 депутатов.
Таким образом, Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
В соответствии со статьей 6 настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.
Согласно ст. 18 Закона Республики Хакасия N 46 Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует Закон Республики Хакасия либо отклоняет Закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия", газета "Хабар - Известия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").
Таким образом, Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ, отдельные положения которого оспариваются прокурором Республики Хакасия по настоящему делу, принят с соблюдением установленной процедуры принятия, правил введения в действие, опубликования и вступления в силу, которые лицами, участвующими в деле, не оспариваются, судом нарушений таковых не установлено.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).
Согласно ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) (ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации).
Федеральным законом Российской Федерации от 14 июня 2011 года N 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации дополнена абзацем в пункте 2 о том, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Согласно предмету правового регулирования Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ, определенного в ст. 1, настоящий Закон устанавливает случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также предельные размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей.
В силу ст. 3 Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются бесплатно в собственность граждан, имеющих трех и более детей, в следующих случаях:
- 1) для индивидуального жилищного строительства;
- 2) для ведения личного подсобного хозяйства.
Пункт 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации до внесения изменений в данную норму Федеральным законом от 14.06.2011 N 138-ФЗ предусматривал, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату; предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, из толкования данной нормы следует, что субъекту Российской Федерации было предоставлено право предусмотреть случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц.
С введением абзаца второго в п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия субъекта Российской Федерации расширены, поскольку предоставлено право предусмотреть не только случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, а также порядок представления, но только в отношении граждан, имеющих трех и более детей.
В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание, что абзацем первым ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установить исключения из общего принципа платности использования земли как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, учитывая особенность сферы применения правового регулирования рассматриваемых правоотношений, суд считает возможным при определении понятия "случая" исходить из системного толкования положений Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с иными положениями федерального законодательства.
Так, статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации регулирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, п. 2.1 которой предусматривает, что земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.
Пунктом 11 данной нормы Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи, когда не проводится предварительное согласование места размещения объекта. В качестве таковых указаны предоставление земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Рядом федеральных законов предусмотрены случаи предоставления земельных участков в собственность граждан бесплатно, например, Законом Российской Федерации от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" в статье 5 данной категории граждан предоставлено право приобрести бесплатно в собственность земельные участки в определенных размерах для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества. Аналогичные положения содержатся в ст. 3 Федерального закона от 09.01.1997 N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы".
Исходя из буквального толкования абзаца 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право предусмотреть случаи и порядок предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в том числе указав на предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства, предоставив субъектам Российской Федерации право определить порядок предоставления и для указанного использования, что позволяет прийти к выводу, что один из случаев предоставления земельного участка для данной категории граждан предусмотрен. Установление иных случаев отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, в соответствии с которой и был принят Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ, предусматривающий в оспариваемой норме помимо установленного федеральным законодательством случая предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков бесплатно, также такой случай как бесплатное предоставление данной категории граждан земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства.
Таким образом, в целях реализации полномочий, предоставленных абз. 2 п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, Верховный Совет Республики Хакасия принял Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ, предусмотрев в ст. 3 которого случаи как основания возможного бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей.
С учетом вышеизложенного суд не усматривает противоречия оспариваемой нормы положениям Земельного кодекса Российской Федерации, на которые указывает прокурор.
Ссылка прокурора на то, что законодатель Республики Хакасия ограничил цели, для которых гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются бесплатно земельные участки в собственность, смешал случаи предоставления земельных участков с целевым использованием впоследствии, не может быть признана состоятельной.
Предусмотренные в Законе Республики Хакасия N 88-ЗРХ случаи возможного бесплатного предоставления земельных участков не противоречат целям получения земельных участков гражданами указанной категории. Названной нормой федерального закона установлено, что гражданам, имеющим трех и более детей, земельный участок предоставляется без торгов и предварительного согласования мест, в том числе и для индивидуального жилищного строительства. Такая возможность оспариваемой нормой Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ не устраняется, т.к. предусмотрено, что гражданам, имеющим трех и более детей, предоставляются земельные участки как для индивидуального жилищного строительства, так и для ведения личного подсобного хозяйства.
Ссылаясь на то, что Закон Республики Хакасия N 88-ЗРХ ущемляет права многодетных семей на предусмотренные федеральным законодательством меры социальной поддержки, прокурор, не приводит в обоснование соответствующих доводов.
Вместе с тем, суд исходит из того, что, не установив противоречия оспариваемой нормы, принятой в рамках полномочий, предоставленных ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации субъекту Российской Федерации, суд не усматривает признаков ущемления прав многодетных семей. Кроме того, суд находит заслуживающим внимание довод представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что оспариваемая норма принята в рамках регулирования отношений, связанных с использованием, распоряжением земельными участками, т.е. в рамках земельных отношений, и не относится к регулированию правоотношений в области установления мер социальной поддержки многодетных семей.
Не являются убедительными и доводы прокурора, приведенные в судебном заседании, о том, что в смысле положений ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации под случаями следует понимать такие как "без торгов", "бесплатно", "без предварительного согласования мест размещения объектов" в силу вышеприведенного анализа норм федерального законодательства.
Кроме того, оценивая данные доводы прокурора, суд также полагает возможным согласиться с позицией представителя Верховного Совета Республики Хакасия о том, что исходя из системного толкования положений статей 423, 432, 447 Гражданского кодекса Российской Федерации в совокупности со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации законодатель в абзаце втором пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации установил обязательное условие - бесплатно и способы - без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, при которых гражданин, имеющий трех и более детей, имеет право на приобретение в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, в том числе для индивидуального жилищного строительства, и в порядке, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Такие составляющие как "без торгов", "без предварительного согласования мест размещения объектов" предусмотрены Порядком бесплатного предоставления в собственность граждан, имеющих трех и более детей, земельных участков на территории Республики Хакасия, являющимся приложением к Закону Республики Хакасия N 88-ЗРХ.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Поскольку судом установлено, что оспариваемая норма Закона Республики Хакасия N 88-ЗРХ принята Верховным Советом Республики Хакасия в пределах своих полномочий и не противоречит абзацу 2 пункта 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, то оснований для удовлетворения заявления прокурора Республики Хакасия не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня составления решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.В.МАТОРИНА
Т.В.МАТОРИНА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)