Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2013 г.
Полный текст постановления изготовлен 08 апреля 2013 г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Костина В.Ю.,
судей Арямова А.А., Малышева М.Б.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.12.2012 по делу N А07-18079/2012 (судья Галимова Н.Г.),
В заседании приняли участие представители:
- Администрации городского округа город Октябрьский Республика Башкортостан - Храмова Валентина Михайловна (паспорт, доверенность от 09.01.2013 N 1 сроком на 1 год);
- Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан - Муллаянова Диана Инзилевна (паспорт, доверенность 14.05.2012 N 9 сроком 1 год).
Администрация городского округа город Октябрьский Республика Башкортостан (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, УФАС по РБ, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными решения от 14.09.2012 и предписания от 14.09.2012 N 106, вынесенных по делу N А-267/15-12.
Определением суда первой инстанции от 18.10.2012 заявление принято к производству, делу присвоен номер N А07-18079/2012 (л.д. 1-2, т. 1).
Кроме того, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к УФАС по РБ о признании недействительными решения от 14.09.2012 и предписания от 14.09.2012 N 115, вынесенных по делу N А-266/15-12.
Определением суда первой инстанции от 09.11.2012 заявление принято к производству, делу присвоен номер N А07-19634/2012 (л.д. 1-2, т. 2).
Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.11.2012 дела N А07-19634/2012 и N А07-18079/2012 объединены в одно производство с присвоением номера дела А07-18079/2012 (л.д. 186-187 т. 1).
Определением суда первой инстанции от 09.11.2012 по делу N А07-19634/2012 и от 15.11.2012 по делу N А07-18079/2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Некоммерческая организация "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан", Правительство Республики Башкортостан (далее - Правительство)
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.12.2012 (резолютивная часть решения объявлена 14.12.2012) заявленные требования удовлетворены.
Суд признал недействительными решения УФАС по РБ от 14.09.2012 по делу N А-266/15-12 и по делу N А-267/15-12 и предписания от 14.09.2012 N 106, N 115.
Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.
В апелляционной жалобе управление просило решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.
В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что федеральным законодательством не предусмотрено предоставление земельных участков для целей жилищного строительства без проведения торгов, кроме случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ), пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ. Рассматриваемый случай к таким исключениям не относится, следовательно, земельные участки для жилищного, строительства, предоставленные органом местного самоуправления, должны были быть предоставлены в соответствии с особым порядком предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, - исключительно в форме аукционной продажи.
Податель жалобы, ссылаясь на положения ч. 2 ст. 30.1 ЗК РФ указал, что предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется только в форме аукционной продажи. Положения пунктов 1, 2 статьи 30.1 ЗК РФ сформулированы как императивные и содержащие исчерпывающий перечень случаев, когда земельный участок может быть предоставлен без торгов.
Действие пункта 2 статьи 30 ЗК РФ и статьи 30.1 ЗК РФ исключает применение пункта 2 статьи 28 ЗК РФ при предоставлении земельных участков для жилищного строительства.
Антимонопольный орган указал, что судом первой инстанции при вынесении решения не учтено Постановление Правительства Республики Башкортостан от 16.04.2012 N 110 "Об утверждении порядка определения объема и предоставления субсидий из бюджета РБ НКО, созданным ГУП РБ, для строительства жилья экономического класса" (далее - Постановление N 110; порядок) согласно которому предусмотрен конкурсный отбор Некоммерческих организаций для получения субсидий для строительства жилья экономического класса.
Податель жалобы со ссылкой на п.п. 7, 8 Федерального закона N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" указывает, что под муниципальным имуществом, которое передается в рамках поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, понимаются только нежилые помещения. Земельные участки к такому имуществу не относятся.
Ссылка суда первой инстанции на положения статьи 28 ЗК РФ в части исключения из установленного порядка предоставления земельных участков на торгах в случаях, предусмотренных Кодексом, является некорректной.
Бесплатное предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями в соответствии с пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным как пунктом 1, так и пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ.
Заинтересованное лицо указывает, что согласно Постановлению Президиума ВАС Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10, из положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Проведение торгов подразумевает состязательность хозяйствующих субъектов. Непроведение торгов, за исключением случаев, допускаемых законом, влияет на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
До судебного заседания от Правительства РБ поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель настаивал на доводах о законности и обоснованности решения суда первой инстанции.
До начала судебного заседания Администрации городского округа г. Октябрьский Республика Башкортостан представила в арбитражный апелляционный суд отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонила доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание представители заинтересованного лица, Правительства РБ не явились. УФАС по РБ направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своего представителя.
С учетом мнения заявителя и Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заинтересованного лица, Правительства Республики Башкортостан.
В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, 17.02.2012 в Администрацию городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан поступило заявление Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан N 110-127 от 15.02.2012 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером N 02:57:010108:113, площадью 1051 кв. м, расположенного по адресу: РБ, г. Октябрьский, ул. Чапаева, д 32.
20.02.2012 в Администрацию городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан поступило заявление Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан N 110-148 от 17.02.2012 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 02:57:010116:66 площадью 1512 кв. м по адресу: Октябрьский, ул. Садовое кольцо, д. 162.
Постановлением Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 503 "Об изменении разрешенного использования, предоставления в собственность земельных участков Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ для строительства многоквартирного жилого дома" указанной некоммерческой организации для строительства многоквартирного жилого дома были предоставлены в собственность бесплатно земельные участки общей площадью 1412 кв. м, находящиеся в собственности городского округа город Октябрьский, относящиеся к категории земель населенных пунктов, расположенные в первой градостроительной зоне, из них:
- - земельный участок с кадастровым номером 02:57:010108:68 площадью 359 кв. м по адресу: Октябрьский, 34 квартал, ул. Чапаева, 32;
- - земельный участок с кадастровым номером 02:57:010108:113 площадью 1053 кв. м по адресу: Октябрьский, ул. Чапаева, 32 (л.д. 51 т. 1).
Постановлением Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 517 "Об изъятии, предоставлении в собственность земельного участка Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ под размещение многоквартирного дома" указанной некоммерческой организации был бесплатно предоставлен в собственность под размещение многоквартирного дома земельный участок с кадастровым номером 02:57:010116:66 площадью 1512 кв. м по адресу: Октябрьский, ул. Садовое кольцо, д. 162 (л.д. 134 т. 1).
Антимонопольным органом проведена плановая проверка Администрации городского округа город Октябрьский РБ по вопросам соблюдения требований антимонопольного законодательства.
В ходе проверки УФАС по РБ в действиях Администрации выявлены нарушения части 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-Ф3 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившиеся в издании Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 503 и Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 517 о предоставлении земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов.
Решением от 14.09.2012 по делу N А-267/15-12 (резолютивная часть объявлена 03.09.2012) УФАС по РБ признал Администрацию городского округа город Октябрьский РБ нарушившей требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (п. 1 решения).
На основании п. 2 решения Администрации выдано предписание от 14.09.2012 N 106, которым заявителю предписано прекратить допущенное нарушение путем отмены Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 503 "Об изменении разрешенного использования, предоставления в собственность земельных участков Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ для строительства многоквартирного жилого дома" (п. 1 предписания); о выполнении предписания сообщить антимонопольному органу в срок до 14.10.2012 (п. 2 предписания) (л.д. 12, т. 1).
Кроме того, в отношении заявителя антимонопольным органом вынесено решение от 14.09.2012 по делу N А-266/15-12 (резолютивная часть объявлена 03.09.2012), которым УФАС по РБ признал Администрацию городского округа город Октябрьский РБ нарушившей требования ч. 1 ст. 15 Закон о защите конкуренции (п. 1 решения).
На основании п. 2 решения Администрации выдано предписание от 14.09.2012 N 115, которым заявителю предписано прекратить допущенное нарушение путем отмены Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 517 "Об изменении разрешенного использования, предоставления в собственность земельных участков Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ для строительства многоквартирного жилого дома" (п. 1 предписания); о выполнении предписания сообщить антимонопольному органу в срок до 14.10.2012 (п. 2 предписания) (л.д. 13-14, т. 2).
Не согласившись с решениями от 14.09.2012 по делу N А-267/15-12 и по делу N А-266/15-12 и вынесенными на их основании предписаниями от 14.09.2012 N 106 и N 115, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности совокупности условий для признания недействительными обжалуемых ненормативных актов.
Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.
На основании пункта "к" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 2 Земельного кодекса Российской Федерации в соответствии с указанными конституционными нормами предусмотрено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Земельный кодекс Российской Федерации определяет в числе принципов земельного законодательства принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).
Пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ определено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с разъяснениями пункта 8 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции имеет место в случае, если акты, действия (бездействие) органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма Федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить соответствующие действия (бездействие).
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что при издании спорных постановлений Администрация городского округа город Октябрьский РБ руководствовалась положениями статьи 28 Земельного кодекса РФ и п. 1.1 ст. 10 Закона Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан".
Антимонопольным органом в действиях Администрации городского округа город Октябрьский усмотрено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействий).
Управление настаивает на том, что бесплатное предоставление земельных участков некоммерческой организации без проведения торгов осуществлено с нарушением федерального законодательства, не предусматривающего случаев предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов, а, напротив, устанавливающего особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства исключительно на торгах в соответствии с нормами п. 2 ст. 30 и п. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
Между тем, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что федеральное законодательство, в частности пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ, предусматривает возможность предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как следует из положений п. 1.1 ст. 10 Закона Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.
Так, случаи бесплатного предоставления земельных участков предусмотрены в Законе Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" от 05.01.2004 N 59-з.
В редакции Закона Республики Башкортостан от 21.03.2011 N 378-з предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (л.д. 48, т. 3).
Эти положения Земельного кодекса РФ определяют, что предоставление земельных участков для строительства в собственность осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), а продажа земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. При этом в указанных нормах оговариваются исключения из установленного порядка предоставления земельных участков на торгах в случаях, предусмотренных Кодексом.
Из положений статей 28, 30, 30.1 Земельного кодекса РФ также видно, что законом установлены два варианта предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц: на условиях платности и бесплатно в случаях, предусмотренных законодательными актами.
В этой связи доводы антимонопольного органа о том, что норма республиканского законодательства противоречит федеральному законодательству (пункту 2 статьи 30 и пункту 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ), подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании действующего законодательства.
В силу статей 30 и 30.1 Земельного кодекса РФ порядок предоставления земельных участков в собственность для строительства, в том числе для жилищного строительства, путем проведения торгов, относится к механизму передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на возмездной основе.
Как правильно отмечено судом первой инстанции, проведение торгов в указанных случаях является способом, обеспечивающим одновременно как наиболее выгодные условия реализации государством имущества на соответствующем рынке, так и открытость и доступность государственных и муниципальных ресурсов всем заинтересованным лицам, а также является гарантией обеспечения равных возможностей на приобретение земельных участков.
Апелляционная инстанция исходит из того, что процедура торгов является наиболее эффективным способом или механизмом реализации земельных участков на платной основе, однако эта процедура не может быть применима ко второму варианту предоставления земельных участков - бесплатному предоставлению в установленных законом случаях.
При таких обстоятельствах нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков на платной основе путем проведения торгов, не распространяются на случаи передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на безвозмездной основе.
Судом первой инстанции обоснованно указано на то, что случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность лиц должны быть специально предусмотрены законом, поскольку эти случаи являются исключением из принципа платности предоставления земельных участков.
На основании пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ эти случаи могут быть предусмотрены Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Судом первой инстанции правомерно отклонены доводы антимонопольного органа о том, что лишь Земельным кодексом РФ могут быть предусмотрены такие случаи бесплатного предоставления земельных участков. Эти доводы противоречат норме пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ.
Апелляционная инстанция полагает, что между нормой пункта 1.1 статьи 10 Закона Республики Башкортостан, предусматривающей конкретный случай бесплатного предоставления земельных участков в собственность организаций, и положениями статей 30 и 30.1 Земельного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления земельных участков путем проведения торгов в случаях передачи участков на платной основе, отсутствуют какие-либо противоречия.
В этой связи соответствующие доводы антимонопольного органа о нарушении постановлениями Администрации городского округа город Октябрьский РБ действующего земельного законодательства подлежат отклонению.
Как свидетельствуют материалы дела, постановления администрации городского округа о бесплатном предоставлении земельных участков социально ориентированной некоммерческой организации согласуются с Законом Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" и нормами Земельного кодекса РФ (пункт 2 статьи 28 Кодекса), поэтому не противоречат принципам земельного законодательства конституционным основам, предусматривающим совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области земельного законодательства.
Делая вывод о нарушении администрацией антимонопольного законодательства, которая предоставлением земельных участков без проведения торгов создает организации преимущества, обеспечивает более выгодные условия деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами и препятствуют доступу к государственному ресурсу широкого круга лиц, антимонопольный орган полагал, что иным организациям созданы необоснованные барьеры к осуществлению предпринимательской деятельности и это противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Между тем, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что положения данной нормы антимонопольного законодательства свидетельствуют о том, что если принятие актов и осуществление таких действий (бездействий) предусмотрено федеральными законами, то они не могут быть признаны нарушающими закон о конкуренции.
Как установлено судом первой инстанции, федеральным законом предусмотрена возможность бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц в случаях, установленных актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Рассматриваемый случай бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям в целях строительства жилья, реализуемого с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, обусловлен необходимостью решения государственной задачи по строительству и предоставлению жилья в соответствии с принятыми социальными и жилищными программами.
Апелляционная инстанция также принимает во внимание положения Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" для решения социальных проблем и развития гражданского общества в Российской Федерации могут создаваться социально ориентированные некоммерческие организации. При этом, органы государственной власти, органы местного самоуправления могут оказывать указанным организациям поддержку в формах, установленных статьей 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ. Одной из таких форм является оказание органами местного самоуправления имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям путем передачи во владение и (или) пользование таким некоммерческим организациям муниципального имущества (пункт 6 статьи 31.1 Федерального закона N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Судом первой инстанции также учтено, что в силу части 2 статьи 3 Закона Республики Башкортостан от 11.07.2012 N 565-з "О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Башкортостан" поддержка социально ориентированным некоммерческим организациям оказывается при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами деятельности, в том числе по организации строительства жилья экономического класса, реализуемого с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.
Материалы дела свидетельствуют о том, что Некоммерческая организация "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" создана в соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 21.01.2011 N УП-9 с целью массового строительства социального жилья и решения жилищных вопросов населения в Республике Башкортостан (л.д. 66 т. 1).
При этом Уставом Некоммерческой организации "ФССЖ РБ" предусмотрено, что некоммерческая организация осуществляет деятельность в области жилищного строительства в рамках реализации федеральных, республиканских и муниципальных жилищных программ (л.д. 58-64 т. 1).
Судом первой инстанции принято во внимание, что НО ФССЖ РБ участвует в реализации жилищных программ по обеспечению жильем категорий граждан, нуждающихся в жилых помещениях, в соответствии с Федеральной Целевой Программой "Жилище", ветеранов, инвалидов и участников ВОВ, боевых действий, детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, молодых семей и молодых специалистов, многодетных семей и других категорий граждан в соответствии с утвержденными Республиканскими программами государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилых помещениях (л.д. 80-81 т. 1).
Материалы дела также содержат протоколы заседаний жилищной комиссии городского округа город Октябрьский от 03.08.2012 и от 13.09.2012, согласно которым произведено распределение жилых помещений в социальных домах, построенных по адресам: Октябрьский, ул. Садовое кольцо, д. 162 и ул. Чапаева, д. 32 (л.д. 135-144 т. 1).
Как видно из протоколов жилищной комиссии, а также муниципальных контрактов об участии Администрации ГО Октябрьский РБ в долевом строительстве многоквартирных домов от 18.07.2012, от 06.09.2012, от 21.08.2012, факт строительства на указанных земельных участках социального жилья и предоставление жилых помещений детям сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, молодым семьям и гражданам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях является подтвержденным (л.д. 16-23 т. 1 и л.д. 17-34 т. 2).
Реализация жилых помещений осуществляется некоммерческой организацией ФССЖ РБ по утвержденным ценам исходя из установленной Государственным комитетом Республики Башкортостан по строительству и архитектуре средней рыночной стоимости 1 кв. м жилья, предусмотренного для расчета субсидий, выделяемых гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (л.д. 89-109 т. 1). Утвержденные цены существенно ниже, чем фактические рыночные цены на рынке жилья.
Апелляционная инстанция исходит также из того, что в силу пункта 4 статьи 31.1 Федерального закона N 7-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления в приоритетном порядке оказывают поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в соответствии с настоящим Федеральным законом. А к предусмотренным законом мерам государственной поддержки относится оказание имущественной поддержки в порядке передачи во владение и (или) пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества.
При таких обстоятельствах действия администрации городского округа по предоставлению в собственность бесплатно земельных участков из категории земель населенных пунктов относятся к мерам имущественной поддержки социально ориентированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в области жилищного строительства, направленной на решение социальных проблем государства.
Между тем данные обстоятельства не были учтены антимонопольным органом при вынесении оспариваемых решений.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что действия Администрации городского округа по бесплатному предоставлению земельных участков социально ориентированной некоммерческой организации не могут быть квалифицированы как необоснованное и неправомерное создание преимуществ одному хозяйствующему субъекту и препятствование в осуществлении предпринимательской деятельности иным хозяйствующим субъектам ввиду наличия норм законодательства, разрешающих их осуществление. Соответственно, постановления органа местного самоуправления о бесплатном предоставлении земельных участков приняты в соответствии с нормами земельного законодательства и законодательства, регулирующего деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций и предусматривающего формы государственной поддержки их социальной деятельности.
Учитывая неправомерность решений антимонопольного органа, следует признать незаконными выданные заявителям согласно статьям 23, 39, 50 Федерального закона N 135-ФЗ предписания, направленные на обеспечение конкуренции.
В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признает ненормативный правовой акт государственного органа недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие закону и нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности.
В нарушение данных статей Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольным органом не представлено доказательств того, что оспариваемые решения и предписания соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы заявителя.
По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.
Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.
Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.
С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.12.2012 по делу N А07-18079/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЕМНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 08.04.2013 N 18АП-1727/2013 ПО ДЕЛУ N А07-18079/2012
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 апреля 2013 г. N 18АП-1727/2013
Дело N А07-18079/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2013 г.
Полный текст постановления изготовлен 08 апреля 2013 г.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Костина В.Ю.,
судей Арямова А.А., Малышева М.Б.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.12.2012 по делу N А07-18079/2012 (судья Галимова Н.Г.),
В заседании приняли участие представители:
- Администрации городского округа город Октябрьский Республика Башкортостан - Храмова Валентина Михайловна (паспорт, доверенность от 09.01.2013 N 1 сроком на 1 год);
- Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан - Муллаянова Диана Инзилевна (паспорт, доверенность 14.05.2012 N 9 сроком 1 год).
Администрация городского округа город Октябрьский Республика Башкортостан (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, УФАС по РБ, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными решения от 14.09.2012 и предписания от 14.09.2012 N 106, вынесенных по делу N А-267/15-12.
Определением суда первой инстанции от 18.10.2012 заявление принято к производству, делу присвоен номер N А07-18079/2012 (л.д. 1-2, т. 1).
Кроме того, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к УФАС по РБ о признании недействительными решения от 14.09.2012 и предписания от 14.09.2012 N 115, вынесенных по делу N А-266/15-12.
Определением суда первой инстанции от 09.11.2012 заявление принято к производству, делу присвоен номер N А07-19634/2012 (л.д. 1-2, т. 2).
Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.11.2012 дела N А07-19634/2012 и N А07-18079/2012 объединены в одно производство с присвоением номера дела А07-18079/2012 (л.д. 186-187 т. 1).
Определением суда первой инстанции от 09.11.2012 по делу N А07-19634/2012 и от 15.11.2012 по делу N А07-18079/2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Некоммерческая организация "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан", Правительство Республики Башкортостан (далее - Правительство)
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.12.2012 (резолютивная часть решения объявлена 14.12.2012) заявленные требования удовлетворены.
Суд признал недействительными решения УФАС по РБ от 14.09.2012 по делу N А-266/15-12 и по делу N А-267/15-12 и предписания от 14.09.2012 N 106, N 115.
Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.
В апелляционной жалобе управление просило решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.
В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что федеральным законодательством не предусмотрено предоставление земельных участков для целей жилищного строительства без проведения торгов, кроме случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ), пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ. Рассматриваемый случай к таким исключениям не относится, следовательно, земельные участки для жилищного, строительства, предоставленные органом местного самоуправления, должны были быть предоставлены в соответствии с особым порядком предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, - исключительно в форме аукционной продажи.
Податель жалобы, ссылаясь на положения ч. 2 ст. 30.1 ЗК РФ указал, что предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется только в форме аукционной продажи. Положения пунктов 1, 2 статьи 30.1 ЗК РФ сформулированы как императивные и содержащие исчерпывающий перечень случаев, когда земельный участок может быть предоставлен без торгов.
Действие пункта 2 статьи 30 ЗК РФ и статьи 30.1 ЗК РФ исключает применение пункта 2 статьи 28 ЗК РФ при предоставлении земельных участков для жилищного строительства.
Антимонопольный орган указал, что судом первой инстанции при вынесении решения не учтено Постановление Правительства Республики Башкортостан от 16.04.2012 N 110 "Об утверждении порядка определения объема и предоставления субсидий из бюджета РБ НКО, созданным ГУП РБ, для строительства жилья экономического класса" (далее - Постановление N 110; порядок) согласно которому предусмотрен конкурсный отбор Некоммерческих организаций для получения субсидий для строительства жилья экономического класса.
Податель жалобы со ссылкой на п.п. 7, 8 Федерального закона N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" указывает, что под муниципальным имуществом, которое передается в рамках поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, понимаются только нежилые помещения. Земельные участки к такому имуществу не относятся.
Ссылка суда первой инстанции на положения статьи 28 ЗК РФ в части исключения из установленного порядка предоставления земельных участков на торгах в случаях, предусмотренных Кодексом, является некорректной.
Бесплатное предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями в соответствии с пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным как пунктом 1, так и пунктом 2 статьи 30.1 ЗК РФ.
Заинтересованное лицо указывает, что согласно Постановлению Президиума ВАС Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10, из положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Проведение торгов подразумевает состязательность хозяйствующих субъектов. Непроведение торгов, за исключением случаев, допускаемых законом, влияет на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
До судебного заседания от Правительства РБ поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель настаивал на доводах о законности и обоснованности решения суда первой инстанции.
До начала судебного заседания Администрации городского округа г. Октябрьский Республика Башкортостан представила в арбитражный апелляционный суд отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонила доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание представители заинтересованного лица, Правительства РБ не явились. УФАС по РБ направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своего представителя.
С учетом мнения заявителя и Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заинтересованного лица, Правительства Республики Башкортостан.
В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, 17.02.2012 в Администрацию городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан поступило заявление Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан N 110-127 от 15.02.2012 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером N 02:57:010108:113, площадью 1051 кв. м, расположенного по адресу: РБ, г. Октябрьский, ул. Чапаева, д 32.
20.02.2012 в Администрацию городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан поступило заявление Некоммерческой организации Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан N 110-148 от 17.02.2012 о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 02:57:010116:66 площадью 1512 кв. м по адресу: Октябрьский, ул. Садовое кольцо, д. 162.
Постановлением Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 503 "Об изменении разрешенного использования, предоставления в собственность земельных участков Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ для строительства многоквартирного жилого дома" указанной некоммерческой организации для строительства многоквартирного жилого дома были предоставлены в собственность бесплатно земельные участки общей площадью 1412 кв. м, находящиеся в собственности городского округа город Октябрьский, относящиеся к категории земель населенных пунктов, расположенные в первой градостроительной зоне, из них:
- - земельный участок с кадастровым номером 02:57:010108:68 площадью 359 кв. м по адресу: Октябрьский, 34 квартал, ул. Чапаева, 32;
- - земельный участок с кадастровым номером 02:57:010108:113 площадью 1053 кв. м по адресу: Октябрьский, ул. Чапаева, 32 (л.д. 51 т. 1).
Постановлением Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 517 "Об изъятии, предоставлении в собственность земельного участка Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ под размещение многоквартирного дома" указанной некоммерческой организации был бесплатно предоставлен в собственность под размещение многоквартирного дома земельный участок с кадастровым номером 02:57:010116:66 площадью 1512 кв. м по адресу: Октябрьский, ул. Садовое кольцо, д. 162 (л.д. 134 т. 1).
Антимонопольным органом проведена плановая проверка Администрации городского округа город Октябрьский РБ по вопросам соблюдения требований антимонопольного законодательства.
В ходе проверки УФАС по РБ в действиях Администрации выявлены нарушения части 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-Ф3 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившиеся в издании Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 503 и Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 517 о предоставлении земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов.
Решением от 14.09.2012 по делу N А-267/15-12 (резолютивная часть объявлена 03.09.2012) УФАС по РБ признал Администрацию городского округа город Октябрьский РБ нарушившей требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (п. 1 решения).
На основании п. 2 решения Администрации выдано предписание от 14.09.2012 N 106, которым заявителю предписано прекратить допущенное нарушение путем отмены Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 503 "Об изменении разрешенного использования, предоставления в собственность земельных участков Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ для строительства многоквартирного жилого дома" (п. 1 предписания); о выполнении предписания сообщить антимонопольному органу в срок до 14.10.2012 (п. 2 предписания) (л.д. 12, т. 1).
Кроме того, в отношении заявителя антимонопольным органом вынесено решение от 14.09.2012 по делу N А-266/15-12 (резолютивная часть объявлена 03.09.2012), которым УФАС по РБ признал Администрацию городского округа город Октябрьский РБ нарушившей требования ч. 1 ст. 15 Закон о защите конкуренции (п. 1 решения).
На основании п. 2 решения Администрации выдано предписание от 14.09.2012 N 115, которым заявителю предписано прекратить допущенное нарушение путем отмены Постановления Главы администрации городского округа город Октябрьский РБ от 02.03.2012 N 517 "Об изменении разрешенного использования, предоставления в собственность земельных участков Некоммерческой организации Фонду строительства социального жилья РБ для строительства многоквартирного жилого дома" (п. 1 предписания); о выполнении предписания сообщить антимонопольному органу в срок до 14.10.2012 (п. 2 предписания) (л.д. 13-14, т. 2).
Не согласившись с решениями от 14.09.2012 по делу N А-267/15-12 и по делу N А-266/15-12 и вынесенными на их основании предписаниями от 14.09.2012 N 106 и N 115, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности совокупности условий для признания недействительными обжалуемых ненормативных актов.
Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.
На основании пункта "к" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 2 Земельного кодекса Российской Федерации в соответствии с указанными конституционными нормами предусмотрено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Земельный кодекс Российской Федерации определяет в числе принципов земельного законодательства принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).
Пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ определено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с разъяснениями пункта 8 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции имеет место в случае, если акты, действия (бездействие) органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма Федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить соответствующие действия (бездействие).
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что при издании спорных постановлений Администрация городского округа город Октябрьский РБ руководствовалась положениями статьи 28 Земельного кодекса РФ и п. 1.1 ст. 10 Закона Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан".
Антимонопольным органом в действиях Администрации городского округа город Октябрьский усмотрено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействий).
Управление настаивает на том, что бесплатное предоставление земельных участков некоммерческой организации без проведения торгов осуществлено с нарушением федерального законодательства, не предусматривающего случаев предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов, а, напротив, устанавливающего особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства исключительно на торгах в соответствии с нормами п. 2 ст. 30 и п. 2 ст. 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
Между тем, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что федеральное законодательство, в частности пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ, предусматривает возможность предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как следует из положений п. 1.1 ст. 10 Закона Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.
Так, случаи бесплатного предоставления земельных участков предусмотрены в Законе Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" от 05.01.2004 N 59-з.
В редакции Закона Республики Башкортостан от 21.03.2011 N 378-з предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (л.д. 48, т. 3).
Эти положения Земельного кодекса РФ определяют, что предоставление земельных участков для строительства в собственность осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), а продажа земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. При этом в указанных нормах оговариваются исключения из установленного порядка предоставления земельных участков на торгах в случаях, предусмотренных Кодексом.
Из положений статей 28, 30, 30.1 Земельного кодекса РФ также видно, что законом установлены два варианта предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц: на условиях платности и бесплатно в случаях, предусмотренных законодательными актами.
В этой связи доводы антимонопольного органа о том, что норма республиканского законодательства противоречит федеральному законодательству (пункту 2 статьи 30 и пункту 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ), подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании действующего законодательства.
В силу статей 30 и 30.1 Земельного кодекса РФ порядок предоставления земельных участков в собственность для строительства, в том числе для жилищного строительства, путем проведения торгов, относится к механизму передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на возмездной основе.
Как правильно отмечено судом первой инстанции, проведение торгов в указанных случаях является способом, обеспечивающим одновременно как наиболее выгодные условия реализации государством имущества на соответствующем рынке, так и открытость и доступность государственных и муниципальных ресурсов всем заинтересованным лицам, а также является гарантией обеспечения равных возможностей на приобретение земельных участков.
Апелляционная инстанция исходит из того, что процедура торгов является наиболее эффективным способом или механизмом реализации земельных участков на платной основе, однако эта процедура не может быть применима ко второму варианту предоставления земельных участков - бесплатному предоставлению в установленных законом случаях.
При таких обстоятельствах нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков на платной основе путем проведения торгов, не распространяются на случаи передачи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц на безвозмездной основе.
Судом первой инстанции обоснованно указано на то, что случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность лиц должны быть специально предусмотрены законом, поскольку эти случаи являются исключением из принципа платности предоставления земельных участков.
На основании пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ эти случаи могут быть предусмотрены Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Судом первой инстанции правомерно отклонены доводы антимонопольного органа о том, что лишь Земельным кодексом РФ могут быть предусмотрены такие случаи бесплатного предоставления земельных участков. Эти доводы противоречат норме пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ.
Апелляционная инстанция полагает, что между нормой пункта 1.1 статьи 10 Закона Республики Башкортостан, предусматривающей конкретный случай бесплатного предоставления земельных участков в собственность организаций, и положениями статей 30 и 30.1 Земельного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления земельных участков путем проведения торгов в случаях передачи участков на платной основе, отсутствуют какие-либо противоречия.
В этой связи соответствующие доводы антимонопольного органа о нарушении постановлениями Администрации городского округа город Октябрьский РБ действующего земельного законодательства подлежат отклонению.
Как свидетельствуют материалы дела, постановления администрации городского округа о бесплатном предоставлении земельных участков социально ориентированной некоммерческой организации согласуются с Законом Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" и нормами Земельного кодекса РФ (пункт 2 статьи 28 Кодекса), поэтому не противоречат принципам земельного законодательства конституционным основам, предусматривающим совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области земельного законодательства.
Делая вывод о нарушении администрацией антимонопольного законодательства, которая предоставлением земельных участков без проведения торгов создает организации преимущества, обеспечивает более выгодные условия деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами и препятствуют доступу к государственному ресурсу широкого круга лиц, антимонопольный орган полагал, что иным организациям созданы необоснованные барьеры к осуществлению предпринимательской деятельности и это противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Между тем, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что положения данной нормы антимонопольного законодательства свидетельствуют о том, что если принятие актов и осуществление таких действий (бездействий) предусмотрено федеральными законами, то они не могут быть признаны нарушающими закон о конкуренции.
Как установлено судом первой инстанции, федеральным законом предусмотрена возможность бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц в случаях, установленных актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Рассматриваемый случай бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям в целях строительства жилья, реализуемого с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, обусловлен необходимостью решения государственной задачи по строительству и предоставлению жилья в соответствии с принятыми социальными и жилищными программами.
Апелляционная инстанция также принимает во внимание положения Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" для решения социальных проблем и развития гражданского общества в Российской Федерации могут создаваться социально ориентированные некоммерческие организации. При этом, органы государственной власти, органы местного самоуправления могут оказывать указанным организациям поддержку в формах, установленных статьей 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ. Одной из таких форм является оказание органами местного самоуправления имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям путем передачи во владение и (или) пользование таким некоммерческим организациям муниципального имущества (пункт 6 статьи 31.1 Федерального закона N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
Судом первой инстанции также учтено, что в силу части 2 статьи 3 Закона Республики Башкортостан от 11.07.2012 N 565-з "О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Башкортостан" поддержка социально ориентированным некоммерческим организациям оказывается при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами деятельности, в том числе по организации строительства жилья экономического класса, реализуемого с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.
Материалы дела свидетельствуют о том, что Некоммерческая организация "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" создана в соответствии с Указом Президента Республики Башкортостан от 21.01.2011 N УП-9 с целью массового строительства социального жилья и решения жилищных вопросов населения в Республике Башкортостан (л.д. 66 т. 1).
При этом Уставом Некоммерческой организации "ФССЖ РБ" предусмотрено, что некоммерческая организация осуществляет деятельность в области жилищного строительства в рамках реализации федеральных, республиканских и муниципальных жилищных программ (л.д. 58-64 т. 1).
Судом первой инстанции принято во внимание, что НО ФССЖ РБ участвует в реализации жилищных программ по обеспечению жильем категорий граждан, нуждающихся в жилых помещениях, в соответствии с Федеральной Целевой Программой "Жилище", ветеранов, инвалидов и участников ВОВ, боевых действий, детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, молодых семей и молодых специалистов, многодетных семей и других категорий граждан в соответствии с утвержденными Республиканскими программами государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилых помещениях (л.д. 80-81 т. 1).
Материалы дела также содержат протоколы заседаний жилищной комиссии городского округа город Октябрьский от 03.08.2012 и от 13.09.2012, согласно которым произведено распределение жилых помещений в социальных домах, построенных по адресам: Октябрьский, ул. Садовое кольцо, д. 162 и ул. Чапаева, д. 32 (л.д. 135-144 т. 1).
Как видно из протоколов жилищной комиссии, а также муниципальных контрактов об участии Администрации ГО Октябрьский РБ в долевом строительстве многоквартирных домов от 18.07.2012, от 06.09.2012, от 21.08.2012, факт строительства на указанных земельных участках социального жилья и предоставление жилых помещений детям сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, молодым семьям и гражданам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях является подтвержденным (л.д. 16-23 т. 1 и л.д. 17-34 т. 2).
Реализация жилых помещений осуществляется некоммерческой организацией ФССЖ РБ по утвержденным ценам исходя из установленной Государственным комитетом Республики Башкортостан по строительству и архитектуре средней рыночной стоимости 1 кв. м жилья, предусмотренного для расчета субсидий, выделяемых гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (л.д. 89-109 т. 1). Утвержденные цены существенно ниже, чем фактические рыночные цены на рынке жилья.
Апелляционная инстанция исходит также из того, что в силу пункта 4 статьи 31.1 Федерального закона N 7-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления в приоритетном порядке оказывают поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в соответствии с настоящим Федеральным законом. А к предусмотренным законом мерам государственной поддержки относится оказание имущественной поддержки в порядке передачи во владение и (или) пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества.
При таких обстоятельствах действия администрации городского округа по предоставлению в собственность бесплатно земельных участков из категории земель населенных пунктов относятся к мерам имущественной поддержки социально ориентированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в области жилищного строительства, направленной на решение социальных проблем государства.
Между тем данные обстоятельства не были учтены антимонопольным органом при вынесении оспариваемых решений.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что действия Администрации городского округа по бесплатному предоставлению земельных участков социально ориентированной некоммерческой организации не могут быть квалифицированы как необоснованное и неправомерное создание преимуществ одному хозяйствующему субъекту и препятствование в осуществлении предпринимательской деятельности иным хозяйствующим субъектам ввиду наличия норм законодательства, разрешающих их осуществление. Соответственно, постановления органа местного самоуправления о бесплатном предоставлении земельных участков приняты в соответствии с нормами земельного законодательства и законодательства, регулирующего деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций и предусматривающего формы государственной поддержки их социальной деятельности.
Учитывая неправомерность решений антимонопольного органа, следует признать незаконными выданные заявителям согласно статьям 23, 39, 50 Федерального закона N 135-ФЗ предписания, направленные на обеспечение конкуренции.
В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признает ненормативный правовой акт государственного органа недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие закону и нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности.
В нарушение данных статей Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольным органом не представлено доказательств того, что оспариваемые решения и предписания соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы заявителя.
По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.
Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.
Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.
С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26.12.2012 по делу N А07-18079/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий
В.Ю.КОСТИН
В.Ю.КОСТИН
Судьи
А.А.АРЯМОВ
М.Б.МАЛЫШЕВ
А.А.АРЯМОВ
М.Б.МАЛЫШЕВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)