Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 января 2014 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Егорченко И.Н., судей: Сомова Е.Г., Сулейманова З.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алмазовой М.П., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17776/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны (ОГРНИП 306263530000071) к администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901), комитету градостроительства администрации города Ставрополя (ИНН 2634064833, ОГРН 1052600294064, 355000) о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги (судья Быков А.С.), при участии в судебном заседании представителя индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны - Шевченко О.Г. (доверенность от 14.08.2013), в отсутствие иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания,
установил:
индивидуальный предприниматель Фролова Наталья Васильевна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополя (далее - администрация) и комитету градостроительства администрации города Ставрополя (далее - комитет градостроительства) о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги, а также о возложении на администрацию обязанности изменить постановление от 21.02.2011 N 463 о предоставлении земельного участка в аренду для строительства в части указания иного кадастрового номера земельного участка (26:12:020201:51).
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 требования заявителя удовлетворены. Суд признал незаконным решение администрации (уведомление от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4512) об отказе в предоставлении в аренду для строительства производственной базы земельного участка площадью 10 тыс. кв. м (кадастровый номер 26:51:020201:51). На администрацию возложена обязанность принять решение о предоставлении предпринимателю в аренду для строительства производственной базы земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:51. В удовлетворении требований к комитету градостроительства отказано.
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2013 решение от 04.04.2013 отменено, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Апелляционный суд указал, что предприниматель не является собственником либо иным законным владельцем спорного земельного участка, поэтому положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 3 статьи 21 Правил землепользования и застройки города Ставрополя, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 N 97 (далее - Правила), в рассматриваемой ситуации не применяются. Администрация не намерена использовать земельный участок для целей строительства, поскольку он отнесен к территории общего пользования. Апелляционный суд также указал, что предоставление спорного участка для строительства, при условии отнесения его к территории общего пользования, приведет к нарушению интересов неопределенного круга лиц.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.11.2013 постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2013 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд. Суд кассационной инстанции указал на то, что апелляционным судом не выяснены вопросы, касающиеся определения идентичности земельных участков с кадастровыми номерами 26:12:020201:23 и 26:12:020201:51 и возможности распространения на них действия нового градостроительного регламента.
При новом рассмотрении дела представитель предпринимателя поддержал ранее изложенную по делу позицию, а также представил для приобщения к материалам дела письма администрации об отказе внести изменения в ненормативный правовой акт о предоставлении земельного участка для строительства в части указания нового кадастрового номера участка.
Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.
Изучив материалы дела с учетом указаний суда кассационной инстанции, изложенных в постановлении от 05.11.2013, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17776/2012 подлежит отмене, исходя из следующего.
Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации от 28.06.2010 N 1704 утвержден акт выбора земельного участка, предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на земельном участке площадью 10 тыс. кв. м из земель населенных пунктов по Старомарьевскому шоссе в г. Ставрополе (т. 1, л.д. 9).
В соответствии с градостроительным заключением земельный участок находился в промышленной зоне (т. 1, л.д. 71, 72).
Экспертным заключением от 02.04.2010 подтверждена возможность отвода земельного участка для строительства производственной базы (т. 1, л.д. 82-84).
На основании постановления администрации от 21.02.2011 N 463 предпринимателю в аренду на три года для строительства производственной базы предоставлен земельный участок (кадастровый номер 26:12:020201:23; сведения об участке внесены в государственный кадастр недвижимости 19.07.2010), расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 77 (т. 1, л.д. 10, 11).
Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополя (арендодатель) и предприниматель (арендатор) 09.07.2012 подписали договор N 794 аренды данного земельного участка, предназначенного для строительства производственной базы.
В соответствии с пунктом 2.2 договора срок аренды установлен с 21.02.2011 по 20.02.2014 (т. 1, л.д. 12-18).
Решением от 30.07.2012 филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии" по Ставропольскому краю сведения о земельном участке с кадастровым номером 26:12:020201:23 аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости в связи с тем, что государственная регистрация прав на него не осуществлена в течение двух лет (часть 4 статьи 24 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; т. 1, л.д. 19).
В связи с исключением из государственного кадастра недвижимости сведений о земельном участке с кадастровым номером 26:12:020201:23 государственная регистрация договора от 09.07.2012 N 794 не произведена.
На основании постановления от 28.06.2010 N 1704 на государственный кадастровый учет 12.09.2012 поставлен земельный участок площадью 10 тыс. кв. м с разрешенным использованием под производственную базу, расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 77 (кадастровый номер 26:12:020201:51; т. 1, л.д. 20, 21).
Администрация отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:51 для строительства производственной базы. Заинтересованное лицо указало, что испрашиваемый земельный участок расположен в установленной Правилами зоне Р-2. "Зона городских территорий общего пользования", в связи с чем строительство на нем производственной базы недопустимо (т. 1, л.д. 22, 23).
Предприниматель, полагая, что отказ в предоставлении муниципальной услуги не соответствует требованиям действующего законодательства, обратился с заявлением в арбитражный суд.
При новом рассмотрении дела апелляционным судом установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 26:12:020201:23 и 26:12:020201:51 являются идентичными.
Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.
Пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса определяет, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.
В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Земельного кодекса решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.
В силу пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса уполномоченный орган на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
Как следует из материалов дела, предпринимателем была инициирована процедура выбора спорного земельного участка и согласования места размещения на нем объекта строительства, аналогичного объекту, о предварительном согласовании места размещения которого подал заявление предприниматель. 28.06.2010 постановлением администрации N 1704 утвержден акт выбора земельного участка, которым предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на испрашиваемом им земельном участке. 18.12.2010 вступили в силу Правила, в соответствии с которыми испрашиваемый предпринимателем земельный участок был отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования". После вступления в силу указанных Правил 19.09.2012 предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы. 08.11.2012 администрация отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка для строительства, ссылаясь на то, что территория спорного участка является местом общего пользования в соответствии с утвержденными Правилами, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствует основному, условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса определено, что земли делятся по целевому назначению на категории и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
В силу статьи 41 Земельного кодекса лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют те же права.
Пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса определяет, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса).
Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Изложенное означает, что федеральное законодательство ограничивает право собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора по использованию земельных участков посредством строительства, реконструкции находящихся на нем объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.
Часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13 сформулирована правовая позиция, согласно которой при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец, арендатора) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.
Согласно статье 21 Правил принятые до момента введения данного акта в действие муниципальные правовые акты города Ставрополя по вопросам землепользования и застройки применяются в части, не противоречащей названным Правилам (пункт 1). Разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, выданные физическим и юридическим лицам, до вступления в силу Правил, являются действительными (пункт 2). Положения Правил не затрагивают земельные участки или объекты капитального строительства, которые существовали до вступления их в силу и виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют установленному Правилами градостроительному регламенту. Названные объекты могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов капитального наследия (пункт 3).
Материалами дела подтверждено, что на момент обращения предпринимателя в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы спорный земельный участок в соответствии с Правилами был отнесен к территории общего пользования, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствовал основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.
К территориям общего пользования относятся территории (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые обозначены красными линиями (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса).
Поскольку на момент рассмотрения администрацией вопроса о предоставлении предпринимателю земельного участка запрашиваемый вид разрешенного использования спорного земельного участка не соответствовал установленным Правилами основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны, у администрации отсутствовали правовые основания для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка предпринимателю.
Доводы предпринимателя о том, что его право на спорный земельный участок возникло на основании постановления от 28.06.2010 N 1704, не оспоренного и не отмененного в судебном или ином порядке, а значит имеющего юридическую силу на момент введения в действия Правил и отказа администрации в совершении испрашиваемых заявителем действий, отклоняются апелляционным судом, поскольку правоотношения по использованию земли возникают на основании сложного юридического состава, включающего издание собственником земли соответствующего распоряжения и заключение сделки. Действующим земельным законодательством не предусмотрено заключение договора аренды по результатам утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта. Решение органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет и само по себе является основанием для проведения заинтересованным лицом необходимых (в том числе и проектно-изыскательских работ) в отношении земельного участка (статья 31 Земельного кодекса). Договор о предоставлении земельного участка в аренду для строительства заключается только после принятия уполномоченным органом соответствующего решения (статья 32 Земельного кодекса). Данная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.02.2010 по делу N А63-2583/2008. Следовательно, оснований считать, что с момента утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта между предпринимателем и администрацией возникли правоотношения по использованию земли на праве аренды для целей строительства, не имеется.
То обстоятельство, что постановление администрации от 28.06.2010 N 1704 об утверждении акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта не признано недействительным в установленном законом порядке, не имеет правового значения, поскольку в рамках настоящего спора подлежит установлению наличие либо отсутствие у администрации оснований для предоставления предпринимателю испрашиваемого земельного участка. В рассматриваемом случае, с учетом отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования, оснований для признания незаконным отказа администрации, изложенного в письме от 08.11.2012, у суда не имелось.
Ссылка суда первой инстанции на пункт 3 статьи 21 Правил, предусматривающий, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (аналогичные положения закреплены в пункте 8 статьи 36 Градостроительного кодекса), является несостоятельной для рассматриваемых правоотношений. В рассматриваемом случае предприниматель не является собственником либо иным законным владельцем спорного земельного участка (землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка), в связи с чем положения пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса, а также пункта 3 статьи 21 Правил на него не распространяются. Администрация как представитель собственника спорного земельного участка не намерена использовать указанный земельный участок для целей строительства ввиду отнесения его к территории общего пользования города Ставрополя.
Предприниматель не доказал нарушение своих прав оспариваемым отказом администрации в предоставлении спорного земельного участка в аренду для строительства, что в силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Кодекса исключает возможность признания оспариваемого отказа в предоставлении муниципальной услуги незаконным.
Нарушение администрацией сроков подготовки договора аренды от 09.07.2012 N 794 не имеет правового значения для рассматриваемого спора, поскольку соответствующие действия (бездействия) администрации предпринимателем в установленном порядке не обжалованы.
Суд апелляционной инстанции считает, что избранный предпринимателем способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного решения об обязании администрации как органа местного самоуправления предоставить предпринимателю спорный земельный участок не изменит установленный Правилами правовой режим спорного земельного участка "территория общего пользования", не предусматривающий возможность осуществления на нем строительства и, соответственно, выдачу уполномоченным органом разрешительной документации на строительство.
Апелляционный суд также учитывает, что в силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Предоставление спорного земельного участка предпринимателю в аренду для строительства производственной базы при условии отнесения его к территории общего пользования приведет к нарушению режима общего пользования, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся пользователями в соответствии с установленным правовым режимом спорного земельного участка.
На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пунктов 1 и 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду неполного исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, а также неправильного применения судом норм материального права с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Расходы по уплате государственной пошлины по заявлению относятся на общество. Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку администрация (орган местного самоуправления) в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождена.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.
Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17776/2012 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.
В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны отказать в полном объеме.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.
Председательствующий
И.Н.ЕГОРЧЕНКО
Судьи
Е.Г.СОМОВ
З.М.СУЛЕЙМАНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ШЕСТНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 28.01.2014 ПО ДЕЛУ N А63-17776/2012
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 января 2014 г. по делу N А63-17776/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 28 января 2014 года.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Егорченко И.Н., судей: Сомова Е.Г., Сулейманова З.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алмазовой М.П., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17776/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны (ОГРНИП 306263530000071) к администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901), комитету градостроительства администрации города Ставрополя (ИНН 2634064833, ОГРН 1052600294064, 355000) о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги (судья Быков А.С.), при участии в судебном заседании представителя индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны - Шевченко О.Г. (доверенность от 14.08.2013), в отсутствие иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания,
установил:
индивидуальный предприниматель Фролова Наталья Васильевна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополя (далее - администрация) и комитету градостроительства администрации города Ставрополя (далее - комитет градостроительства) о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги, а также о возложении на администрацию обязанности изменить постановление от 21.02.2011 N 463 о предоставлении земельного участка в аренду для строительства в части указания иного кадастрового номера земельного участка (26:12:020201:51).
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 требования заявителя удовлетворены. Суд признал незаконным решение администрации (уведомление от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4512) об отказе в предоставлении в аренду для строительства производственной базы земельного участка площадью 10 тыс. кв. м (кадастровый номер 26:51:020201:51). На администрацию возложена обязанность принять решение о предоставлении предпринимателю в аренду для строительства производственной базы земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:51. В удовлетворении требований к комитету градостроительства отказано.
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2013 решение от 04.04.2013 отменено, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Апелляционный суд указал, что предприниматель не является собственником либо иным законным владельцем спорного земельного участка, поэтому положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 3 статьи 21 Правил землепользования и застройки города Ставрополя, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 N 97 (далее - Правила), в рассматриваемой ситуации не применяются. Администрация не намерена использовать земельный участок для целей строительства, поскольку он отнесен к территории общего пользования. Апелляционный суд также указал, что предоставление спорного участка для строительства, при условии отнесения его к территории общего пользования, приведет к нарушению интересов неопределенного круга лиц.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.11.2013 постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2013 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд. Суд кассационной инстанции указал на то, что апелляционным судом не выяснены вопросы, касающиеся определения идентичности земельных участков с кадастровыми номерами 26:12:020201:23 и 26:12:020201:51 и возможности распространения на них действия нового градостроительного регламента.
При новом рассмотрении дела представитель предпринимателя поддержал ранее изложенную по делу позицию, а также представил для приобщения к материалам дела письма администрации об отказе внести изменения в ненормативный правовой акт о предоставлении земельного участка для строительства в части указания нового кадастрового номера участка.
Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.
Изучив материалы дела с учетом указаний суда кассационной инстанции, изложенных в постановлении от 05.11.2013, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17776/2012 подлежит отмене, исходя из следующего.
Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации от 28.06.2010 N 1704 утвержден акт выбора земельного участка, предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на земельном участке площадью 10 тыс. кв. м из земель населенных пунктов по Старомарьевскому шоссе в г. Ставрополе (т. 1, л.д. 9).
В соответствии с градостроительным заключением земельный участок находился в промышленной зоне (т. 1, л.д. 71, 72).
Экспертным заключением от 02.04.2010 подтверждена возможность отвода земельного участка для строительства производственной базы (т. 1, л.д. 82-84).
На основании постановления администрации от 21.02.2011 N 463 предпринимателю в аренду на три года для строительства производственной базы предоставлен земельный участок (кадастровый номер 26:12:020201:23; сведения об участке внесены в государственный кадастр недвижимости 19.07.2010), расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 77 (т. 1, л.д. 10, 11).
Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Ставрополя (арендодатель) и предприниматель (арендатор) 09.07.2012 подписали договор N 794 аренды данного земельного участка, предназначенного для строительства производственной базы.
В соответствии с пунктом 2.2 договора срок аренды установлен с 21.02.2011 по 20.02.2014 (т. 1, л.д. 12-18).
Решением от 30.07.2012 филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии" по Ставропольскому краю сведения о земельном участке с кадастровым номером 26:12:020201:23 аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости в связи с тем, что государственная регистрация прав на него не осуществлена в течение двух лет (часть 4 статьи 24 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; т. 1, л.д. 19).
В связи с исключением из государственного кадастра недвижимости сведений о земельном участке с кадастровым номером 26:12:020201:23 государственная регистрация договора от 09.07.2012 N 794 не произведена.
На основании постановления от 28.06.2010 N 1704 на государственный кадастровый учет 12.09.2012 поставлен земельный участок площадью 10 тыс. кв. м с разрешенным использованием под производственную базу, расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 77 (кадастровый номер 26:12:020201:51; т. 1, л.д. 20, 21).
Администрация отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:51 для строительства производственной базы. Заинтересованное лицо указало, что испрашиваемый земельный участок расположен в установленной Правилами зоне Р-2. "Зона городских территорий общего пользования", в связи с чем строительство на нем производственной базы недопустимо (т. 1, л.д. 22, 23).
Предприниматель, полагая, что отказ в предоставлении муниципальной услуги не соответствует требованиям действующего законодательства, обратился с заявлением в арбитражный суд.
При новом рассмотрении дела апелляционным судом установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 26:12:020201:23 и 26:12:020201:51 являются идентичными.
Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.
Пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса определяет, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.
В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Земельного кодекса решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.
В силу пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса уполномоченный орган на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
Как следует из материалов дела, предпринимателем была инициирована процедура выбора спорного земельного участка и согласования места размещения на нем объекта строительства, аналогичного объекту, о предварительном согласовании места размещения которого подал заявление предприниматель. 28.06.2010 постановлением администрации N 1704 утвержден акт выбора земельного участка, которым предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на испрашиваемом им земельном участке. 18.12.2010 вступили в силу Правила, в соответствии с которыми испрашиваемый предпринимателем земельный участок был отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования". После вступления в силу указанных Правил 19.09.2012 предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы. 08.11.2012 администрация отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка для строительства, ссылаясь на то, что территория спорного участка является местом общего пользования в соответствии с утвержденными Правилами, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствует основному, условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса определено, что земли делятся по целевому назначению на категории и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
В силу статьи 41 Земельного кодекса лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют те же права.
Пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса определяет, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса).
Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Изложенное означает, что федеральное законодательство ограничивает право собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора по использованию земельных участков посредством строительства, реконструкции находящихся на нем объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.
Часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13 сформулирована правовая позиция, согласно которой при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец, арендатора) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.
Согласно статье 21 Правил принятые до момента введения данного акта в действие муниципальные правовые акты города Ставрополя по вопросам землепользования и застройки применяются в части, не противоречащей названным Правилам (пункт 1). Разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, выданные физическим и юридическим лицам, до вступления в силу Правил, являются действительными (пункт 2). Положения Правил не затрагивают земельные участки или объекты капитального строительства, которые существовали до вступления их в силу и виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют установленному Правилами градостроительному регламенту. Названные объекты могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов капитального наследия (пункт 3).
Материалами дела подтверждено, что на момент обращения предпринимателя в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы спорный земельный участок в соответствии с Правилами был отнесен к территории общего пользования, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствовал основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.
К территориям общего пользования относятся территории (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые обозначены красными линиями (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса).
Поскольку на момент рассмотрения администрацией вопроса о предоставлении предпринимателю земельного участка запрашиваемый вид разрешенного использования спорного земельного участка не соответствовал установленным Правилами основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны, у администрации отсутствовали правовые основания для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка предпринимателю.
Доводы предпринимателя о том, что его право на спорный земельный участок возникло на основании постановления от 28.06.2010 N 1704, не оспоренного и не отмененного в судебном или ином порядке, а значит имеющего юридическую силу на момент введения в действия Правил и отказа администрации в совершении испрашиваемых заявителем действий, отклоняются апелляционным судом, поскольку правоотношения по использованию земли возникают на основании сложного юридического состава, включающего издание собственником земли соответствующего распоряжения и заключение сделки. Действующим земельным законодательством не предусмотрено заключение договора аренды по результатам утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта. Решение органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет и само по себе является основанием для проведения заинтересованным лицом необходимых (в том числе и проектно-изыскательских работ) в отношении земельного участка (статья 31 Земельного кодекса). Договор о предоставлении земельного участка в аренду для строительства заключается только после принятия уполномоченным органом соответствующего решения (статья 32 Земельного кодекса). Данная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.02.2010 по делу N А63-2583/2008. Следовательно, оснований считать, что с момента утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта между предпринимателем и администрацией возникли правоотношения по использованию земли на праве аренды для целей строительства, не имеется.
То обстоятельство, что постановление администрации от 28.06.2010 N 1704 об утверждении акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта не признано недействительным в установленном законом порядке, не имеет правового значения, поскольку в рамках настоящего спора подлежит установлению наличие либо отсутствие у администрации оснований для предоставления предпринимателю испрашиваемого земельного участка. В рассматриваемом случае, с учетом отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования, оснований для признания незаконным отказа администрации, изложенного в письме от 08.11.2012, у суда не имелось.
Ссылка суда первой инстанции на пункт 3 статьи 21 Правил, предусматривающий, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (аналогичные положения закреплены в пункте 8 статьи 36 Градостроительного кодекса), является несостоятельной для рассматриваемых правоотношений. В рассматриваемом случае предприниматель не является собственником либо иным законным владельцем спорного земельного участка (землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка), в связи с чем положения пункта 8 статьи 36 Градостроительного кодекса, а также пункта 3 статьи 21 Правил на него не распространяются. Администрация как представитель собственника спорного земельного участка не намерена использовать указанный земельный участок для целей строительства ввиду отнесения его к территории общего пользования города Ставрополя.
Предприниматель не доказал нарушение своих прав оспариваемым отказом администрации в предоставлении спорного земельного участка в аренду для строительства, что в силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Кодекса исключает возможность признания оспариваемого отказа в предоставлении муниципальной услуги незаконным.
Нарушение администрацией сроков подготовки договора аренды от 09.07.2012 N 794 не имеет правового значения для рассматриваемого спора, поскольку соответствующие действия (бездействия) администрации предпринимателем в установленном порядке не обжалованы.
Суд апелляционной инстанции считает, что избранный предпринимателем способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного решения об обязании администрации как органа местного самоуправления предоставить предпринимателю спорный земельный участок не изменит установленный Правилами правовой режим спорного земельного участка "территория общего пользования", не предусматривающий возможность осуществления на нем строительства и, соответственно, выдачу уполномоченным органом разрешительной документации на строительство.
Апелляционный суд также учитывает, что в силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Предоставление спорного земельного участка предпринимателю в аренду для строительства производственной базы при условии отнесения его к территории общего пользования приведет к нарушению режима общего пользования, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся пользователями в соответствии с установленным правовым режимом спорного земельного участка.
На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пунктов 1 и 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду неполного исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, а также неправильного применения судом норм материального права с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Расходы по уплате государственной пошлины по заявлению относятся на общество. Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку администрация (орган местного самоуправления) в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождена.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.
Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17776/2012 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.
В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны отказать в полном объеме.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.
Председательствующий
И.Н.ЕГОРЧЕНКО
Судьи
Е.Г.СОМОВ
З.М.СУЛЕЙМАНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)