Судебные решения, арбитраж
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2014 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2014 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Поротниковой Е.А.,
судей Василенко С.Н., Ященок Т.П.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Челябинска (далее - Администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2013 по делу N А76-21143/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.
Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление) с заявлением о признании незаконными решения от 23.08.2013 по делу N 34-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 23.08.2013 по делу N 34-07/13.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Центр охранных технологий" (далее - общество "ЦОТ"), Управление по торговле и услугам администрации города Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главное управление архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска, Управление дорожного хозяйства администрации города Челябинска.
Решением суда от 26.12.2013 (судья Костылев И.В.) в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 (судьи Малышев М.Б., Баканов В.В., Арямов А.А.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что в данном случае Управлением не доказано, что решение органа местного самоуправления об отказе во включении объектов Общества в Схему размещения временных нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска (далее - Схема) приводит или может привести к ограничению конкуренции. Заявитель кассационной жалобы указывает на необоснованность вывода судов о том, что заявление общества "ЦОТ" о включении в Схему объекта по ул. 50 лет ВЛКСМ не было рассмотрено, поскольку в материалы дела представлена выписка из протокола заседания комиссии от 06.02.2013, согласно которой принято решение о нецелесообразности включения данного места в схему. Также, ссылаясь на п. 2, 4, 8, 38 Порядка, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10 (далее - Порядок N 3/10), ч. 1, 3 ст. 10, ст. 19 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), п. 3 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, п. 2 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2010 N 261-П, Администрация указывает на то, что в данном случае обеспеченность населения площадью торговых объектов в г. Челябинске превышает утвержденный норматив минимальной обеспеченности, в связи с чем отказ во включении в Схему павильона обоснован.
Как установлено судами, на основании жалобы общества "ЦОТ" на неправомерные действия Администрации, выразившиеся в не рассмотрении и не направлении письменного ответа о включении в Схему автостоянки, проектируемой по адресу: г. Челябинск, ул. 50 лет ВЛКСМ, площадью 1508 кв. м, и торгового павильона, проектируемого по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыкова в Металлургическом районе, Управлением было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения администрацией ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).
По результатам рассмотрения дела Управлением вынесено решение от 23.08.2013 по делу N 34-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства, которым:
- - признаны нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, ст. 15 Закона N 381-ФЗ действия Администрации по принятию решения об отказе обществу "ЦОТ" во включении в Схему для размещения торгового павильона по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыкова (протокол от 14.07.2011 N 12) по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, и с нарушением требований действующего законодательства, а также бездействие Администрации по не направлению письменного ответа на обращение общества от 28.06.2011, что могло привести к созданию необоснованного препятствования при осуществлении деятельности данному хозяйствующему субъекту посредством невключения в Схему и невозможности претендовать на заключение договора аренды земельного участка (п. 1);
- - признано нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ бездействие Администрации по не рассмотрению обращения общества "ЦОТ" от 01.06.2011 о включении в Схему автостоянки, проектируемой по адресу: г. Челябинск, ул. 50 лет ВЛКСМ, площадью 1508 кв. м, и не направлению письменного ответа на него, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности общества ввиду невозможности своевременного согласования включения в Схему в установленные законом сроки (п. 2);
- Также Управлением 23.08.2013 Администрации выдано предписание по делу N 34-07/13 о совершении действий, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства.
Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Управлением сделан верный вывод о том, что действия Администрации по принятию решения об отказе обществу "ЦОТ" во включении в Схему торгового павильона по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыковой (протокол N 12 от 14.07.2011) по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, и не направлению письменного ответа о результатах рассмотрения обращения от 28.06.2011 могли привести к созданию необоснованного препятствования данному хозяйствующему субъекту при осуществлении деятельности посредством не включения в Схему, что не позволяет претендовать на заключение договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации спорных объектов на территории города Челябинска для использования в предпринимательской деятельности, что противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, ст. 15 Закона N 138-ФЗ в части ограничения доступа к объектам инфраструктуры.
Указав на ошибочность вывода суда первой инстанции о неправомерности действий Администрации по невключению объектов общества "ЦОТ" в Схему, суд апелляционной инстанции оставил в силе решение суда первой инстанции, поскольку согласился с выводом о наличии нарушения антимонопольного законодательства в ненаправлении Администрацией обществу "ЦОТ" письменных ответов о результатах рассмотрения заявлений.
Суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты подлежат отмене в связи со следующим.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Как верно отметил суд апелляционной инстанции, при рассмотрении вопроса об отсутствии ответа Администрации на заявление общества "ЦОТ" от 31.05.2011 N 18 о включении в Схему автостоянки, проектируемой по адресу: г. Челябинск, ул. 50 лет ВЛКСМ площадью 1508 кв. м, Управлением не учтено следующее.
Пунктом 4 Порядка N 3/10 установлено, что настоящий Порядок регулирует предоставление земельных участков для размещения и эксплуатации следующих временных нестационарных объектов:
- - нестационарных объектов мелкорозничной торговой сети и объектов оказания услуг населению: павильонов и магазинов модульного типа, торговых киосков, торгово-остановочных комплексов, киосков бытового обслуживания, кафе (закусочных), летних залов, ярмарок, рынков, торгово-выставочных площадок, аттракционов, пунктов проката, приема вторичного сырья;
- - открытых площадок для складирования материалов;
- - складских помещений;
- - автомобильных стоянок;
- - временных: только для эксплуатации размещенных (установленных) в соответствии с ранее действующим Порядком автозаправочных станций (АЗС), автомобильных газозаправочных станций (АГЗС), автомобильных моек (автомоек);
- - автомобильных моек (автомоек) контейнерного типа в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации о техническом регулировании;
- - павильонов автосервиса;
- - специализированных стоянок.
В силу п. 5 Порядка N 3/10, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках осуществляется на основании Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается Администрацией города.
В пункте 6 Порядка N 3/10 установлено, что размещение и эксплуатация платных парковок, предоставление земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством и предпринимательской деятельностью, осуществляются в соответствии с отдельными правовыми актами Челябинской городской Думы.
В п. 7 указанного порядка установлено, что размещение (установка) и эксплуатация временных нестационарных объектов допускается после оформления правоустанавливающих документов на земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов в соответствии с настоящим Порядком.
Земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов предоставляются на праве аренды. Арендаторами земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов в соответствии с настоящим Порядком могут быть физические и юридические лица (п. 8 названного Порядка).
В пункте 16 Порядка N 3/10 дано определение автомобильной стоянки. А именно: автомобильная стоянка (автостоянка) - нестационарный объект в виде специально оборудованного плоскостного сооружения, ограниченного для общего пользования, предназначенного для стоянки и организованного хранения транспортных средств.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ торговым объектом является здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров.
В пункте 2 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определено, что граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 названного кодекса.
Согласно п. 3 ст. 34 Земельного кодекса в указанном в п. 2 названной статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.
Орган местного самоуправления на основании указанного в п. 2 ст. 34 Земельного кодекса заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного ст. 29 названного кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (п. 4 ст. 34 Земельного кодекса).
В силу п. 5 ст. 34 Земельного кодекса исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 названного кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
Предоставление земельного участка в аренду для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта осуществляется на основании правового акта Администрации или должностного лица Администрации, принятого в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации.
В соответствии с п. 28 Порядка N 3/10 в случае принятия Администрацией или должностным лицом Администрации, действующим в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации, положительного решения о размещении (установке) временного объекта, Управление по торговле и услугам Администрации города Челябинска передает документы, предусмотренные пунктом 23 названного Порядка, в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, который в течение 5 дней после принятия соответствующего положительного решения публикует информацию о земельном участке, на котором планируется размещение временного нестационарного объекта.
В силу п. 32 Порядка N 3/10 заявитель после получения утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (от 24.07.2007 N 221-ФЗ).
Суд апелляционной инстанции установил отсутствие доказательств того, что общество "ЦОТ" обращалось с заявлением о предоставлении в аренду соответствующего земельного участка; что по содержанию заявление общества "ЦОТ" от 31.05.2011 N 18 не представляется возможным расценить, как тождественное заявлению о предоставлении земельного участка в аренду.
Суд апелляционной инстанции правильно указал, что применительно к вышеизложенному, не включение в Схему автостоянки не является нарушением ни Порядка, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10, ни Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ.
Учитывая изложенное суд апелляционной инстанции верно указал, что в том случае, если бы общество "ЦОТ" обращалось в администрацию города Челябинска с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка, отсутствие рассмотрения данного заявления со стороны администрации в установленный срок, квалифицировалось бы по нормам Земельного кодекса (ст. 34), но не по норме ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", на нарушение которой сослался антимонопольный орган в оспариваемом заявителем решении.
В части заявления общества "ЦОТ" о включении в схему размещения временных нестационарных объектов на территории Челябинской области торгового павильона, проектируемого по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыкова в Металлургическом районе от 27.06.2011 N 19, суд апелляционной инстанции правомерно отметил следующее.
В силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не ограничение прав организаций и предпринимателей на использование земель для целей, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Согласно п. 3, 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется в следующих целях: достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышения доступности товаров для населения.
Для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения.
В соответствии с п. 7 и 8 Порядка N 3/10 размещение (установка) и эксплуатация временных нестационарных объектов допускается после оформления правоустанавливающих документов на земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов в соответствии с настоящим Порядком.
Земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов предоставляются на праве аренды.
Согласно п. 1 ст. 34 Земельного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Судом апелляционной инстанции установлено отсутствие доказательств того, что общество "ЦОТ" обращалось с заявлением о предоставлении в аренду соответствующего земельного участка; по содержанию заявление общества "ЦОТ" от 27.06.2011 N 19 не представляется возможным расценить, как тождественное заявлению о предоставлении земельного участка в аренду.
В связи с вышеизложенным апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что невключение Администрацией в Схему объектов общества "ЦОТ" (проектируемых автомобильной стоянки и торгового павильона) не является нарушением ч. 1 ст. 10 Закона 135-ФЗ.
Однако суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что данные обстоятельства не свидетельствуют о наличии оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований о признании решения и предписания Управления недействительными, поскольку Администрацией не оспаривается факт отсутствия ответа на соответствующее заявление общества "ЦОТ".
Суд апелляционной инстанции указал, что условия п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ в данном случае действуют, поскольку, не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 31.05.2011 N 18 (входящий в администрации от 01.06.2011), не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 27.06.2011 N 19 (входящий в администрации от 28.06.2011) и не разъяснив порядок обращения в целях получения соответствующих земельных участков в аренду, Администрация необоснованно воспрепятствовала осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, лишенному таким образом возможности подачи заявления о предоставлении земельного участка в аренду.
Однако судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
Закон N 135-ФЗ направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции в частности органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона N 135-ФЗ).
В ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пунктом 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с подп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
В силу ч. 1 ст. 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.
Из совокупности вышеприведенных норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением ст. 15 Закона N 135-ФЗ. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.
Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на Управление.
Суд кассационной инстанции полагает, что выводы антимонопольного органа и судов относительно квалификации указанного выше бездействия Администрации относительно выдачи обществу "ЦОТ" письменных ответов на заявления по п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ являются необоснованными ввиду следующего.
Статья 15 Закона N 135-ФЗ не презюмирует что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.
Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае Администрации) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.
Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.
В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.
Между тем из фактических обстоятельств настоящего дела следует, что в данном случае какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем антимонопольным органом не выявлены.
Управлением не устанавливалось, каким образом, не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 31.05.2011 N 18 (входящий в администрации от 01.06.2011), не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 27.06.2011 N 19 (входящий в Администрации от 28.06.2011) и не разъяснив порядок обращения в целях получения соответствующих земельных участков в аренду, Администрация ограничивает конкуренцию или может привести к этому; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с обществом "ЦОТ" в результате рассмотренного Управлением бездействия Администрации.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов о том, что решение антимонопольного органа о признании Администрации нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ не основано на действующем законодательстве.
В связи с отмеченным у судов не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении заявления Администрации о признании оспариваемых ненормативных правовых актов Управления незаконным.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Поскольку фактические обстоятельства установлены судами полно и в соответствии с имеющимися в деле доказательствами, но нормы материального права применены неверно, суд кассационной инстанции полагает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, принять по спору новое решение - об удовлетворении требований, заявленных Администрацией.
Руководствуясь ст. ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2013 по делу N А76-21143/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 отменить.
Заявленные Администрацией города Челябинска требования удовлетворить.
Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 23.08.2013 признать недействительными.
Председательствующий
Е.А.ПОРОТНИКОВА
Судьи
С.Н.ВАСИЛЕНКО
Т.П.ЯЩЕНОК
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС УРАЛЬСКОГО ОКРУГА ОТ 03.06.2014 N Ф09-3163/14 ПО ДЕЛУ N А76-21143/2013
Разделы:Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 июня 2014 г. N Ф09-3163/14
Дело N А76-21143/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2014 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2014 г.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Поротниковой Е.А.,
судей Василенко С.Н., Ященок Т.П.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Челябинска (далее - Администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2013 по делу N А76-21143/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.
Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление) с заявлением о признании незаконными решения от 23.08.2013 по делу N 34-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 23.08.2013 по делу N 34-07/13.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Центр охранных технологий" (далее - общество "ЦОТ"), Управление по торговле и услугам администрации города Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главное управление архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска, Управление дорожного хозяйства администрации города Челябинска.
Решением суда от 26.12.2013 (судья Костылев И.В.) в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 (судьи Малышев М.Б., Баканов В.В., Арямов А.А.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на то, что в данном случае Управлением не доказано, что решение органа местного самоуправления об отказе во включении объектов Общества в Схему размещения временных нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска (далее - Схема) приводит или может привести к ограничению конкуренции. Заявитель кассационной жалобы указывает на необоснованность вывода судов о том, что заявление общества "ЦОТ" о включении в Схему объекта по ул. 50 лет ВЛКСМ не было рассмотрено, поскольку в материалы дела представлена выписка из протокола заседания комиссии от 06.02.2013, согласно которой принято решение о нецелесообразности включения данного места в схему. Также, ссылаясь на п. 2, 4, 8, 38 Порядка, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10 (далее - Порядок N 3/10), ч. 1, 3 ст. 10, ст. 19 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), п. 3 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, п. 2 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2010 N 261-П, Администрация указывает на то, что в данном случае обеспеченность населения площадью торговых объектов в г. Челябинске превышает утвержденный норматив минимальной обеспеченности, в связи с чем отказ во включении в Схему павильона обоснован.
Как установлено судами, на основании жалобы общества "ЦОТ" на неправомерные действия Администрации, выразившиеся в не рассмотрении и не направлении письменного ответа о включении в Схему автостоянки, проектируемой по адресу: г. Челябинск, ул. 50 лет ВЛКСМ, площадью 1508 кв. м, и торгового павильона, проектируемого по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыкова в Металлургическом районе, Управлением было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения администрацией ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).
По результатам рассмотрения дела Управлением вынесено решение от 23.08.2013 по делу N 34-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства, которым:
- - признаны нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, ст. 15 Закона N 381-ФЗ действия Администрации по принятию решения об отказе обществу "ЦОТ" во включении в Схему для размещения торгового павильона по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыкова (протокол от 14.07.2011 N 12) по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, и с нарушением требований действующего законодательства, а также бездействие Администрации по не направлению письменного ответа на обращение общества от 28.06.2011, что могло привести к созданию необоснованного препятствования при осуществлении деятельности данному хозяйствующему субъекту посредством невключения в Схему и невозможности претендовать на заключение договора аренды земельного участка (п. 1);
- - признано нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ бездействие Администрации по не рассмотрению обращения общества "ЦОТ" от 01.06.2011 о включении в Схему автостоянки, проектируемой по адресу: г. Челябинск, ул. 50 лет ВЛКСМ, площадью 1508 кв. м, и не направлению письменного ответа на него, что могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности общества ввиду невозможности своевременного согласования включения в Схему в установленные законом сроки (п. 2);
- Также Управлением 23.08.2013 Администрации выдано предписание по делу N 34-07/13 о совершении действий, направленных на устранение нарушений антимонопольного законодательства.
Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Управлением сделан верный вывод о том, что действия Администрации по принятию решения об отказе обществу "ЦОТ" во включении в Схему торгового павильона по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыковой (протокол N 12 от 14.07.2011) по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством, и не направлению письменного ответа о результатах рассмотрения обращения от 28.06.2011 могли привести к созданию необоснованного препятствования данному хозяйствующему субъекту при осуществлении деятельности посредством не включения в Схему, что не позволяет претендовать на заключение договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации спорных объектов на территории города Челябинска для использования в предпринимательской деятельности, что противоречит п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, ст. 15 Закона N 138-ФЗ в части ограничения доступа к объектам инфраструктуры.
Указав на ошибочность вывода суда первой инстанции о неправомерности действий Администрации по невключению объектов общества "ЦОТ" в Схему, суд апелляционной инстанции оставил в силе решение суда первой инстанции, поскольку согласился с выводом о наличии нарушения антимонопольного законодательства в ненаправлении Администрацией обществу "ЦОТ" письменных ответов о результатах рассмотрения заявлений.
Суд кассационной инстанции полагает, что судебные акты подлежат отмене в связи со следующим.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Как верно отметил суд апелляционной инстанции, при рассмотрении вопроса об отсутствии ответа Администрации на заявление общества "ЦОТ" от 31.05.2011 N 18 о включении в Схему автостоянки, проектируемой по адресу: г. Челябинск, ул. 50 лет ВЛКСМ площадью 1508 кв. м, Управлением не учтено следующее.
Пунктом 4 Порядка N 3/10 установлено, что настоящий Порядок регулирует предоставление земельных участков для размещения и эксплуатации следующих временных нестационарных объектов:
- - нестационарных объектов мелкорозничной торговой сети и объектов оказания услуг населению: павильонов и магазинов модульного типа, торговых киосков, торгово-остановочных комплексов, киосков бытового обслуживания, кафе (закусочных), летних залов, ярмарок, рынков, торгово-выставочных площадок, аттракционов, пунктов проката, приема вторичного сырья;
- - открытых площадок для складирования материалов;
- - складских помещений;
- - автомобильных стоянок;
- - временных: только для эксплуатации размещенных (установленных) в соответствии с ранее действующим Порядком автозаправочных станций (АЗС), автомобильных газозаправочных станций (АГЗС), автомобильных моек (автомоек);
- - автомобильных моек (автомоек) контейнерного типа в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации о техническом регулировании;
- - павильонов автосервиса;
- - специализированных стоянок.
В силу п. 5 Порядка N 3/10, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках осуществляется на основании Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается Администрацией города.
В пункте 6 Порядка N 3/10 установлено, что размещение и эксплуатация платных парковок, предоставление земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством и предпринимательской деятельностью, осуществляются в соответствии с отдельными правовыми актами Челябинской городской Думы.
В п. 7 указанного порядка установлено, что размещение (установка) и эксплуатация временных нестационарных объектов допускается после оформления правоустанавливающих документов на земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов в соответствии с настоящим Порядком.
Земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов предоставляются на праве аренды. Арендаторами земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов в соответствии с настоящим Порядком могут быть физические и юридические лица (п. 8 названного Порядка).
В пункте 16 Порядка N 3/10 дано определение автомобильной стоянки. А именно: автомобильная стоянка (автостоянка) - нестационарный объект в виде специально оборудованного плоскостного сооружения, ограниченного для общего пользования, предназначенного для стоянки и организованного хранения транспортных средств.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ торговым объектом является здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров.
В пункте 2 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определено, что граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 названного кодекса.
Согласно п. 3 ст. 34 Земельного кодекса в указанном в п. 2 названной статьи заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.
Орган местного самоуправления на основании указанного в п. 2 ст. 34 Земельного кодекса заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного ст. 29 названного кодекса, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (п. 4 ст. 34 Земельного кодекса).
В силу п. 5 ст. 34 Земельного кодекса исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 названного кодекса, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю, указанному в пункте 4 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка.
Предоставление земельного участка в аренду для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта осуществляется на основании правового акта Администрации или должностного лица Администрации, принятого в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации.
В соответствии с п. 28 Порядка N 3/10 в случае принятия Администрацией или должностным лицом Администрации, действующим в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации, положительного решения о размещении (установке) временного объекта, Управление по торговле и услугам Администрации города Челябинска передает документы, предусмотренные пунктом 23 названного Порядка, в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, который в течение 5 дней после принятия соответствующего положительного решения публикует информацию о земельном участке, на котором планируется размещение временного нестационарного объекта.
В силу п. 32 Порядка N 3/10 заявитель после получения утвержденной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (от 24.07.2007 N 221-ФЗ).
Суд апелляционной инстанции установил отсутствие доказательств того, что общество "ЦОТ" обращалось с заявлением о предоставлении в аренду соответствующего земельного участка; что по содержанию заявление общества "ЦОТ" от 31.05.2011 N 18 не представляется возможным расценить, как тождественное заявлению о предоставлении земельного участка в аренду.
Суд апелляционной инстанции правильно указал, что применительно к вышеизложенному, не включение в Схему автостоянки не является нарушением ни Порядка, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10, ни Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ.
Учитывая изложенное суд апелляционной инстанции верно указал, что в том случае, если бы общество "ЦОТ" обращалось в администрацию города Челябинска с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка, отсутствие рассмотрения данного заявления со стороны администрации в установленный срок, квалифицировалось бы по нормам Земельного кодекса (ст. 34), но не по норме ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", на нарушение которой сослался антимонопольный орган в оспариваемом заявителем решении.
В части заявления общества "ЦОТ" о включении в схему размещения временных нестационарных объектов на территории Челябинской области торгового павильона, проектируемого по адресу: г. Челябинск, ул. П. Калмыкова в Металлургическом районе от 27.06.2011 N 19, суд апелляционной инстанции правомерно отметил следующее.
В силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не ограничение прав организаций и предпринимателей на использование земель для целей, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Согласно п. 3, 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется в следующих целях: достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещения нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышения доступности товаров для населения.
Для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения.
В соответствии с п. 7 и 8 Порядка N 3/10 размещение (установка) и эксплуатация временных нестационарных объектов допускается после оформления правоустанавливающих документов на земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов в соответствии с настоящим Порядком.
Земельные участки для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов предоставляются на праве аренды.
Согласно п. 1 ст. 34 Земельного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Судом апелляционной инстанции установлено отсутствие доказательств того, что общество "ЦОТ" обращалось с заявлением о предоставлении в аренду соответствующего земельного участка; по содержанию заявление общества "ЦОТ" от 27.06.2011 N 19 не представляется возможным расценить, как тождественное заявлению о предоставлении земельного участка в аренду.
В связи с вышеизложенным апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что невключение Администрацией в Схему объектов общества "ЦОТ" (проектируемых автомобильной стоянки и торгового павильона) не является нарушением ч. 1 ст. 10 Закона 135-ФЗ.
Однако суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что данные обстоятельства не свидетельствуют о наличии оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований о признании решения и предписания Управления недействительными, поскольку Администрацией не оспаривается факт отсутствия ответа на соответствующее заявление общества "ЦОТ".
Суд апелляционной инстанции указал, что условия п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ в данном случае действуют, поскольку, не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 31.05.2011 N 18 (входящий в администрации от 01.06.2011), не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 27.06.2011 N 19 (входящий в администрации от 28.06.2011) и не разъяснив порядок обращения в целях получения соответствующих земельных участков в аренду, Администрация необоснованно воспрепятствовала осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, лишенному таким образом возможности подачи заявления о предоставлении земельного участка в аренду.
Однако судом апелляционной инстанции не учтено следующее.
Закон N 135-ФЗ направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции в частности органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона N 135-ФЗ).
В ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пунктом 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с подп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.
В силу ч. 1 ст. 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.
Из совокупности вышеприведенных норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением ст. 15 Закона N 135-ФЗ. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.
Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на Управление.
Суд кассационной инстанции полагает, что выводы антимонопольного органа и судов относительно квалификации указанного выше бездействия Администрации относительно выдачи обществу "ЦОТ" письменных ответов на заявления по п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ являются необоснованными ввиду следующего.
Статья 15 Закона N 135-ФЗ не презюмирует что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.
Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае Администрации) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.
Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.
В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.
Между тем из фактических обстоятельств настоящего дела следует, что в данном случае какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем антимонопольным органом не выявлены.
Управлением не устанавливалось, каким образом, не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 31.05.2011 N 18 (входящий в администрации от 01.06.2011), не дав обществу "ЦОТ" ответ на заявление от 27.06.2011 N 19 (входящий в Администрации от 28.06.2011) и не разъяснив порядок обращения в целях получения соответствующих земельных участков в аренду, Администрация ограничивает конкуренцию или может привести к этому; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с обществом "ЦОТ" в результате рассмотренного Управлением бездействия Администрации.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов о том, что решение антимонопольного органа о признании Администрации нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ не основано на действующем законодательстве.
В связи с отмеченным у судов не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении заявления Администрации о признании оспариваемых ненормативных правовых актов Управления незаконным.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Поскольку фактические обстоятельства установлены судами полно и в соответствии с имеющимися в деле доказательствами, но нормы материального права применены неверно, суд кассационной инстанции полагает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, принять по спору новое решение - об удовлетворении требований, заявленных Администрацией.
Руководствуясь ст. ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.12.2013 по делу N А76-21143/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2014 отменить.
Заявленные Администрацией города Челябинска требования удовлетворить.
Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 23.08.2013 признать недействительными.
Председательствующий
Е.А.ПОРОТНИКОВА
Судьи
С.Н.ВАСИЛЕНКО
Т.П.ЯЩЕНОК
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)