Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2015 года.
В полном объеме постановление изготовлено 13 марта 2015 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Холминова А.А.
при ведении протокола секретарями судебного заседания Леоновой А.В. и Борисовой А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Плесецкое" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу А05-10473/2014 (судья Меньшикова И.А.),
установил:
индивидуальный предприниматель Краскова Ольга Николаевна <...> обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального образования "Плесецкое" (место нахождения: 164260; Архангельская область, рп. Плесецк, улица Партизанская, дом 17; ОГРН 1052920020977; далее - администрация) о признании недействительным отказа в выдаче разрешения на строительство магазина, расположенного на земельном участке по адресу: Архангельская область, поселок Плесецк, улица Кооперативная, дом 6 с кадастровым номером 29:15:120402:ЗУ1 и о возложении обязанности на администрацию выдать разрешение на строительство магазина.
Решением Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года заявленные требования удовлетворены. Кроме того, с администрации в пользу Красковой Ольги Николаевны взыскано 2400 руб. в возмещение судебных расходов, в том числе 200 руб. государственной пошлины, 200 руб. расходов связанных с получением выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) в отношении ответчика, 2000 руб. расходов на оплату услуг адвоката.
Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что предпринимателю отказано в выдаче разрешения на строительство по причине отсутствия в приложенных документах градостроительного плана земельного участка (далее - ГП ЗУ), поскольку он является одним из основополагающих документов для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства на данном земельном участке, в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Одновременно, администрация отказывается выдать ГП ЗУ ввиду противоречия эскизного проекта здания требованиям противопожарной безопасности на основании свода правил, так как расстояние между предполагаемым магазином заявителя и находящимся на расстоянии 6 метров общественным деревянным зданием ИП Летавина В.А. должна быть дистанция не менее 10 метров, согласно минимальному расстоянию при степени огнестойкости и классе конструктивной пожарной опасности жилых и общественных зданий.
Предприниматель в отзыве доводы жалобы не признал, так как все правоустанавливающие документы оформлены правильно, эскизный проект является проектом, противопожарные разрывы соблюдены, так как рядом находятся незарегистрированные хозяйственные постройки (сараи, мусорная свалка). Кроме того пояснил, что изменения в окончании кадастрового номера земельного участка являются следствием изменения его конфигурации и соответственно кадастрового учета.
Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, администрация ходатайствовала о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению.
Как следует из материалов дела, постановлением администрации от 11 сентября 2012 года N 1373-па Красковой О.Н. предварительно согласовано место размещения объекта недвижимости (магазина), утвержден акт выбора испрашиваемого для строительства земельного участка из категории земель населенных пунктов площадью 100 кв. м, расположенного по адресу Архангельская область, Плесецкий район, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6. Участок зарезервирован на 1 год за Красковой О.Н., на нем разрешены проектные и изыскательские работы. Красковой О.Н. предписано сформировать земельный участок, поставить его на государственный кадастровый учет.
Глава МО "Плесецкое" 23 октября 2012 года постановлением N 643 утвердил схему расположения земельного участка из земель населенных пунктов площадью 100 кв. м с местоположением Архангельская область, Плесецкий район, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6 для строительства объекта недвижимости (магазина) для Красковой О.Н.
Постановлением администрации от 28 ноября 2012 года N 1747-па Красковой О.Н. предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов площадью 100 кв. м с местоположением Архангельская область, Плесецкий район, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6, с кадастровым номером 29:15:120402:2423 в аренду сроком на три года для строительства магазина.
Муниципальное образование "Плесецкий муниципальный район" и Краскова О.Н. 28 ноября 2012 года заключили договор N 145 аренды земельного участка с кадастровым номером 29:15:120402:2423 площадью 100 кв. м по вышеназванному адресу для строительства магазина в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка, являющемся приложением к договору. Договор заключен с 28 ноября 2012 года на три года, при этом окончание срока действия договора не влечет прекращения неисполненных сторонами обязательств.
Краскова О.Н. 22 апреля 2014 года обратилась к ответчику с заявлениями о выдаче разрешения на строительство объекта недвижимости (магазина) на вышеназванном земельном участке (вх. N 1988), о выдаче градостроительного плана земельного участка (вх. N 1989). К заявлению приложены, в том числе кадастровый план, кадастровая выписка, эскизный проект здания.
Уведомлением от 21.05.2014 N 2408 администрация сообщила, что не имеет возможности подготовить градостроительный план земельного участка, так как на арендованном участке находится деревянный сарай, который не является капитальным объектом и используется без правоустанавливающих документов.
Далее заявителем в адрес администрации направлена претензия от 01.07.2014 с требованием изготовить градостроительный план (вх. N 3262).
Письмом от 31.07.2014 N 3639 ответчик сообщил, что отказывает в выдаче градостроительного плана земельного участка, так как строительство магазина невозможно, противоречит противопожарным требованиям. При этом администрацией сделана ссылка на пункт 4.3 Свода правил 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - свод правил).
Заявитель обратился в суд, оспаривая отказ ответчика выдать разрешение на строительство магазина на земельном участке с кадастровым номером 29:15:120402:ЗУ1.
Судом первой инстанции принято решение об удовлетворении заявленных требований, в качестве способа восстановления прав и законных интересов заявителя на администрацию возложена обязанность выдать разрешение на строительство магазина на земельном участке с кадастровым номером 29:15:120402:2423.
Апелляционная коллегия считает данный судебный акт подлежащим изменению в части выбора способа восстановления нарушенных прав предпринимателя.
Согласно статье 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.
В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган.
К заявлению прилагаются следующие документы:
- - правоустанавливающие документы на земельный участок;
- - градостроительный план земельного участка;
- - материалы, содержащиеся в проектной документации, в том числе схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;
- - положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса.
В части 7.1 статьи 51 ГрК РФ отмечено, что документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в пунктах 1, 2 и 5 части 7 статьи, в том числе, градостроительный план земельного участка запрашиваются уполномоченными на выдачу разрешений на строительство органами в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, если застройщик не представил указанные документы самостоятельно.
Далее, согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку:
- - наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;
- - соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
- - выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
На основании части 13 статьи 51 ГрК РФ, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 статьи 51, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
В данном случае предпринимателем вместе с заявлением на выдачу разрешения на строительство не представлялся ГП ЗУ и проектная документация, поскольку в выдаче градостроительного плана ответчиком отказано.
Эскизный проект здания магазина, которым располагает предприниматель, не может рассматриваться в качестве окончательного варианта проектной документации.
Постановлением Госстандарта СССР от 28 февраля 1973 года N 501 введен в действие Межгосударственный стандарт Единая система конструкторской документации Эскизный проект ГОСТ 2.119-73*. Согласно пункту 1.1 указанного ГОСТа эскизный проект разрабатывают с целью установления принципиальных (конструктивных, схемных и др.) решений изделия, дающих общее представление о принципе работы и (или) устройстве изделия, когда это целесообразно сделать до разработки технического проекта или рабочей документации. На стадии разработки эскизного проекта рассматривают варианты изделия и (или) его составных частей. Эскизный проект может разрабатываться без рассмотрения на этой стадии различных вариантов.
На основании статьи 48 ГрК РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства. Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.
При этом в соответствии с частью 6 указанной статьи Кодекса в случае, если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик обязан предоставить такому лицу:
1) градостроительный план земельного участка или в случае подготовки проектной документации линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории;
2) результаты инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий);
3) технические условия (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения).
В части 12 статьи 48 ГрК РФ приводится состав проектной документации объектов капитального строительства: пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка; архитектурные решения; конструктивные и объемно-планировочные решения; сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений; проект организации строительства объектов капитального строительства; проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства); перечень мероприятий по охране окружающей среды; перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда (в случае подготовки соответствующей проектной документации); требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства; смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов; перечень мероприятий по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов; иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Эскизный проект здания магазина, представленный предпринимателем, не содержит таких разделов как:
- - пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями;
- - схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка;
- - перечень мероприятий по охране окружающей среды;
- - перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;
- - перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам торговли, общественного питания;
- - требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства;
- - перечень мероприятий по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов.
Таким образом, эскизный проект, представленный в материалы дела, не отвечает в полной мере понятию проектной документации, поскольку разработан без учета градостроительного плана земельного участка и иных требований Кодекса.
Как указано в определении Верховного Суда РФ от 10.09.2014 N 18-КГ14-96 часть 11 статьи 48 ГрК РФ определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований подготовки проектной документации объектов капитального строительства.
Следовательно, право подготовить проектную документацию возникает у лица, обратившегося за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана - документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информации. Отказ в выдаче градостроительного плана создает препятствия к осуществлению гражданином прав и свобод, в данном случае - строительству магазина, то есть конституционного права на возможность осуществления предпринимательской деятельности.
Ответственность за отказ в выдаче градостроительного плана предпринимателю, изложенный в уведомлениях от 31.07.2014 N 3639 и от 21.05.2014 N 2408 согласно пункту 5 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) несет непосредственно глава муниципального образования.
Статьей 45 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.
Статья 46 ГрК РФ посвящена особенностям подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа. При этом часть 17 статьи гласит: в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 статьи 46 не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Из анализа подпунктов 4, 5 статьи 7 Закона N 131-ФЗ, частей 4 статьи 3, частей 1 - 3 статьи 44, части 17 статьи 46 ГрК РФ следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного любого заинтересованного лица и является обязанностью органа местного самоуправления. При этом названные нормы не предусматривают возможности отказа в выдаче градостроительного плана по причине нарушения противопожарных разрывов, установленных пунктом 4.3 СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288, либо нахождения на участке объектов самовольного строительства, на что ссылается ответчик в уведомлениях от 31.07.2014 N 3639 и от 21.05.2014 N 2408.
Таким образом, отказ администрации в выдаче градостроительного плана земельного участка по адресу Архангельская область, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6 противоречит требованиям ГрК РФ и лишает возможности предпринимателя оформить необходимую для получения разрешения на строительство проектную документацию.
По этому же основанию суд апелляционной инстанции считает невозможным оценить исполнение администрацией требований части 11 статьи 51 ГрК РФ в части установления соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта строительства требованиям градостроительного плана земельного участка и возложить на администрацию обязанность выдать разрешение на строительство.
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о признании незаконным отказа администрации в выдаче предпринимателю разрешения на строительство как противоречащий Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушающий права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
В уведомлениях администрации в адрес предпринимателя от 31.07.2014 N 3639 и от 21.05.2014 N 2408 утверждается невозможность осуществления строительства, однако оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, предусмотренных частью 13 статьи 51 ГрК РФ не приведено, что само по себе исключает законность таких уведомлений и действий администрации, поскольку установленный в законе перечень основания для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим.
Как верно указал суд первой инстанции ответчик в силу статьи 200 АПК РФ должен доказать, что отказ в выдаче заявителю разрешения на строительство магазина соответствует ГрК РФ.
В пункте 4.3 СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288, на который ссылается ответчик, сказано о том, что противопожарные расстояния между жилыми и общественными зданиями, а также между жилыми, общественными зданиями и вспомогательными зданиями и сооружениями производственного, складского и технического назначения (за исключением отдельно оговоренных в разделе 6 Свода правил объектов нефтегазовой индустрии, автостоянок грузовых автомобилей, специализированных складов, расходных складов горючего для энергообъектов и т.п.) в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности принимаются в соответствии с таблицей 1.
Ответчик в уведомлении от 31 июля 2014 года и в отзывах воспроизвел таблицу 1. При этом сослался на некие имеющиеся у него данные. Однако не сообщил расстояние от каких зданий и сооружений до планируемого заявителем к строительству магазина не выдерживает требований пункта 4.3 СП 4.13130.
Доказательств в подтверждение оснований для изложенных в уведомлениях оснований отказа ответчик ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции не представил, от явки в судебное заседание суда первой инстанции, которая признана обязательной, уклонился без объяснения причин.
Представленные в суд апелляционной инстанции ответчиком в подтверждение нарушения пожарных норм заявителем фотография деревянного строения и выкопировка из плана земель п. Плесецк не приобщены к материалам дела, поскольку администрацией в нарушение требований части 2 статьи 268 АПК РФ не приведено уважительных причин невозможности представления данных документов в суд первой инстанции. Кроме того, суду не известен источник и способ получения вышеописанных документов, а также обоснованность записи 6,2 м.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению, обжалуемое решение суда оставлению без изменения.
Вместе с тем, избранный судом первой инстанции и изложенный в абзаце 2 резолютивной части решения суда, способ устранения нарушения прав и интересов заявителя не может быть реализован, как было указано выше, при отсутствии градостроительного плана и разработанной на его основе проектной документации, которая в настоящее время не может быть получена заявителем по независящим от него причинам в результате противоправного бездействия администрации.
При таких обстоятельствах в данной части на основании части 2 статьи 269 АПК РФ обжалуемое решение подлежит изменению. На администрацию муниципального образования "Плесецкое" следует возложить обязанность в течение тридцати дней со дня вступления в силу соответствующего судебного акта в соответствии с требованиями ГрК РФ и приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207 выдать Красковой Ольге Николаевне градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу Архангельская область, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6, арендуемого предпринимателем по договору от 28.11.2012 N 145 для осуществления строительства магазина.
Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу А05-10473/2014 изменить.
Абзац второй резолютивной части решения Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу N А05-10473/2014 изложить следующим образом: обязать администрацию муниципального образования "Плесецкое" (место нахождения: 164260; Архангельская область, рп. Плесецк, улица Партизанская, дом 17; ОГРН 1052920020977) в течение тридцати дней со дня вступления в силу настоящего решения выдать Красковой Ольге Николаевне градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: Архангельская область, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6.
В остальной части решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу А05-10473/2014 оставить без изменения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
В.И.СМИРНОВ
Судьи
Н.В.МУРАХИНА
А.А.ХОЛМИНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЧЕТЫРНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 13.03.2015 ПО ДЕЛУ N А05-10473/2014
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 марта 2015 г. по делу N А05-10473/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2015 года.
В полном объеме постановление изготовлено 13 марта 2015 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Холминова А.А.
при ведении протокола секретарями судебного заседания Леоновой А.В. и Борисовой А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Плесецкое" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу А05-10473/2014 (судья Меньшикова И.А.),
установил:
индивидуальный предприниматель Краскова Ольга Николаевна <...> обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального образования "Плесецкое" (место нахождения: 164260; Архангельская область, рп. Плесецк, улица Партизанская, дом 17; ОГРН 1052920020977; далее - администрация) о признании недействительным отказа в выдаче разрешения на строительство магазина, расположенного на земельном участке по адресу: Архангельская область, поселок Плесецк, улица Кооперативная, дом 6 с кадастровым номером 29:15:120402:ЗУ1 и о возложении обязанности на администрацию выдать разрешение на строительство магазина.
Решением Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года заявленные требования удовлетворены. Кроме того, с администрации в пользу Красковой Ольги Николаевны взыскано 2400 руб. в возмещение судебных расходов, в том числе 200 руб. государственной пошлины, 200 руб. расходов связанных с получением выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) в отношении ответчика, 2000 руб. расходов на оплату услуг адвоката.
Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы ссылается на то, что предпринимателю отказано в выдаче разрешения на строительство по причине отсутствия в приложенных документах градостроительного плана земельного участка (далее - ГП ЗУ), поскольку он является одним из основополагающих документов для выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства на данном земельном участке, в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Одновременно, администрация отказывается выдать ГП ЗУ ввиду противоречия эскизного проекта здания требованиям противопожарной безопасности на основании свода правил, так как расстояние между предполагаемым магазином заявителя и находящимся на расстоянии 6 метров общественным деревянным зданием ИП Летавина В.А. должна быть дистанция не менее 10 метров, согласно минимальному расстоянию при степени огнестойкости и классе конструктивной пожарной опасности жилых и общественных зданий.
Предприниматель в отзыве доводы жалобы не признал, так как все правоустанавливающие документы оформлены правильно, эскизный проект является проектом, противопожарные разрывы соблюдены, так как рядом находятся незарегистрированные хозяйственные постройки (сараи, мусорная свалка). Кроме того пояснил, что изменения в окончании кадастрового номера земельного участка являются следствием изменения его конфигурации и соответственно кадастрового учета.
Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, администрация ходатайствовала о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению.
Как следует из материалов дела, постановлением администрации от 11 сентября 2012 года N 1373-па Красковой О.Н. предварительно согласовано место размещения объекта недвижимости (магазина), утвержден акт выбора испрашиваемого для строительства земельного участка из категории земель населенных пунктов площадью 100 кв. м, расположенного по адресу Архангельская область, Плесецкий район, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6. Участок зарезервирован на 1 год за Красковой О.Н., на нем разрешены проектные и изыскательские работы. Красковой О.Н. предписано сформировать земельный участок, поставить его на государственный кадастровый учет.
Глава МО "Плесецкое" 23 октября 2012 года постановлением N 643 утвердил схему расположения земельного участка из земель населенных пунктов площадью 100 кв. м с местоположением Архангельская область, Плесецкий район, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6 для строительства объекта недвижимости (магазина) для Красковой О.Н.
Постановлением администрации от 28 ноября 2012 года N 1747-па Красковой О.Н. предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов площадью 100 кв. м с местоположением Архангельская область, Плесецкий район, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6, с кадастровым номером 29:15:120402:2423 в аренду сроком на три года для строительства магазина.
Муниципальное образование "Плесецкий муниципальный район" и Краскова О.Н. 28 ноября 2012 года заключили договор N 145 аренды земельного участка с кадастровым номером 29:15:120402:2423 площадью 100 кв. м по вышеназванному адресу для строительства магазина в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка, являющемся приложением к договору. Договор заключен с 28 ноября 2012 года на три года, при этом окончание срока действия договора не влечет прекращения неисполненных сторонами обязательств.
Краскова О.Н. 22 апреля 2014 года обратилась к ответчику с заявлениями о выдаче разрешения на строительство объекта недвижимости (магазина) на вышеназванном земельном участке (вх. N 1988), о выдаче градостроительного плана земельного участка (вх. N 1989). К заявлению приложены, в том числе кадастровый план, кадастровая выписка, эскизный проект здания.
Уведомлением от 21.05.2014 N 2408 администрация сообщила, что не имеет возможности подготовить градостроительный план земельного участка, так как на арендованном участке находится деревянный сарай, который не является капитальным объектом и используется без правоустанавливающих документов.
Далее заявителем в адрес администрации направлена претензия от 01.07.2014 с требованием изготовить градостроительный план (вх. N 3262).
Письмом от 31.07.2014 N 3639 ответчик сообщил, что отказывает в выдаче градостроительного плана земельного участка, так как строительство магазина невозможно, противоречит противопожарным требованиям. При этом администрацией сделана ссылка на пункт 4.3 Свода правил 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - свод правил).
Заявитель обратился в суд, оспаривая отказ ответчика выдать разрешение на строительство магазина на земельном участке с кадастровым номером 29:15:120402:ЗУ1.
Судом первой инстанции принято решение об удовлетворении заявленных требований, в качестве способа восстановления прав и законных интересов заявителя на администрацию возложена обязанность выдать разрешение на строительство магазина на земельном участке с кадастровым номером 29:15:120402:2423.
Апелляционная коллегия считает данный судебный акт подлежащим изменению в части выбора способа восстановления нарушенных прав предпринимателя.
Согласно статье 51 ГрК РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.
В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган.
К заявлению прилагаются следующие документы:
- - правоустанавливающие документы на земельный участок;
- - градостроительный план земельного участка;
- - материалы, содержащиеся в проектной документации, в том числе схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;
- - положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса.
В части 7.1 статьи 51 ГрК РФ отмечено, что документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в пунктах 1, 2 и 5 части 7 статьи, в том числе, градостроительный план земельного участка запрашиваются уполномоченными на выдачу разрешений на строительство органами в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, если застройщик не представил указанные документы самостоятельно.
Далее, согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку:
- - наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;
- - соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
- - выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
На основании части 13 статьи 51 ГрК РФ, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 статьи 51, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.
В данном случае предпринимателем вместе с заявлением на выдачу разрешения на строительство не представлялся ГП ЗУ и проектная документация, поскольку в выдаче градостроительного плана ответчиком отказано.
Эскизный проект здания магазина, которым располагает предприниматель, не может рассматриваться в качестве окончательного варианта проектной документации.
Постановлением Госстандарта СССР от 28 февраля 1973 года N 501 введен в действие Межгосударственный стандарт Единая система конструкторской документации Эскизный проект ГОСТ 2.119-73*. Согласно пункту 1.1 указанного ГОСТа эскизный проект разрабатывают с целью установления принципиальных (конструктивных, схемных и др.) решений изделия, дающих общее представление о принципе работы и (или) устройстве изделия, когда это целесообразно сделать до разработки технического проекта или рабочей документации. На стадии разработки эскизного проекта рассматривают варианты изделия и (или) его составных частей. Эскизный проект может разрабатываться без рассмотрения на этой стадии различных вариантов.
На основании статьи 48 ГрК РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства. Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.
При этом в соответствии с частью 6 указанной статьи Кодекса в случае, если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик обязан предоставить такому лицу:
1) градостроительный план земельного участка или в случае подготовки проектной документации линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории;
2) результаты инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий);
3) технические условия (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения).
В части 12 статьи 48 ГрК РФ приводится состав проектной документации объектов капитального строительства: пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка; архитектурные решения; конструктивные и объемно-планировочные решения; сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений; проект организации строительства объектов капитального строительства; проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства); перечень мероприятий по охране окружающей среды; перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности; перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда (в случае подготовки соответствующей проектной документации); требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства; смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов; перечень мероприятий по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов; иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Эскизный проект здания магазина, представленный предпринимателем, не содержит таких разделов как:
- - пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями;
- - схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка;
- - перечень мероприятий по охране окружающей среды;
- - перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;
- - перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам торговли, общественного питания;
- - требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства;
- - перечень мероприятий по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов.
Таким образом, эскизный проект, представленный в материалы дела, не отвечает в полной мере понятию проектной документации, поскольку разработан без учета градостроительного плана земельного участка и иных требований Кодекса.
Как указано в определении Верховного Суда РФ от 10.09.2014 N 18-КГ14-96 часть 11 статьи 48 ГрК РФ определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований подготовки проектной документации объектов капитального строительства.
Следовательно, право подготовить проектную документацию возникает у лица, обратившегося за выдачей градостроительного плана земельного участка, лишь после получения такого плана - документа, содержащего всю необходимую для проектирования и строительства информации. Отказ в выдаче градостроительного плана создает препятствия к осуществлению гражданином прав и свобод, в данном случае - строительству магазина, то есть конституционного права на возможность осуществления предпринимательской деятельности.
Ответственность за отказ в выдаче градостроительного плана предпринимателю, изложенный в уведомлениях от 31.07.2014 N 3639 и от 21.05.2014 N 2408 согласно пункту 5 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) несет непосредственно глава муниципального образования.
Статьей 45 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.
Статья 46 ГрК РФ посвящена особенностям подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа. При этом часть 17 статьи гласит: в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 статьи 46 не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Из анализа подпунктов 4, 5 статьи 7 Закона N 131-ФЗ, частей 4 статьи 3, частей 1 - 3 статьи 44, части 17 статьи 46 ГрК РФ следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного любого заинтересованного лица и является обязанностью органа местного самоуправления. При этом названные нормы не предусматривают возможности отказа в выдаче градостроительного плана по причине нарушения противопожарных разрывов, установленных пунктом 4.3 СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288, либо нахождения на участке объектов самовольного строительства, на что ссылается ответчик в уведомлениях от 31.07.2014 N 3639 и от 21.05.2014 N 2408.
Таким образом, отказ администрации в выдаче градостроительного плана земельного участка по адресу Архангельская область, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6 противоречит требованиям ГрК РФ и лишает возможности предпринимателя оформить необходимую для получения разрешения на строительство проектную документацию.
По этому же основанию суд апелляционной инстанции считает невозможным оценить исполнение администрацией требований части 11 статьи 51 ГрК РФ в части установления соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта строительства требованиям градостроительного плана земельного участка и возложить на администрацию обязанность выдать разрешение на строительство.
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о признании незаконным отказа администрации в выдаче предпринимателю разрешения на строительство как противоречащий Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушающий права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
В уведомлениях администрации в адрес предпринимателя от 31.07.2014 N 3639 и от 21.05.2014 N 2408 утверждается невозможность осуществления строительства, однако оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, предусмотренных частью 13 статьи 51 ГрК РФ не приведено, что само по себе исключает законность таких уведомлений и действий администрации, поскольку установленный в законе перечень основания для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим.
Как верно указал суд первой инстанции ответчик в силу статьи 200 АПК РФ должен доказать, что отказ в выдаче заявителю разрешения на строительство магазина соответствует ГрК РФ.
В пункте 4.3 СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288, на который ссылается ответчик, сказано о том, что противопожарные расстояния между жилыми и общественными зданиями, а также между жилыми, общественными зданиями и вспомогательными зданиями и сооружениями производственного, складского и технического назначения (за исключением отдельно оговоренных в разделе 6 Свода правил объектов нефтегазовой индустрии, автостоянок грузовых автомобилей, специализированных складов, расходных складов горючего для энергообъектов и т.п.) в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности принимаются в соответствии с таблицей 1.
Ответчик в уведомлении от 31 июля 2014 года и в отзывах воспроизвел таблицу 1. При этом сослался на некие имеющиеся у него данные. Однако не сообщил расстояние от каких зданий и сооружений до планируемого заявителем к строительству магазина не выдерживает требований пункта 4.3 СП 4.13130.
Доказательств в подтверждение оснований для изложенных в уведомлениях оснований отказа ответчик ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции не представил, от явки в судебное заседание суда первой инстанции, которая признана обязательной, уклонился без объяснения причин.
Представленные в суд апелляционной инстанции ответчиком в подтверждение нарушения пожарных норм заявителем фотография деревянного строения и выкопировка из плана земель п. Плесецк не приобщены к материалам дела, поскольку администрацией в нарушение требований части 2 статьи 268 АПК РФ не приведено уважительных причин невозможности представления данных документов в суд первой инстанции. Кроме того, суду не известен источник и способ получения вышеописанных документов, а также обоснованность записи 6,2 м.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению, обжалуемое решение суда оставлению без изменения.
Вместе с тем, избранный судом первой инстанции и изложенный в абзаце 2 резолютивной части решения суда, способ устранения нарушения прав и интересов заявителя не может быть реализован, как было указано выше, при отсутствии градостроительного плана и разработанной на его основе проектной документации, которая в настоящее время не может быть получена заявителем по независящим от него причинам в результате противоправного бездействия администрации.
При таких обстоятельствах в данной части на основании части 2 статьи 269 АПК РФ обжалуемое решение подлежит изменению. На администрацию муниципального образования "Плесецкое" следует возложить обязанность в течение тридцати дней со дня вступления в силу соответствующего судебного акта в соответствии с требованиями ГрК РФ и приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 10.05.2011 N 207 выдать Красковой Ольге Николаевне градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу Архангельская область, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6, арендуемого предпринимателем по договору от 28.11.2012 N 145 для осуществления строительства магазина.
Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу А05-10473/2014 изменить.
Абзац второй резолютивной части решения Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу N А05-10473/2014 изложить следующим образом: обязать администрацию муниципального образования "Плесецкое" (место нахождения: 164260; Архангельская область, рп. Плесецк, улица Партизанская, дом 17; ОГРН 1052920020977) в течение тридцати дней со дня вступления в силу настоящего решения выдать Красковой Ольге Николаевне градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: Архангельская область, пос. Плесецк, ул. Кооперативная, за д. 6.
В остальной части решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2014 года по делу А05-10473/2014 оставить без изменения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
В.И.СМИРНОВ
Судьи
Н.В.МУРАХИНА
А.А.ХОЛМИНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)