Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 4 июля 2014 года.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,
судей Протасова А.И.,
Донцова П.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Поповой Е.В.,
при участии:
- от администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;
- от Комитета финансов Курской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области на решение Арбитражного суда Курской области от 30.01.2014 по делу N А35-7349/2013 (судья Морозова М.Н.) по заявлению администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области (ИНН 46090000477) к Комитету финансов Курской области об отмене представления,
установил:
Администрация Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области (далее также - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Комитету финансов Курской области (далее также - Комитет) об отмене представления Комитета N 06.1-09-10/188О от 29.04.2013.
Решением от 30.01.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Принимая указанное решение, суд исходил из отсутствия совокупности оснований, предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение суда отменить и принять новый судебный акт.
Заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что в случае невосстановления в добровольном порядке средств в сумме 467 043,0 руб. в доход областного бюджета Комитетом в соответствии со статьей 136 БК РФ будут приняты соответствующие меры.
Считает, что изъятие средств субсидии в сумме 467 043 руб. из бюджета Малогородьковского сельсовета, как использованных не по целевому назначению, резко ухудшит финансовое состояние бюджета Малогородьковского сельсовета и поставит под сомнение функционирование социальной сферы на селе, так как финансовая помощь из средств областного бюджета составляет 87% объема бюджета.
Доводы отзыва Комитета на апелляционную жалобу сводятся к тому, что указанное в представлении нарушение имело место быть, а представление выдано в соответствии с требованиями закона.
Лица, участвующие в деле, явку своих представителей не обеспечили. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие их представителей в порядке статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В ходе судебного разбирательства установлено следующее.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Правилами предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, Администрацией Курской области 25 мая 2011 года вынесено постановление N 204-па "О распределении субсидий на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе благоустройство населенных пунктов, и на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах городских округов, в том числе благоустройство населенных пунктов, из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на 2011 год".
Указанным Постановлением было утверждено распределение субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на 2011 год на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе благоустройство населенных пунктов.
Во исполнение данного Постановления между администрацией Малогородьковского сельсовета и Дорожным управлением Курской области было подписано соглашение о предоставлении субсидий из областного бюджета от 01.06.2011 N 01-13.01/20, предметом данного соглашения являлось предоставление в 2011 году субсидий из областного бюджета бюджету Малогородьковского сельсовета на софинансирование расходных обязательств муниципального образования на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, был утвержден перечень объектов к соглашению на ремонт автодороги в с. Глазово.
В соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" администрацией Малогородьковского сельсовета был заключен муниципальный контракт на выполнение работ по ремонту автодороги в с. Глазово Конышевского района Курской области, цена контракта 499 978-00 руб. По результатам выполненных работ администрация Малогородьковского сельсовета приняла выполненные работы по акту, с оплатой денежных средств.
Между дорожным управлением Курской области и МО "Малогородьковский сельсовет" Конышевского района Курской области 15.06.2011 заключено дополнительное соглашение N 01-13.01/20-1, в соответствии с которым в приложение N 1 к Соглашению от 01.06.2011 N 401-13.01/20 внесено изменение, в связи с чем наименование мероприятия в приложении N 1 изменено на "Ремонт автодороги в с. Глазово, в том числе благоустройство населенных пунктов".
В марте 2013 года Комитетом финансов Курской области был произведен плановый финансовый контроль целевого использования и соблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета в отношении МО "Малогородьковский сельсовет" Конышевского района Курской области.
По результатам проведенной проверки был составлен акт от 26.03.2013, по результатам которого выявлено, что полученные из областного бюджета средства субсидии на ремонт автодороги в с. Глазово Конышевского района Курской области в сумме 467 043-00 руб. использованы на цели, не предусмотренные условиями соглашения N 01-13.01/20 от 01.06.2011 (устройство тротуарных покрытий из тротуарной плитки к администрации в с. Глазово не является целевым использованием денежных средств (ст. 13 - 14 акта от 26.03.2013).
По мнению Комитета финансов Курской области указанное нарушение привело к неверному отражению производственных расходов по устройству тротуарных покрытий из тротуарной плитки к административному зданию в с. Глазово в сумме 492042-00 руб. на соответствующих аналитических счетах бюджетного учета.
По результатам рассмотрения акта от 26.03.2013 о плановой проверке Комитетом в адрес администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области было представлено представление N 06.1-09-10/1880 от 29.04.2013, в котором указано: "в нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, определенных согласно статье 8 БК РФ, Соглашением, заключенным в соответствии с Правилами предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утвержденными постановлением Администрации Курской области от 02.02.2009 N 22, полученные из областного бюджета средства субсидии на ремонт автодороги в с. Глазово Конышевского района Курской области в сумме 467 043,0 руб., использованы на цели - устройство тротуарных покрытий из тротуарной плитки к административному зданию в с. Глазово Конышевского района Курской области, не предусмотренные условиями получения.
Посчитав указанное представление Комитета N 06.1-09-10/1880 от 29.04.2013 незаконным, нарушающим ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Администрация обратилась с указанным заявлением в арбитражный суд.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, апелляционная коллегия приходит к следующему.
Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).
Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
Из совокупного анализа норм статей 266, 269, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положения об осуществлении финансового контроля органами исполнительной власти Курской области, утвержденного постановлением Правительства Курской области от 10.08.2007 N 147, Порядка осуществления финансового контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств, утвержденным приказом комитетом финансов Курской области от 24.08.2012 г. N 57н (действующего на момент рассматриваемых правоотношений), - следует, что у Комитета имелись полномочия на осуществление планового в финансового контроля.
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 306.4. Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Правилами предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам городских округов и поселений на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения (Приложение N 6 к областной целевой программе "Модернизация сети автомобильных дорог Курской области" (2009-2011 г.) определено, что субсидии предоставляются дорожным управлением Курской области - главным распорядителем средств областного бюджета по дорожному хозяйству для оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств муниципальных образований по:
- - ремонту автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе благоустройству населенных пунктов Курской области;
- - ремонту автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, в том числе благоустройству городского округа;
- - строительству и реконструкции автомобильных дорог местного значения в границах поселений;
- - строительству и реконструкции автомобильных дорог местного значения в границах городского округа.
Согласно пункту 11 в Перечень мероприятий областной целевой программы "Модернизация сети автомобильных дорог Курской области" (2009-2011 годы), являющегося Приложением N 2 к областной целевой программе, входит мероприятие - предоставление субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе, благоустройство населенных пунктов Курской области; сроки выполнения - 2011 год, исполнители - Дорожное управление Курской области, органы местного самоуправления; направления расходов - софинансирование расходных обязательств муниципальных образований Курской области по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, источники финансирования - областной бюджет, объем финансирования всего и в 2011 году - 183 297,9177 рублей.
В силу пункта 13 в названный Перечень мероприятий также входит мероприятие - предоставление субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог местного значения в границах поселений; сроки выполнения - 2011 год; исполнители - Дорожное управление Курской области, органы местного самоуправления; направления расходов - софинансирование расходных обязательств муниципальных образований Курской области по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, источники финансирования - областной бюджет, объем финансирования всего и в 2011 году - 50 000,00 рублей.
Согласно Распределению субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на 2011 год на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе. благоустройство населенных пунктов, утвержденному постановлением администрации Курской области от 25.05.2011 N 204-па, - муниципальному образованию Малогородьковский сельсовет распределен объем субсидии - 467,043 руб.
В соответствии с соглашением от 01.06.2011 N 01-13.01/20 субсидии предоставлялись из областного бюджета в 2011 году на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселения, в том числе, благоустройство населенных пунктов.
Предметом Соглашения также является предоставление субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципального образования на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселения, в том числе благоустройство населенных пунктов в соответствии с Перечнем, указанном в приложении N 1 к Соглашению.
В приложении N 1 к Соглашению в качестве мероприятия указан ремонт автодороги в с. Глазово.
Указанные обстоятельства нашли свое отражение в акте Комитета, составленном по результатам финансового контроля, подписанном, в том числе главой администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района и начальником отдела администрации без возражений и замечаний.
В муниципальном контракте N 1 на выполнение работ от 09.12.2011 указано, что предметом контракта является ремонт автомобильной дороги в с. Глазово.
О факте устройства тротуарных покрытий к административному зданию в с. Глазово свидетельствует, имеющийся в материалах дела, локальный сметный расчет N 3628-11854-11, акт о приемке выполненных работ за декабрь 2011 года от 20.12.2011 и объяснительная записка главы администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района П.Н.Сидорова от 19.03.2013.
Комитет пришел к выводу о том, что тротуарные покрытия к административному зданию с примыканием к автомобильной дороге не могут рассматриваться как составная часть автомобильной дороги, и соответственно их укладка не является благоустройством автомобильной дороги. В связи с чем, Комитет посчитал, что направление средств субсидии на вышеуказанные цели является нарушением условий предоставления межбюджетного трансферта.
Апелляционный суд не согласен с данным выводом Комитета ввиду следующего.
Ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги (ст. 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (статья 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Согласно Методическим рекомендациям по разработке норм и правил по благоустройству муниципальных образований, являющихся Приложением к приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. объекты благоустройства территории - территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования, в том числе пешеходные коммуникации, улично-дорожная сеть.
В соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090:
"дорога" - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.
"тротуар" - элемент дороги, предназначенный для движения пешеходов и примыкающий к проезжей части или к велосипедной дорожке либо отделенный от них газоном.
Таким образом, тротуар может быть элементом дороги.
При таких обстоятельствах, устройство тротуарных покрытий является благоустройством автомобильной дороги.
Из материалов дела следует, что фактически произведено благоустройство территории, предназначенной для движения пешеходов.
Таким образом, обустройство территории, предназначенной для движения пешеходов, в любом случае является целевым использованием денежных средств.
Следовательно, направление средств субсидии на вышеуказанные цели - устройство тротуарных покрытий к административному зданию в с. Глазово, - не является нарушением условий предоставления межбюджетного трансферта.
При таких обстоятельствах, довод о том, что дополнительное соглашение N 01-13.01/20-1 от 15.06.2011 в ходе проверки Администрацией не представлялось, не может повлиять на результат рассмотрения настоящего дела.
Согласно статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
В соответствии с пунктом 3.5.1 Порядка осуществления финансового контроля, утвержденного приказом Комитета финансов Курской области от 24.08.2012 N 57н, действующего на момент рассматриваемых правоотношений, по результатам проведенной проверки руководитель ревизионной группы не позднее 5 рабочих дней после подписания акта проверки (заключения на возражения проверенной организации по акту проверки) разрабатывает для направления руководителю проверяемой организации представление с предложениями по устранению выявленных нарушений и принятию соответствующих мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В представлении должен быть указан срок направления проверенной организацией информации о выполнении предложений.
Одновременно копия представления направляется в адрес соответствующего главного распорядителя средств областного бюджета либо органа, осуществляющего общее руководство деятельностью проверяемой организации, для принятия соответствующих мер.
Из анализа названных норм следует, что по своей природе и правовым последствиям представление не идентично предписанию, которое выдается с указанием конкретных действий, направленных на устранение нарушений.
Кроме того, обязательными к исполнению являются только законные требования.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации в представлении должна быть указана информация о выявленных нарушениях бюджетного законодательства, обязательная лишь для рассмотрения.
Указание в оспариваемом представлении на обязанность восстановления денежных средств, в соответствующий бюджет (то есть на совершение конкретных действий) не соответствует указанной норме.
В силу закона в представлении не подлежат указанию конкретные действия, направленные на устранение нарушения, исполнение которых обязательно в определенные сроки.
В связи с чем, указание на осуществление восстановления денежных средств в силу закона не являются обязательными к исполнению действиями, направленными на устранение каких-либо нарушений.
Лицо, в отношении которого выдано представление, обязано лишь его рассмотреть и сообщить о выполнении предложений.
Обязательным в данном случае для лица, получившего представление, является лишь рассмотрение вопроса, рассмотрение представления.
Представление не обладает признаком понуждения к совершению конкретных указанных в нем действий в указанном в нем порядке и в определенные сроки, не носит распорядительного характера, непосредственно не влечет негативных последствий, а является результатом проверки и предложением определить способы и порядок устранения нарушений, в частности, путем восстановления.
Таким образом, оспариваемое представление в указанной части не нарушает прав заявителя.
При таких обстоятельствах, отсутствует совокупность оснований, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ.
В связи с изложенным, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.
Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относится на заявителя апелляционной жалобы.
Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о взыскании государственной пошлины судом не решается.
На основании изложенного, руководствуясь статьями пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Курской области от 30.01.2014 по делу N А35-7349/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.
Председательствующий судья
Н.Д.МИРОНЦЕВА
Судьи
А.И.ПРОТАСОВ
П.В.ДОНЦОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕВЯТНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 04.07.2014 ПО ДЕЛУ N А35-7349/2013
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 июля 2014 г. по делу N А35-7349/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 4 июля 2014 года.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,
судей Протасова А.И.,
Донцова П.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Поповой Е.В.,
при участии:
- от администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;
- от Комитета финансов Курской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области на решение Арбитражного суда Курской области от 30.01.2014 по делу N А35-7349/2013 (судья Морозова М.Н.) по заявлению администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области (ИНН 46090000477) к Комитету финансов Курской области об отмене представления,
установил:
Администрация Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области (далее также - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Комитету финансов Курской области (далее также - Комитет) об отмене представления Комитета N 06.1-09-10/188О от 29.04.2013.
Решением от 30.01.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано. Принимая указанное решение, суд исходил из отсутствия совокупности оснований, предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение суда отменить и принять новый судебный акт.
Заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что в случае невосстановления в добровольном порядке средств в сумме 467 043,0 руб. в доход областного бюджета Комитетом в соответствии со статьей 136 БК РФ будут приняты соответствующие меры.
Считает, что изъятие средств субсидии в сумме 467 043 руб. из бюджета Малогородьковского сельсовета, как использованных не по целевому назначению, резко ухудшит финансовое состояние бюджета Малогородьковского сельсовета и поставит под сомнение функционирование социальной сферы на селе, так как финансовая помощь из средств областного бюджета составляет 87% объема бюджета.
Доводы отзыва Комитета на апелляционную жалобу сводятся к тому, что указанное в представлении нарушение имело место быть, а представление выдано в соответствии с требованиями закона.
Лица, участвующие в деле, явку своих представителей не обеспечили. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие их представителей в порядке статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В ходе судебного разбирательства установлено следующее.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Правилами предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, Администрацией Курской области 25 мая 2011 года вынесено постановление N 204-па "О распределении субсидий на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе благоустройство населенных пунктов, и на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах городских округов, в том числе благоустройство населенных пунктов, из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на 2011 год".
Указанным Постановлением было утверждено распределение субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на 2011 год на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе благоустройство населенных пунктов.
Во исполнение данного Постановления между администрацией Малогородьковского сельсовета и Дорожным управлением Курской области было подписано соглашение о предоставлении субсидий из областного бюджета от 01.06.2011 N 01-13.01/20, предметом данного соглашения являлось предоставление в 2011 году субсидий из областного бюджета бюджету Малогородьковского сельсовета на софинансирование расходных обязательств муниципального образования на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, был утвержден перечень объектов к соглашению на ремонт автодороги в с. Глазово.
В соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" администрацией Малогородьковского сельсовета был заключен муниципальный контракт на выполнение работ по ремонту автодороги в с. Глазово Конышевского района Курской области, цена контракта 499 978-00 руб. По результатам выполненных работ администрация Малогородьковского сельсовета приняла выполненные работы по акту, с оплатой денежных средств.
Между дорожным управлением Курской области и МО "Малогородьковский сельсовет" Конышевского района Курской области 15.06.2011 заключено дополнительное соглашение N 01-13.01/20-1, в соответствии с которым в приложение N 1 к Соглашению от 01.06.2011 N 401-13.01/20 внесено изменение, в связи с чем наименование мероприятия в приложении N 1 изменено на "Ремонт автодороги в с. Глазово, в том числе благоустройство населенных пунктов".
В марте 2013 года Комитетом финансов Курской области был произведен плановый финансовый контроль целевого использования и соблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета в отношении МО "Малогородьковский сельсовет" Конышевского района Курской области.
По результатам проведенной проверки был составлен акт от 26.03.2013, по результатам которого выявлено, что полученные из областного бюджета средства субсидии на ремонт автодороги в с. Глазово Конышевского района Курской области в сумме 467 043-00 руб. использованы на цели, не предусмотренные условиями соглашения N 01-13.01/20 от 01.06.2011 (устройство тротуарных покрытий из тротуарной плитки к администрации в с. Глазово не является целевым использованием денежных средств (ст. 13 - 14 акта от 26.03.2013).
По мнению Комитета финансов Курской области указанное нарушение привело к неверному отражению производственных расходов по устройству тротуарных покрытий из тротуарной плитки к административному зданию в с. Глазово в сумме 492042-00 руб. на соответствующих аналитических счетах бюджетного учета.
По результатам рассмотрения акта от 26.03.2013 о плановой проверке Комитетом в адрес администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района Курской области было представлено представление N 06.1-09-10/1880 от 29.04.2013, в котором указано: "в нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, определенных согласно статье 8 БК РФ, Соглашением, заключенным в соответствии с Правилами предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утвержденными постановлением Администрации Курской области от 02.02.2009 N 22, полученные из областного бюджета средства субсидии на ремонт автодороги в с. Глазово Конышевского района Курской области в сумме 467 043,0 руб., использованы на цели - устройство тротуарных покрытий из тротуарной плитки к административному зданию в с. Глазово Конышевского района Курской области, не предусмотренные условиями получения.
Посчитав указанное представление Комитета N 06.1-09-10/1880 от 29.04.2013 незаконным, нарушающим ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Администрация обратилась с указанным заявлением в арбитражный суд.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, апелляционная коллегия приходит к следующему.
Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 (ред. от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).
Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
Из совокупного анализа норм статей 266, 269, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положения об осуществлении финансового контроля органами исполнительной власти Курской области, утвержденного постановлением Правительства Курской области от 10.08.2007 N 147, Порядка осуществления финансового контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств, утвержденным приказом комитетом финансов Курской области от 24.08.2012 г. N 57н (действующего на момент рассматриваемых правоотношений), - следует, что у Комитета имелись полномочия на осуществление планового в финансового контроля.
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 306.4. Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Правилами предоставления субсидий из областного бюджета бюджетам городских округов и поселений на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения (Приложение N 6 к областной целевой программе "Модернизация сети автомобильных дорог Курской области" (2009-2011 г.) определено, что субсидии предоставляются дорожным управлением Курской области - главным распорядителем средств областного бюджета по дорожному хозяйству для оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств муниципальных образований по:
- - ремонту автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе благоустройству населенных пунктов Курской области;
- - ремонту автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, в том числе благоустройству городского округа;
- - строительству и реконструкции автомобильных дорог местного значения в границах поселений;
- - строительству и реконструкции автомобильных дорог местного значения в границах городского округа.
Согласно пункту 11 в Перечень мероприятий областной целевой программы "Модернизация сети автомобильных дорог Курской области" (2009-2011 годы), являющегося Приложением N 2 к областной целевой программе, входит мероприятие - предоставление субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе, благоустройство населенных пунктов Курской области; сроки выполнения - 2011 год, исполнители - Дорожное управление Курской области, органы местного самоуправления; направления расходов - софинансирование расходных обязательств муниципальных образований Курской области по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, источники финансирования - областной бюджет, объем финансирования всего и в 2011 году - 183 297,9177 рублей.
В силу пункта 13 в названный Перечень мероприятий также входит мероприятие - предоставление субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог местного значения в границах поселений; сроки выполнения - 2011 год; исполнители - Дорожное управление Курской области, органы местного самоуправления; направления расходов - софинансирование расходных обязательств муниципальных образований Курской области по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, источники финансирования - областной бюджет, объем финансирования всего и в 2011 году - 50 000,00 рублей.
Согласно Распределению субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Курской области на 2011 год на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселений, в том числе. благоустройство населенных пунктов, утвержденному постановлением администрации Курской области от 25.05.2011 N 204-па, - муниципальному образованию Малогородьковский сельсовет распределен объем субсидии - 467,043 руб.
В соответствии с соглашением от 01.06.2011 N 01-13.01/20 субсидии предоставлялись из областного бюджета в 2011 году на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселения, в том числе, благоустройство населенных пунктов.
Предметом Соглашения также является предоставление субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципального образования на ремонт автомобильных дорог местного значения в границах поселения, в том числе благоустройство населенных пунктов в соответствии с Перечнем, указанном в приложении N 1 к Соглашению.
В приложении N 1 к Соглашению в качестве мероприятия указан ремонт автодороги в с. Глазово.
Указанные обстоятельства нашли свое отражение в акте Комитета, составленном по результатам финансового контроля, подписанном, в том числе главой администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района и начальником отдела администрации без возражений и замечаний.
В муниципальном контракте N 1 на выполнение работ от 09.12.2011 указано, что предметом контракта является ремонт автомобильной дороги в с. Глазово.
О факте устройства тротуарных покрытий к административному зданию в с. Глазово свидетельствует, имеющийся в материалах дела, локальный сметный расчет N 3628-11854-11, акт о приемке выполненных работ за декабрь 2011 года от 20.12.2011 и объяснительная записка главы администрации Малогородьковского сельсовета Конышевского района П.Н.Сидорова от 19.03.2013.
Комитет пришел к выводу о том, что тротуарные покрытия к административному зданию с примыканием к автомобильной дороге не могут рассматриваться как составная часть автомобильной дороги, и соответственно их укладка не является благоустройством автомобильной дороги. В связи с чем, Комитет посчитал, что направление средств субсидии на вышеуказанные цели является нарушением условий предоставления межбюджетного трансферта.
Апелляционный суд не согласен с данным выводом Комитета ввиду следующего.
Ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги (ст. 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (статья 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Согласно Методическим рекомендациям по разработке норм и правил по благоустройству муниципальных образований, являющихся Приложением к приказу Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. объекты благоустройства территории - территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования, в том числе пешеходные коммуникации, улично-дорожная сеть.
В соответствии с Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090:
"дорога" - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии.
"тротуар" - элемент дороги, предназначенный для движения пешеходов и примыкающий к проезжей части или к велосипедной дорожке либо отделенный от них газоном.
Таким образом, тротуар может быть элементом дороги.
При таких обстоятельствах, устройство тротуарных покрытий является благоустройством автомобильной дороги.
Из материалов дела следует, что фактически произведено благоустройство территории, предназначенной для движения пешеходов.
Таким образом, обустройство территории, предназначенной для движения пешеходов, в любом случае является целевым использованием денежных средств.
Следовательно, направление средств субсидии на вышеуказанные цели - устройство тротуарных покрытий к административному зданию в с. Глазово, - не является нарушением условий предоставления межбюджетного трансферта.
При таких обстоятельствах, довод о том, что дополнительное соглашение N 01-13.01/20-1 от 15.06.2011 в ходе проверки Администрацией не представлялось, не может повлиять на результат рассмотрения настоящего дела.
Согласно статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
В соответствии с пунктом 3.5.1 Порядка осуществления финансового контроля, утвержденного приказом Комитета финансов Курской области от 24.08.2012 N 57н, действующего на момент рассматриваемых правоотношений, по результатам проведенной проверки руководитель ревизионной группы не позднее 5 рабочих дней после подписания акта проверки (заключения на возражения проверенной организации по акту проверки) разрабатывает для направления руководителю проверяемой организации представление с предложениями по устранению выявленных нарушений и принятию соответствующих мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В представлении должен быть указан срок направления проверенной организацией информации о выполнении предложений.
Одновременно копия представления направляется в адрес соответствующего главного распорядителя средств областного бюджета либо органа, осуществляющего общее руководство деятельностью проверяемой организации, для принятия соответствующих мер.
Из анализа названных норм следует, что по своей природе и правовым последствиям представление не идентично предписанию, которое выдается с указанием конкретных действий, направленных на устранение нарушений.
Кроме того, обязательными к исполнению являются только законные требования.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации в представлении должна быть указана информация о выявленных нарушениях бюджетного законодательства, обязательная лишь для рассмотрения.
Указание в оспариваемом представлении на обязанность восстановления денежных средств, в соответствующий бюджет (то есть на совершение конкретных действий) не соответствует указанной норме.
В силу закона в представлении не подлежат указанию конкретные действия, направленные на устранение нарушения, исполнение которых обязательно в определенные сроки.
В связи с чем, указание на осуществление восстановления денежных средств в силу закона не являются обязательными к исполнению действиями, направленными на устранение каких-либо нарушений.
Лицо, в отношении которого выдано представление, обязано лишь его рассмотреть и сообщить о выполнении предложений.
Обязательным в данном случае для лица, получившего представление, является лишь рассмотрение вопроса, рассмотрение представления.
Представление не обладает признаком понуждения к совершению конкретных указанных в нем действий в указанном в нем порядке и в определенные сроки, не носит распорядительного характера, непосредственно не влечет негативных последствий, а является результатом проверки и предложением определить способы и порядок устранения нарушений, в частности, путем восстановления.
Таким образом, оспариваемое представление в указанной части не нарушает прав заявителя.
При таких обстоятельствах, отсутствует совокупность оснований, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ.
В связи с изложенным, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.
Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относится на заявителя апелляционной жалобы.
Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о взыскании государственной пошлины судом не решается.
На основании изложенного, руководствуясь статьями пунктом 1 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Курской области от 30.01.2014 по делу N А35-7349/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.
Председательствующий судья
Н.Д.МИРОНЦЕВА
Судьи
А.И.ПРОТАСОВ
П.В.ДОНЦОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)