Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 20 мая 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2014 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
без участия сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования городского округа "Ухта"
на решение Арбитражного суда Республики Коми от 02.04.2014 по делу N А29-1060/2014, принятое судом в составе судьи Тарасова Д.А.,
по заявлению администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (ИНН: 1102024570, ОГРН: 1021100735810)
к главному государственному инспектору безопасности дорожного движения по городу Ухте (место нахождения: 169300, Республика Коми, г. Ухта, ул. Моторная, д. 1/9)
о признании незаконным и отмене постановления от 04.02.2014 N 11СС 0000424 по делу об административном правонарушении,
установил:
администрация муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора безопасности дорожного движения по городу Ухте от 04.02.2014 N 11СС 0000424 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым Администрация была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ей было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.
Решением суда от 02.04.2014 в удовлетворении заявленных требований было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Администрация полагает, что она, так же как и муниципальное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - МУ "УЖКХ", Учреждение), не имеет статуса органа местного самоуправления. При этом отмечает, что именно на данное Учреждение возложены обязанности по организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства, расположенных в границах муниципального образования городского округа "Ухта", в том числе автомобильных дорог местного значения; кроме того, МУ "УЖКХ" является главным распорядителем бюджетных средств и самостоятельно осуществляет распоряжение указанными средствами в пределах выделенных бюджетных лимитов в целях исполнения своих полномочий. В этой связи заявитель считает, что именно Учреждение является лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог, и надлежащим субъектом административной ответственности. В обоснование своих доводов о том, что при вынесении оспариваемого постановления в нарушение статьи 26.2 КоАП РФ не было установлено наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, Администрация также обращает внимание на отсутствие в деле достаточных доказательств того, что именно заявитель является лицом, ответственным за содержание дворовой территории.
В дополнениях к апелляционной жалобе заявитель, ссылаясь на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.04.2014 по делу N А29-7208/2013, которым подтверждены выводы суда первой инстанции о признании незаконным вынесенного в отношении Администрации аналогичного постановления, в целях необходимости единообразного толкования и применения судами закона при рассмотрении и разрешении дел одной категории просит решение суда отменить.
Главный государственный инспектор безопасности дорожного движения по городу Ухте в письменном отзыве опроверг доводы апелляционной жалобы Администрации.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Заявитель ходатайствовал о рассмотрении дела без участия своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 14.01.2014 в 16 часов 50 минут государственным инспектором дорожного надзора Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Ухте при обследовании улично-дорожной сети около дома N 39 по улице Загородная города Ухты были выявлены повреждения в асфальтобетонном покрытии проезжей части в виде колейности глубиной 7,5 см.
Указанные недостатки были отражены в акте от 14.01.2014 (л.д. 15).
24.01.2014 по окончании проведенного административного расследования в отношении Администрации по факту выявленных недостатков, свидетельствующих о несоблюдении требований пунктов 3.1.1, 3.1.2 Государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), в присутствии ее представителя по доверенности был составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ (л.д. 16).
04.02.2014 главный государственный инспектор безопасности дорожного движения по городу Ухте по результатам рассмотрения материалов административного дела вынес в отношении Администрации постановление, в соответствии с которым заявитель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, и ему было назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000 рублей (л.д. 13).
Не согласившись с данным постановлением, Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании его незаконным и отмене.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что именно Администрация является надлежащим субъектом ответственности в отношении выявленных нарушений, установил наличие в бездействии заявителя всех элементов состава вмененного административного правонарушения и, не усмотрев существенных процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, отказал в удовлетворении заявленных требований по причине законности и обоснованности оспариваемого постановления.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, отзыва на жалобу, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Заявитель привлечен к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ, которая предусматривает наступление ответственности для юридических лиц за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.
Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог, а объективная сторона заключается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила содержания дорог, в частности, в невыполнении обязанности по обеспечению при содержании дорог их состояния, соответствующего государственным стандартам, а также в непринятии мер по своевременному устранению помех в дорожном движении.
В силу частей 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.
Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.
Согласно пункту 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для дорожного движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; принимать меры к своевременному устранению помех для движения.
ГОСТом Р 50597-93 установлен перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения. Все требования данного стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.
При этом ГОСТ Р 50597-93 с 01.01.1995 распространяется на все эксплуатируемые дороги общего пользования с цементобетонным покрытием и любым покрытием из битумоминеральных смесей и на все дороги и улицы городов и других населенных пунктов (абзац 4 раздела 1 Область применения).
Раздел 1 ГОСТа Р 50597-93 предусматривает, что установленные данным стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.
Требования к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов установлены в разделе 3 ГОСТа Р 50597-93.
Согласно пункту 3.1.1 ГОСТа Р 50597-93 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.
Пунктом 3.1.2 ГОСТа Р 50597-93 предусмотрено, что предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.
В соответствии с положениями Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утвержденных письмом Министерства транспорта Российской Федерации от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис, эксплуатационное состояние автомобильной дороги - это степень соответствия нормативным требованиям переменных параметров и характеристик дороги, инженерного оборудования и обустройства, изменяющихся в процессе эксплуатации в результате воздействия транспортных средств, метеорологических условий и уровня содержания.
Для обеспечения безопасности и удобства движения автомобильные дороги общего пользования должны иметь геометрические параметры, инженерное оборудование, а также транспортно-эксплуатационное состояние и уровень загрузки, позволяющие автомобилям двигаться без изменения скорости, траектории движения и необходимости резкого торможения.
Автомобильные дороги общего пользования предназначены для непрерывного в течение года движения автомобилей и автопоездов с нормативными нагрузками и общей массой, установленными для транспортных средств, предназначенных для эксплуатации на дорогах общего пользования, и скоростями, верхние пределы которых регламентированы Правилами дорожного движения Российской Федерации.
В силу пункта 1.2.1 Методических рекомендаций основными параметрами и характеристиками, определяющими транспортно-эксплуатационное состояние дороги, являются: геометрические параметры, к которым относится ширина проезжей части, краевой укрепленной и остановочной полос обочин, продольные уклоны, радиусы кривых в плане и профиле, уклоны виражей и расстояние видимости; прочность дорожной одежды проезжей части, краевой укрепительной и остановочной полос обочин; ровность и сцепные свойства покрытия проезжей части, краевой укрепительной и остановочной (укрепленной связным материалом) полос обочин; прочность и устойчивость земляного полотна и его элементов; целостность и работоспособность водоотводных и дренажных сооружений; наличие и требуемое состояние элементов инженерного оборудования и обустройства дороги.
Пунктом 1.2.7 Методических рекомендаций предусмотрено, что на покрытии проезжей части нельзя допускать образования колейности, при которой возникают опасные условия движения и создаются помехи для очистки покрытий от снежных отложений и удаления зимней скользкости.
Таким образом, колейность является линейным параметром дороги. Наличие нарушения требований пунктов 3.1.1, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 в части превышения предельно установленной глубины колейности в асфальтобетонном покрытии проезжей части подтверждается материалами дела, отражено в акте от 14.01.2014, в протоколе об административном правонарушении от 24.01.2014. В связи с этим имеет место событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
В апелляционной жалобе заявитель оспаривает выводы суда о том, что Администрация является надлежащим субъектом вмененного правонарушения и должна нести ответственность за совершенное деяние; кроме того, указывает, что субъективная сторона совершенного правонарушения не исследована ответчиком и не отражена в оспариваемом постановлении.
При определении надлежащего субъекта рассматриваемого административного правонарушения суд апелляционной инстанции учитывает следующее.
Субъектами административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ являются должностные и юридические лица.
Из содержания статьи 12.34 КоАП РФ не следует указания на специальные признаки субъекта административного правонарушения, а значит, таким субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние, предусмотренное данной статьей КоАП РФ.
В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) содержание и ремонт автомобильных дорог является разновидностью дорожной деятельности.
Пунктами 1, 6, 11 статьи 13 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе отнесены: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.
Пунктом 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
На основании пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесены к вопросам местного значения городского округа.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 названного Закона).
Таким образом, исходя из буквального толкования вышеприведенных норм права, лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления.
В силу части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно части 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В силу частей 1, 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Как следует из Устава муниципального образования городского округа "Ухта", принятого Советом муниципального образования "Город Ухта" 27.12.2005, в структуру администрации муниципального образования городского округа "Ухта" входят: руководитель администрации городского округа, первый заместитель, заместители, а также отраслевые (функциональные) органы администрации городского округа - комитеты, управления, отделы, службы и органы по работе с территориями, утверждаемые Советом городского округа (статья 37 Устава).
Согласно статье 36 Устава Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральным законодательством и законами Республики Коми.
Доводы заявителя о том, что Администрация не является органом местного самоуправления, не основаны на положениях действующего законодательства.
Согласно пункту 2 Положения о муниципальном учреждении "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта", утвержденного решением Совета муниципального образования городского округа "Ухта" от 28.08.2009 N 350, МУ "УЖКХ" является отраслевым органом Администрации. Подпунктом 4 пункта 1 и подпунктом 3 пункта 2 второго параграфа Положения на МУ "УЖКХ" возложены обязанности по организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства, расположенных в границах муниципального образования городского округа "Ухта", в том числе автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования городского округа "Ухта".
Пунктом 5 статьи 10 Устава муниципального образования городского округа "Ухта" определено, что одним из вопросов местного значения городского округа является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
На основании анализа положений Устава и Положения суд первой инстанции пришел к правильному к выводу, что МУ "УЖКХ" не является органом местного самоуправления, поскольку не предусмотрено в качестве такового Уставом и не наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, отличными от полномочий Администрации.
Согласно пункту 5 раздела 1 Положения МУ "УЖКХ" обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета и прочее.
Вместе с тем, регистрация МУ "УЖКХ" в качестве юридического лица не наделяет его статусом органа местного самоуправления.
Закон N 131-ФЗ допускает регистрацию в качестве юридического лица как органов местного самоуправления, так и структурных органов местной администрации. Согласно пунктам 2, 3 статьи 41 Закона N 131-ФЗ основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Регистрация в качестве юридического лица определяет лишь гражданско-правовой статус МУ "УЖКХ" как муниципального учреждения, но не устанавливает его публично-правовой статус как органа местного самоуправления.
Таким образом, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления. Образование в структуре местной администрации профильного подразделения с правами юридического лица не наделяет это подразделение статусом органа местного самоуправления.
Указанная позиция соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 3369/13.
МУ "УЖКХ", не являющееся органом местного самоуправления и не наделенное полномочиями по решению вопросов в области дорожной деятельности, отличными от полномочий Администрации, не может быть признано надлежащими субъектом административной ответственности.
Кроме того, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.
Решением Комитета по управлению имуществом муниципального образования "Город Ухта" от 04.10.2004 N 378 поименованное в приложенном к нему акте приема-передачи имущество было предписано закрепить за МУ "УЖКХ" на праве оперативного управления (л.д. 118). В материалах дела имеется письмо Комитета от 24.02.2014 N 02/1192, согласно которому балансодержателем автомобильной дороги по улице Загородная, на которой выявлены рассмотренные в рамках нестоящего дела недостатки, является МУ "УЖКХ" (л.д. 109).
Вместе с тем апелляционный суд отмечает, что данное решение само по себе не свидетельствует о том, что субъектом допущенного правонарушения является иное лицо помимо Администрации.
Пунктом 1 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определено, что право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
В то же время из положений пункта 1 статьи 131 ГК РФ следует, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежит, в том числе, право оперативного управления.
Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, на основании пункта 2 статьи 8.1 ГК РФ возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.
Таким образом, поскольку пунктом 2 статьи 8.1, пунктом 1 статьи 131 ГК РФ установлены иные специальные правила в отношении недвижимости, право оперативного управления на которую подлежит государственной регистрации, данное вещное право возникает с момента такой регистрации.
При таких условиях на основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" возникновение права оперативного управления недвижимым имуществом подтверждается государственной регистрацией такого права, которая является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Указанное согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 20.01.2012 N ВАС-17512/11 и от 27.02.2010 N ВАС-314/10.
В абзаце 2 пункта 5 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" также разъяснено, что в силу абзаца 5 пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации.
Таким образом, в рассматриваемом случае право оперативного управления МУ "УЖКХ" на объекты дорожного хозяйства могло возникнуть только с момента государственной регистрации этого права. При отсутствии государственной регистрации право оперативного управления учреждения на недвижимое имущество не возникает. Доказательства регистрации права оперативного управления Учреждения на спорную автомобильную дорогу в материалах дела отсутствуют. Нахождение имущества на балансе лица не свидетельствует о наличии у него соответствующего права.
Следовательно, на момент проверки именно Администрация являлась лицом, ответственным за содержание и ремонт спорных автомобильных дорог, и субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Отсутствие вины юридического лица предполагает объективную невозможность соблюдения установленных правил, необходимость принятия мер, от юридического лица не зависящих.
Согласно оспариваемому постановлению вмененное в вину Администрации бездействие выражается в том, что она, являясь ответственным за выполнение требований по обеспечению безопасности дорожного движения в пределах муниципального района лицом, нарушила правила содержания дорог в безопасном для дорожного движения состоянии, а именно своевременно не предприняла мер по устранению колейности на проезжей части.
Материалами дела подтверждается факт наличия у заявителя обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения на данной проезжей части, а также факт бездействия Администрации по устранению повреждений проезжей части в течение длительного периода времени.
Основанием для освобождения Администрации от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля заявителя, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что доказательств наличия указанных обстоятельств заявителем не представлено.
Доказательств, подтверждающих, что Администрация предпринимала все зависящие от нее меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения, чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, в материалах дела не имеется. Обстоятельства, создающие непреодолимые препятствия для обеспечения заявителем безопасности дорожного движения, не установлены.
Апелляционный суд полагает, что в данном случае у заявителя имелась возможность не допустить совершения административного правонарушения. Являясь лицом, ответственным за содержание автодороги в надлежащем состоянии, что сопряжено с необходимостью обеспечения безопасности дорожного движения, Администрация должна была не только знать о нормативном регулировании указанных правоотношений, но и предпринять все зависящие от нее действия для обеспечения выполнения предусмотренных законом требований.
Ссылки в апелляционной жалобе на отсутствие у Администрации обязанности по содержанию автомобильных дорог, являются бездоказательными. То обстоятельство, что выявленные недостатки были установлены на участке дороги, относящемся к дворовой территории, заявителем не подтверждено; в материалах дела такие доказательства отсутствуют.
При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что совершенное Администрацией деяние содержит все признаки административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.
Установленный КоАП РФ порядок производства по делу об административном правонарушении административным органом не нарушен.
В постановлении от 21.04.2014 по делу N А29-7208/2013, на которое ссылается заявитель, суд апелляционной инстанции отклонил выводы суда первой инстанции о недоказанности вины Администрации в совершении административного правонарушения и пришел к выводу о наличии и доказанности административным органом всех элементов состава вмененного административного правонарушения, вместе с тем с учетом обстоятельств конкретного дела счел возможным квалифицировать совершенное правонарушение в качестве малозначительного.
Следует отметить, что никакие обстоятельства заранее не определены для суда как обязывающие его применять положения о малозначительности. Категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Оценка правонарушения в качестве малозначительного является правом, а не обязанностью суда. В рассматриваемом случае исключительных обстоятельств, свидетельствующих о возможности применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, судом не усматривается. При этом данные выводы вопреки утверждениям Администрации не свидетельствуют об отсутствии единообразного толкования закона при разрешении судами дел одной категории.
В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.
При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал заявителю в удовлетворении заявленных требований.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.
На основании изложенного обжалуемое решение Арбитражного суда Республики Коми следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности не уплачивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Коми от 02.04.2014 по делу N А29-1060/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования городского округа "Ухта" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВТОРОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 23.05.2014 ПО ДЕЛУ N А29-1060/2014
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 мая 2014 г. по делу N А29-1060/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 20 мая 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2014 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
без участия сторон,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования городского округа "Ухта"
на решение Арбитражного суда Республики Коми от 02.04.2014 по делу N А29-1060/2014, принятое судом в составе судьи Тарасова Д.А.,
по заявлению администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (ИНН: 1102024570, ОГРН: 1021100735810)
к главному государственному инспектору безопасности дорожного движения по городу Ухте (место нахождения: 169300, Республика Коми, г. Ухта, ул. Моторная, д. 1/9)
о признании незаконным и отмене постановления от 04.02.2014 N 11СС 0000424 по делу об административном правонарушении,
установил:
администрация муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора безопасности дорожного движения по городу Ухте от 04.02.2014 N 11СС 0000424 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым Администрация была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ей было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.
Решением суда от 02.04.2014 в удовлетворении заявленных требований было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Администрация полагает, что она, так же как и муниципальное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - МУ "УЖКХ", Учреждение), не имеет статуса органа местного самоуправления. При этом отмечает, что именно на данное Учреждение возложены обязанности по организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства, расположенных в границах муниципального образования городского округа "Ухта", в том числе автомобильных дорог местного значения; кроме того, МУ "УЖКХ" является главным распорядителем бюджетных средств и самостоятельно осуществляет распоряжение указанными средствами в пределах выделенных бюджетных лимитов в целях исполнения своих полномочий. В этой связи заявитель считает, что именно Учреждение является лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог, и надлежащим субъектом административной ответственности. В обоснование своих доводов о том, что при вынесении оспариваемого постановления в нарушение статьи 26.2 КоАП РФ не было установлено наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, Администрация также обращает внимание на отсутствие в деле достаточных доказательств того, что именно заявитель является лицом, ответственным за содержание дворовой территории.
В дополнениях к апелляционной жалобе заявитель, ссылаясь на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.04.2014 по делу N А29-7208/2013, которым подтверждены выводы суда первой инстанции о признании незаконным вынесенного в отношении Администрации аналогичного постановления, в целях необходимости единообразного толкования и применения судами закона при рассмотрении и разрешении дел одной категории просит решение суда отменить.
Главный государственный инспектор безопасности дорожного движения по городу Ухте в письменном отзыве опроверг доводы апелляционной жалобы Администрации.
Стороны явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Заявитель ходатайствовал о рассмотрении дела без участия своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 14.01.2014 в 16 часов 50 минут государственным инспектором дорожного надзора Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Ухте при обследовании улично-дорожной сети около дома N 39 по улице Загородная города Ухты были выявлены повреждения в асфальтобетонном покрытии проезжей части в виде колейности глубиной 7,5 см.
Указанные недостатки были отражены в акте от 14.01.2014 (л.д. 15).
24.01.2014 по окончании проведенного административного расследования в отношении Администрации по факту выявленных недостатков, свидетельствующих о несоблюдении требований пунктов 3.1.1, 3.1.2 Государственного стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), в присутствии ее представителя по доверенности был составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ (л.д. 16).
04.02.2014 главный государственный инспектор безопасности дорожного движения по городу Ухте по результатам рассмотрения материалов административного дела вынес в отношении Администрации постановление, в соответствии с которым заявитель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, и ему было назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000 рублей (л.д. 13).
Не согласившись с данным постановлением, Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании его незаконным и отмене.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что именно Администрация является надлежащим субъектом ответственности в отношении выявленных нарушений, установил наличие в бездействии заявителя всех элементов состава вмененного административного правонарушения и, не усмотрев существенных процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, отказал в удовлетворении заявленных требований по причине законности и обоснованности оспариваемого постановления.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, отзыва на жалобу, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Заявитель привлечен к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ, которая предусматривает наступление ответственности для юридических лиц за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.
Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог, а объективная сторона заключается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила содержания дорог, в частности, в невыполнении обязанности по обеспечению при содержании дорог их состояния, соответствующего государственным стандартам, а также в непринятии мер по своевременному устранению помех в дорожном движении.
В силу частей 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.
Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.
Согласно пункту 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для дорожного движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; принимать меры к своевременному устранению помех для движения.
ГОСТом Р 50597-93 установлен перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения. Все требования данного стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.
При этом ГОСТ Р 50597-93 с 01.01.1995 распространяется на все эксплуатируемые дороги общего пользования с цементобетонным покрытием и любым покрытием из битумоминеральных смесей и на все дороги и улицы городов и других населенных пунктов (абзац 4 раздела 1 Область применения).
Раздел 1 ГОСТа Р 50597-93 предусматривает, что установленные данным стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.
Требования к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов установлены в разделе 3 ГОСТа Р 50597-93.
Согласно пункту 3.1.1 ГОСТа Р 50597-93 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.
Пунктом 3.1.2 ГОСТа Р 50597-93 предусмотрено, что предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.
В соответствии с положениями Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утвержденных письмом Министерства транспорта Российской Федерации от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис, эксплуатационное состояние автомобильной дороги - это степень соответствия нормативным требованиям переменных параметров и характеристик дороги, инженерного оборудования и обустройства, изменяющихся в процессе эксплуатации в результате воздействия транспортных средств, метеорологических условий и уровня содержания.
Для обеспечения безопасности и удобства движения автомобильные дороги общего пользования должны иметь геометрические параметры, инженерное оборудование, а также транспортно-эксплуатационное состояние и уровень загрузки, позволяющие автомобилям двигаться без изменения скорости, траектории движения и необходимости резкого торможения.
Автомобильные дороги общего пользования предназначены для непрерывного в течение года движения автомобилей и автопоездов с нормативными нагрузками и общей массой, установленными для транспортных средств, предназначенных для эксплуатации на дорогах общего пользования, и скоростями, верхние пределы которых регламентированы Правилами дорожного движения Российской Федерации.
В силу пункта 1.2.1 Методических рекомендаций основными параметрами и характеристиками, определяющими транспортно-эксплуатационное состояние дороги, являются: геометрические параметры, к которым относится ширина проезжей части, краевой укрепленной и остановочной полос обочин, продольные уклоны, радиусы кривых в плане и профиле, уклоны виражей и расстояние видимости; прочность дорожной одежды проезжей части, краевой укрепительной и остановочной полос обочин; ровность и сцепные свойства покрытия проезжей части, краевой укрепительной и остановочной (укрепленной связным материалом) полос обочин; прочность и устойчивость земляного полотна и его элементов; целостность и работоспособность водоотводных и дренажных сооружений; наличие и требуемое состояние элементов инженерного оборудования и обустройства дороги.
Пунктом 1.2.7 Методических рекомендаций предусмотрено, что на покрытии проезжей части нельзя допускать образования колейности, при которой возникают опасные условия движения и создаются помехи для очистки покрытий от снежных отложений и удаления зимней скользкости.
Таким образом, колейность является линейным параметром дороги. Наличие нарушения требований пунктов 3.1.1, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 в части превышения предельно установленной глубины колейности в асфальтобетонном покрытии проезжей части подтверждается материалами дела, отражено в акте от 14.01.2014, в протоколе об административном правонарушении от 24.01.2014. В связи с этим имеет место событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
В апелляционной жалобе заявитель оспаривает выводы суда о том, что Администрация является надлежащим субъектом вмененного правонарушения и должна нести ответственность за совершенное деяние; кроме того, указывает, что субъективная сторона совершенного правонарушения не исследована ответчиком и не отражена в оспариваемом постановлении.
При определении надлежащего субъекта рассматриваемого административного правонарушения суд апелляционной инстанции учитывает следующее.
Субъектами административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ являются должностные и юридические лица.
Из содержания статьи 12.34 КоАП РФ не следует указания на специальные признаки субъекта административного правонарушения, а значит, таким субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние, предусмотренное данной статьей КоАП РФ.
В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) содержание и ремонт автомобильных дорог является разновидностью дорожной деятельности.
Пунктами 1, 6, 11 статьи 13 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе отнесены: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.
Пунктом 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
На основании пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесены к вопросам местного значения городского округа.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 названного Закона).
Таким образом, исходя из буквального толкования вышеприведенных норм права, лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления.
В силу части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно части 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В силу частей 1, 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Как следует из Устава муниципального образования городского округа "Ухта", принятого Советом муниципального образования "Город Ухта" 27.12.2005, в структуру администрации муниципального образования городского округа "Ухта" входят: руководитель администрации городского округа, первый заместитель, заместители, а также отраслевые (функциональные) органы администрации городского округа - комитеты, управления, отделы, службы и органы по работе с территориями, утверждаемые Советом городского округа (статья 37 Устава).
Согласно статье 36 Устава Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральным законодательством и законами Республики Коми.
Доводы заявителя о том, что Администрация не является органом местного самоуправления, не основаны на положениях действующего законодательства.
Согласно пункту 2 Положения о муниципальном учреждении "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации муниципального образования городского округа "Ухта", утвержденного решением Совета муниципального образования городского округа "Ухта" от 28.08.2009 N 350, МУ "УЖКХ" является отраслевым органом Администрации. Подпунктом 4 пункта 1 и подпунктом 3 пункта 2 второго параграфа Положения на МУ "УЖКХ" возложены обязанности по организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства, расположенных в границах муниципального образования городского округа "Ухта", в том числе автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования городского округа "Ухта".
Пунктом 5 статьи 10 Устава муниципального образования городского округа "Ухта" определено, что одним из вопросов местного значения городского округа является дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
На основании анализа положений Устава и Положения суд первой инстанции пришел к правильному к выводу, что МУ "УЖКХ" не является органом местного самоуправления, поскольку не предусмотрено в качестве такового Уставом и не наделено собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, отличными от полномочий Администрации.
Согласно пункту 5 раздела 1 Положения МУ "УЖКХ" обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета и прочее.
Вместе с тем, регистрация МУ "УЖКХ" в качестве юридического лица не наделяет его статусом органа местного самоуправления.
Закон N 131-ФЗ допускает регистрацию в качестве юридического лица как органов местного самоуправления, так и структурных органов местной администрации. Согласно пунктам 2, 3 статьи 41 Закона N 131-ФЗ основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Регистрация в качестве юридического лица определяет лишь гражданско-правовой статус МУ "УЖКХ" как муниципального учреждения, но не устанавливает его публично-правовой статус как органа местного самоуправления.
Таким образом, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления. Образование в структуре местной администрации профильного подразделения с правами юридического лица не наделяет это подразделение статусом органа местного самоуправления.
Указанная позиция соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 3369/13.
МУ "УЖКХ", не являющееся органом местного самоуправления и не наделенное полномочиями по решению вопросов в области дорожной деятельности, отличными от полномочий Администрации, не может быть признано надлежащими субъектом административной ответственности.
Кроме того, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.
Решением Комитета по управлению имуществом муниципального образования "Город Ухта" от 04.10.2004 N 378 поименованное в приложенном к нему акте приема-передачи имущество было предписано закрепить за МУ "УЖКХ" на праве оперативного управления (л.д. 118). В материалах дела имеется письмо Комитета от 24.02.2014 N 02/1192, согласно которому балансодержателем автомобильной дороги по улице Загородная, на которой выявлены рассмотренные в рамках нестоящего дела недостатки, является МУ "УЖКХ" (л.д. 109).
Вместе с тем апелляционный суд отмечает, что данное решение само по себе не свидетельствует о том, что субъектом допущенного правонарушения является иное лицо помимо Администрации.
Пунктом 1 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определено, что право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
В то же время из положений пункта 1 статьи 131 ГК РФ следует, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежит, в том числе, право оперативного управления.
Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, на основании пункта 2 статьи 8.1 ГК РФ возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.
Таким образом, поскольку пунктом 2 статьи 8.1, пунктом 1 статьи 131 ГК РФ установлены иные специальные правила в отношении недвижимости, право оперативного управления на которую подлежит государственной регистрации, данное вещное право возникает с момента такой регистрации.
При таких условиях на основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" возникновение права оперативного управления недвижимым имуществом подтверждается государственной регистрацией такого права, которая является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Указанное согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 20.01.2012 N ВАС-17512/11 и от 27.02.2010 N ВАС-314/10.
В абзаце 2 пункта 5 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" также разъяснено, что в силу абзаца 5 пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации.
Таким образом, в рассматриваемом случае право оперативного управления МУ "УЖКХ" на объекты дорожного хозяйства могло возникнуть только с момента государственной регистрации этого права. При отсутствии государственной регистрации право оперативного управления учреждения на недвижимое имущество не возникает. Доказательства регистрации права оперативного управления Учреждения на спорную автомобильную дорогу в материалах дела отсутствуют. Нахождение имущества на балансе лица не свидетельствует о наличии у него соответствующего права.
Следовательно, на момент проверки именно Администрация являлась лицом, ответственным за содержание и ремонт спорных автомобильных дорог, и субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.
В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Отсутствие вины юридического лица предполагает объективную невозможность соблюдения установленных правил, необходимость принятия мер, от юридического лица не зависящих.
Согласно оспариваемому постановлению вмененное в вину Администрации бездействие выражается в том, что она, являясь ответственным за выполнение требований по обеспечению безопасности дорожного движения в пределах муниципального района лицом, нарушила правила содержания дорог в безопасном для дорожного движения состоянии, а именно своевременно не предприняла мер по устранению колейности на проезжей части.
Материалами дела подтверждается факт наличия у заявителя обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения на данной проезжей части, а также факт бездействия Администрации по устранению повреждений проезжей части в течение длительного периода времени.
Основанием для освобождения Администрации от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля заявителя, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что доказательств наличия указанных обстоятельств заявителем не представлено.
Доказательств, подтверждающих, что Администрация предпринимала все зависящие от нее меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения, чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, в материалах дела не имеется. Обстоятельства, создающие непреодолимые препятствия для обеспечения заявителем безопасности дорожного движения, не установлены.
Апелляционный суд полагает, что в данном случае у заявителя имелась возможность не допустить совершения административного правонарушения. Являясь лицом, ответственным за содержание автодороги в надлежащем состоянии, что сопряжено с необходимостью обеспечения безопасности дорожного движения, Администрация должна была не только знать о нормативном регулировании указанных правоотношений, но и предпринять все зависящие от нее действия для обеспечения выполнения предусмотренных законом требований.
Ссылки в апелляционной жалобе на отсутствие у Администрации обязанности по содержанию автомобильных дорог, являются бездоказательными. То обстоятельство, что выявленные недостатки были установлены на участке дороги, относящемся к дворовой территории, заявителем не подтверждено; в материалах дела такие доказательства отсутствуют.
При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что совершенное Администрацией деяние содержит все признаки административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.
Установленный КоАП РФ порядок производства по делу об административном правонарушении административным органом не нарушен.
В постановлении от 21.04.2014 по делу N А29-7208/2013, на которое ссылается заявитель, суд апелляционной инстанции отклонил выводы суда первой инстанции о недоказанности вины Администрации в совершении административного правонарушения и пришел к выводу о наличии и доказанности административным органом всех элементов состава вмененного административного правонарушения, вместе с тем с учетом обстоятельств конкретного дела счел возможным квалифицировать совершенное правонарушение в качестве малозначительного.
Следует отметить, что никакие обстоятельства заранее не определены для суда как обязывающие его применять положения о малозначительности. Категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Оценка правонарушения в качестве малозначительного является правом, а не обязанностью суда. В рассматриваемом случае исключительных обстоятельств, свидетельствующих о возможности применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, судом не усматривается. При этом данные выводы вопреки утверждениям Администрации не свидетельствуют об отсутствии единообразного толкования закона при разрешении судами дел одной категории.
В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.
При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал заявителю в удовлетворении заявленных требований.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.
На основании изложенного обжалуемое решение Арбитражного суда Республики Коми следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности не уплачивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Коми от 02.04.2014 по делу N А29-1060/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования городского округа "Ухта" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)