Судебные решения, арбитраж
Разделы:
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обстоятельства: Оспариваемым актом обществу предписано приостановить земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы в охранной зоне объекта всемирного наследия в связи с допущенными нарушениями законодательства.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2015 года
Полный текст постановления изготовлен 22 апреля 2015 года
Арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Латыповой Р.Р.
судей: Ананьиной Е.А., Крекотнева С.Н.,
при участии в заседании:
от заявителя: ООО "ПКФ "Виктория-5"- Пилюгина Е.А. доверенность от 6 марта 2014 года N 274, Сороченкова Л.В., доверенность от 28 января 2015 года N 76,
от заинтересованного лица: Управления Минкультуры России по ЦФО - Метревели М.М. доверенность от 16 января 2015 года N 2,
рассмотрев 15 апреля 2015 года в судебном заседании кассационную жалобу Управления Минкультуры России по ЦФО
на решение Арбитражного суда города Москвы
от 16 июля 2014 года,
принятое судьей Нариманидзе Н.А.,
на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда
от 23 октября 2014 года,
принятое судьями Поташовой Ж.В., Лепихиным Д.Е., Яковлевой Л.Г.,
по заявлению ООО "ПКФ "Виктория-5"
о признании незаконным предписания Управления Минкультуры России по ЦФО,
третье лицо: Администрация г.п. Сергиев Посад Сергиево-Посадского района Московской области
установил:
ООО "ПКФ "Виктория-5" (далее по тексту - Заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным предписания от 08 ноября 2013 г. N 29-п, вынесенного руководителем Управления Минкультуры России по Центральному федеральному округу Богатыревым С.Е. о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ в охранной зоне объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде" по адресу: г. Сергиев Посад, ул. 1-й Ударной Армии, в районе школы N 1 на земельных участках с кадастровыми номерами 50:05:0000000:74905 и 50:05:0000000:470.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 16 июля 2014 года, оставленным без изменения постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2014 года, заявленные требования удовлетворены. При этом суды исходили из того, что оспариваемое предписание является незаконным, нарушает права и законные интересы заявителя как субъекта предпринимательской деятельности и создает препятствия к осуществлению строительной деятельности.
Управление Минкультуры России по ЦФО, не согласившись с выводами суда первой инстанции и апелляционного суда, настаивает на отмене состоявшихся по делу судебных актов по основаниям не соответствия выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела и в связи с неправильным применением норм материального права. По мнению заявителя кассационной жалобы, предписание соответствует закону, поскольку в силу статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", Положения о Министерстве культуры РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 года N 590, Управление, являясь территориальным органом Минкультуры России, наделено полномочиями по контролю и надзору в области охраны памятников истории и культуры, независимо от категории историко-культурного значения объектов культурного наследия. Границы территории и зон охраны комплекса объектов культурного наследия федерального значения, входящих в состав объектов культурного наследия "Архитектурный Ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом посаде" утверждены приказом Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262. Указанный приказ содержит описание границ зон охраняемого природного ландшафта, включая участок Л-8, а также номера поворотных точек границ зон охраняемого объекта. Решением Останкинского районного суда города Москвы ООО "ПКФ "Виктория-5" признано виновным в нарушении требований предписания от 08 ноября 2013 года N 29-П, назначено наказание в виде административного штрафа 2 000 000 руб. Решением Московского областного суда от 2 июня 2014 года разрешение на строительство признано недействительным. Указанные решения оставлены в силе Московским городским судом. При разрешении настоящего дела, по мнению заявителя, судами неправильно применены нормы материального права, а именно не применен подлежащий применению приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262. В обоснование кассационной жалобы заявителем также указано на то, что отсутствие установленных и закрепленных охранных зон и зон регулируемой застройки, но при наличии правовых оснований для их установления не должно способствовать беспрепятственному несогласованному с Минкультуры России строительству. Наличие самой возможности включения земельного участка или его части в охранную зону, должно ставить под сомнение возможность осуществления строительства. В настоящее время Министерстве культуры Российской Федерации проходит согласование доработанного проекта зоны охраны объекта "Архитектурный Ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом посаде", в ближайшее время материалы нового проекта поступят в министерство для согласования.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы и требования кассационной жалобы.
Представитель ООО "ПКФ "Виктория-5", в судебном заседании и представленном отзыве, возражая против удовлетворения кассационной жалобы указал на законность и обоснованность судебных актов и отсутствии оснований к отмене. Пояснив при этом, что в настоящее время на спорном земельном участке возведен многоэтажный жилой дом с долевым участием физических лиц., находящийся в 1,5 км от стен Троице Сергиевой Лавры, между строящимся домом и Лаврой, ближе к предполагаемой зоне охраняемого природного ландшафта, находятся крупнейший торговый центр, жилые многоэтажные дома и школа.
Арбитражный суд Московского округа, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, принятых арбитражными судами, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражений относительно жалобы, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.
Из установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств по делу усматривается, что ООО "ПКФ "Виктория-5" на основании договоров уступки прав аренды земельного участка является правообладателем земельных участков с кадастровым номером 50:05:0000000:470 общей площадью 7 500 кв. м относится к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра и с кадастровым номером 50:05:0000000:74905 общей площадью 26 639,00 кв. м относится к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование - для благоустройства и размещения автомобильных стоянок, при строительстве многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра, которые были зарегистрированы в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области за N 50-50-05/044/2012-336 от 25 апреля 2012 года и N 50-50-05/139/2012-366 от 18 декабря 2012 года.
Обществом получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий N 50-1-4-0066-13 от 25 января 2013 года, на основании которого в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ 6 мая 2013 года муниципальным образованием "Городское поселение Сергиев Посад" Сергиево-Посадского муниципального района Московской области выдано разрешение на строительство многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра N RU50512104-41 сроком действия до 9 мая 2016 года.
Управлением Минкультуры России по Центральному федеральному округу на основании статьи 35 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" 8 ноября 2013 года вынесено предписание N 29-п в отношении ООО "ПКФ "Виктория-5" о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ в охранной зоне объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде" в связи с допущенными нарушениями законодательства в области сохранения охранной зоны объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", использования и государственной охраны объектов культурного наследия и несоблюдения ограничений в границах их охраны, установленных приказом Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262, полагая, что оспариваемое предписание не основано на законе и влечет нарушение прав ООО "ПКФ "Виктория-5" обратилось с настоящими требованиями в суд.
Суды двух инстанций, осуществляя проверку законности предписания Управления Минкультуры России по Центральному федеральному округу, в соответствии с требованиями статьи 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации всесторонне, полно, объективно исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, исходя из предмета и оснований заявленных исковых требований, а также из достаточности и взаимной связи всех доказательств в их совокупности, установив все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, принимая во внимание конкретные обстоятельства дела, руководствуясь положениями Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О Государственном кадастре недвижимости", Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" пришли к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого предписания закону и отсутствии оснований для его выдачи.
Выводы судов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам соответствуют.
Специальным федеральным законом, регулирующим данный вид общественных отношений, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34 которого в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности.
Согласно положениям статей 3, 33, 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Согласно статье 5 названного Закона земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (статья 34 названного Федерального закона).
В силу пункта 4 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В настоящее время данный порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 года N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно пункту 15 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством регионального развития Российской Федерации и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает нормативным правовым актом границы зоны охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также конкретные требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта, а также конкретные требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах данной зоны подлежат согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Из указанных положений следует, что зоны охраны объекта, включенного в Список всемирного наследия, утверждаются нормативным правовым актом, который должен приниматься Министерством культуры Российской Федерации и должен быть согласован Минэкономразвития России, Правительством Московской области (применительно к Лавре), а также Росприроднадзором (применительно к границам зон охраняемого природного ландшафта).
Таким образом, в силу прямого указания закона границы зоны охраны памятника архитектуры, включенного в Список всемирного наследия, могут быть утверждены только нормативным правовым актом.
Пунктами 18 и 19 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, предусмотрено, что сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и в установленном порядке представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.
Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации. Орган государственной власти, утвердивший границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, направляет в течение 7 дней с даты утверждения копию решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия в соответствующий орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого расположены зоны, предусмотренные указанным проектом.
Так как, Приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2010 года N 262 "Об охране объектов культурного наследия федерального значения, входящих в состав включенного в Список всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", содержит нормативные предписания, затрагивает права граждан, устанавливает требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия, требования к градостроительному регламенту в границах охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта объекта Всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", бесспорно является нормативным правовым актом.
Соответственно к порядку его принятия и опубликования применяются требования пункта 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009), в силу которых нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию.
В соответствии с пунктом 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
Согласно пунктом 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В соответствии с проведенной Министерством юстиции РФ правовой экспертизой приказа Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262, указанный приказ содержит нормативные предписания и подлежал представлению на регистрацию в Министерство юстиции РФ. Министерству культуры России предложено разработать и утвердить новый акт по данному вопросу и представить его на государственную регистрацию, а приказ N 262 необходимо отменить отдельным актом.
Таким образом, установив, что Приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262, положенный в основу оспариваемого Предписания, является нормативным правовым актом, но не был зарегистрирован в Минюсте России и официально опубликован, судами сделан правильный вывод о невозможности его применения, в том числе, для целей выдачи предписаний о приостановлении строительных работ.
При этом вопреки доводам заявителя кассационной жалобы, такой нормативный акт не подлежит применению в силу прямого указания законодательства, а именно пункту 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763.
В соответствии с Положением о зонах охраны культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в государственный кадастр недвижимости.
Судами установлено, что приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 22 апреля 2011 г. N 262 в администрацию г. Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области в официальном порядке не поступал. Кадастровый паспорт от 03 октября 2012 года N МО-12/ЗВ-721155 на земельный участок с кадастровым номером 50:05:0000000:74905 и кадастровый паспорт от 05 июля 2012 года N МО-12/ЗВ-469430 с кадастровым номером 50:05:0000000:470 не отражают сведений об ограничении или обременении данных земельных участков.
Иных доказательств бесспорно свидетельствующих о том, что ООО "ПКФ "Виктория-5" осуществляет строительные работы в охранной зоне объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде" суду не представлено.
Несостоятельны доводы заявителя кассационной жалобы о доказанности факта нарушения ООО "ПКФ "Виктория-5" законодательства в области сохранения охранной зоны объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", Приказа Росохранкультуры от 22 апреля 2010 года N 262, который признан подлежащим применению Останкинским городским судом г. Москвы в постановлении от 19 марта 2014 года, Московским городским судом г. Москвы в решении от 24 апреля 2014 года, в постановлении заместителя председателя Московского городского суда от 14 августа 2014 года о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 7.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Указанные судебные акты отменены Постановлением Верховного суда Российской Федерации от 13 марта 2015 года N 5-АД15-5, производство по делу прекращено. Согласно правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в указанном Постановлении Приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2010 года N 262 применению не подлежит как официально не опубликованный и не прошедший государственную регистрацию.
Признавая незаконным оспариваемое предписание суды также исходили из того, что вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Управлением Минкультуры России по ЦФО не представлено бесспорных доказательств свидетельствующих о вхождении спорных земельных участков в охранную зону памятника, также органом не представлено доказательств его законности, а именно не представлен документ, подтверждающий проведение фактического осмотра в установленном законом порядке, на основании которого принято оспариваемое предписание, не доказано оснований для вынесения предписания, которое само по себе не соответствует форме, утвержденной Приказом Министерства культуры N 1094 от 28 ноября 2011 года.
Доводы же кассационной жалобы, сводящиеся к иной, чем у судов, оценке доказательств, не могут служить основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, так как они не опровергают правомерность выводов арбитражных судов и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального и процессуального права. Доводы кассационной жалобы, фактически повторяют доводы, изложенные в суде первой и апелляционной инстанции, которые были предметом рассмотрения в судах двух инстанций, что нашло свое отражение в судебных актах. Иная оценка установленных арбитражными судами фактов процессуальным законом к компетенции суда кассационной инстанции не отнесена.
Нормы материального и процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.
Руководствуясь статьями 176, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
постановил:
Решение Арбитражного суда города Москвы от 16 июля 2014 года, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2014 года по делу N А40-4624/14 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.
Председательствующий судья
Р.Р.ЛАТЫПОВА
Судья
Е.А.АНАНЬИНА
Судья
С.Н.КРЕКОТНЕВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА МОСКОВСКОГО ОКРУГА ОТ 22.04.2015 N Ф05-556/2015 ПО ДЕЛУ N А40-4624/14
Требование: О признании незаконным предписания уполномоченного органа.Разделы:
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обстоятельства: Оспариваемым актом обществу предписано приостановить земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы в охранной зоне объекта всемирного наследия в связи с допущенными нарушениями законодательства.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 апреля 2015 г. по делу N А40-4624/14
Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2015 года
Полный текст постановления изготовлен 22 апреля 2015 года
Арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Латыповой Р.Р.
судей: Ананьиной Е.А., Крекотнева С.Н.,
при участии в заседании:
от заявителя: ООО "ПКФ "Виктория-5"- Пилюгина Е.А. доверенность от 6 марта 2014 года N 274, Сороченкова Л.В., доверенность от 28 января 2015 года N 76,
от заинтересованного лица: Управления Минкультуры России по ЦФО - Метревели М.М. доверенность от 16 января 2015 года N 2,
рассмотрев 15 апреля 2015 года в судебном заседании кассационную жалобу Управления Минкультуры России по ЦФО
на решение Арбитражного суда города Москвы
от 16 июля 2014 года,
принятое судьей Нариманидзе Н.А.,
на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда
от 23 октября 2014 года,
принятое судьями Поташовой Ж.В., Лепихиным Д.Е., Яковлевой Л.Г.,
по заявлению ООО "ПКФ "Виктория-5"
о признании незаконным предписания Управления Минкультуры России по ЦФО,
третье лицо: Администрация г.п. Сергиев Посад Сергиево-Посадского района Московской области
установил:
ООО "ПКФ "Виктория-5" (далее по тексту - Заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным предписания от 08 ноября 2013 г. N 29-п, вынесенного руководителем Управления Минкультуры России по Центральному федеральному округу Богатыревым С.Е. о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ в охранной зоне объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде" по адресу: г. Сергиев Посад, ул. 1-й Ударной Армии, в районе школы N 1 на земельных участках с кадастровыми номерами 50:05:0000000:74905 и 50:05:0000000:470.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 16 июля 2014 года, оставленным без изменения постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2014 года, заявленные требования удовлетворены. При этом суды исходили из того, что оспариваемое предписание является незаконным, нарушает права и законные интересы заявителя как субъекта предпринимательской деятельности и создает препятствия к осуществлению строительной деятельности.
Управление Минкультуры России по ЦФО, не согласившись с выводами суда первой инстанции и апелляционного суда, настаивает на отмене состоявшихся по делу судебных актов по основаниям не соответствия выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела и в связи с неправильным применением норм материального права. По мнению заявителя кассационной жалобы, предписание соответствует закону, поскольку в силу статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", Положения о Министерстве культуры РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 года N 590, Управление, являясь территориальным органом Минкультуры России, наделено полномочиями по контролю и надзору в области охраны памятников истории и культуры, независимо от категории историко-культурного значения объектов культурного наследия. Границы территории и зон охраны комплекса объектов культурного наследия федерального значения, входящих в состав объектов культурного наследия "Архитектурный Ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом посаде" утверждены приказом Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262. Указанный приказ содержит описание границ зон охраняемого природного ландшафта, включая участок Л-8, а также номера поворотных точек границ зон охраняемого объекта. Решением Останкинского районного суда города Москвы ООО "ПКФ "Виктория-5" признано виновным в нарушении требований предписания от 08 ноября 2013 года N 29-П, назначено наказание в виде административного штрафа 2 000 000 руб. Решением Московского областного суда от 2 июня 2014 года разрешение на строительство признано недействительным. Указанные решения оставлены в силе Московским городским судом. При разрешении настоящего дела, по мнению заявителя, судами неправильно применены нормы материального права, а именно не применен подлежащий применению приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262. В обоснование кассационной жалобы заявителем также указано на то, что отсутствие установленных и закрепленных охранных зон и зон регулируемой застройки, но при наличии правовых оснований для их установления не должно способствовать беспрепятственному несогласованному с Минкультуры России строительству. Наличие самой возможности включения земельного участка или его части в охранную зону, должно ставить под сомнение возможность осуществления строительства. В настоящее время Министерстве культуры Российской Федерации проходит согласование доработанного проекта зоны охраны объекта "Архитектурный Ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом посаде", в ближайшее время материалы нового проекта поступят в министерство для согласования.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы и требования кассационной жалобы.
Представитель ООО "ПКФ "Виктория-5", в судебном заседании и представленном отзыве, возражая против удовлетворения кассационной жалобы указал на законность и обоснованность судебных актов и отсутствии оснований к отмене. Пояснив при этом, что в настоящее время на спорном земельном участке возведен многоэтажный жилой дом с долевым участием физических лиц., находящийся в 1,5 км от стен Троице Сергиевой Лавры, между строящимся домом и Лаврой, ближе к предполагаемой зоне охраняемого природного ландшафта, находятся крупнейший торговый центр, жилые многоэтажные дома и школа.
Арбитражный суд Московского округа, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, принятых арбитражными судами, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражений относительно жалобы, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.
Из установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств по делу усматривается, что ООО "ПКФ "Виктория-5" на основании договоров уступки прав аренды земельного участка является правообладателем земельных участков с кадастровым номером 50:05:0000000:470 общей площадью 7 500 кв. м относится к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра и с кадастровым номером 50:05:0000000:74905 общей площадью 26 639,00 кв. м относится к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование - для благоустройства и размещения автомобильных стоянок, при строительстве многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра, которые были зарегистрированы в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области за N 50-50-05/044/2012-336 от 25 апреля 2012 года и N 50-50-05/139/2012-366 от 18 декабря 2012 года.
Обществом получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий N 50-1-4-0066-13 от 25 января 2013 года, на основании которого в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ 6 мая 2013 года муниципальным образованием "Городское поселение Сергиев Посад" Сергиево-Посадского муниципального района Московской области выдано разрешение на строительство многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра N RU50512104-41 сроком действия до 9 мая 2016 года.
Управлением Минкультуры России по Центральному федеральному округу на основании статьи 35 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" 8 ноября 2013 года вынесено предписание N 29-п в отношении ООО "ПКФ "Виктория-5" о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ в охранной зоне объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде" в связи с допущенными нарушениями законодательства в области сохранения охранной зоны объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", использования и государственной охраны объектов культурного наследия и несоблюдения ограничений в границах их охраны, установленных приказом Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262, полагая, что оспариваемое предписание не основано на законе и влечет нарушение прав ООО "ПКФ "Виктория-5" обратилось с настоящими требованиями в суд.
Суды двух инстанций, осуществляя проверку законности предписания Управления Минкультуры России по Центральному федеральному округу, в соответствии с требованиями статьи 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации всесторонне, полно, объективно исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, исходя из предмета и оснований заявленных исковых требований, а также из достаточности и взаимной связи всех доказательств в их совокупности, установив все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, принимая во внимание конкретные обстоятельства дела, руководствуясь положениями Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ", Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О Государственном кадастре недвижимости", Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" пришли к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого предписания закону и отсутствии оснований для его выдачи.
Выводы судов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам соответствуют.
Специальным федеральным законом, регулирующим данный вид общественных отношений, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34 которого в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности.
Согласно положениям статей 3, 33, 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.
Согласно статье 5 названного Закона земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (статья 34 названного Федерального закона).
В силу пункта 4 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В настоящее время данный порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 года N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно пункту 15 Положения на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, признанного особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации или включенного в Список всемирного наследия, и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы Министерство культуры Российской Федерации по согласованию с Министерством регионального развития Российской Федерации и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает нормативным правовым актом границы зоны охраны соответствующего объекта культурного наследия, а также конкретные требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При этом границы зоны охраняемого природного ландшафта, а также конкретные требования к режиму использования земель и градостроительному регламенту в границах данной зоны подлежат согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Из указанных положений следует, что зоны охраны объекта, включенного в Список всемирного наследия, утверждаются нормативным правовым актом, который должен приниматься Министерством культуры Российской Федерации и должен быть согласован Минэкономразвития России, Правительством Московской области (применительно к Лавре), а также Росприроднадзором (применительно к границам зон охраняемого природного ландшафта).
Таким образом, в силу прямого указания закона границы зоны охраны памятника архитектуры, включенного в Список всемирного наследия, могут быть утверждены только нормативным правовым актом.
Пунктами 18 и 19 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315, предусмотрено, что сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и в установленном порядке представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.
Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации. Орган государственной власти, утвердивший границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, направляет в течение 7 дней с даты утверждения копию решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия в соответствующий орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого расположены зоны, предусмотренные указанным проектом.
Так как, Приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2010 года N 262 "Об охране объектов культурного наследия федерального значения, входящих в состав включенного в Список всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", содержит нормативные предписания, затрагивает права граждан, устанавливает требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объекта культурного наследия, требования к градостроительному регламенту в границах охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зоны охраняемого природного ландшафта объекта Всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", бесспорно является нормативным правовым актом.
Соответственно к порядку его принятия и опубликования применяются требования пункта 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009), в силу которых нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию.
В соответствии с пунктом 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
Согласно пунктом 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В соответствии с проведенной Министерством юстиции РФ правовой экспертизой приказа Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262, указанный приказ содержит нормативные предписания и подлежал представлению на регистрацию в Министерство юстиции РФ. Министерству культуры России предложено разработать и утвердить новый акт по данному вопросу и представить его на государственную регистрацию, а приказ N 262 необходимо отменить отдельным актом.
Таким образом, установив, что Приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2011 года N 262, положенный в основу оспариваемого Предписания, является нормативным правовым актом, но не был зарегистрирован в Минюсте России и официально опубликован, судами сделан правильный вывод о невозможности его применения, в том числе, для целей выдачи предписаний о приостановлении строительных работ.
При этом вопреки доводам заявителя кассационной жалобы, такой нормативный акт не подлежит применению в силу прямого указания законодательства, а именно пункту 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763.
В соответствии с Положением о зонах охраны культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в государственный кадастр недвижимости.
Судами установлено, что приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 22 апреля 2011 г. N 262 в администрацию г. Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области в официальном порядке не поступал. Кадастровый паспорт от 03 октября 2012 года N МО-12/ЗВ-721155 на земельный участок с кадастровым номером 50:05:0000000:74905 и кадастровый паспорт от 05 июля 2012 года N МО-12/ЗВ-469430 с кадастровым номером 50:05:0000000:470 не отражают сведений об ограничении или обременении данных земельных участков.
Иных доказательств бесспорно свидетельствующих о том, что ООО "ПКФ "Виктория-5" осуществляет строительные работы в охранной зоне объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде" суду не представлено.
Несостоятельны доводы заявителя кассационной жалобы о доказанности факта нарушения ООО "ПКФ "Виктория-5" законодательства в области сохранения охранной зоны объекта всемирного наследия "Архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры в Сергиевом Посаде", Приказа Росохранкультуры от 22 апреля 2010 года N 262, который признан подлежащим применению Останкинским городским судом г. Москвы в постановлении от 19 марта 2014 года, Московским городским судом г. Москвы в решении от 24 апреля 2014 года, в постановлении заместителя председателя Московского городского суда от 14 августа 2014 года о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 7.13 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Указанные судебные акты отменены Постановлением Верховного суда Российской Федерации от 13 марта 2015 года N 5-АД15-5, производство по делу прекращено. Согласно правовой позиции Верховного суда Российской Федерации изложенной в указанном Постановлении Приказ Росохранкультуры от 22 апреля 2010 года N 262 применению не подлежит как официально не опубликованный и не прошедший государственную регистрацию.
Признавая незаконным оспариваемое предписание суды также исходили из того, что вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Управлением Минкультуры России по ЦФО не представлено бесспорных доказательств свидетельствующих о вхождении спорных земельных участков в охранную зону памятника, также органом не представлено доказательств его законности, а именно не представлен документ, подтверждающий проведение фактического осмотра в установленном законом порядке, на основании которого принято оспариваемое предписание, не доказано оснований для вынесения предписания, которое само по себе не соответствует форме, утвержденной Приказом Министерства культуры N 1094 от 28 ноября 2011 года.
Доводы же кассационной жалобы, сводящиеся к иной, чем у судов, оценке доказательств, не могут служить основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, так как они не опровергают правомерность выводов арбитражных судов и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального и процессуального права. Доводы кассационной жалобы, фактически повторяют доводы, изложенные в суде первой и апелляционной инстанции, которые были предметом рассмотрения в судах двух инстанций, что нашло свое отражение в судебных актах. Иная оценка установленных арбитражными судами фактов процессуальным законом к компетенции суда кассационной инстанции не отнесена.
Нормы материального и процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.
Руководствуясь статьями 176, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
постановил:
Решение Арбитражного суда города Москвы от 16 июля 2014 года, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2014 года по делу N А40-4624/14 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.
Председательствующий судья
Р.Р.ЛАТЫПОВА
Судья
Е.А.АНАНЬИНА
Судья
С.Н.КРЕКОТНЕВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)