Судебные решения, арбитраж
Права на землю: собственность, аренда, безвозмездное срочное пользование, сервитут ...; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2014 года
Постановление изготовлено в полном объеме 02 июля 2014 года
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Москвиной Л.А.,
судей: Захарова С.Л., Цымбаренко И.Б.
при ведении протокола помощником судьи Струковой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу ООО "Джаст Фит Лайф"
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.03.2014 судьи Лапшиной В.В. по делу N А40-187415/13 (94-1696)
по заявлению ООО "Джаст Фит Лайф" (ОГРН 1105543010484)
к Федеральному дорожному агентство
3-е лицо: Министерство транспорта РФ
о признании незаконным бездействия Росавтодора
при участии:
- от заявителя: не явился, извещен;
- от ответчика: Ильин А.В. по дов. от 23.12.2013 N 01-33/21634, Байлиева А.С. по дов. от 23.12.2013 N 01-33/21635;
- от третьего лица: Гончаров Е.С. по дов. от 31.12.2013 N пд-31/150ис;
- установил:
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 31.03.2014, принятым по настоящему делу, отказано в удовлетворении заявления ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" об оспаривании бездействия Федерального дорожного агентства (Росавтодор), выразившегося в непринятии решения, в установленный пунктами 6 - 10 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 17.10.2012 N 373 "Об утверждении порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута" (далее также - Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 373) срок, об установлении публичного сервитута в отношении части с учетным номером 1 земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407, находящегося по адресу: "Омская обл., в южной части кадастрового района 55:36 в г. Омск" в целях прокладки, реконструкции, капитального ремонта инженерных коммуникаций (кабельная линия, газопровод) и их эксплуатации и обязании Федерального дорожного агентства принять решение об установлении публичного сервитута в отношении части с учетным номером 1 земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407, находящегося по адресу: "Омская обл., в южной части кадастрового района 55:36 в г. Омск" в целях прокладки, реконструкции, капитального ремонта инженерных коммуникаций (кабельная линия, газопровод) и их эксплуатации.
При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что факт незаконного бездействия ответчика материалами дела не подтвержден.
Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, заявитель в апелляционной жалобе просит его отменить, считая, что судом неправильно применены нормы материального права, а выводы суда не соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.
Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Представитель третьего лица поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Представитель заявителя, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. При указанных обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст. ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе разъяснений, данных в п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие указанного лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.
Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.
Изучив все представленные в деле доказательства, выслушав представителей ответчика и третьего лица, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.
Как усматривается из материалов дела, ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" владеет на праве собственности земельными участками, расположенными на территории города Омска, что подтверждается свидетельствами о праве собственности на земельные участки серии 55-АА N 460742 от 16.06.2011, серии 55-АА N 667745 от 04.09.2012, серии 55-АА N 654594 от 04.09.2012, на которых осуществляет строительство коттеджного поселка индивидуальной жилой застройки.
Обществом были разработана, согласована и утверждена уполномоченными органами схема трассы инженерных коммуникаций от границ города Омска до точки подключения, расположенной на земельном участке, принадлежащем Обществу.
Согласно схеме трасса инженерных сетей пересекает часть земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407.
14.10.2013 в адрес Федерального дорожного агентства от ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" было направлено заявление с приложением необходимых документов об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации (регистрационный номер 35943 от 14.10.2013).
Ответчик письмом от 23.10.2013 N 02-29/17003 сообщил заявителю о том, что в силу п. 11 Приказа Минтранса России от 17.10.2012 г. N 373 решение об установлении публичного сервитута должно содержать размер платы за публичный сервитут, а поскольку порядок определения платы не установлен, Управление земельно-имущественных отношений Федерального дорожного агентства считает возможным рассмотреть заявление "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" об установлении публичного сервитута после разработки Минтрансом России соответствующего нормативно-правового акта, определяющего порядок определения платы за публичный сервитут.
Посчитав, что отсутствие в письме Росавтодора от 23.10.2013 N 02-29/17003 положительного либо отрицательного решение о предоставлении испрашиваемого сервитута является бездействием со стороны Росавтодора, заявитель обратился в арбитражный суд с указанными выше требованиями.
Апелляционный суд считает правомерным вывод суда первой инстанции о необходимости отказа в удовлетворении заявленных Обществом требований.
Исходя из предмета заявленных Обществом требований, настоящий спор подлежит рассмотрению по правилам Главы 24 АПК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания действия (бездействия) госоргана незаконным необходимо установить наличие совокупности следующих условий: несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя.
Совокупности указанных обстоятельств при рассмотрении настоящего дела не установлено.
Незаконное бездействие представляет собой несовершение в установленные сроки органом, осуществляющим публичные полномочия, действий, отнесенных к его компетенции, при наличии условий, в связи с которыми возникает обязанность совершить эти действия.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах).
Согласно п. 3 ст. 4 Закона об автомобильных дорогах федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В силу п. 4.2 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах допускается использование гражданами или юридическими лицами земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации на условиях публичного сервитута.
Решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства.
В силу п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 374, Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте.
В силу п. 5.4 (14) данного Положения Росавтодор принимает решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации.
Согласно п. 4.3 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах порядок подачи и рассмотрения заявления об установлении сервитута, требования к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении сервитута, требования к содержанию решения об установлении публичного сервитута устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Таким федеральным органом согласно пункту 1 раздела 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 395, является Министерство транспорта Российской Федерации.
В целях реализации части 4.3 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах Приказом Минтранса России от 17.10.2012 N 373 утвержден Порядок подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требования к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требования к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута (Зарегистрировано в Минюсте России 28.01.2013 N 26725) (далее - Приказ Минтранса России N 373 от 17.10.2012) Пунктом 11 Приказа Минтранса России N 373 от 17.10.2012 установлены требования к содержанию уполномоченного органа об установлении публичного сервитута, которое согласно абзацу 6 пункта 11 должно содержать размер платы за публичный сервитут.
При этом, согласно положениям пункта 4.7 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах Формы примерных соглашений об установлении частных сервитутов, соглашений, предусматривающих размер платы за установление публичного сервитута, порядок определения платы за сервитут устанавливаются также Минтрансом России.
Форма соглашения, предусматривающего размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации утверждена приложением N 2 Приказа Минтранса России от 25.10.2012 N 385 (Зарегистрировано в Минюсте России 31.05.2013 N 28602).
Как установлено судом, порядок определения платы за сервитут в целях реализации п. 4.7 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах до сих пор не утвержден Минтрансом России.
В целях реализации п. 4.7 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах принят Приказ Минтранса России от 30.01.2013 N 15 "Об утверждении Порядка определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации", который не прошел процедуру государственной регистрации в Минюсте России, он был отменен Приказом Минтранса России от 17.07.2013 N 241 "Об отмене приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30.01.2013 N 15".
Согласно пунктам 2 и 3 Положения о Росавтодоре, Федеральное дорожное агентство находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.
Федеральное дорожное агентство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Таким образом, учитывая, что абзацем 6 пункта 11 Приказа Минтранса России N 373 от 17.10.2012 г. установлено, что решение об установлении публичного сервитута должно содержать размер платы за публичный сервитут, а порядок определения платы Минтрансом России не установлен, Росавтодор письмом от 23.10.2013 N 02-29/17003 сообщил Обществу о том, что сможет рассмотреть заявление ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" только после разработки Минтрансом России соответствующего нормативно-правового акта.
Заявитель со ссылкой на пункты 6 - 10 Приказа Минтранса России N 373 от 17.10.2012 указывает, что ответчик после получения заявления об установлении публичного сервитута вправе был отказать в рассмотрении заявления, либо принять заявление к рассмотрению, после чего принять решение об установлении либо отказать в установлении публичного сервитута, но ни одно из этих решений не было принято ответчиком.
Данный довод правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку заявитель оспаривает непринятие решения в установленный данными пунктами приказа срок об установлении публичного сервитута.
Бездействие Росавтодора по непринятию иных решений предметом спора не является.
Незаконное бездействие государственного органа имеет место тогда, когда в силу закона он был обязан совершить какие-либо действия, но не совершил их.
Таким образом, в рамках заявленного требования о признании незаконным бездействия Росавтодора, результатом которого явилось непринятие решения об установлении публичного сервитута, подлежит доказыванию факт неосуществления уполномоченным органом действий, которые он в силу закона обязан совершить, но не совершил либо воздержался от их совершения.
Вопреки доводам заявителя, принятие Росавтодором указанного решения поставлено в зависимость от принятия вышестоящим органом исполнительной власти иного подзаконного акта, и отсутствие такого акта не может являться основанием для признания бездействия Росавтодора незаконным, который является самостоятельным органом исполнительной власти, находится лишь в ведении Минтранса России и повлиять на принятие такого акт возможности не имеет.
При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что Росавтодором не допущено незаконного бездействия.
Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что согласно ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Следовательно, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.
В соответствии с ч. 1 ст. 11 ГК РФ арбитражный суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав теми способами, которые указаны в ст. 12 Кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом.
Способ защиты права, применяемый истцом, должен соответствовать характеру и последствиям нарушения права и обеспечивать его восстановление.
Избрание конкретного способа защиты предопределяется правовой нормой, регулирующей спорное правоотношение.
Таким образом, поскольку судебная защита нарушенного или оспариваемого права направлена на его восстановление, избранный способ защиты должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.
На основании ст. 12 ГК РФ, ч. 1 ст. 198 и ч. 1 ст. 201 АПК РФ ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны судом незаконными.
При этом бездействие может быть признано незаконным лишь при одновременном несоответствии его закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В порядке устранения последствий совершения незаконного действия (бездействия) суд может обязать орган, допустивший нарушение, надлежащим образом исполнить соответствующую публично-правовую обязанность, совершить определенные действия.
При этом в силу статей 174, 182 АПК РФ судебные акты, в том числе о возложении на органы (должностных лиц) обязанности совершить определенные действия, должны быть исполнимыми в принудительном порядке.
Заявитель просит суд восстановить его права и законные интересы в порядке п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ путем обязания Федерального дорожного агентства принять решение об установлении публичного сервитута в отношении части с учетным номером 1 земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407, находящегося по адресу: "Омская обл., в южной части кадастрового района 55:36 в г. Омск" в целях прокладки, реконструкции, капитального ремонта инженерных коммуникаций (кабельная линия, газопровод) и их эксплуатации.
При этом заявитель со ссылками на п. 4.6 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах и положения Приказа Минтранса России N 373 указывает на то, что решение об установлении публичного сервитута должно быть принято до заключения об определении размера платы за его использование, то есть без указания размера платы за его использование.
Согласно пунктам 8, 9.1 формы соглашения, предусматривающего размер платы за публичный сервитут, утвержденной приложением N 2 Приказа Минтранса России от 25.10.2012 N 385, к настоящему Соглашению прилагается и является его неотъемлемой частью копия решения уполномоченного органа об установлении публичного сервитута.
Пункт 11 указанного приказа в части, устанавливающий, что решение об установлении публичного сервитута должно содержать размер платы за публичный сервитут, по мнению заявителя, противоречит п. 4.6 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах, и суд в данном случае должен руководствоваться п. 2 ст. 13 АПК РФ.
Данный довод заявителя правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку предметом оспаривания является бездействие Росавтодора, который в силу вышеприведенных норм закона не наделен полномочиями самостоятельно принимать решение о содержании решения об установлении публичного сервитута, в том числе и без определения платы за него.
Кроме того, в силу п. 4.6 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах лицо, использующее земельный участок на основании публичного сервитута, до начала работ на таком земельном участке обязано заключить соглашение, предусматривающее размер платы за установление публичного сервитута.
Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, заявитель, испрашивающий сервитут в целях подведения к коттеджному поселку газопровода и силовой кабельной линии, в любом случае не вправе начать такие работы до заключения указанного соглашения даже при наличии решения об установлении публичного сервитута.
Судебные акты арбитражных судов, в силу норм ст. 2 АПК РФ о задачах судопроизводства, не могут подменять собой решения органов государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.
Обязанность по установлению порядка определения платы за публичный сервитут пунктом 4.7 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах возложена на Минтранс России по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере земельных отношений, вследствие чего суд лишен возможности обязать ответчика определить плату за испрашиваемый заявителем сервитут каким-либо иным образом, в том числе и на основании его рыночной оценки.
Ссылки заявителя на наличие иной судебной практики правомерно отклонены судом, поскольку приведенные судебные акты приняты не по аналогичным спорам, выводы судов также не являются преюдициальными, а фактически представляют собой акты каузального толкования, не носящего обязательного характера для применения в настоящем споре.
С учетом изложенного, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии незаконного бездействия ответчика, а также о том, что заявитель не обосновал возможность восстановления его нарушенных прав и законных интересов при удовлетворении заявленных требований.
Учитывая изложенное, вывод суда первой инстанции о необходимости отказа в удовлетворении заявленных Обществом требований правомерен.
Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного решения.
Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.03.2014 судьи по делу N А40-187415/13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.
Председательствующий судья
Л.А.МОСКВИНА
Судьи
С.Л.ЗАХАРОВ
И.Б.ЦЫМБАРЕНКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕВЯТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 02.07.2014 N 09АП-19219/2014 ПО ДЕЛУ N А40-187415/13
Разделы:Права на землю: собственность, аренда, безвозмездное срочное пользование, сервитут ...; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 июля 2014 г. N 09АП-19219/2014
Дело N А40-187415/13
Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2014 года
Постановление изготовлено в полном объеме 02 июля 2014 года
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Москвиной Л.А.,
судей: Захарова С.Л., Цымбаренко И.Б.
при ведении протокола помощником судьи Струковой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу ООО "Джаст Фит Лайф"
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.03.2014 судьи Лапшиной В.В. по делу N А40-187415/13 (94-1696)
по заявлению ООО "Джаст Фит Лайф" (ОГРН 1105543010484)
к Федеральному дорожному агентство
3-е лицо: Министерство транспорта РФ
о признании незаконным бездействия Росавтодора
при участии:
- от заявителя: не явился, извещен;
- от ответчика: Ильин А.В. по дов. от 23.12.2013 N 01-33/21634, Байлиева А.С. по дов. от 23.12.2013 N 01-33/21635;
- от третьего лица: Гончаров Е.С. по дов. от 31.12.2013 N пд-31/150ис;
- установил:
Решением Арбитражного суда г. Москвы от 31.03.2014, принятым по настоящему делу, отказано в удовлетворении заявления ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" об оспаривании бездействия Федерального дорожного агентства (Росавтодор), выразившегося в непринятии решения, в установленный пунктами 6 - 10 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 17.10.2012 N 373 "Об утверждении порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута" (далее также - Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 373) срок, об установлении публичного сервитута в отношении части с учетным номером 1 земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407, находящегося по адресу: "Омская обл., в южной части кадастрового района 55:36 в г. Омск" в целях прокладки, реконструкции, капитального ремонта инженерных коммуникаций (кабельная линия, газопровод) и их эксплуатации и обязании Федерального дорожного агентства принять решение об установлении публичного сервитута в отношении части с учетным номером 1 земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407, находящегося по адресу: "Омская обл., в южной части кадастрового района 55:36 в г. Омск" в целях прокладки, реконструкции, капитального ремонта инженерных коммуникаций (кабельная линия, газопровод) и их эксплуатации.
При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что факт незаконного бездействия ответчика материалами дела не подтвержден.
Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, заявитель в апелляционной жалобе просит его отменить, считая, что судом неправильно применены нормы материального права, а выводы суда не соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам.
Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Представитель третьего лица поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Представитель заявителя, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. При указанных обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст. ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе разъяснений, данных в п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие указанного лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.
Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.
Изучив все представленные в деле доказательства, выслушав представителей ответчика и третьего лица, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.
Как усматривается из материалов дела, ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" владеет на праве собственности земельными участками, расположенными на территории города Омска, что подтверждается свидетельствами о праве собственности на земельные участки серии 55-АА N 460742 от 16.06.2011, серии 55-АА N 667745 от 04.09.2012, серии 55-АА N 654594 от 04.09.2012, на которых осуществляет строительство коттеджного поселка индивидуальной жилой застройки.
Обществом были разработана, согласована и утверждена уполномоченными органами схема трассы инженерных коммуникаций от границ города Омска до точки подключения, расположенной на земельном участке, принадлежащем Обществу.
Согласно схеме трасса инженерных сетей пересекает часть земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407.
14.10.2013 в адрес Федерального дорожного агентства от ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" было направлено заявление с приложением необходимых документов об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации (регистрационный номер 35943 от 14.10.2013).
Ответчик письмом от 23.10.2013 N 02-29/17003 сообщил заявителю о том, что в силу п. 11 Приказа Минтранса России от 17.10.2012 г. N 373 решение об установлении публичного сервитута должно содержать размер платы за публичный сервитут, а поскольку порядок определения платы не установлен, Управление земельно-имущественных отношений Федерального дорожного агентства считает возможным рассмотреть заявление "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" об установлении публичного сервитута после разработки Минтрансом России соответствующего нормативно-правового акта, определяющего порядок определения платы за публичный сервитут.
Посчитав, что отсутствие в письме Росавтодора от 23.10.2013 N 02-29/17003 положительного либо отрицательного решение о предоставлении испрашиваемого сервитута является бездействием со стороны Росавтодора, заявитель обратился в арбитражный суд с указанными выше требованиями.
Апелляционный суд считает правомерным вывод суда первой инстанции о необходимости отказа в удовлетворении заявленных Обществом требований.
Исходя из предмета заявленных Обществом требований, настоящий спор подлежит рассмотрению по правилам Главы 24 АПК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания действия (бездействия) госоргана незаконным необходимо установить наличие совокупности следующих условий: несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя.
Совокупности указанных обстоятельств при рассмотрении настоящего дела не установлено.
Незаконное бездействие представляет собой несовершение в установленные сроки органом, осуществляющим публичные полномочия, действий, отнесенных к его компетенции, при наличии условий, в связи с которыми возникает обязанность совершить эти действия.
Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах).
Согласно п. 3 ст. 4 Закона об автомобильных дорогах федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В силу п. 4.2 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах допускается использование гражданами или юридическими лицами земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации на условиях публичного сервитута.
Решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства.
В силу п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 374, Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте.
В силу п. 5.4 (14) данного Положения Росавтодор принимает решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации.
Согласно п. 4.3 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах порядок подачи и рассмотрения заявления об установлении сервитута, требования к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении сервитута, требования к содержанию решения об установлении публичного сервитута устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Таким федеральным органом согласно пункту 1 раздела 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 395, является Министерство транспорта Российской Федерации.
В целях реализации части 4.3 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах Приказом Минтранса России от 17.10.2012 N 373 утвержден Порядок подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требования к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требования к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута (Зарегистрировано в Минюсте России 28.01.2013 N 26725) (далее - Приказ Минтранса России N 373 от 17.10.2012) Пунктом 11 Приказа Минтранса России N 373 от 17.10.2012 установлены требования к содержанию уполномоченного органа об установлении публичного сервитута, которое согласно абзацу 6 пункта 11 должно содержать размер платы за публичный сервитут.
При этом, согласно положениям пункта 4.7 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах Формы примерных соглашений об установлении частных сервитутов, соглашений, предусматривающих размер платы за установление публичного сервитута, порядок определения платы за сервитут устанавливаются также Минтрансом России.
Форма соглашения, предусматривающего размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации утверждена приложением N 2 Приказа Минтранса России от 25.10.2012 N 385 (Зарегистрировано в Минюсте России 31.05.2013 N 28602).
Как установлено судом, порядок определения платы за сервитут в целях реализации п. 4.7 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах до сих пор не утвержден Минтрансом России.
В целях реализации п. 4.7 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах принят Приказ Минтранса России от 30.01.2013 N 15 "Об утверждении Порядка определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации", который не прошел процедуру государственной регистрации в Минюсте России, он был отменен Приказом Минтранса России от 17.07.2013 N 241 "Об отмене приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 30.01.2013 N 15".
Согласно пунктам 2 и 3 Положения о Росавтодоре, Федеральное дорожное агентство находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации.
Федеральное дорожное агентство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также настоящим Положением.
Таким образом, учитывая, что абзацем 6 пункта 11 Приказа Минтранса России N 373 от 17.10.2012 г. установлено, что решение об установлении публичного сервитута должно содержать размер платы за публичный сервитут, а порядок определения платы Минтрансом России не установлен, Росавтодор письмом от 23.10.2013 N 02-29/17003 сообщил Обществу о том, что сможет рассмотреть заявление ООО "ДЖАСТ ФИТ ЛАЙФ" только после разработки Минтрансом России соответствующего нормативно-правового акта.
Заявитель со ссылкой на пункты 6 - 10 Приказа Минтранса России N 373 от 17.10.2012 указывает, что ответчик после получения заявления об установлении публичного сервитута вправе был отказать в рассмотрении заявления, либо принять заявление к рассмотрению, после чего принять решение об установлении либо отказать в установлении публичного сервитута, но ни одно из этих решений не было принято ответчиком.
Данный довод правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку заявитель оспаривает непринятие решения в установленный данными пунктами приказа срок об установлении публичного сервитута.
Бездействие Росавтодора по непринятию иных решений предметом спора не является.
Незаконное бездействие государственного органа имеет место тогда, когда в силу закона он был обязан совершить какие-либо действия, но не совершил их.
Таким образом, в рамках заявленного требования о признании незаконным бездействия Росавтодора, результатом которого явилось непринятие решения об установлении публичного сервитута, подлежит доказыванию факт неосуществления уполномоченным органом действий, которые он в силу закона обязан совершить, но не совершил либо воздержался от их совершения.
Вопреки доводам заявителя, принятие Росавтодором указанного решения поставлено в зависимость от принятия вышестоящим органом исполнительной власти иного подзаконного акта, и отсутствие такого акта не может являться основанием для признания бездействия Росавтодора незаконным, который является самостоятельным органом исполнительной власти, находится лишь в ведении Минтранса России и повлиять на принятие такого акт возможности не имеет.
При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что Росавтодором не допущено незаконного бездействия.
Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что согласно ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Следовательно, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.
В соответствии с ч. 1 ст. 11 ГК РФ арбитражный суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав теми способами, которые указаны в ст. 12 Кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом.
Способ защиты права, применяемый истцом, должен соответствовать характеру и последствиям нарушения права и обеспечивать его восстановление.
Избрание конкретного способа защиты предопределяется правовой нормой, регулирующей спорное правоотношение.
Таким образом, поскольку судебная защита нарушенного или оспариваемого права направлена на его восстановление, избранный способ защиты должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.
На основании ст. 12 ГК РФ, ч. 1 ст. 198 и ч. 1 ст. 201 АПК РФ ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны судом незаконными.
При этом бездействие может быть признано незаконным лишь при одновременном несоответствии его закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В порядке устранения последствий совершения незаконного действия (бездействия) суд может обязать орган, допустивший нарушение, надлежащим образом исполнить соответствующую публично-правовую обязанность, совершить определенные действия.
При этом в силу статей 174, 182 АПК РФ судебные акты, в том числе о возложении на органы (должностных лиц) обязанности совершить определенные действия, должны быть исполнимыми в принудительном порядке.
Заявитель просит суд восстановить его права и законные интересы в порядке п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ путем обязания Федерального дорожного агентства принять решение об установлении публичного сервитута в отношении части с учетным номером 1 земельного участка в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-51 "Байкал" с кадастровым номером N 55:36:000000:407, находящегося по адресу: "Омская обл., в южной части кадастрового района 55:36 в г. Омск" в целях прокладки, реконструкции, капитального ремонта инженерных коммуникаций (кабельная линия, газопровод) и их эксплуатации.
При этом заявитель со ссылками на п. 4.6 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах и положения Приказа Минтранса России N 373 указывает на то, что решение об установлении публичного сервитута должно быть принято до заключения об определении размера платы за его использование, то есть без указания размера платы за его использование.
Согласно пунктам 8, 9.1 формы соглашения, предусматривающего размер платы за публичный сервитут, утвержденной приложением N 2 Приказа Минтранса России от 25.10.2012 N 385, к настоящему Соглашению прилагается и является его неотъемлемой частью копия решения уполномоченного органа об установлении публичного сервитута.
Пункт 11 указанного приказа в части, устанавливающий, что решение об установлении публичного сервитута должно содержать размер платы за публичный сервитут, по мнению заявителя, противоречит п. 4.6 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах, и суд в данном случае должен руководствоваться п. 2 ст. 13 АПК РФ.
Данный довод заявителя правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку предметом оспаривания является бездействие Росавтодора, который в силу вышеприведенных норм закона не наделен полномочиями самостоятельно принимать решение о содержании решения об установлении публичного сервитута, в том числе и без определения платы за него.
Кроме того, в силу п. 4.6 ст. 25 Закона об автомобильных дорогах лицо, использующее земельный участок на основании публичного сервитута, до начала работ на таком земельном участке обязано заключить соглашение, предусматривающее размер платы за установление публичного сервитута.
Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, заявитель, испрашивающий сервитут в целях подведения к коттеджному поселку газопровода и силовой кабельной линии, в любом случае не вправе начать такие работы до заключения указанного соглашения даже при наличии решения об установлении публичного сервитута.
Судебные акты арбитражных судов, в силу норм ст. 2 АПК РФ о задачах судопроизводства, не могут подменять собой решения органов государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.
Обязанность по установлению порядка определения платы за публичный сервитут пунктом 4.7 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах возложена на Минтранс России по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере земельных отношений, вследствие чего суд лишен возможности обязать ответчика определить плату за испрашиваемый заявителем сервитут каким-либо иным образом, в том числе и на основании его рыночной оценки.
Ссылки заявителя на наличие иной судебной практики правомерно отклонены судом, поскольку приведенные судебные акты приняты не по аналогичным спорам, выводы судов также не являются преюдициальными, а фактически представляют собой акты каузального толкования, не носящего обязательного характера для применения в настоящем споре.
С учетом изложенного, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии незаконного бездействия ответчика, а также о том, что заявитель не обосновал возможность восстановления его нарушенных прав и законных интересов при удовлетворении заявленных требований.
Учитывая изложенное, вывод суда первой инстанции о необходимости отказа в удовлетворении заявленных Обществом требований правомерен.
Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного решения.
Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.03.2014 судьи по делу N А40-187415/13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.
Председательствующий судья
Л.А.МОСКВИНА
Судьи
С.Л.ЗАХАРОВ
И.Б.ЦЫМБАРЕНКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)