Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2014 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 07 мая 2014 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Малышевой И.А.,
судей Ивановой Н.А., Толкунова В.М.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Свистун Н.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.02.2014 по делу N А07-22094/2013 (судья Кутлин Р.К.).
В судебном заседании приняли участие представители:
- заявителя - Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан- Гайсин Радмир Вакилович (доверенность N 2 от 21.01.2014, паспорт);
- заинтересованного лица - муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан: Байчурин Тимур Рафкатович (доверенность N 21/1 от 09.11.2012, паспорт), Лебедев Михаил Анатольевич (доверенность N 2/07 от 27.01.2014, паспорт).
В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялись перерывы с 21.04.2014 по 22.04.2014 и с 22.04.2014 по 28.04.2014. Резолютивная часть постановления объявлена 28.04.2014.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан (далее - заявитель, Управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - предприятие, МУП "Спецавтохозяйство по уборке города") к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за грубое нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
Дело рассмотрено судом первой инстанции по общим правилам административного судопроизводства (определение суда от 30.12.2013).
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.02.2014 (резолютивная часть объявлена 24.02.2014) заявленное требование удовлетворено: муниципальное унитарное предприятие "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 40 000 руб.
Не согласившись с принятым решением, МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.
В обоснование своей позиции, изложенной в апелляционной жалобе, ее податель ссылается на отсутствие в его действиях события и состава административного правонарушения, поскольку земельный участок для размещения отходов, на котором расположен используемый им полигон, был предоставлен для указанных целей с 1969 года до настоящего времени. В настоящее время предприятие использует земельный участок для размещения полигона отходов на основании договора аренды N 406-08 от 03.04.2008, по которому ему в аренду передан земельный участок, фактически уже занимаемый полигоном твердых бытовых отходов.
По утверждению предприятия, не будучи собственником земельного участка, занятого полигоном, оно не имеет реальной возможности решить вопрос о завершении перевода земельного участка, занятого полигоном, из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения" и об изменении границ населенного пункта либо переносе полигона за его пределы, поскольку это право принадлежит исключительно собственнику земельного участка (органу местного самоуправления).
Арендатор со своей стороны принял все зависящие от него меры по переводу земельного участка, занятого полигоном, из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения", неоднократно обращался в орган местного самоуправления с заявлением о решении данного вопроса.
В результате принятых предприятием мер 24.10.2012 орган местного самоуправления обратился с письмом исх. N 1/3672-11 о переводе земельного участка, занятого полигоном, из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения", по итогам рассмотрения которого было принято постановление Главы муниципального образования городского округа г. Уфа Республики Башкортостан N 4973 от 26.11.2012 о переводе земельного участка.
По утверждению апеллянта, другого места для утилизации отходов в муниципальном образовании нет, в связи с чем у него нет возможности приостановить осуществление своей деятельности до изменения границ населенного пункта.
Помимо этого, податель апелляционной жалобы не согласен с выводом суда первой инстанции об отсутствии в его штате должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и об отсутствии должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне.
Административный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором доводы жалобы отклонил, указал, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит.
В судебном заседании представители предприятия и административного органа поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.
Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.
Как следует из материалов дела, муниципальное унитарное предприятие "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан осуществляет лицензируемую деятельность по обезвреживанию и размещению отходов 1-4 классов опасности на основании лицензии N ОТ-41-001619 от 06.07.2009, выданной Приуральским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на срок с 06.07.2009 до 06.07.2014 (т. 1 л.д. 50-68).
Для осуществления лицензируемого вида деятельности по размещению (захоронению) отходов 1-4 классов опасности лицензиату на основании постановления Главы Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан N 7646 от 03.12.2007 по договору аренды земельного участка N 406-08 от 03.04.2008 и акту приема-передачи к нему из земель населенных пунктов был передан земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов, расположенный в северо-восточной части города Уфы по адресу г. Уфа, Орджоникидзевский район г. Уфы, в районе п. Новые Черкассы (т. 1 л.д. 85-89, т. 2 л.д. 93).
Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении явились результаты проведенной административным органом на основании приказа N 0547-П от 02.10.2013 (т. 1 л.д. 34-36) плановой проверки соблюдения лицензионных требований и условий в отношении МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" в период с 14 октября по 12 ноября 2013 г.
В ходе проверки был произведен осмотр территории полигона и фотосъемка, а также исследованы представленные предприятием документы.
В результате было установлено, что предприятием фактически осуществляется лицензируемый вид деятельности по размещению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов с использованием полигона, расположенного на землях населенных пунктов.
Из отчетов 2 -ТП отходы за 2011-2012 года "Сведения об образовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" следует, что МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" за 2011 год на полигоне ТБО было захоронено 783 539,307 тонны отходов. За 2012 год на полигоне ТБО было захоронено 373 948,186 тонны отходов. Согласно "Информации о количестве завезенного объема ТБО ведомственным (сторонних организаций) транспортом" за период с января до ноября 2013 года было завезено 623 564,75 куб. м твердых бытовых отходов. Транспортом МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" за истекший период девяти месяцев 2013 года на полигон ТБО было завезено 1 646 090,9 куб. м твердых бытовых и крупногабаритных отходов.
При осмотре территории полигона ТБО 07.11.2013 было установлено, что захоронение отходов на полигоне производится в восточной части полигона. Согласно ежедневному учету поступающих отходов автотранспортом МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" на полигон ТБО 07.11.2013 было завезено 311,570 тонны отходов (протокол осмотра N 04-03/547 от 07.11.2013 и фотоматериалы к нему -т. 1 л.д. 98-106).
Установив, что арендуемый предприятием для размещения отходов полигон расположен на землях населенных пунктов, что противоречит ч. 5 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления", административный орган оценил данное обстоятельство в качестве грубого нарушения условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а именно, в качестве нарушения подпункта "а" пункта 3 "Положения о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 255, как отсутствие объекта размещения отходов, соответствующего установленным требованиям, необходимым для выполнения лицензируемых видов деятельности.
Результаты проверки оформлены актом проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя N 124 от 12.11.2013 (т. 1 л.д. 23-33).
03 декабря 2013 года административным органом был составлен протокол N 04-03/ГЛР/124/1 об административном правонарушении по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1 л.д. 15-21).
Установив в действиях предприятия признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" к административной ответственности по указанной норме права.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд первой инстанции посчитал выявленное нарушение установленным, вину предприятия в его совершении доказанной, порядок производства по делу об административном правонарушении и срок давности привлечения к административной ответственности соблюденными, в связи с чем удовлетворил заявленное требование.
Заслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, оценив представленные в дело доказательства в порядке ст. ст. 65 - 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей апелляционного суда не может согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для привлечения предприятия к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, исходя из следующего:
На основании ч. 5 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.
В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.
Частью 2 указанной нормы права установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). В примечании к данной статье указано, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
Объективную сторону вменяемого обществу правонарушения по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях образует осуществление лицензируемой деятельности с грубым нарушением лицензионных требований.
Согласно статье 9 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в настоящее время утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").
В силу подп. 30 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности подлежит обязательному лицензированию.
Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Порядок лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, а также лицензионные требования и условия при ее осуществлении в настоящее время определены "Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов 1-1V классов опасности", утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 N 255 (далее -Положение, Положение о лицензировании).
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Положения о лицензировании, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности в области обращения с отходами является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.
Положениями подпунктов "г" и "д" пункта 3 Положения о лицензировании также установлено, что лицензионными требованиями при осуществлении деятельности в области обращения с отходами является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) - юридического лица должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и системы производственного контроля в области обращения с отходами.
При этом в силу пункта 4 Положения грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных подпунктами "а" - "в" и "е" пункта 3 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
К числу таких последствий в силу части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" отнесены:
1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Из буквального толкования приведенных норм права следует, что Положением о лицензировании установлен исчерпывающий перечень нарушений, которые могут быть отнесены к числу существенных и совершение которых может повлечь привлечение к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.
При этом для квалификации конкретного нарушения лицензионных требований в качестве существенного административному органу в силу прямого указания пункта 4 Положения о лицензировании необходимо доказать не только факт нарушения конкретного лицензионного требования, установленного подпунктами "а" - "в" и "е" пункта 3 Положения о лицензировании, но и наличие последствий, указанных в части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Лишь при совокупности данных обстоятельств основания для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ (в отношении данного вида деятельности) могут быть признаны установленными.
Таких доказательств в деле не имеется.
Как следует из содержания заявления административного органа, протокола об административном правонарушении и собранных по делу доказательств, в качестве существенного нарушения лицензионных требований предприятию вменяется нарушение подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании, выразившееся в использовании для размещения отходов полигона, который расположен в границах земель населенных пунктов, что запрещено ч. 5 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".
Таким образом, административный орган полагает нарушение требований ч. 5 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" нарушением подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании.
Между тем, лицензионное требование, установленное подпунктом "а" пункта 3 Положения о лицензировании, предусматривает фактическое наличие у лицензиата необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.
Земельный участок для проектирования свалки (впоследствии - полигона) был выбран и отведен Спецавтохозяйству в 1969 году на основании решения Исполнительного комитета Уфимского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР г. Уфы от 23.05.1969 (т. 2 л.д. 90).
11.03.1977 земельный участок был отведен под проектирование свалки Управлению коммунального хозяйства решением Исполнительного комитета Уфимского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР г. Уфы N 18/7 от 11.03.1997 (т. 2 л.д. 91).
Сформированный и занятый полигоном для размещения твердых бытовых отходов земельный участок был предоставлен заявителю в аренду впервые на основании постановления Главы Администрации г. Уфы от 15.08.2001 N 3398 (т. 2 л.д. 92).
В настоящее время полигон используется предприятием на основании постановления Главы Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан N 7646 от 03.12.2007 по договору аренды земельного участка N 406-08 от 03.04.2008 и акту приема-передачи к нему (т. 1 л.д. 85-89, т. 2 л.д. 93).
Из пунктов 1.1. и 2 договора аренды и кадастрового плана на земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов, следует, что на момент передачи земельного участка предприятию органом местного самоуправления он уже был занят полигоном и обладал всеми качествами, необходимыми для его использования по назначению, то есть для размещения отходов (т. 1 л.д. 85-87).
Постановлением Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 26.11.2012 N 4973 земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов, был переведен из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения" (т. 1 л.д. 121).
В лицензии МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" N ОТ-41-0016719 от 06.07.2009 данный полигон указан в качестве единственно возможного места осуществления лицензируемого вида деятельности (всех видов деятельности по обращению с отходами) (т. 1 л.д. 50-68).
Перечисленные доказательства в совокупности подтверждают наличие у предприятия на законном основании (по договору аренды) полигона, используемого для размещения отходов в соответствии с условиями лицензии, договора аренды и видом разрешенного использования земельного участка, указанным в кадастровом паспорте.
Занятый полигоном земельный участок переведен из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения", однако, изменения в границы населенного пункта внесены не были, что и послужило причиной спора.
В силу пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории городского округа.
На сегодняшний день данные полномочия в городском округе г. Уфа Республики Башкортостан реализованы посредством создания и функционирования специализированной организации по вывозу и утилизации отходов на территории городского округа - МУП "Спецавтохозяйство по уборке города", которое при его создании наделено имуществом, необходимым для осуществления специализированного вида деятельности, и которому в аренду передан земельный участок, занятый полигоном для размещения твердых бытовых отходов.
Данный земельный участок фактически используется предприятием в соответствии с условиями лицензии, договора аренды и видом его разрешенного использования, указанным в кадастровом паспорте: для размещения полигона по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов.
Вопрос о переводе земель, на которых расположен полигон, из одной категории в другую, статей 8 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, отнесен к компетенции органов местного самоуправления.
В статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
В силу приведенных выше норм права предприятие не наделено полномочиями по решению вопроса об изменении границ населенных пунктов или самостоятельному изменению места расположения полигона, находящегося в муниципальной собственности, в связи с чем расположение занятого полигоном земельного участка в границах населенного пункта не может вменяться ему в вину.
С другой стороны, МУП "Спецавтохозяйство по уборке города", будучи специализированной организацией, осуществляющей лицензируемый вид деятельности, не может осуществлять деятельность по обращению с отходами на ином полигоне, не указанном в лицензии в качестве единственного дозволенного места размещения отходов, и не предоставленном ему для этих целей.
Предприятие не вправе и отказаться от осуществления возложенной на него муниципальной функции либо приостановить свою деятельность на полигоне до решения вопроса о об изменении границ населенного пункта либо предоставления ему нового полигона, поскольку материалами дела (постановлением Главы Администрации города Уфы Республики Башкортостан N 5480 от 14.12.2000) подтверждено, что полигон, используемый апеллянтом для осуществления лицензируемого вида деятельности, является единственным местом утилизации промышленных и бытовых отходов в г. Уфе. Других полигонов не имеется (т. 2 л.д. 94).
Все, что может сделать муниципальное специализированное предприятие как лицо, заинтересованное в завершении перевода земель из одной категории в другую, это обратиться в орган местного самоуправления с соответствующим заявлением о переводе земель в порядке ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" либо с заявлением о предоставлении нового полигона, что оно и сделало, в подтверждение чего представлено письмо от 14.06.2012 N 600/1 (получено 15.06.2012)-т. 2 л.д. 98.
Полномочия по изменению границ населенного пункта либо размещению нового полигона за границами населенного пункта в силу ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации принадлежат органу местного самоуправления, в связи с чем на предприятие не могут быть возложены неблагоприятные последствия неисполнения (ненадлежащего, несвоевременного исполнения) данных полномочий.
Кроме того, в нарушение ч. 5 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации административный орган не доказал наступление неблагоприятных последствий, указанных в части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", наличие которых является необходимым условием для квалификации выявленного нарушения в качестве существенного согласно пункту 4 Положения о лицензировании, что также исключает квалификацию действий предприятия по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в качестве существенного нарушения лицензионных требований.
С учетом изложенного, коллегия судей апелляционного суда признает обоснованным довод апеллянта об отсутствии в его действиях события и состава административного правонарушения (в части нарушения положений подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании), ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, что в силу п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим привлечение к административной ответственности за данное правонарушение.
Прочие нарушения, вменяемые предприятию, предусмотренные подпунктами "г" и "д" пункта 3 Положения о лицензировании, к числу существенных нарушений пунктом 4 Положения не отнесены.
Следовательно, их совершение не может быть квалифицировано по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, а образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
Соответственно, отсутствие должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствие должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне следует квалифицировать по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, предложенная заявителем квалификация нарушения в данной части является неверной.
Отраженные в протоколе об административном правонарушении и прочих материалах проверки факты отсутствия должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствия должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне материалами дела подтверждены, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу о наличии в действиях предприятия в данной части состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, что является основанием для изменения квалификации административного правонарушения в данной части.
Вместе с тем, объектом вменяемого предприятию нарушения условий лицензии в части отсутствия должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствия должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности по обращению с отходами, подлежащей государственному регулированию путем лицензирования.
Потребители в данных правоотношениях не участвуют вовсе, каких-либо специальных сроков привлечения к административной ответственности не установлено, в связи с чем применению подлежит общий срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, который по делу, рассматриваемому судьей, составляет три месяца и исчисляется с даты составления акта проверки (12.11.2013).
На момент рассмотрения спора в суде апелляционной инстанции истек установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности, что в силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ также является обстоятельством, исключающим привлечение к административной ответственности в связи с переквалификацией нарушений подпунктов "г" и "д" пункта 3 Положения о лицензировании на ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
С учетом изложенного, решение суда первой инстанции следует отменить, апелляционную жалобу удовлетворить, в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности отказать.
Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.
Государственной пошлиной данная категория дел не облагается, в связи с чем уплаченная подателем апелляционной жалобы государственная пошлина в сумме 2 000 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании пп. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.02.2014 по делу N А07-22094/2013 отменить, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан удовлетворить.
В удовлетворении заявления о привлечении муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказать.
Возвратить муниципальному унитарному предприятию "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2 000 руб. за подачу апелляционной жалобы, излишне уплаченную по платежному поручению N 464 от 20.02.2014 (с приложением подлинника платежного документа).
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЕМНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 07.05.2014 N 18АП-2818/2014 ПО ДЕЛУ N А07-22094/2013
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 мая 2014 г. N 18АП-2818/2014
Дело N А07-22094/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2014 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 07 мая 2014 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Малышевой И.А.,
судей Ивановой Н.А., Толкунова В.М.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Свистун Н.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.02.2014 по делу N А07-22094/2013 (судья Кутлин Р.К.).
В судебном заседании приняли участие представители:
- заявителя - Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан- Гайсин Радмир Вакилович (доверенность N 2 от 21.01.2014, паспорт);
- заинтересованного лица - муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан: Байчурин Тимур Рафкатович (доверенность N 21/1 от 09.11.2012, паспорт), Лебедев Михаил Анатольевич (доверенность N 2/07 от 27.01.2014, паспорт).
В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялись перерывы с 21.04.2014 по 22.04.2014 и с 22.04.2014 по 28.04.2014. Резолютивная часть постановления объявлена 28.04.2014.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан (далее - заявитель, Управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о привлечении муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - предприятие, МУП "Спецавтохозяйство по уборке города") к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за грубое нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
Дело рассмотрено судом первой инстанции по общим правилам административного судопроизводства (определение суда от 30.12.2013).
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.02.2014 (резолютивная часть объявлена 24.02.2014) заявленное требование удовлетворено: муниципальное унитарное предприятие "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 40 000 руб.
Не согласившись с принятым решением, МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.
В обоснование своей позиции, изложенной в апелляционной жалобе, ее податель ссылается на отсутствие в его действиях события и состава административного правонарушения, поскольку земельный участок для размещения отходов, на котором расположен используемый им полигон, был предоставлен для указанных целей с 1969 года до настоящего времени. В настоящее время предприятие использует земельный участок для размещения полигона отходов на основании договора аренды N 406-08 от 03.04.2008, по которому ему в аренду передан земельный участок, фактически уже занимаемый полигоном твердых бытовых отходов.
По утверждению предприятия, не будучи собственником земельного участка, занятого полигоном, оно не имеет реальной возможности решить вопрос о завершении перевода земельного участка, занятого полигоном, из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения" и об изменении границ населенного пункта либо переносе полигона за его пределы, поскольку это право принадлежит исключительно собственнику земельного участка (органу местного самоуправления).
Арендатор со своей стороны принял все зависящие от него меры по переводу земельного участка, занятого полигоном, из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения", неоднократно обращался в орган местного самоуправления с заявлением о решении данного вопроса.
В результате принятых предприятием мер 24.10.2012 орган местного самоуправления обратился с письмом исх. N 1/3672-11 о переводе земельного участка, занятого полигоном, из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения", по итогам рассмотрения которого было принято постановление Главы муниципального образования городского округа г. Уфа Республики Башкортостан N 4973 от 26.11.2012 о переводе земельного участка.
По утверждению апеллянта, другого места для утилизации отходов в муниципальном образовании нет, в связи с чем у него нет возможности приостановить осуществление своей деятельности до изменения границ населенного пункта.
Помимо этого, податель апелляционной жалобы не согласен с выводом суда первой инстанции об отсутствии в его штате должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и об отсутствии должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне.
Административный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором доводы жалобы отклонил, указал, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит.
В судебном заседании представители предприятия и административного органа поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.
Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.
Как следует из материалов дела, муниципальное унитарное предприятие "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан осуществляет лицензируемую деятельность по обезвреживанию и размещению отходов 1-4 классов опасности на основании лицензии N ОТ-41-001619 от 06.07.2009, выданной Приуральским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на срок с 06.07.2009 до 06.07.2014 (т. 1 л.д. 50-68).
Для осуществления лицензируемого вида деятельности по размещению (захоронению) отходов 1-4 классов опасности лицензиату на основании постановления Главы Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан N 7646 от 03.12.2007 по договору аренды земельного участка N 406-08 от 03.04.2008 и акту приема-передачи к нему из земель населенных пунктов был передан земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов, расположенный в северо-восточной части города Уфы по адресу г. Уфа, Орджоникидзевский район г. Уфы, в районе п. Новые Черкассы (т. 1 л.д. 85-89, т. 2 л.д. 93).
Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении явились результаты проведенной административным органом на основании приказа N 0547-П от 02.10.2013 (т. 1 л.д. 34-36) плановой проверки соблюдения лицензионных требований и условий в отношении МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" в период с 14 октября по 12 ноября 2013 г.
В ходе проверки был произведен осмотр территории полигона и фотосъемка, а также исследованы представленные предприятием документы.
В результате было установлено, что предприятием фактически осуществляется лицензируемый вид деятельности по размещению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов с использованием полигона, расположенного на землях населенных пунктов.
Из отчетов 2 -ТП отходы за 2011-2012 года "Сведения об образовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" следует, что МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" за 2011 год на полигоне ТБО было захоронено 783 539,307 тонны отходов. За 2012 год на полигоне ТБО было захоронено 373 948,186 тонны отходов. Согласно "Информации о количестве завезенного объема ТБО ведомственным (сторонних организаций) транспортом" за период с января до ноября 2013 года было завезено 623 564,75 куб. м твердых бытовых отходов. Транспортом МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" за истекший период девяти месяцев 2013 года на полигон ТБО было завезено 1 646 090,9 куб. м твердых бытовых и крупногабаритных отходов.
При осмотре территории полигона ТБО 07.11.2013 было установлено, что захоронение отходов на полигоне производится в восточной части полигона. Согласно ежедневному учету поступающих отходов автотранспортом МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" на полигон ТБО 07.11.2013 было завезено 311,570 тонны отходов (протокол осмотра N 04-03/547 от 07.11.2013 и фотоматериалы к нему -т. 1 л.д. 98-106).
Установив, что арендуемый предприятием для размещения отходов полигон расположен на землях населенных пунктов, что противоречит ч. 5 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления", административный орган оценил данное обстоятельство в качестве грубого нарушения условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а именно, в качестве нарушения подпункта "а" пункта 3 "Положения о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 255, как отсутствие объекта размещения отходов, соответствующего установленным требованиям, необходимым для выполнения лицензируемых видов деятельности.
Результаты проверки оформлены актом проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя N 124 от 12.11.2013 (т. 1 л.д. 23-33).
03 декабря 2013 года административным органом был составлен протокол N 04-03/ГЛР/124/1 об административном правонарушении по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1 л.д. 15-21).
Установив в действиях предприятия признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" к административной ответственности по указанной норме права.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд первой инстанции посчитал выявленное нарушение установленным, вину предприятия в его совершении доказанной, порядок производства по делу об административном правонарушении и срок давности привлечения к административной ответственности соблюденными, в связи с чем удовлетворил заявленное требование.
Заслушав доводы представителей участвующих в деле лиц, оценив представленные в дело доказательства в порядке ст. ст. 65 - 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей апелляционного суда не может согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для привлечения предприятия к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, исходя из следующего:
На основании ч. 5 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.
В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность.
Частью 2 указанной нормы права установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). В примечании к данной статье указано, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
Объективную сторону вменяемого обществу правонарушения по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях образует осуществление лицензируемой деятельности с грубым нарушением лицензионных требований.
Согласно статье 9 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в настоящее время утратил силу в связи с введением в действие Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").
В силу подп. 30 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности подлежит обязательному лицензированию.
Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Порядок лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, а также лицензионные требования и условия при ее осуществлении в настоящее время определены "Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов 1-1V классов опасности", утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.03.2012 N 255 (далее -Положение, Положение о лицензировании).
В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Положения о лицензировании, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности в области обращения с отходами является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.
Положениями подпунктов "г" и "д" пункта 3 Положения о лицензировании также установлено, что лицензионными требованиями при осуществлении деятельности в области обращения с отходами является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) - юридического лица должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и системы производственного контроля в области обращения с отходами.
При этом в силу пункта 4 Положения грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных подпунктами "а" - "в" и "е" пункта 3 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
К числу таких последствий в силу части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" отнесены:
1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Из буквального толкования приведенных норм права следует, что Положением о лицензировании установлен исчерпывающий перечень нарушений, которые могут быть отнесены к числу существенных и совершение которых может повлечь привлечение к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.
При этом для квалификации конкретного нарушения лицензионных требований в качестве существенного административному органу в силу прямого указания пункта 4 Положения о лицензировании необходимо доказать не только факт нарушения конкретного лицензионного требования, установленного подпунктами "а" - "в" и "е" пункта 3 Положения о лицензировании, но и наличие последствий, указанных в части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Лишь при совокупности данных обстоятельств основания для привлечения к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ (в отношении данного вида деятельности) могут быть признаны установленными.
Таких доказательств в деле не имеется.
Как следует из содержания заявления административного органа, протокола об административном правонарушении и собранных по делу доказательств, в качестве существенного нарушения лицензионных требований предприятию вменяется нарушение подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании, выразившееся в использовании для размещения отходов полигона, который расположен в границах земель населенных пунктов, что запрещено ч. 5 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".
Таким образом, административный орган полагает нарушение требований ч. 5 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" нарушением подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании.
Между тем, лицензионное требование, установленное подпунктом "а" пункта 3 Положения о лицензировании, предусматривает фактическое наличие у лицензиата необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.
Земельный участок для проектирования свалки (впоследствии - полигона) был выбран и отведен Спецавтохозяйству в 1969 году на основании решения Исполнительного комитета Уфимского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР г. Уфы от 23.05.1969 (т. 2 л.д. 90).
11.03.1977 земельный участок был отведен под проектирование свалки Управлению коммунального хозяйства решением Исполнительного комитета Уфимского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР г. Уфы N 18/7 от 11.03.1997 (т. 2 л.д. 91).
Сформированный и занятый полигоном для размещения твердых бытовых отходов земельный участок был предоставлен заявителю в аренду впервые на основании постановления Главы Администрации г. Уфы от 15.08.2001 N 3398 (т. 2 л.д. 92).
В настоящее время полигон используется предприятием на основании постановления Главы Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан N 7646 от 03.12.2007 по договору аренды земельного участка N 406-08 от 03.04.2008 и акту приема-передачи к нему (т. 1 л.д. 85-89, т. 2 л.д. 93).
Из пунктов 1.1. и 2 договора аренды и кадастрового плана на земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов, следует, что на момент передачи земельного участка предприятию органом местного самоуправления он уже был занят полигоном и обладал всеми качествами, необходимыми для его использования по назначению, то есть для размещения отходов (т. 1 л.д. 85-87).
Постановлением Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 26.11.2012 N 4973 земельный участок с кадастровым номером 02:55:03 07 09:0004, занимаемый полигоном по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов, был переведен из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения" (т. 1 л.д. 121).
В лицензии МУП "Спецавтохозяйство по уборке города" N ОТ-41-0016719 от 06.07.2009 данный полигон указан в качестве единственно возможного места осуществления лицензируемого вида деятельности (всех видов деятельности по обращению с отходами) (т. 1 л.д. 50-68).
Перечисленные доказательства в совокупности подтверждают наличие у предприятия на законном основании (по договору аренды) полигона, используемого для размещения отходов в соответствии с условиями лицензии, договора аренды и видом разрешенного использования земельного участка, указанным в кадастровом паспорте.
Занятый полигоном земельный участок переведен из категории "земель населенных пунктов" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли обороны, безопасности и иного специального назначения", однако, изменения в границы населенного пункта внесены не были, что и послужило причиной спора.
В силу пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории городского округа.
На сегодняшний день данные полномочия в городском округе г. Уфа Республики Башкортостан реализованы посредством создания и функционирования специализированной организации по вывозу и утилизации отходов на территории городского округа - МУП "Спецавтохозяйство по уборке города", которое при его создании наделено имуществом, необходимым для осуществления специализированного вида деятельности, и которому в аренду передан земельный участок, занятый полигоном для размещения твердых бытовых отходов.
Данный земельный участок фактически используется предприятием в соответствии с условиями лицензии, договора аренды и видом его разрешенного использования, указанным в кадастровом паспорте: для размещения полигона по захоронению твердых бытовых и нетоксичных промышленных отходов.
Вопрос о переводе земель, на которых расположен полигон, из одной категории в другую, статей 8 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, отнесен к компетенции органов местного самоуправления.
В статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
В силу приведенных выше норм права предприятие не наделено полномочиями по решению вопроса об изменении границ населенных пунктов или самостоятельному изменению места расположения полигона, находящегося в муниципальной собственности, в связи с чем расположение занятого полигоном земельного участка в границах населенного пункта не может вменяться ему в вину.
С другой стороны, МУП "Спецавтохозяйство по уборке города", будучи специализированной организацией, осуществляющей лицензируемый вид деятельности, не может осуществлять деятельность по обращению с отходами на ином полигоне, не указанном в лицензии в качестве единственного дозволенного места размещения отходов, и не предоставленном ему для этих целей.
Предприятие не вправе и отказаться от осуществления возложенной на него муниципальной функции либо приостановить свою деятельность на полигоне до решения вопроса о об изменении границ населенного пункта либо предоставления ему нового полигона, поскольку материалами дела (постановлением Главы Администрации города Уфы Республики Башкортостан N 5480 от 14.12.2000) подтверждено, что полигон, используемый апеллянтом для осуществления лицензируемого вида деятельности, является единственным местом утилизации промышленных и бытовых отходов в г. Уфе. Других полигонов не имеется (т. 2 л.д. 94).
Все, что может сделать муниципальное специализированное предприятие как лицо, заинтересованное в завершении перевода земель из одной категории в другую, это обратиться в орган местного самоуправления с соответствующим заявлением о переводе земель в порядке ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" либо с заявлением о предоставлении нового полигона, что оно и сделало, в подтверждение чего представлено письмо от 14.06.2012 N 600/1 (получено 15.06.2012)-т. 2 л.д. 98.
Полномочия по изменению границ населенного пункта либо размещению нового полигона за границами населенного пункта в силу ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации принадлежат органу местного самоуправления, в связи с чем на предприятие не могут быть возложены неблагоприятные последствия неисполнения (ненадлежащего, несвоевременного исполнения) данных полномочий.
Кроме того, в нарушение ч. 5 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации административный орган не доказал наступление неблагоприятных последствий, указанных в части 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", наличие которых является необходимым условием для квалификации выявленного нарушения в качестве существенного согласно пункту 4 Положения о лицензировании, что также исключает квалификацию действий предприятия по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в качестве существенного нарушения лицензионных требований.
С учетом изложенного, коллегия судей апелляционного суда признает обоснованным довод апеллянта об отсутствии в его действиях события и состава административного правонарушения (в части нарушения положений подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании), ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, что в силу п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим привлечение к административной ответственности за данное правонарушение.
Прочие нарушения, вменяемые предприятию, предусмотренные подпунктами "г" и "д" пункта 3 Положения о лицензировании, к числу существенных нарушений пунктом 4 Положения не отнесены.
Следовательно, их совершение не может быть квалифицировано по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, а образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
Соответственно, отсутствие должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствие должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне следует квалифицировать по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, предложенная заявителем квалификация нарушения в данной части является неверной.
Отраженные в протоколе об административном правонарушении и прочих материалах проверки факты отсутствия должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствия должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне материалами дела подтверждены, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу о наличии в действиях предприятия в данной части состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, что является основанием для изменения квалификации административного правонарушения в данной части.
Вместе с тем, объектом вменяемого предприятию нарушения условий лицензии в части отсутствия должностного лица, ответственного за допуск работников к работе с отходами, и отсутствия должного производственного контроля в области обращения с отходами на полигоне являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности по обращению с отходами, подлежащей государственному регулированию путем лицензирования.
Потребители в данных правоотношениях не участвуют вовсе, каких-либо специальных сроков привлечения к административной ответственности не установлено, в связи с чем применению подлежит общий срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, который по делу, рассматриваемому судьей, составляет три месяца и исчисляется с даты составления акта проверки (12.11.2013).
На момент рассмотрения спора в суде апелляционной инстанции истек установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности, что в силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ также является обстоятельством, исключающим привлечение к административной ответственности в связи с переквалификацией нарушений подпунктов "г" и "д" пункта 3 Положения о лицензировании на ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.
С учетом изложенного, решение суда первой инстанции следует отменить, апелляционную жалобу удовлетворить, в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности отказать.
Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.
Государственной пошлиной данная категория дел не облагается, в связи с чем уплаченная подателем апелляционной жалобы государственная пошлина в сумме 2 000 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании пп. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.02.2014 по делу N А07-22094/2013 отменить, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан удовлетворить.
В удовлетворении заявления о привлечении муниципального унитарного предприятия "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан к административной ответственности по ч. 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказать.
Возвратить муниципальному унитарному предприятию "Специализированное автомобильное хозяйство по уборке города" городского округа город Уфа Республики Башкортостан из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2 000 руб. за подачу апелляционной жалобы, излишне уплаченную по платежному поручению N 464 от 20.02.2014 (с приложением подлинника платежного документа).
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
И.А.МАЛЫШЕВА
И.А.МАЛЫШЕВА
Судьи
Н.А.ИВАНОВА
В.М.ТОЛКУНОВ
Н.А.ИВАНОВА
В.М.ТОЛКУНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)