Судебные решения, арбитраж
Разделы:
Предоставление земли; Сделки с землей
Обстоятельства: Предприниматель ссылался на предоставление участка без проведения торгов.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 3 февраля 2015 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 10 февраля 2015 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шевляковой И.Н., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, от заявителя - индивидуального предпринимателя Валуевой Л.Н. (ИНН 263200730405, ОГРН 304263216900110) - Валуева Э.Э. (доверенность от 05.04.2014), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508), третьих лиц: прокуратуры Ставропольского края (ИНН 2634003774, ОГРН 1022601995745), администрации города Пятигорска (ИНН 2632033540, ОГРН 1022601627575), Сетракян С.С., извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Валуевой Л.Н. на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.07.2014 (судья Борозинец А.М.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Белов Д.А.) по делу N А63-3237/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Валуева Л.Н. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконными действий (бездействия), выразившихся в непринятии мер антимонопольного реагирования по факту нарушения администрацией города Пятигорска Ставропольского края (далее - администрация) требований антимонопольного законодательства при предоставлении гражданке Сетракян С.С. в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:33:150314:223, а именно: невозбуждения дела о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении администрации по признакам состава правонарушения, предусмотренного статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершенного путем принятия постановления от 05.03.2013 N 596 об утверждении схемы расположения земельного участка с кадастровым номером 26:33:150314:223 на кадастровой карте (плане) территории и согласования Сетракян С.С. места размещения апарт-отеля в районе пересечения просп. Калинина и ул. Нины Попцовой, с последующим заключением договора аренды земельного участка от 21.03.2013 N 20/13, предоставленного постановления от 18.03.2013 N 738, без проведения публичных процедур в нарушение требований пункта 11 статьи 1 Земельного кодекса, пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 34, 36 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 15 (часть 1), Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции); необращения в соответствии со статьей 23 Закон о защите конкуренции в арбитражный суд с иском о признании договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:33:150314:223 недействительной (ничтожной) сделкой и применении последствий недействительности ничтожной сделки, о признании недействительным постановления администрации от 05.03.2013 N 596 об утверждении схемы расположения земельного участка, о признании незаконными отказов в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации, изложенных управлением в письмах от 24.12.2013 N 03/12966 и от 12.02.2014 N 03/1079, как не соответствующих статьям 22, 23, 44 Закон о защите конкуренции и обязании управления возбудить дело о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении администрации, предусмотренного статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как противоречащего антимонопольному законодательству, в том числе создающего необоснованное препятствие для осуществления предпринимательской деятельности предпринимателем; об обязании управления принять меры по устранению нарушений прав предпринимателя, а именно обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации от 05.03.2013 N 596, обратиться в суд с исковым заявлением о признании недействительным (ничтожным) договора аренды от 21.03.2013 N 20/13 земельного участка площадью 520 кв. м с кадастровым номером 26:33:150314:223, заключенного с Сетракян С.С. и применении последствий недействительности сделки (уточненные требования).
Решением от 02.07.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 06.10.2014, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе предприниматель просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами положений Земельного кодекса Российской Федерации и Закона о защите конкуренции.
В отзыве управление просит оставить судебные акты без изменения.
В судебном заседании представитель предпринимателя повторил доводы, изложенные в жалобе.
Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению частично.
Как видно из материалов дела, гражданка Сетракян С.С. обратилась в администрацию с заявлением 20.11.2012 о выборе и предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке ориентировочной площадью 520 кв. м в районе пересечения пр. Калинина и ул. Нины Попцовой в г. Пятигорске для строительства апарт-отеля с предоставлением земельного участка в аренду. В газете "Пятигорская правда" от 24.11.2012 N 171-172 опубликовано сообщение о предполагаемом предоставлении указанного земельного участка Сетракян С.С. Предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предоставлении указанного земельного участка. 18 марта 2013 года администрация издала постановление N 738 о включении в реестр муниципального имущества и предоставлении Сетракян С.С. в аренду земельного участка для строительства апарт-отеля. 21 марта 2013 года с Сетракян С.С. (арендатор) заключен договор аренды земельного участка от 21.03.2013 N 20/13 на срок по 18.03.2016. Договор зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 11.04.2013.
Предприниматель, считая незаконными действия администрации по предоставлению земельного участка Сетракян С.С. без проведения торгов, обратился в управление с жалобой от 18.11.2013.
В письме от 24.12.2013 управление отказало в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации, сославшись на то, что решением Арбитражного суда Ставропольского края от 19.09.2013 по делу N А63-3206/2013 подтверждается законность предоставления земельного участка Сетракян С.С. и Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен специальный порядок перехода на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования в случае поступления двух заявок на получение земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
В письме от 12.02.2014 (в ответ на повторное обращение предпринимателя) управление отказало в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, сославшись на судебные акты по делу N А63-5595/2013, которыми предпринимателю отказано в удовлетворении заявления о признании действий администрации незаконными.
Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением, обосновывая свои требования тем, что администрация в нарушение Положений Земельного кодекса Российской Федерации и Закона о защите конкуренции представила земельный участок без проведения торгов при наличии более одной заявки в отношении спорного участка.
Судебные инстанции, отказывая предпринимателю в удовлетворении требований в части признания незаконными отказа управления в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, указали, что Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен порядок перехода на процедуру предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта в случае поступления двух заявок на предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Кроме того, суды указали, что законность предоставления земельного участка администрацией Сетракян С.С. подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делам N А63-3206/2013 и А63-5595/2013. Суды не приняли во внимание следующие обстоятельства.
В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения. В целях осуществления данных функций антимонопольный орган наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, иными субъектами права, также получать от них необходимые документы и информацию (пункты 1 и 11 части 1 статьи 23 Закона). Согласно части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства. В соответствии со статьей 44 Закона о защите конкуренции заявление подается в письменной форме в антимонопольный орган и должно содержать сведения о заявителе; имеющиеся у заявителя сведения о лице, в отношении которого подано заявление; описание нарушения антимонопольного законодательства; существо требований, с которыми заявитель обращается; перечень прилагаемых документов. Антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению. По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях: вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа; признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют; по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее; по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 2 части 9 статьи 44 Закона или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 настоящего Закона и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения; по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона; отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда; устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения предупреждения, выданного в порядке, установленном статьей 39.1 настоящего Закона.
Основанием для признания незаконным отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является противоречие выводов антимонопольного органа об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства законодательству о защите конкуренции, если такой отказ нарушает права заявителя.
Управление отказало в возбуждении дела в отношении администрации по признакам нарушения антимонопольного законодательства в связи с тем, что таких признаков оно не обнаружило, поскольку судебными актами подтверждается законность предоставления земельного участка Сетракян С.С.
Вместе с тем, решением Арбитражного суда Ставропольского края от 19.09.2013, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2013 по делу N А63-3206/2013, индивидуальному предпринимателю Мануйлову Н.В. отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды спорного земельного участка и об обязании провести аукцион на том основании, что индивидуальный предприниматель Мануйлов Н.В. избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права.
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 23.08.2013, оставленным без изменения и постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2013 и постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.02.2014 по делу N А63-5595/2013, производство по делу в части требований предпринимателя о признании недействительным договора аренды от 21.03.2013 и отсутствующим права аренды Сетракян С.С. на земельный участок прекращено ввиду неподведомственности спора арбитражному суду в связи с отсутствием у последнего статуса индивидуального предпринимателя; требование о возложении на администрацию обязанности заключить договор аренды земельного участка оставлено без рассмотрения ввиду несоблюдения досудебного порядка урегулирования спора; в удовлетворении требований о признании незаконными действий (бездействия) администрации по предоставления земельного участка без проведения торгов отказано на том основании, что предприниматель избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права.
В мотивировочных частях судебных актов по названным делам суды, указав на избрание ненадлежащего способа защиты нарушенных прав, исходили из того, что при наличии заключенного договора аренды земельного участка с Сетракян С.С. прекратились публично-правовые отношения по предоставлению земли и возникли иные правоотношения по владению и пользованию спорным участком, основанные на гражданско-правовой сделке. Заявителем избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права. Возникший гражданско-правовой спор является спором о праве, который должен быть разрешен в порядке искового производства с использованием установленных законодателем способов защиты (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации). Избрание ненадлежащего способа защиты нарушенных прав является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Таким образом, при рассмотрении дел N А63-3206/2013 и А63-5595/2013 суды не рассматривали вопрос о законности (незаконности) действий администрации по предоставлению спорного земельного участка Сетракян С.С. и вывод о законности действий администрации не делали. При таких обстоятельствах следует признать необоснованным вывод антимонопольного органа, изложенный в письмах об отказе в возбуждении дела, о том, что он не вправе давать оценку выводам судов.
Отказывая в возбуждении дела, управление также указало, что Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен специальный порядок перехода на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования в случае поступления двух заявок на получение земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Однако при этом антимонопольный орган не принял во внимание, что по смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса, предусматривающего обязательное публичное информирование населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды земельного участка в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. По смыслу данного положения публикация о предоставлении земельного участка призвана обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса). В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию.
Как указало управление в письмах, адресованных предпринимателю, схема расположения спорного земельного участка и акт выбора утверждены постановлением администрации от 05.03.2013 N 596; на кадастровый учет участок поставлен 12 марта 2013 года; вопросы о том, когда иные лица обратились в администрацию с заявлениями в отношении спорного участка, о наличии (отсутствии) у администрации обязанности провести торги в отношении спорного участка при наличии заявлений нескольких лиц, могли быть рассмотрены и разрешены управлением после возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, а не на стадии рассмотрения вопроса об обоснованности заявления о возбуждении дела.
При таких обстоятельствах у судов отсутствовали основания для признания законным отказа управления в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. В силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судами норм материального права является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в части отказа в удовлетворении заявления предпринимателя о признании незаконным отказа управления в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства администрацией. Для разрешения спора по существу кассационной инстанции не требуется установления новых обстоятельств и исследования новых доказательств, поэтому согласно пункту 2 статьи 287 Кодекса суд вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, принять решение о признании незаконным отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженный в письмах от 24.12.2013, 12.02.2014 и обязать управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Валуевой Л.Н. путем рассмотрения ее жалобы в части, указывающей на признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В остальной части судебные акты надлежит оставить без изменения, принимая во внимание, что в силу части 1.2 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации; в силу статьи 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела; выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу; выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению; выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции); выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.07.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 по делу N А63-3237/2014 в части отказа в удовлетворении заявления Валуевой Л.Н. о признании незаконным отказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства администрацией г. Пятигорска отменить, признать незаконным отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженный в письмах от 24.12.2013, 12.02.2014, обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения его жалобы в части, указывающей на признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В остальной части решение от 02.07.2014 и постановление от 06.10.2014 оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА ОТ 10.02.2015 N Ф08-10853/2014 ПО ДЕЛУ N А63-3237/2014
Требование: О признании незаконными действий антимонопольного органа и недействительным постановления администрации, незаконными отказов в возбуждении дела, обязании его возбудить и принять меры по устранению нарушений прав предпринимателя.Разделы:
Предоставление земли; Сделки с землей
Обстоятельства: Предприниматель ссылался на предоставление участка без проведения торгов.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 февраля 2015 г. по делу N А63-3237/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 3 февраля 2015 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 10 февраля 2015 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Андреевой Е.В. и Денека И.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шевляковой И.Н., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, от заявителя - индивидуального предпринимателя Валуевой Л.Н. (ИНН 263200730405, ОГРН 304263216900110) - Валуева Э.Э. (доверенность от 05.04.2014), в отсутствие заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (ИНН 2634003887, ОГРН 1022601989508), третьих лиц: прокуратуры Ставропольского края (ИНН 2634003774, ОГРН 1022601995745), администрации города Пятигорска (ИНН 2632033540, ОГРН 1022601627575), Сетракян С.С., извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Валуевой Л.Н. на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.07.2014 (судья Борозинец А.М.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 (судьи Цигельников И.А., Афанасьева Л.В., Белов Д.А.) по делу N А63-3237/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Валуева Л.Н. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) о признании незаконными действий (бездействия), выразившихся в непринятии мер антимонопольного реагирования по факту нарушения администрацией города Пятигорска Ставропольского края (далее - администрация) требований антимонопольного законодательства при предоставлении гражданке Сетракян С.С. в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:33:150314:223, а именно: невозбуждения дела о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении администрации по признакам состава правонарушения, предусмотренного статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершенного путем принятия постановления от 05.03.2013 N 596 об утверждении схемы расположения земельного участка с кадастровым номером 26:33:150314:223 на кадастровой карте (плане) территории и согласования Сетракян С.С. места размещения апарт-отеля в районе пересечения просп. Калинина и ул. Нины Попцовой, с последующим заключением договора аренды земельного участка от 21.03.2013 N 20/13, предоставленного постановления от 18.03.2013 N 738, без проведения публичных процедур в нарушение требований пункта 11 статьи 1 Земельного кодекса, пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 34, 36 (часть 2) Конституции Российской Федерации и статей 15 (часть 1), Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции); необращения в соответствии со статьей 23 Закон о защите конкуренции в арбитражный суд с иском о признании договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:33:150314:223 недействительной (ничтожной) сделкой и применении последствий недействительности ничтожной сделки, о признании недействительным постановления администрации от 05.03.2013 N 596 об утверждении схемы расположения земельного участка, о признании незаконными отказов в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации, изложенных управлением в письмах от 24.12.2013 N 03/12966 и от 12.02.2014 N 03/1079, как не соответствующих статьям 22, 23, 44 Закон о защите конкуренции и обязании управления возбудить дело о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении администрации, предусмотренного статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как противоречащего антимонопольному законодательству, в том числе создающего необоснованное препятствие для осуществления предпринимательской деятельности предпринимателем; об обязании управления принять меры по устранению нарушений прав предпринимателя, а именно обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации от 05.03.2013 N 596, обратиться в суд с исковым заявлением о признании недействительным (ничтожным) договора аренды от 21.03.2013 N 20/13 земельного участка площадью 520 кв. м с кадастровым номером 26:33:150314:223, заключенного с Сетракян С.С. и применении последствий недействительности сделки (уточненные требования).
Решением от 02.07.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 06.10.2014, в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе предприниматель просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами положений Земельного кодекса Российской Федерации и Закона о защите конкуренции.
В отзыве управление просит оставить судебные акты без изменения.
В судебном заседании представитель предпринимателя повторил доводы, изложенные в жалобе.
Изучив материалы дела, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению частично.
Как видно из материалов дела, гражданка Сетракян С.С. обратилась в администрацию с заявлением 20.11.2012 о выборе и предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке ориентировочной площадью 520 кв. м в районе пересечения пр. Калинина и ул. Нины Попцовой в г. Пятигорске для строительства апарт-отеля с предоставлением земельного участка в аренду. В газете "Пятигорская правда" от 24.11.2012 N 171-172 опубликовано сообщение о предполагаемом предоставлении указанного земельного участка Сетракян С.С. Предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предоставлении указанного земельного участка. 18 марта 2013 года администрация издала постановление N 738 о включении в реестр муниципального имущества и предоставлении Сетракян С.С. в аренду земельного участка для строительства апарт-отеля. 21 марта 2013 года с Сетракян С.С. (арендатор) заключен договор аренды земельного участка от 21.03.2013 N 20/13 на срок по 18.03.2016. Договор зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 11.04.2013.
Предприниматель, считая незаконными действия администрации по предоставлению земельного участка Сетракян С.С. без проведения торгов, обратился в управление с жалобой от 18.11.2013.
В письме от 24.12.2013 управление отказало в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации, сославшись на то, что решением Арбитражного суда Ставропольского края от 19.09.2013 по делу N А63-3206/2013 подтверждается законность предоставления земельного участка Сетракян С.С. и Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен специальный порядок перехода на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования в случае поступления двух заявок на получение земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
В письме от 12.02.2014 (в ответ на повторное обращение предпринимателя) управление отказало в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, сославшись на судебные акты по делу N А63-5595/2013, которыми предпринимателю отказано в удовлетворении заявления о признании действий администрации незаконными.
Предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением, обосновывая свои требования тем, что администрация в нарушение Положений Земельного кодекса Российской Федерации и Закона о защите конкуренции представила земельный участок без проведения торгов при наличии более одной заявки в отношении спорного участка.
Судебные инстанции, отказывая предпринимателю в удовлетворении требований в части признания незаконными отказа управления в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, указали, что Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен порядок перехода на процедуру предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта в случае поступления двух заявок на предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Кроме того, суды указали, что законность предоставления земельного участка администрацией Сетракян С.С. подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делам N А63-3206/2013 и А63-5595/2013. Суды не приняли во внимание следующие обстоятельства.
В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения. В целях осуществления данных функций антимонопольный орган наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, иными субъектами права, также получать от них необходимые документы и информацию (пункты 1 и 11 части 1 статьи 23 Закона). Согласно части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства. В соответствии со статьей 44 Закона о защите конкуренции заявление подается в письменной форме в антимонопольный орган и должно содержать сведения о заявителе; имеющиеся у заявителя сведения о лице, в отношении которого подано заявление; описание нарушения антимонопольного законодательства; существо требований, с которыми заявитель обращается; перечень прилагаемых документов. Антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению. По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях: вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа; признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют; по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее; по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 2 части 9 статьи 44 Закона или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 настоящего Закона и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения; по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона; отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда; устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения предупреждения, выданного в порядке, установленном статьей 39.1 настоящего Закона.
Основанием для признания незаконным отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является противоречие выводов антимонопольного органа об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства законодательству о защите конкуренции, если такой отказ нарушает права заявителя.
Управление отказало в возбуждении дела в отношении администрации по признакам нарушения антимонопольного законодательства в связи с тем, что таких признаков оно не обнаружило, поскольку судебными актами подтверждается законность предоставления земельного участка Сетракян С.С.
Вместе с тем, решением Арбитражного суда Ставропольского края от 19.09.2013, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2013 по делу N А63-3206/2013, индивидуальному предпринимателю Мануйлову Н.В. отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды спорного земельного участка и об обязании провести аукцион на том основании, что индивидуальный предприниматель Мануйлов Н.В. избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права.
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 23.08.2013, оставленным без изменения и постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2013 и постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.02.2014 по делу N А63-5595/2013, производство по делу в части требований предпринимателя о признании недействительным договора аренды от 21.03.2013 и отсутствующим права аренды Сетракян С.С. на земельный участок прекращено ввиду неподведомственности спора арбитражному суду в связи с отсутствием у последнего статуса индивидуального предпринимателя; требование о возложении на администрацию обязанности заключить договор аренды земельного участка оставлено без рассмотрения ввиду несоблюдения досудебного порядка урегулирования спора; в удовлетворении требований о признании незаконными действий (бездействия) администрации по предоставления земельного участка без проведения торгов отказано на том основании, что предприниматель избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права.
В мотивировочных частях судебных актов по названным делам суды, указав на избрание ненадлежащего способа защиты нарушенных прав, исходили из того, что при наличии заключенного договора аренды земельного участка с Сетракян С.С. прекратились публично-правовые отношения по предоставлению земли и возникли иные правоотношения по владению и пользованию спорным участком, основанные на гражданско-правовой сделке. Заявителем избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права. Возникший гражданско-правовой спор является спором о праве, который должен быть разрешен в порядке искового производства с использованием установленных законодателем способов защиты (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации). Избрание ненадлежащего способа защиты нарушенных прав является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Таким образом, при рассмотрении дел N А63-3206/2013 и А63-5595/2013 суды не рассматривали вопрос о законности (незаконности) действий администрации по предоставлению спорного земельного участка Сетракян С.С. и вывод о законности действий администрации не делали. При таких обстоятельствах следует признать необоснованным вывод антимонопольного органа, изложенный в письмах об отказе в возбуждении дела, о том, что он не вправе давать оценку выводам судов.
Отказывая в возбуждении дела, управление также указало, что Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрен специальный порядок перехода на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования в случае поступления двух заявок на получение земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Однако при этом антимонопольный орган не принял во внимание, что по смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса, предусматривающего обязательное публичное информирование населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды земельного участка в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. По смыслу данного положения публикация о предоставлении земельного участка призвана обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса). В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию.
Как указало управление в письмах, адресованных предпринимателю, схема расположения спорного земельного участка и акт выбора утверждены постановлением администрации от 05.03.2013 N 596; на кадастровый учет участок поставлен 12 марта 2013 года; вопросы о том, когда иные лица обратились в администрацию с заявлениями в отношении спорного участка, о наличии (отсутствии) у администрации обязанности провести торги в отношении спорного участка при наличии заявлений нескольких лиц, могли быть рассмотрены и разрешены управлением после возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, а не на стадии рассмотрения вопроса об обоснованности заявления о возбуждении дела.
При таких обстоятельствах у судов отсутствовали основания для признания законным отказа управления в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. В силу части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неправильное применение судами норм материального права является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в части отказа в удовлетворении заявления предпринимателя о признании незаконным отказа управления в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства администрацией. Для разрешения спора по существу кассационной инстанции не требуется установления новых обстоятельств и исследования новых доказательств, поэтому согласно пункту 2 статьи 287 Кодекса суд вправе, не передавая дела на новое рассмотрение, принять решение о признании незаконным отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженный в письмах от 24.12.2013, 12.02.2014 и обязать управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Валуевой Л.Н. путем рассмотрения ее жалобы в части, указывающей на признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В остальной части судебные акты надлежит оставить без изменения, принимая во внимание, что в силу части 1.2 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации; в силу статьи 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела; выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу; выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению; выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции); выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 02.07.2014 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2014 по делу N А63-3237/2014 в части отказа в удовлетворении заявления Валуевой Л.Н. о признании незаконным отказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства администрацией г. Пятигорска отменить, признать незаконным отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженный в письмах от 24.12.2013, 12.02.2014, обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения его жалобы в части, указывающей на признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В остальной части решение от 02.07.2014 и постановление от 06.10.2014 оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
М.Г.КАЛАШНИКОВА
М.Г.КАЛАШНИКОВА
Судьи
Е.В.АНДРЕЕВА
И.М.ДЕНЕКА
Е.В.АНДРЕЕВА
И.М.ДЕНЕКА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)