Судебные решения, арбитраж
Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2014 года
Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2014 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко О.А.,
судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мокшиной С.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11777/2013) Администрации города Урай на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.10.2013 по делу N А75-7721/2013 (судья Зубакина О.В.), принятое по заявлению Администрации города Урай к заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычеву Николаю Львовичу, Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, индивидуальному предпринимателю Ильину Олегу Анатольевичу о признании незаконными действий заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Николая Львовича, выразившиеся в вынесении по результатам рассмотрения материалов проверки муниципального земельного контроля в отношении индивидуального предпринимателя Ильина Олега Анатольевича предписания об устранении нарушений земельного законодательства,
при участии в судебном заседании представителей:
- от Администрации города Урай - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- от заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Николая Львовича - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- от Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- от индивидуального предпринимателя Ильина Олега Анатольевича - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- установил:
администрация города Урай (далее - администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Николая Львовича, выразившихся в вынесении по результатам рассмотрения материалов проверки муниципального земельного контроля в отношении индивидуального предпринимателя Ильина О.А. предписания об устранении нарушений земельного законодательства; возвращении дела на новое рассмотрение заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычеву Н.Л. для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Ильина О.А. за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.10.2013 по делу N А75-7721/2013 в удовлетворении требований заявителя отказано в полном объеме.
С решением суда администрация не согласилась, обжаловала его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.
29.01.2013 администрацией установлено, что объект "Аптека", расположенный на земельном участке с кадастровым номером 86:14:0101004:374 по адресу: г. Урай, ул. Космонавтов, принадлежащий на праве собственности индивидуальному предпринимателю Ильину О.А., частично выходит за южную и западную границы указанного земельного участка. Площадь самовольно занятых земель населенного пункта составляет 33.4 кв. м, что зафиксировано в акте проверки от 29.01.2013 N 1 (л.д. 24).
Администрацией выдано предписание от 29.01.2013 N 1 об устранении допущенных нарушений путем переноса объекта "Аптека" в границы земельного участка с кадастровым номером 86:14:0101004:374 (л.д. 36).
Выданное предписание индивидуальным предпринимателем Ильиным О.А. не исполнено.
По мнению администрации, в действиях предпринимателя усматривались признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - самовольное занятие земельного участка, в связи с чем материалы проверки направлены в Урайский отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре для решения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности.
В ходе рассмотрения указанных документов заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычевым H.Л. вынесено предписание об устранении нарушения путем приведения в соответствие границ земельного участка согласно требованиям земельного законодательства в срок до 10.10.2013 (л.д. 29).
Посчитав, что данные действия являются незаконными, поскольку заинтересованное лицо должно было либо вынести определение о возбуждении дела об административном правонарушении, либо определение об отказе в возбуждении дела, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.
Суд не усмотрел оснований для удовлетворения требований заявителя, указав в обоснование своих выводов на соответствие спорного предписания действующим правовым актам, а также на то, что, исходя из предмета требований, удовлетворение заявления администрации не приведет к восстановлению ее предполагаемо нарушенных прав.
В апелляционной жалобе администрация, оспаривая выводы суда первой инстанции, указывает на неправильное применение судом норм материального права, на отсутствие оценки действий заинтересованного лица с точки зрения соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении материалов по делу об административном правонарушении.
Податель жалобы дополнительно пояснил, что основанием для обращения в суд явилось нарушение заместителем главного государственного инспектора по исполнению и охране земель в огороде Урае и Конинском районе предусмотренного законом порядка рассмотрения материалов по делу об административном правонарушении и вынесении итогового документа по результатам рассмотрения указанных материалов, который не предусмотрен КоАП РФ.
Управление Росреестра по ХМАО - Югре представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просило оставить жалобу без удовлетворения.
Судебное заседание апелляционного суда по правилам части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) проведено в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, должным образом уведомленных о времени и месте рассмотрения дела и не заявивших о его отложении. До начала судебного заседания от администрации города Урай и Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре поступили письменные ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителей, которые судом апелляционной инстанции удовлетворены.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.
В рассматриваемом случае администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий заинтересованного лица, которые выразились в вынесении в отношении ИП Ильина О.А. предписания об устранении нарушений земельного законодательства. Также заявитель просил суд вернуть дело на новое рассмотрение заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Н.Л. для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Ильина О.А. за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.
Правила и порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов (действий, бездействия должностных лиц) предусмотрены нормами главы 24 АПК РФ, в том числе статьей 197 Кодекса, в соответствии с которой дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.
Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.
При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.
При этом, обязанность доказывания факта соответствия спорного ненормативного правового акта возложена на орган (должностное лицо) вынесшее соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ), а обязанность доказывания факта нарушения права и законных интересов заявителя возложена на последнего в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ.
В рассматриваемом случае, спорные действия заинтересованного лица именно по вынесению предписания об устранении нарушений земельного законодательства, выданного ИП Ильину О.А., прав и законных интересов администрации не нарушают. Напротив, как представляется суду, направлены на прекращение неправомерного использования ИП Ильиным О.А. земельного участка, который находится в распоряжении администрации.
Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией заявителя о нарушении заинтересованным лицом норм КоАП РФ.
Так, в части 1 статьи 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. К ним отнесены, в том числе, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 2).
Частью 4 этой же статьи определены процессуальные документы, вынесением которых определяется момент возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе определение о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.
В соответствии с частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 цитируемой статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Право заинтересованного лица на обжалование определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении закреплено в части 4 статьи 30.1 КоАП РФ.
Из материалов дела следует, что администрация направила в уполномоченный орган сообщение о наличии признаков административного правонарушения.
В соответствии с указанными выше нормами КоАП РФ уполномоченное должностное лицо было обязано либо возбудить производство по делу об административном правонарушении, либо отказать в возбуждении такого дела, о чем вынести соответствующий процессуальный акт.
Иного действующим законодательством не предусмотрено.
Апелляционным судом установлено и заинтересованным лицом не опровергается, что вопрос о возбуждении либо отказе в возбуждении дела об административном правонарушении так, как это предусмотрено означенными ранее нормами КоАП РФ (с вынесением соответствующего документа), не рассматривался.
В указанном суд апелляционной инстанции усматривает бездействие заинтересованного лица. При этом, наличие спорного предписания об устранении нарушений, как результата рассмотрения информации, поступившей от органа местного самоуправления, не означает действий заинтересованного лица в соответствии с нормами КоАП РФ. Невыполнение обязанностей, предусмотренных правовым актом, свидетельствует о неправомерном бездействии, вне зависимости от совершения каких-либо сторонних действий (не обусловленных указанным правовым актом).
Исходя из положений статей 49, 168 АПК РФ, относящихся к общим правилам искового производства, арбитражный суд рассматривает заявленные требования, оценивает доказательства и доводы сторон исходя из предмета и оснований таких требований, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.
Согласно пункту 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.10.1996 N 13 предметом иска является материально-правовое требование к ответчику, а основанием - фактические обстоятельства, на которых основано требование.
Арбитражный суд рассматривает спор по заявленным истцом предмету и основаниям иска и не вправе выйти за его пределы.
Таким образом, суд рассматривающий дело, проверяет ненормативный правовой акт (действия, бездействие) на предмет соответствия закону в пределах заявленных доводов и оснований.
В рассматриваемом деле администрация просила признать незаконными действия по принятию и вынесению предписания, а не бездействие должностного лица государственного органа, в связи с чем суд апелляционной инстанции полагает, что заявитель избрал ненадлежащий способ защиты своих прав и интересов.
В части требований о направлении "дела на новое рассмотрение заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Н.Л. для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Ильина О.А. за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ" суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Данное требование по существу является способом восстановления нарушенного права, а не материально правовым требованием к ответчику и суду.
Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 данного Кодекса способами, а также с применением иных способов, предусмотренных в законе.
В силу статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации основополагающим принципом гражданского законодательства является принцип обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Из смысла части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что предъявление иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В соответствии с пунктом 3 части 4 этой же статьи Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в том числе должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Вывод о конкретном способе устранения допущенных нарушений прав и законных интересов суд делает на основании установленных обстоятельств дела и доказательств, представленных сторонами.
При этом, такой способ должен быть определен исходя из критериев необходимости, достаточности и соразмерности средств, направленных на устранение нарушений, допущенных изданием спорного ненормативного правового акта (совершения неправомерных действия либо бездействия). В том числе, при выборе способа защиты нарушенных прав заявителя, во внимание должны быть приняты факты, свидетельствующие о фактическом восстановлении нарушенного права либо, напротив, факты, которые однозначно указывают на то, что нарушенное право не будет восстановлено.
В рассматриваемом случае, фактически администрация имеет намерение инициировать процедуру привлечения ИП Ильина О.А. к ответственности.
В соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.
Поскольку правонарушение, допущенное предпринимателем, было обнаружено администрацией, о чем 04.06.2013 сообщено должностному лицу Управления Росреестра по ХМАО - Югре, уполномоченному составлять протокол по делу об административном правонарушении, постольку на момент рассмотрения настоящих требований судом срок привлечения к административной ответственности пропущен.
Пропуск указанного срока в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ (пункт 6 части 1) исключает производство по делу об административном правонарушении. В настоящий момент правовых оснований для привлечения к ответственности предпринимателя не имеется, что означает, что желаемый администрацией результат не наступит и ее права не будут восстановлены.
При названных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется, дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены.
Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, так как в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины при апелляционном обжаловании судебного акта.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
постановил:
Апелляционную жалобу Администрации города Урай оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.10.2013 по делу N А75-7721/2013 - без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
О.А.СИДОРЕНКО
Судьи
Л.А.ЗОЛОТОВА
А.Н.ЛОТОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЬМОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 06.02.2014 ПО ДЕЛУ N А75-7721/2013
Разделы:Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 февраля 2014 г. по делу N А75-7721/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2014 года
Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2014 года
Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Сидоренко О.А.,
судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мокшиной С.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-11777/2013) Администрации города Урай на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.10.2013 по делу N А75-7721/2013 (судья Зубакина О.В.), принятое по заявлению Администрации города Урай к заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычеву Николаю Львовичу, Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, индивидуальному предпринимателю Ильину Олегу Анатольевичу о признании незаконными действий заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Николая Львовича, выразившиеся в вынесении по результатам рассмотрения материалов проверки муниципального земельного контроля в отношении индивидуального предпринимателя Ильина Олега Анатольевича предписания об устранении нарушений земельного законодательства,
при участии в судебном заседании представителей:
- от Администрации города Урай - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- от заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Николая Львовича - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- от Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- от индивидуального предпринимателя Ильина Олега Анатольевича - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;
- установил:
администрация города Урай (далее - администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Николая Львовича, выразившихся в вынесении по результатам рассмотрения материалов проверки муниципального земельного контроля в отношении индивидуального предпринимателя Ильина О.А. предписания об устранении нарушений земельного законодательства; возвращении дела на новое рассмотрение заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычеву Н.Л. для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Ильина О.А. за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.10.2013 по делу N А75-7721/2013 в удовлетворении требований заявителя отказано в полном объеме.
С решением суда администрация не согласилась, обжаловала его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.
29.01.2013 администрацией установлено, что объект "Аптека", расположенный на земельном участке с кадастровым номером 86:14:0101004:374 по адресу: г. Урай, ул. Космонавтов, принадлежащий на праве собственности индивидуальному предпринимателю Ильину О.А., частично выходит за южную и западную границы указанного земельного участка. Площадь самовольно занятых земель населенного пункта составляет 33.4 кв. м, что зафиксировано в акте проверки от 29.01.2013 N 1 (л.д. 24).
Администрацией выдано предписание от 29.01.2013 N 1 об устранении допущенных нарушений путем переноса объекта "Аптека" в границы земельного участка с кадастровым номером 86:14:0101004:374 (л.д. 36).
Выданное предписание индивидуальным предпринимателем Ильиным О.А. не исполнено.
По мнению администрации, в действиях предпринимателя усматривались признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - самовольное занятие земельного участка, в связи с чем материалы проверки направлены в Урайский отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре для решения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности.
В ходе рассмотрения указанных документов заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычевым H.Л. вынесено предписание об устранении нарушения путем приведения в соответствие границ земельного участка согласно требованиям земельного законодательства в срок до 10.10.2013 (л.д. 29).
Посчитав, что данные действия являются незаконными, поскольку заинтересованное лицо должно было либо вынести определение о возбуждении дела об административном правонарушении, либо определение об отказе в возбуждении дела, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.
Суд не усмотрел оснований для удовлетворения требований заявителя, указав в обоснование своих выводов на соответствие спорного предписания действующим правовым актам, а также на то, что, исходя из предмета требований, удовлетворение заявления администрации не приведет к восстановлению ее предполагаемо нарушенных прав.
В апелляционной жалобе администрация, оспаривая выводы суда первой инстанции, указывает на неправильное применение судом норм материального права, на отсутствие оценки действий заинтересованного лица с точки зрения соблюдения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении материалов по делу об административном правонарушении.
Податель жалобы дополнительно пояснил, что основанием для обращения в суд явилось нарушение заместителем главного государственного инспектора по исполнению и охране земель в огороде Урае и Конинском районе предусмотренного законом порядка рассмотрения материалов по делу об административном правонарушении и вынесении итогового документа по результатам рассмотрения указанных материалов, который не предусмотрен КоАП РФ.
Управление Росреестра по ХМАО - Югре представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просило оставить жалобу без удовлетворения.
Судебное заседание апелляционного суда по правилам части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) проведено в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, должным образом уведомленных о времени и месте рассмотрения дела и не заявивших о его отложении. До начала судебного заседания от администрации города Урай и Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре поступили письменные ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителей, которые судом апелляционной инстанции удовлетворены.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.
В рассматриваемом случае администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий заинтересованного лица, которые выразились в вынесении в отношении ИП Ильина О.А. предписания об устранении нарушений земельного законодательства. Также заявитель просил суд вернуть дело на новое рассмотрение заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Н.Л. для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Ильина О.А. за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.
Правила и порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов (действий, бездействия должностных лиц) предусмотрены нормами главы 24 АПК РФ, в том числе статьей 197 Кодекса, в соответствии с которой дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.
Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.
При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.
При этом, обязанность доказывания факта соответствия спорного ненормативного правового акта возложена на орган (должностное лицо) вынесшее соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ), а обязанность доказывания факта нарушения права и законных интересов заявителя возложена на последнего в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ.
В рассматриваемом случае, спорные действия заинтересованного лица именно по вынесению предписания об устранении нарушений земельного законодательства, выданного ИП Ильину О.А., прав и законных интересов администрации не нарушают. Напротив, как представляется суду, направлены на прекращение неправомерного использования ИП Ильиным О.А. земельного участка, который находится в распоряжении администрации.
Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией заявителя о нарушении заинтересованным лицом норм КоАП РФ.
Так, в части 1 статьи 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. К ним отнесены, в том числе, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 2).
Частью 4 этой же статьи определены процессуальные документы, вынесением которых определяется момент возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе определение о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.
В соответствии с частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 цитируемой статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Право заинтересованного лица на обжалование определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении закреплено в части 4 статьи 30.1 КоАП РФ.
Из материалов дела следует, что администрация направила в уполномоченный орган сообщение о наличии признаков административного правонарушения.
В соответствии с указанными выше нормами КоАП РФ уполномоченное должностное лицо было обязано либо возбудить производство по делу об административном правонарушении, либо отказать в возбуждении такого дела, о чем вынести соответствующий процессуальный акт.
Иного действующим законодательством не предусмотрено.
Апелляционным судом установлено и заинтересованным лицом не опровергается, что вопрос о возбуждении либо отказе в возбуждении дела об административном правонарушении так, как это предусмотрено означенными ранее нормами КоАП РФ (с вынесением соответствующего документа), не рассматривался.
В указанном суд апелляционной инстанции усматривает бездействие заинтересованного лица. При этом, наличие спорного предписания об устранении нарушений, как результата рассмотрения информации, поступившей от органа местного самоуправления, не означает действий заинтересованного лица в соответствии с нормами КоАП РФ. Невыполнение обязанностей, предусмотренных правовым актом, свидетельствует о неправомерном бездействии, вне зависимости от совершения каких-либо сторонних действий (не обусловленных указанным правовым актом).
Исходя из положений статей 49, 168 АПК РФ, относящихся к общим правилам искового производства, арбитражный суд рассматривает заявленные требования, оценивает доказательства и доводы сторон исходя из предмета и оснований таких требований, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.
Согласно пункту 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.10.1996 N 13 предметом иска является материально-правовое требование к ответчику, а основанием - фактические обстоятельства, на которых основано требование.
Арбитражный суд рассматривает спор по заявленным истцом предмету и основаниям иска и не вправе выйти за его пределы.
Таким образом, суд рассматривающий дело, проверяет ненормативный правовой акт (действия, бездействие) на предмет соответствия закону в пределах заявленных доводов и оснований.
В рассматриваемом деле администрация просила признать незаконными действия по принятию и вынесению предписания, а не бездействие должностного лица государственного органа, в связи с чем суд апелляционной инстанции полагает, что заявитель избрал ненадлежащий способ защиты своих прав и интересов.
В части требований о направлении "дела на новое рассмотрение заместителю главного государственного инспектора по использованию и охране земель в городе Урае и Кондинском районе Михайлычева Н.Л. для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Ильина О.А. за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ" суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
Данное требование по существу является способом восстановления нарушенного права, а не материально правовым требованием к ответчику и суду.
Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 данного Кодекса способами, а также с применением иных способов, предусмотренных в законе.
В силу статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации основополагающим принципом гражданского законодательства является принцип обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Из смысла части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что предъявление иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В соответствии с пунктом 3 части 4 этой же статьи Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в том числе должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Вывод о конкретном способе устранения допущенных нарушений прав и законных интересов суд делает на основании установленных обстоятельств дела и доказательств, представленных сторонами.
При этом, такой способ должен быть определен исходя из критериев необходимости, достаточности и соразмерности средств, направленных на устранение нарушений, допущенных изданием спорного ненормативного правового акта (совершения неправомерных действия либо бездействия). В том числе, при выборе способа защиты нарушенных прав заявителя, во внимание должны быть приняты факты, свидетельствующие о фактическом восстановлении нарушенного права либо, напротив, факты, которые однозначно указывают на то, что нарушенное право не будет восстановлено.
В рассматриваемом случае, фактически администрация имеет намерение инициировать процедуру привлечения ИП Ильина О.А. к ответственности.
В соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.
Поскольку правонарушение, допущенное предпринимателем, было обнаружено администрацией, о чем 04.06.2013 сообщено должностному лицу Управления Росреестра по ХМАО - Югре, уполномоченному составлять протокол по делу об административном правонарушении, постольку на момент рассмотрения настоящих требований судом срок привлечения к административной ответственности пропущен.
Пропуск указанного срока в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ (пункт 6 части 1) исключает производство по делу об административном правонарушении. В настоящий момент правовых оснований для привлечения к ответственности предпринимателя не имеется, что означает, что желаемый администрацией результат не наступит и ее права не будут восстановлены.
При названных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется, дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены.
Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, так как в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины при апелляционном обжаловании судебного акта.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд
постановил:
Апелляционную жалобу Администрации города Урай оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.10.2013 по делу N А75-7721/2013 - без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.
Председательствующий
О.А.СИДОРЕНКО
Судьи
Л.А.ЗОЛОТОВА
А.Н.ЛОТОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)