Судебные решения, арбитраж
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2014 г.
Полный текст постановления изготовлен 24 июня 2014 г.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича (ИНН 262602607103, ОГРНИП 310265015200010), органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края (ИНН 2603010130, ОГРН 1042600816983) и третьих лиц: администрации муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского района, Саргсяна Алика Алексановича, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.10.2013 (судья Карпель В.Л.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014 (судьи Марченко О.В., Егорченко И.Н., Казакова Г.В.) по делу N А63-4677/2013, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Чернышов В.Н. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края к администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края (далее - администрация района) со следующими требованиями:
- - признать незаконным бездействие администрации района по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1, для строительства гостиничного комплекса; земельного участка площадью примерно 100 кв. м, расположенного примерно в 410 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Суркуль, ул. Новая, 1, для строительства магазина; земельного участка площадью примерно 800 кв. м, расположенного примерно в 30 м по направлению на юг от ориентира "склад цемента", адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Красная, 1А, для строительства склада;
- - обязать администрацию района провести торги по продаже права аренды указанных земельных участков.
Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении в аренду земельных участков для размещения объектов различного назначения предприниматель обратился в администрацию района с соответствующим заявлением. Бездействие администрации района, не выставившей участки (при наличии конкурирующих заявок) на торги, противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Определением от 03.07.2013 требования предпринимателя разделены. Требования в отношении участков площадью 100 кв. м и 800 кв. м выделены в отдельные производства (т. 1, л.д. 23).
Определением от 07.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского района (далее - администрация поселения) и Саргсян А.А. (т. 1, л.д. 51).
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 18.10.2013, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014, требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации района по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка. В порядке устранения допущенных нарушений суд обязал администрацию района решить вопрос об организации процедуры проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м для целей строительства гостиничного комплекса в течение 90 дней со дня вступления решения в законную силу. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины.
Судебные инстанции установили, что на основании заявления Саргсяна А.Л. (о предоставлении земельного участка в аренду) администрацией поселения в газете "Курсавские Вести" от 25.02.2013 размещено объявление о предполагаемом предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1. Ознакомившись с публикацией, предприниматель обратился в администрацию района с заявлением о предоставлении того же участка. В письме от 22.04.2013 N 11-01/1391 администрация района сообщила о предполагаемом предоставлении участка на основании статей 31 и 32 Земельного кодекса без проведения торгов. Суды исходили из того, что порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Участок можно предоставить только одному из претендентов. Однако его невозможно определить, по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. На спорный участок претендовали Саргсян А.А. и Чернышов В.Н. Указанные лица обратились с заявлениями о предоставлении земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Следовательно, предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах, порядок организации которых установлен статьей 38 Земельного кодекса. Поскольку администрация района нарушила требования Земельного кодекса, а также права предпринимателя, оспариваемое бездействие суды признали незаконным (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс)). В качестве меры восстановления нарушенного права на администрацию района возложена обязанность разрешить вопрос об организации торгов на право заключения договора аренды земельного участка в течение 90 дней со дня вступления решения в законную силу (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса). Расходы по уплате государственной пошлины на основании статьи 110 Кодекса возложены на администрацию района (т. 1, л.д. 88; т. 2, л.д. 32).
Администрация района обжаловала решение 18.10.2013 и апелляционное постановление от 04.03.2014 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По мнению администрации района, суды пришли к необоснованному выводу о том, что размещенное администрацией поселения информационное сообщение является публикацией о наличии свободного, сформированного надлежащим образом земельного участка. Судебные инстанции не учли, что земельный участок, не поставленный на кадастровый учет, не имеющий установленного вида разрешенного использования, подготовленного и утвержденного проекта межевания территории, включающего градостроительные планы, не может быть выставлен на торги (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса, статья 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс)). Бездействие публичного органа приобретает незаконный характер только в том случае, когда им не совершены определенные действия в течение срока, установленного для совершения таких действий. Однако законом не предусмотрен какой-либо порядок "перехода" на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, в случае поступления двух заявок в процедуре предварительного согласования. Следовательно, подлежит применению общий порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования. Согласно пункту 2 статьи 31 Земельного кодекса процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения предусматривает проверку каждого варианта расположения земельного участка на предмет соответствия земельным, градостроительным, санитарным и иным требованиям. При предоставлении земельного участка без предварительного согласования указанные вопросы проверяются в рамках подготовки проекта межевания территории (пункт 6 статьи 43 Градостроительного кодекса). Таким образом, подготовка и утверждение проекта межевания территории, определяющего расположение будущих земельных участков, подлежащих застройке, включающего градостроительные планы, осуществляется до проведения процедур, предусмотренных пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса. Статьей 45 Градостроительного кодекса разграничивается компетенция по подготовке документации по планировке территории. Для объектов, расположенных в границах населенных пунктов, и не являющихся линейными объектами, проекты межевания территории готовят органы местного самоуправления поселений и городских округов. При этом Земельным кодексом или Градостроительным кодексом не устанавливаются сроки выполнения мероприятий по планировке территории и предоставления земельных участков в порядке пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Таким образом, бездействие администрации по непроведению торгов в отношении спорного участка не может быть признано незаконным, поскольку определение границ и проверка возможности предоставления участка для строительства конкретных объектов подлежит осуществлению в рамках мероприятий по планировке территории, регулируемых Градостроительным кодексом, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения и не ограниченных какими-либо предельными сроками. Поэтому неправомерно возложение на администрацию района обязанности по организации процедуры проведения торгов на право заключения договора аренды в течение 90 дней со дня вступления решения суда в законную силу. Кроме того, суды не учли, что заявления предпринимателя и Саргсяна А.А., поданные в порядке пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, не являются заявками на участие в торгах. Следовательно, Чернышов В.Н. обладает лишь потенциальной возможностью участия в торгах в случае, если будет установлена возможность формирования и предоставления спорного участка для целей строительства. При этом реализация этой возможности потребует от него совершения дополнительных действий (подачи заявки на участие в торгах с необходимыми документами, внесение задатка). В этой связи является необоснованным вывод судебных инстанций о нарушении прав предпринимателя оспариваемым бездействием администрации района. Необоснованны также и ссылки судов на правовые позиции, сформулированные Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в делах с иными фактическими обстоятельствами.
От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.
Участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).
Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты следует изменить.
Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, 25 января 2013 года Саргсян А.Л. обратился в администрацию района с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1, для строительства гостиничного комплекса (т. 1, л.д. 41).
В газете "Курсавские Вести" от 25.02.2013 N 003 (0139) администрацией поселения размещено объявление, в котором со ссылкой на статью 31 Земельного кодекса население информировалось о предполагаемом предоставлении для строительства гостиничного комплекса земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1 (т. 1, л.д. 44).
Ознакомившись с данной публикацией, предприниматель обратился в администрацию района с заявлением от 22.03.2013 о предоставлении в аренду для строительства гостиничного комплекса земельного участка, имеющего те же характеристики и адресные ориентиры (т. 1, л.д. 9).
В письме от 22.04.2013 N 11-01/1391 администрация района сообщила заявителю о том, что испрашиваемый земельный участок будет предоставлен на основании статей 31 и 32 Земельного кодекса без проведения торгов (конкурсов, аукционов) лицу, подавшему заявление первым (т. 1, л.д. 10).
Полагая, что при наличии двух заявок право аренды на участок должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорил бездействие администрации в порядке главы 24 Кодекса и заявил требование об обязании органа местного самоуправления провести торги по продаже права аренды данного участка.
В силу части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).
Спор возник в связи с предоставлением земельного участка на территории Андроповского муниципального района для целей строительства.
Статья 30 Земельного кодекса определяет, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования места размещения объекта и с предварительным согласованием места размещения объекта.
Пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса предусматривает, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя следующие этапы: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 данного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; 3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.
Пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса возлагает на органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязанность информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Анализ положений статьи 1 и пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса позволяет заключить, что заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка после опубликования информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства. При этом закон не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.
В ситуации, когда на один и тот же земельный участок претендуют несколько лиц, предоставление в аренду одному из них влечет нарушение принципа сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленного в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а выставление на торги права на заключение договора аренды земельного участка позволит обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. В такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Изложенный правовой подход сформулирован в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10.
При разрешении спора судебные инстанции установили, что на земельный участок, информация о предстоящем предоставлении которого была опубликована в газете "Курсавские Вести", претендовали Саргсян А.А. и Чернышов В.Н. С заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства гостиничного комплекса предприниматель обратился в течение месяца с момента размещения публикации (информационного сообщения), то есть в разумный срок. При наличии двух заявлений (конкурирующих заявок) предоставление спорного участка должно производиться на торгах (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса).
Бездействие администрации (уклонение от организации торгов) не соответствует положениям статьям 30 и 31 Земельного кодекса, нарушает имущественные права заявителя, поэтому оспариваемое бездействие суды первой и апелляционной инстанций признали незаконным (статьи 198, 200 и 201 Кодекса). В порядке устранения допущенных нарушений судебные инстанции обязали администрацию района решить вопрос об организации процедуры проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м для целей строительства гостиничного комплекса в течение 90 дней со дня вступления решения в законную силу.
В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 Кодекса в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия должно, в том числе, содержаться указание обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.
Пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса регламентирует порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, который включает в себя следующие действия (этапы): проведение работ по формированию земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение; принятие решения о проведении торгов; публикация сообщения о проведении торгов; проведение торгов по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка; подписание протокола о результатах торгов.
Работы по формированию земельного участка выполняются в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". В результате их проведения обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке.
Порядок приобретения земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) урегулирован статьей 38 Земельного кодекса. В указанной норме закреплено, что предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого участка (пункт 1). В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация (пункт 2). Собственник земельного участка определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка (пункт 3). Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Кодексом (пункт 4).
Судами установлено и материалами дела подтверждено, что земельный участок, информация о предстоящем предоставлении которого была опубликованы в газете "Курсавские Вести", не сформирован в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Отсутствуют в деле и доказательства того, что уполномоченными органами осуществлялись иные мероприятия (процедуры), предусмотренные пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса (в том числе определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение, принятие решения о проведении торгов и опубликование соответствующего сообщения).
Следовательно, в целях реального восстановления нарушенных прав заявителя (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса) и соблюдения принципа исполнимости решения на администрацию района следует возложить обязанность по осуществлению действий, предусмотренных пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса. Исходя из содержания приведенной нормы, установленный судом (трехмесячный) срок на совершение органом местного самоуправления необходимых (предписанных законом) действий, обеспечивающих подготовку земельного участка к проведению торгов и непосредственное их проведение в отношении сформированного земельного участка, кассационная инстанция считает недостаточным.
Судами первой и апелляционной инстанций допущено неправильное применение норм права (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса, пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса). Поскольку отсутствует необходимость в установлении фактических обстоятельств на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса решение и постановление в части способа устранения нарушений следует изменить, обязав администрацию района обеспечить в течение четырех месяцев проведение процедур, указанных в пункте 4 статьи 30 Земельного кодекса.
В кассационной жалобе администрация района приводит доводы о том, что предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не предполагает проведения торгов. Оспариваемое бездействие не является незаконным, поскольку определение границ и проверка возможности предоставления участка для строительства конкретных объектов подлежит осуществлению в рамках мероприятий по планировке территории, регулируемых Градостроительным кодексом, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения и не ограниченных какими-либо предельными сроками. Заявления предпринимателя и Саргсяна А.А. не являются заявками на участие в торгах. Следовательно, Чернышов В.Н. обладает лишь потенциальной возможностью участия в торгах в случае, если будет установлена возможность формирования и предоставления спорного участка для целей строительства. Поэтому является необоснованным и вывод судебных инстанций о нарушении прав предпринимателя оспариваемым бездействием.
Указанные доводы проверялись судебными инстанциями при разрешении спора и признаны несостоятельными. Независимо от того, является ли земельный участок сформированным или лишь начал проходить процедуру формирования, предоставление его в аренду (применительно к установленным при разрешении данного спора фактическим обстоятельствам) возможно только посредством организации и проведения органом местного самоуправления торгов. Позиция судов первой и апелляционной инстанций согласуется с практикой рассмотрения соответствующей категории дел (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, от 15.11.2011 N 7638/11). Нарушения норм процессуального права, в том числе предусмотренные частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлены.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.10.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014 по делу N А63-4677/2013 изменить, изложив абзац третий резолютивной части решения в следующей редакции:
"Обязать администрацию Андроповского муниципального района Ставропольского края в течение четырех месяцев со дня вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича путем совершения действий по подготовке и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1, для строительства гостиничного комплекса".
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА ОТ 24.06.2014 ПО ДЕЛУ N А63-4677/2013
Разделы:Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 июня 2014 г. по делу N А63-4677/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2014 г.
Полный текст постановления изготовлен 24 июня 2014 г.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Мазуровой Н.С., в отсутствие в судебном заседании заявителя - индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича (ИНН 262602607103, ОГРНИП 310265015200010), органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края (ИНН 2603010130, ОГРН 1042600816983) и третьих лиц: администрации муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского района, Саргсяна Алика Алексановича, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.10.2013 (судья Карпель В.Л.) и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014 (судьи Марченко О.В., Егорченко И.Н., Казакова Г.В.) по делу N А63-4677/2013, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Чернышов В.Н. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края к администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края (далее - администрация района) со следующими требованиями:
- - признать незаконным бездействие администрации района по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1, для строительства гостиничного комплекса; земельного участка площадью примерно 100 кв. м, расположенного примерно в 410 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Суркуль, ул. Новая, 1, для строительства магазина; земельного участка площадью примерно 800 кв. м, расположенного примерно в 30 м по направлению на юг от ориентира "склад цемента", адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Красная, 1А, для строительства склада;
- - обязать администрацию района провести торги по продаже права аренды указанных земельных участков.
Требования мотивированы следующим. После опубликования информации о возможном предоставлении в аренду земельных участков для размещения объектов различного назначения предприниматель обратился в администрацию района с соответствующим заявлением. Бездействие администрации района, не выставившей участки (при наличии конкурирующих заявок) на торги, противоречит статьям 1, 30, 31, 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Определением от 03.07.2013 требования предпринимателя разделены. Требования в отношении участков площадью 100 кв. м и 800 кв. м выделены в отдельные производства (т. 1, л.д. 23).
Определением от 07.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского района (далее - администрация поселения) и Саргсян А.А. (т. 1, л.д. 51).
Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 18.10.2013, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014, требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации района по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка. В порядке устранения допущенных нарушений суд обязал администрацию района решить вопрос об организации процедуры проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м для целей строительства гостиничного комплекса в течение 90 дней со дня вступления решения в законную силу. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины.
Судебные инстанции установили, что на основании заявления Саргсяна А.Л. (о предоставлении земельного участка в аренду) администрацией поселения в газете "Курсавские Вести" от 25.02.2013 размещено объявление о предполагаемом предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1. Ознакомившись с публикацией, предприниматель обратился в администрацию района с заявлением о предоставлении того же участка. В письме от 22.04.2013 N 11-01/1391 администрация района сообщила о предполагаемом предоставлении участка на основании статей 31 и 32 Земельного кодекса без проведения торгов. Суды исходили из того, что порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Участок можно предоставить только одному из претендентов. Однако его невозможно определить, по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. На спорный участок претендовали Саргсян А.А. и Чернышов В.Н. Указанные лица обратились с заявлениями о предоставлении земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Следовательно, предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах, порядок организации которых установлен статьей 38 Земельного кодекса. Поскольку администрация района нарушила требования Земельного кодекса, а также права предпринимателя, оспариваемое бездействие суды признали незаконным (статьи 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс)). В качестве меры восстановления нарушенного права на администрацию района возложена обязанность разрешить вопрос об организации торгов на право заключения договора аренды земельного участка в течение 90 дней со дня вступления решения в законную силу (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса). Расходы по уплате государственной пошлины на основании статьи 110 Кодекса возложены на администрацию района (т. 1, л.д. 88; т. 2, л.д. 32).
Администрация района обжаловала решение 18.10.2013 и апелляционное постановление от 04.03.2014 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По мнению администрации района, суды пришли к необоснованному выводу о том, что размещенное администрацией поселения информационное сообщение является публикацией о наличии свободного, сформированного надлежащим образом земельного участка. Судебные инстанции не учли, что земельный участок, не поставленный на кадастровый учет, не имеющий установленного вида разрешенного использования, подготовленного и утвержденного проекта межевания территории, включающего градостроительные планы, не может быть выставлен на торги (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса, статья 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс)). Бездействие публичного органа приобретает незаконный характер только в том случае, когда им не совершены определенные действия в течение срока, установленного для совершения таких действий. Однако законом не предусмотрен какой-либо порядок "перехода" на процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, в случае поступления двух заявок в процедуре предварительного согласования. Следовательно, подлежит применению общий порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования. Согласно пункту 2 статьи 31 Земельного кодекса процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения предусматривает проверку каждого варианта расположения земельного участка на предмет соответствия земельным, градостроительным, санитарным и иным требованиям. При предоставлении земельного участка без предварительного согласования указанные вопросы проверяются в рамках подготовки проекта межевания территории (пункт 6 статьи 43 Градостроительного кодекса). Таким образом, подготовка и утверждение проекта межевания территории, определяющего расположение будущих земельных участков, подлежащих застройке, включающего градостроительные планы, осуществляется до проведения процедур, предусмотренных пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса. Статьей 45 Градостроительного кодекса разграничивается компетенция по подготовке документации по планировке территории. Для объектов, расположенных в границах населенных пунктов, и не являющихся линейными объектами, проекты межевания территории готовят органы местного самоуправления поселений и городских округов. При этом Земельным кодексом или Градостроительным кодексом не устанавливаются сроки выполнения мероприятий по планировке территории и предоставления земельных участков в порядке пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Таким образом, бездействие администрации по непроведению торгов в отношении спорного участка не может быть признано незаконным, поскольку определение границ и проверка возможности предоставления участка для строительства конкретных объектов подлежит осуществлению в рамках мероприятий по планировке территории, регулируемых Градостроительным кодексом, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения и не ограниченных какими-либо предельными сроками. Поэтому неправомерно возложение на администрацию района обязанности по организации процедуры проведения торгов на право заключения договора аренды в течение 90 дней со дня вступления решения суда в законную силу. Кроме того, суды не учли, что заявления предпринимателя и Саргсяна А.А., поданные в порядке пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, не являются заявками на участие в торгах. Следовательно, Чернышов В.Н. обладает лишь потенциальной возможностью участия в торгах в случае, если будет установлена возможность формирования и предоставления спорного участка для целей строительства. При этом реализация этой возможности потребует от него совершения дополнительных действий (подачи заявки на участие в торгах с необходимыми документами, внесение задатка). В этой связи является необоснованным вывод судебных инстанций о нарушении прав предпринимателя оспариваемым бездействием администрации района. Необоснованны также и ссылки судов на правовые позиции, сформулированные Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в делах с иными фактическими обстоятельствами.
От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.
Участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции не явились (представителей не направили).
Изучив материалы дела и доводы жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты следует изменить.
Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, 25 января 2013 года Саргсян А.Л. обратился в администрацию района с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1, для строительства гостиничного комплекса (т. 1, л.д. 41).
В газете "Курсавские Вести" от 25.02.2013 N 003 (0139) администрацией поселения размещено объявление, в котором со ссылкой на статью 31 Земельного кодекса население информировалось о предполагаемом предоставлении для строительства гостиничного комплекса земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1 (т. 1, л.д. 44).
Ознакомившись с данной публикацией, предприниматель обратился в администрацию района с заявлением от 22.03.2013 о предоставлении в аренду для строительства гостиничного комплекса земельного участка, имеющего те же характеристики и адресные ориентиры (т. 1, л.д. 9).
В письме от 22.04.2013 N 11-01/1391 администрация района сообщила заявителю о том, что испрашиваемый земельный участок будет предоставлен на основании статей 31 и 32 Земельного кодекса без проведения торгов (конкурсов, аукционов) лицу, подавшему заявление первым (т. 1, л.д. 10).
Полагая, что при наличии двух заявок право аренды на участок должно быть выставлено на торги, предприниматель оспорил бездействие администрации в порядке главы 24 Кодекса и заявил требование об обязании органа местного самоуправления провести торги по продаже права аренды данного участка.
В силу части 1 статьи 198 Кодекса гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для удовлетворения заявления необходимо одновременное наличие следующих условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону (иным нормативным правовым актам) и нарушение ими прав (интересов) заявителя в сфере предпринимательской (иной экономической) деятельности (часть 4 статьи 200, часть 2 статьи 201 Кодекса).
Спор возник в связи с предоставлением земельного участка на территории Андроповского муниципального района для целей строительства.
Статья 30 Земельного кодекса определяет, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования места размещения объекта и с предварительным согласованием места размещения объекта.
Пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса предусматривает, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя следующие этапы: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 данного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; 3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.
Пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса возлагает на органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязанность информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Анализ положений статьи 1 и пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса позволяет заключить, что заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка после опубликования информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении участка для строительства. При этом закон не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.
В ситуации, когда на один и тот же земельный участок претендуют несколько лиц, предоставление в аренду одному из них влечет нарушение принципа сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленного в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а выставление на торги права на заключение договора аренды земельного участка позволит обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. В такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Изложенный правовой подход сформулирован в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10.
При разрешении спора судебные инстанции установили, что на земельный участок, информация о предстоящем предоставлении которого была опубликована в газете "Курсавские Вести", претендовали Саргсян А.А. и Чернышов В.Н. С заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства гостиничного комплекса предприниматель обратился в течение месяца с момента размещения публикации (информационного сообщения), то есть в разумный срок. При наличии двух заявлений (конкурирующих заявок) предоставление спорного участка должно производиться на торгах (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса).
Бездействие администрации (уклонение от организации торгов) не соответствует положениям статьям 30 и 31 Земельного кодекса, нарушает имущественные права заявителя, поэтому оспариваемое бездействие суды первой и апелляционной инстанций признали незаконным (статьи 198, 200 и 201 Кодекса). В порядке устранения допущенных нарушений судебные инстанции обязали администрацию района решить вопрос об организации процедуры проведения торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м для целей строительства гостиничного комплекса в течение 90 дней со дня вступления решения в законную силу.
В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 Кодекса в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия должно, в том числе, содержаться указание обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.
Пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса регламентирует порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, который включает в себя следующие действия (этапы): проведение работ по формированию земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение; принятие решения о проведении торгов; публикация сообщения о проведении торгов; проведение торгов по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка; подписание протокола о результатах торгов.
Работы по формированию земельного участка выполняются в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". В результате их проведения обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке.
Порядок приобретения земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) урегулирован статьей 38 Земельного кодекса. В указанной норме закреплено, что предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого участка (пункт 1). В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация (пункт 2). Собственник земельного участка определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка (пункт 3). Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Кодексом (пункт 4).
Судами установлено и материалами дела подтверждено, что земельный участок, информация о предстоящем предоставлении которого была опубликованы в газете "Курсавские Вести", не сформирован в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Отсутствуют в деле и доказательства того, что уполномоченными органами осуществлялись иные мероприятия (процедуры), предусмотренные пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса (в том числе определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение, принятие решения о проведении торгов и опубликование соответствующего сообщения).
Следовательно, в целях реального восстановления нарушенных прав заявителя (пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса) и соблюдения принципа исполнимости решения на администрацию района следует возложить обязанность по осуществлению действий, предусмотренных пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса. Исходя из содержания приведенной нормы, установленный судом (трехмесячный) срок на совершение органом местного самоуправления необходимых (предписанных законом) действий, обеспечивающих подготовку земельного участка к проведению торгов и непосредственное их проведение в отношении сформированного земельного участка, кассационная инстанция считает недостаточным.
Судами первой и апелляционной инстанций допущено неправильное применение норм права (пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса, пункт 3 части 5 статьи 201 Кодекса). Поскольку отсутствует необходимость в установлении фактических обстоятельств на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса решение и постановление в части способа устранения нарушений следует изменить, обязав администрацию района обеспечить в течение четырех месяцев проведение процедур, указанных в пункте 4 статьи 30 Земельного кодекса.
В кассационной жалобе администрация района приводит доводы о том, что предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не предполагает проведения торгов. Оспариваемое бездействие не является незаконным, поскольку определение границ и проверка возможности предоставления участка для строительства конкретных объектов подлежит осуществлению в рамках мероприятий по планировке территории, регулируемых Градостроительным кодексом, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения и не ограниченных какими-либо предельными сроками. Заявления предпринимателя и Саргсяна А.А. не являются заявками на участие в торгах. Следовательно, Чернышов В.Н. обладает лишь потенциальной возможностью участия в торгах в случае, если будет установлена возможность формирования и предоставления спорного участка для целей строительства. Поэтому является необоснованным и вывод судебных инстанций о нарушении прав предпринимателя оспариваемым бездействием.
Указанные доводы проверялись судебными инстанциями при разрешении спора и признаны несостоятельными. Независимо от того, является ли земельный участок сформированным или лишь начал проходить процедуру формирования, предоставление его в аренду (применительно к установленным при разрешении данного спора фактическим обстоятельствам) возможно только посредством организации и проведения органом местного самоуправления торгов. Позиция судов первой и апелляционной инстанций согласуется с практикой рассмотрения соответствующей категории дел (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, от 15.11.2011 N 7638/11). Нарушения норм процессуального права, в том числе предусмотренные частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлены.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.10.2013 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2014 по делу N А63-4677/2013 изменить, изложив абзац третий резолютивной части решения в следующей редакции:
"Обязать администрацию Андроповского муниципального района Ставропольского края в течение четырех месяцев со дня вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Чернышова Валерия Николаевича путем совершения действий по подготовке и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью примерно 10 тыс. кв. м, расположенного примерно в 450 м по направлению на север от ориентира жилой дом, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Ставропольский край, Андроповский район, с. Курсавка, ул. Буклова, 1, для строительства гостиничного комплекса".
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ
В.Е.ЕПИФАНОВ
Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
Н.С.МАЗУРОВА
В.А.АНЦИФЕРОВ
Н.С.МАЗУРОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)