Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 28.04.2014.
Постановление в полном объеме изготовлено 07.05.2014.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014
по делу N А79-14306/2012,
принятое судьей Афанасьевым А.А.
по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012,
без участия лиц,
и
администрация города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Капитал-Строй" (далее - ООО "Капитал-Строй"), Федоров А.Ф., Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике (далее - Управление Росреестра).
Решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014 заявленные требования частично удовлетворены, признан недействительным пункт 2 решения и предписание от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в части признания недействительным пункт 2 решения и предписания от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012 отменить и принять по делу в этой части новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.
Антимонопольный орган настаивает на том, что имелись фактические и правовые основания для выдачи органу местного самоуправления предписания.
Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.
В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.
Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.
В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.
При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Возражений относительно проверки только части судебного акта от сторон не поступило.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
По делу установлено, что с целью проверки поступившей от гражданина Федорова А.Ф. информации о предоставлении администрацией г. Чебоксары ООО "Капитал-Строй" земельных участков Управление возбудило дело N 78/05-АМЗ-2012 о нарушении антимонопольного законодательства.
16.11.2012 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу N 78/05-АМЗ-2012 о признании администрации г. Чебоксары нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в несоблюдении требований порядка предоставления земельного участка ООО "Капитал-Строй", установленного Земельным кодексом Российской Федерации, которое может являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) может привести к ограничению, устранению конкуренции (пункт 1).
Одновременно антимонопольный орган выдал предписание (пункт 2 решения), которым в срок до 20.01.2012 органу местного самоуправления предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем отмены муниципальных актов о предоставлении ООО "Капитал-Строй" земельных участков по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары.
Не согласившись с такими решением и предписанием антимонопольного органа, администрация г. Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.
Удовлетворяя в части заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 28 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и исходил из того, что Управление в части пункта 2 решения и в части предписания не доказало их законность.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:
- - несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;
- - нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
- предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:
- - возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
- - выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.
Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.
Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.
Порядок предоставления земельных участков для строительства предусмотрен статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется с соблюдением порядка выбора земельного участка, предусмотренного частью 5 статьи 30, статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.
После определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, положения части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает право иных заинтересованных лиц обратиться с заявлением в орган местного самоуправления о предоставлении земельных участков при наличии обращения первого из заинтересованных лиц, которое послужило поводом для публикации сообщения о приеме заявлений.
Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
Таким образом, после определения земельного участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, положения пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.
Исходя из положений статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, акт выбора земельного участка может быть оформлен конкретному лицу после публичного информирования.
Поскольку законом не предусмотрены форма и содержание сообщения о предоставлении земельного участка, следует исходить из того, что необходимая информация должна быть четкой и недвусмысленной как в отношении земельного участка (примерная площадь, местоположение, цель предоставления), так и в отношении способа обращения заинтересованных лиц в орган местного самоуправления в связи с размещенной публикацией.
Кроме того, такое информирование должно производиться способом, обеспечивающим к нему свободный доступ и возможность ознакомления.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 указано, что порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
Следовательно, орган местного самоуправления обязан информировать население о предстоящем предоставлении земельного участка до утверждения акта выбора земельного участка.
В случае получения нескольких заявок уполномоченный орган обязан прекратить процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, перейти к самостоятельному формированию земельного участка и организации проведения торгов.
В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 25.05.2009 ООО "Капитал-Строй" обратилось в администрацию г. Чебоксары с заявлением о предоставлении земельного участка, расположенного между Больничным комплексом ЧЗПТ и ул. Академика Святослава Федорова, под проектирование и строительство нескольких объектов недвижимости бытового обслуживания.
Распоряжением от 05.08.2009 N 2742-р администрация г. Чебоксары утвердила для ООО "Капитал-Строй" акт выбора земельного участка от 20.07.2009 N 116, градостроительный план земельного участка от 20.07.2009, схему расположения земельного участка на кадастровом плане от 17.07.2009 под размещение объекта бытового обслуживания - косметического салона, парикмахерской, массажного кабинета и аптеки по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары.
22.07.2010 в номере 76 газеты "Чебоксарские новости" орган местного самоуправления опубликовал информацию о предстоящем предоставлении ООО "Капитал-Строй" вышеуказанного земельного участка.
Распоряжением от 04.03.2011 N 450-р "О внесении изменений в распоряжение администрации г. Чебоксары от 05.08.2009 N 2742-р" орган местного самоуправления утвердил схемы расположения трех земельных участков, а схему расположения земельного участка от 17.07.2009 признал недействительной.
Во исполнение распоряжения от 01.06.2011 N 1404-р администрация г. Чебоксары прекратила право муниципального учреждения "Управление ЖКХ и благоустройства" безвозмездного срочного пользования земельными участками площадью 453 кв. м и площадью 626 кв. м, расположенных по ул. Академика Святослава Федорова и согласно договору от 30.06.2011 N 137/4965-К, предоставила указанные земельные участки ООО "Капитал-Строй" в аренду сроком до 01.06.2012.
02.06.2012 администрация г. Чебоксары и ООО "Капитал-Строй" заключили договор N 193/53 88-К аренды земельных участков с кадастровыми номерами 21:01:030406:172 и 21:01:030406:158, срок которого на основании распоряжения от 19.06.2012 N 1922-р продлен до 30.05.2013, для завершения строительства объекта бытового обслуживания, косметического салона, парикмахерской, массажного кабинета и аптеки. Одновременно ООО "Капитал-строй" продлено разрешение на строительство.
Установлено, что акт выбора земельного участка от 20.07.2009 N 116, градостроительный план земельного участка от 20.07.2009, схема расположения земельного участка на кадастровом плане от 17.07.2009 под размещение объекта бытового обслуживания, косметического салона, парикмахерской, массажного кабинета и аптеки по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары утверждены распоряжением администрации г. Чебоксары от 05.08.2009 N 2742-р.
Сообщение о предоставлении ООО "Капитал-Строй" земельного участка было опубликовано спустя почти год после утверждения акта выбора земельного участка, градостроительного плана земельного участка и схемы расположения земельного участка на кадастровом плане, а не до утверждения, как это предусмотрено земельным законодательством.
Формирование земельного участка и постановка его на кадастровый учет до информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства автоматически влечет за собой выставление земельного участка на торги, а не продолжение процедуры предоставления с предварительным согласованием места размещения объекта.
Такие действия администрации г. Чебоксары нарушают требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приводят к устранению и (или) ограничению конкуренции или ограничению прав других лиц на приобретение вещного права в отношении рассматриваемого земельного участка.
Согласно статье 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, а на его основании выдает предписание.
Предписанием от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012 Управление обязало администрацию г. Чебоксары в срок до 20.01.2012 отменить муниципальные акты о предоставлении ООО "Капитал-Строй" земельных участков по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Следовательно, орган местного самоуправления вправе отменить принятые им правовые акты только в том случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
Вместе с тем такая отмена, как и любые другие действия, и акты органа местного самоуправления, не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права.
Согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности, путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.
Исходя из положений части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им правоотношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Если такое решение направлено в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, то возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения данного вопроса в административном порядке законодательством не предусмотрена (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09).
Как установил суд первой инстанции и подтверждается материалами дела, 30.06.2011 администрация г. Чебоксары и ООО "Капитал-Строй" заключили договор аренды земельных участков N 137/4965-К.
На основании обращения ООО "Капитал-Строй" администрация г. Чебоксары и Общество заключили договор аренды земельного участка от 02.06.2012 N 193/53 88-К со сроком действия до 30.05.2013.
Следовательно, с момента заключения (государственной регистрации) договора аренды от 30.06.2011 N 137/4965-К публично-правовые отношения по предоставлению земельного участка между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом прекращаются и возникают иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию обозначенным земельным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке.
При наличии за ООО "Капитал-Строй" права аренды земельного участка, орган местного самоуправления не вправе отменять в порядке самоконтроля ненормативные правовые акты, на основании которых произведена государственная регистрация права, поскольку эти действия выходят за рамки компетенции органа местного самоуправления. Рассмотрение указанных вопросов должно осуществляться исключительно судом.
Полномочия антимонопольного органа предусмотрены в статье 23 Закона о защите конкуренции, и они не ограничиваются только выдачей предписания.
В силу пункта 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству.
Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные антимонопольным органом доказательства в их совокупности и каждое в отдельности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган не располагал правовыми основаниями для принятия пункта 2 решения, которым предусмотрена выдача предписания, и выдачу самого предписания.
Принимая во внимание установленные по делу фактические обстоятельства, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии пришел к обоснованному выводу о том, что Управление не доказало законность пункта 2 оспариваемого решения и предписания.
В связи с изложенным, решение Управления от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012 в части пункта 2 подлежит признанию незаконным и отмене. В остальной части решение следует оставить без изменения.
Принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что оспариваемое решение и предписание принято уполномоченным органом, однако решение в части пункта 2 и предписание в полном объеме не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления и Общества, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса является основанием для удовлетворения заявленных требований.
Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии законно и обоснованно удовлетворил требования администрации г. Чебоксары в части признания недействительным пункта 2 оспариваемого решения и предписания полностью.
Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.
При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.
Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.
Доводам заявителя апелляционной жалобы судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными и противоречащими материалам дела.
Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.
По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к заключению о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014 по делу N А79-14306/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014 по делу N А79-14306/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЕРВОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 07.05.2014 ПО ДЕЛУ N А79-14306/2012
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 мая 2014 г. по делу N А79-14306/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 28.04.2014.
Постановление в полном объеме изготовлено 07.05.2014.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014
по делу N А79-14306/2012,
принятое судьей Афанасьевым А.А.
по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012,
без участия лиц,
и
установил:
администрация города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Капитал-Строй" (далее - ООО "Капитал-Строй"), Федоров А.Ф., Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике (далее - Управление Росреестра).
Решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014 заявленные требования частично удовлетворены, признан недействительным пункт 2 решения и предписание от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в части признания недействительным пункт 2 решения и предписания от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012 отменить и принять по делу в этой части новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.
Антимонопольный орган настаивает на том, что имелись фактические и правовые основания для выдачи органу местного самоуправления предписания.
Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.
В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.
Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.
В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.
При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Возражений относительно проверки только части судебного акта от сторон не поступило.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
По делу установлено, что с целью проверки поступившей от гражданина Федорова А.Ф. информации о предоставлении администрацией г. Чебоксары ООО "Капитал-Строй" земельных участков Управление возбудило дело N 78/05-АМЗ-2012 о нарушении антимонопольного законодательства.
16.11.2012 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу N 78/05-АМЗ-2012 о признании администрации г. Чебоксары нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в несоблюдении требований порядка предоставления земельного участка ООО "Капитал-Строй", установленного Земельным кодексом Российской Федерации, которое может являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) может привести к ограничению, устранению конкуренции (пункт 1).
Одновременно антимонопольный орган выдал предписание (пункт 2 решения), которым в срок до 20.01.2012 органу местного самоуправления предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем отмены муниципальных актов о предоставлении ООО "Капитал-Строй" земельных участков по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары.
Не согласившись с такими решением и предписанием антимонопольного органа, администрация г. Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.
Удовлетворяя в части заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 28 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и исходил из того, что Управление в части пункта 2 решения и в части предписания не доказало их законность.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:
- - несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;
- - нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:
- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
- предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:
- - возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
- - выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.
Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.
Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.
Порядок предоставления земельных участков для строительства предусмотрен статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется с соблюдением порядка выбора земельного участка, предусмотренного частью 5 статьи 30, статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.
После определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, положения части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает право иных заинтересованных лиц обратиться с заявлением в орган местного самоуправления о предоставлении земельных участков при наличии обращения первого из заинтересованных лиц, которое послужило поводом для публикации сообщения о приеме заявлений.
Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
Таким образом, после определения земельного участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, положения пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.
Исходя из положений статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, акт выбора земельного участка может быть оформлен конкретному лицу после публичного информирования.
Поскольку законом не предусмотрены форма и содержание сообщения о предоставлении земельного участка, следует исходить из того, что необходимая информация должна быть четкой и недвусмысленной как в отношении земельного участка (примерная площадь, местоположение, цель предоставления), так и в отношении способа обращения заинтересованных лиц в орган местного самоуправления в связи с размещенной публикацией.
Кроме того, такое информирование должно производиться способом, обеспечивающим к нему свободный доступ и возможность ознакомления.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 указано, что порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
Следовательно, орган местного самоуправления обязан информировать население о предстоящем предоставлении земельного участка до утверждения акта выбора земельного участка.
В случае получения нескольких заявок уполномоченный орган обязан прекратить процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, перейти к самостоятельному формированию земельного участка и организации проведения торгов.
В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 25.05.2009 ООО "Капитал-Строй" обратилось в администрацию г. Чебоксары с заявлением о предоставлении земельного участка, расположенного между Больничным комплексом ЧЗПТ и ул. Академика Святослава Федорова, под проектирование и строительство нескольких объектов недвижимости бытового обслуживания.
Распоряжением от 05.08.2009 N 2742-р администрация г. Чебоксары утвердила для ООО "Капитал-Строй" акт выбора земельного участка от 20.07.2009 N 116, градостроительный план земельного участка от 20.07.2009, схему расположения земельного участка на кадастровом плане от 17.07.2009 под размещение объекта бытового обслуживания - косметического салона, парикмахерской, массажного кабинета и аптеки по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары.
22.07.2010 в номере 76 газеты "Чебоксарские новости" орган местного самоуправления опубликовал информацию о предстоящем предоставлении ООО "Капитал-Строй" вышеуказанного земельного участка.
Распоряжением от 04.03.2011 N 450-р "О внесении изменений в распоряжение администрации г. Чебоксары от 05.08.2009 N 2742-р" орган местного самоуправления утвердил схемы расположения трех земельных участков, а схему расположения земельного участка от 17.07.2009 признал недействительной.
Во исполнение распоряжения от 01.06.2011 N 1404-р администрация г. Чебоксары прекратила право муниципального учреждения "Управление ЖКХ и благоустройства" безвозмездного срочного пользования земельными участками площадью 453 кв. м и площадью 626 кв. м, расположенных по ул. Академика Святослава Федорова и согласно договору от 30.06.2011 N 137/4965-К, предоставила указанные земельные участки ООО "Капитал-Строй" в аренду сроком до 01.06.2012.
02.06.2012 администрация г. Чебоксары и ООО "Капитал-Строй" заключили договор N 193/53 88-К аренды земельных участков с кадастровыми номерами 21:01:030406:172 и 21:01:030406:158, срок которого на основании распоряжения от 19.06.2012 N 1922-р продлен до 30.05.2013, для завершения строительства объекта бытового обслуживания, косметического салона, парикмахерской, массажного кабинета и аптеки. Одновременно ООО "Капитал-строй" продлено разрешение на строительство.
Установлено, что акт выбора земельного участка от 20.07.2009 N 116, градостроительный план земельного участка от 20.07.2009, схема расположения земельного участка на кадастровом плане от 17.07.2009 под размещение объекта бытового обслуживания, косметического салона, парикмахерской, массажного кабинета и аптеки по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары утверждены распоряжением администрации г. Чебоксары от 05.08.2009 N 2742-р.
Сообщение о предоставлении ООО "Капитал-Строй" земельного участка было опубликовано спустя почти год после утверждения акта выбора земельного участка, градостроительного плана земельного участка и схемы расположения земельного участка на кадастровом плане, а не до утверждения, как это предусмотрено земельным законодательством.
Формирование земельного участка и постановка его на кадастровый учет до информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства автоматически влечет за собой выставление земельного участка на торги, а не продолжение процедуры предоставления с предварительным согласованием места размещения объекта.
Такие действия администрации г. Чебоксары нарушают требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приводят к устранению и (или) ограничению конкуренции или ограничению прав других лиц на приобретение вещного права в отношении рассматриваемого земельного участка.
Согласно статье 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, а на его основании выдает предписание.
Предписанием от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012 Управление обязало администрацию г. Чебоксары в срок до 20.01.2012 отменить муниципальные акты о предоставлении ООО "Капитал-Строй" земельных участков по ул. Академика Святослава Федорова в г. Чебоксары.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).
Следовательно, орган местного самоуправления вправе отменить принятые им правовые акты только в том случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
Вместе с тем такая отмена, как и любые другие действия, и акты органа местного самоуправления, не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права.
Согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности, путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.
Исходя из положений части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им правоотношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Если такое решение направлено в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав, то возникшие в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения данного вопроса в административном порядке законодательством не предусмотрена (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09).
Как установил суд первой инстанции и подтверждается материалами дела, 30.06.2011 администрация г. Чебоксары и ООО "Капитал-Строй" заключили договор аренды земельных участков N 137/4965-К.
На основании обращения ООО "Капитал-Строй" администрация г. Чебоксары и Общество заключили договор аренды земельного участка от 02.06.2012 N 193/53 88-К со сроком действия до 30.05.2013.
Следовательно, с момента заключения (государственной регистрации) договора аренды от 30.06.2011 N 137/4965-К публично-правовые отношения по предоставлению земельного участка между органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом прекращаются и возникают иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию обозначенным земельным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке.
При наличии за ООО "Капитал-Строй" права аренды земельного участка, орган местного самоуправления не вправе отменять в порядке самоконтроля ненормативные правовые акты, на основании которых произведена государственная регистрация права, поскольку эти действия выходят за рамки компетенции органа местного самоуправления. Рассмотрение указанных вопросов должно осуществляться исключительно судом.
Полномочия антимонопольного органа предусмотрены в статье 23 Закона о защите конкуренции, и они не ограничиваются только выдачей предписания.
В силу пункта 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству.
Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные антимонопольным органом доказательства в их совокупности и каждое в отдельности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган не располагал правовыми основаниями для принятия пункта 2 решения, которым предусмотрена выдача предписания, и выдачу самого предписания.
Принимая во внимание установленные по делу фактические обстоятельства, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии пришел к обоснованному выводу о том, что Управление не доказало законность пункта 2 оспариваемого решения и предписания.
В связи с изложенным, решение Управления от 16.11.2012 по делу N 78/05-АМЗ-2012 в части пункта 2 подлежит признанию незаконным и отмене. В остальной части решение следует оставить без изменения.
Принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что оспариваемое решение и предписание принято уполномоченным органом, однако решение в части пункта 2 и предписание в полном объеме не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления и Общества, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса является основанием для удовлетворения заявленных требований.
Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии законно и обоснованно удовлетворил требования администрации г. Чебоксары в части признания недействительным пункта 2 оспариваемого решения и предписания полностью.
Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.
При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.
Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.
Доводам заявителя апелляционной жалобы судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными и противоречащими материалам дела.
Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.
По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к заключению о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014 по делу N А79-14306/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 06.02.2014 по делу N А79-14306/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья
Т.А.ЗАХАРОВА
Т.А.ЗАХАРОВА
Судьи
И.А.СМИРНОВА
Е.А.РУБИС
И.А.СМИРНОВА
Е.А.РУБИС
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)