Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2014 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2014 г.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Мацко Ю.В. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Яковлевой Оксаны Васильевны (ИНН 231200050703, ОГРНИП 312236528400085) - Васько К.А. (доверенность от 10.01.2014), от заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Грудевой Ю.В. (доверенность от 26.12.2013), извещенного о месте и времени судебного разбирательства (отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2014 (судья Шепель А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Сулименко О.А.) по делу N А32-2858/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Яковлева О.В. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным решения департамента от 13.11.2013 N 29/5862-1 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и обязании выдать указанное разрешение.
Решением суда от 09.04.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 30.07.2014, требования предпринимателя удовлетворены.
Судебные акты мотивированы незаконностью и необоснованностью оспариваемого решения.
В кассационной жалобе департамент просит судебные акты отменить, отказав предпринимателю в удовлетворении требований.
Заявитель кассационной жалобы указывает, что спорная рекламная конструкция не соответствует видам рекламных конструкций, разрешенных на территории муниципального образования г. Краснодар, а также внешнему облику сложившейся застройки города. Такой вид рекламной конструкции, как рекламная конструкция на ограждении, на территории муниципального образования г. Краснодар не предусмотрена. Буквальное толкование пункта 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) позволяет сделать вывод о том, что нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа является не только юридическим основанием для отказа в выдаче разрешения, но и является достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.
В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.
При рассмотрении дела суд установил, что 17.06.2013 предприниматель заключил с Воловод Н.В. договор на установку и эксплуатацию двух рекламных конструкций на части принадлежащего Воловод Н.В. земельного участка, расположенного в городе Краснодаре в Пашковском сельском округе, в районе хутора имени Ленина.
19 сентября 2013 года предприниматель обратился в департамент за выдачей разрешения на установку рекламной конструкции - двусторонней щитовой установки 3 х 6 м на одной стойке высотой 4,5 м на заглубленном монолитном железобетонном фундаменте, с площадью информационного поля каждого щита величиной 18 кв. м (в сумме - 36 кв. м), общей высотой 7500 см (из которых 3 м - высота щита, 4,5 м - высота стойки от фундамента до щита), расположенного у автомобильной дороги Краснодар - Кропоткин 205-й км + 150 м справа.
Письмом от 13.11.2013 N 29/5862-1 департамент отказал предпринимателю в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по мотиву нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки территории муниципального образования г. Краснодар.
Предприниматель, считая указанный отказ противоречащим нормам действующего законодательства, а также нарушающим его права и интересы, обратился с заявлением в арбитражный суд.
В силу части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции. Перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению о выдаче разрешения, предусмотрен частью 11 статьи 19 Закона о рекламе.
В соответствии с частью 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче.
Частью 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к числу вопросов местного значения поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения (пункт 19 части 1 статьи 14 Закона). Пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа.
Согласно Правилам размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы г. Краснодара от 21.12.2010 N 5, органом, уполномоченным на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций на территории г. Краснодара, является департамент. Департамент ответственен за создание благоприятной эстетической среды, формирующей имидж города Краснодара, повышение архитектурной выразительности и создание комфортной городской среды обитания; создание архитектурными средствами среды обитания, способствующей физическому и духовному развитию человека, соответствующей прогрессивным тенденциям социально-экономического и культурного развития, архитектурного облика города.
Оспариваемый отказ мотивирован нарушением рекламной конструкцией внешнего архитектурного облика сложившейся застройки территории муниципального образования г. Краснодар (пункт 4 часть 15 статьи 19 Закона о рекламе). Понятие "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа" носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки исходя из смысла пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе разрешается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте размещения рекламной конструкции.
Пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе конкретизировано право органов местного самоуправления муниципальных районов или органов местного самоуправления городских округов на определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.
Таким образом, определение наличия или отсутствия основания, изложенного в пункте 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, решение вопроса о наличии нарушения качественных характеристик городской среды и ее комфортности в результате установки рекламной конструкции относится к компетенции департамента.
Удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции, руководствуясь положениями части 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, посчитали недоказанным департаментом законности и обоснованности обжалуемого отказа, а также нарушающим его охраняемые законом права и интересы предпринимателя.
Суд апелляционной инстанции также посчитал, что установка в испрашиваемом предпринимателем месте рекламной конструкции в указанном им виде нарушений каких-либо требований не повлечет, поскольку место ее предполагаемого размещения расположено на расстоянии менее 150 кв. м от пересечения автомобильных дорог вне населенных пунктов.
Судебная коллегия указала, что предприниматель в заявлении, направленном в департамент, не указал вид рекламной конструкции, однако из его заявления в арбитражный суд усматривается, что предполагаемым местом ее размещения является оградительное сооружение.
При этом в судебном акте ссылка доказательства, на которых основан названный вывод, отсутствует. При этом как из заявления предпринимателя в департамент, так из пояснений его представителя в судебном заседании суда кассационной инстанции следует, что спорная рекламная конструкция к ограждению не крепится, является двусторонним рекламным щитом, расположенном на стойке, вмонтированной в фундамент. На наличие этих же параметров указывает и суд апелляционной инстанции. Таким образом, в постановлении апелляционной инстанции содержатся противоречивые сведения, указанные неясности при этом не устранены.
Кроме того, обязывая департамент выдать разрешение на установку рекламной конструкции на испрашиваемом им земельном участке, и подменяя тем самым функции административного органа, в полномочия которого входит в том числе проверка соответствия местоположения рекламной конструкции предъявляемым законом требованиям, судебные инстанции не учли следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" со дня вступления в силу настоящего федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
На момент рассмотрения настоящего дела ни один технический регламент не принят.
В сфере размещения рекламных конструкций подлежит применению требования ГОСТа Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений", утвержденных Постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 N 124-ст (далее - ГОСТ). До вступления в силу соответствующих технических регламентов применение действующих государственных и межгосударственных: стандартов осуществляется в добровольном порядке, за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.
В связи с этим, применение указанного выше ГОСТа при согласовании и выдачи разрешений на размещение наружной рекламы является обязательным (определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2009 N 5-ГО8-105).
Из положений пункта 5.1 ГОСТа следует, что конструкции средств наружной рекламы следует проектировать, изготовлять и устанавливать с учетом нагрузок и других воздействий, соответствующих определенным требованиям, в том числе строительным нормам и правилам, другим нормативным документам (пункт 5.2 ГОСТа).
При этом средства наружной рекламы не должны ограничивать видимость технических средств организации дорожного движения, уменьшать габарит инженерных сооружений, а также не должны быть размещены: на одной опоре, в створе и в одном сечении с дорожными знаками и светофорами; на аварийно-опасных участках дорог и улиц, на железнодорожных переездах в пределах границ транспортных развязок в разных уровнях, мостовых сооружениях, в туннелях и под путепроводами, а также на расстоянии менее 350 м от них вне населенных пунктов и 50 м - в населенных пунктах, непосредственно над въездами в туннели и выездами из туннелей и ближе 10 м от них; на участках автомобильных дорог и улиц с высотой насыпи земляного полотна более 2 м; на участках автомобильных дорог вне населенных пунктов с радиусом кривой в плане менее 1200 м, в населенных пунктах - на участках дорог и улиц с радиусом кривой в плане менее 600 м; над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах; на дорожных ограждениях и направляющих устройствах; на подпорных стенах, деревьях, скалах и других природных объектах; на участках автомобильных дорог с расстоянием видимости менее 350 м вне населенных пунктов и 150 м - в населенных пунктах; ближе 25 м от остановок маршрутных транспортных средств; в пределах границ наземных пешеходных переходов и пересечениях автомобильных дорог или улиц в одном уровне, а также на расстоянии менее 150 м от них вне населенных пунктов, 50 м - в населенных пунктах; сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов и на расстоянии менее 5 м - в населенных пунктах; сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее высоты средства наружной рекламы, если верхняя точка находится на высоте более 10 м или менее 5 м над уровнем проезжей части (пункт 6.1 ГОСТа).
На автомобильных дорогах нижний край рекламного щита или крепящих его конструкций размещают на высоте не менее 2,0 м от уровня поверхности участка, на котором расположено средство размещения рекламы, а на территории городских и сельских поселений - на высоте не менее 4,5 м (пункт 6.2 ГОСТа).
Средства наружной рекламы размещают с учетом проекта организации движения и расположения технических средств организации дорожного движения (пункт 6.10 ГОСТа).
Фундаменты размещения стационарных средств наружной рекламы должны быть заглублены на 15-20 см ниже уровня грунта с последующим восстановлением газона на нем. Фундаменты опор не должны выступать над уровнем земли более чем на 5 см. Допускается размещение выступающих более чем на 5 см фундаментов опор на тротуаре при наличии бортового камня или дорожных ограждений, если это не препятствует движению пешеходов и уборке улиц (пункт 6.12 ГОСТа).
Частью 15 статьи 19 Закона о рекламе в числе оснований для отказа в выдаче разрешения указаны несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента (пункт 1 части 15 статьи 19); нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта (пункт 3 части 15 статьи 19); нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа (пункт 4 части 15 статьи 19).
Однако судебные инстанции, возлагая на департамент обязанность по выдаче разрешения на установку спорной рекламной конструкции, не установили соответствие (несоответствие) ее параметров и местоположения, представленных предпринимателем вместе с заявлением о выдаче разрешения, предъявляемым требованиям.
При таких обстоятельствах возложение такой обязанности является преждевременным.
Более того, из имеющихся в материалах дела копий решений департамента от 13.11.2013 N 29/5862-1, подписанным одним и тем же должностным лицом департамента (л. д. 81 т. 1, л.д. 12 т. 1), усматриваются различные основания отказа в выдаче разрешения - по мотиву нарушения нормативных актов по безопасности движения транспорта в соответствии с пунктом 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе и в связи с нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки муниципального образования город Краснодар в соответствии с пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе.
О наличии этих оснований и противоречий сообщал как предприниматель в дополнительном правовом обосновании заявленных требований (л. д. 87-92 т. 1), так и департамент (л. д. 77-79 т. 1).
Однако названные противоречия суд не только не устранил, но и вопрос о соблюдении при установке спорной рекламной конструкции на испрашиваемом предпринимателем месте, при выдаче разрешения на установку которой законом предусмотрено обязательное согласование с органами, осуществляющими контроль за безопасностью дорожного движения, с целью предотвращения возможных дорожно-транспортных происшествий, не исследовал.
Между тем вопросы установки рекламных конструкций регламентируются не только и не столько законодательством о рекламе, сколько нормами градостроительного законодательства, законодательства в области благоустройства, законодательства об объектах культурного наследия, правилами безопасности дорожного движения, нормами пожарной безопасности и т.д.
В пункте 3 части 4 статьи 5 Закона о рекламе предусмотрено, что реклама не должна угрожать безопасности движения транспорта, в частности автомобильного.
Размещение рекламной конструкции с нарушением требований ГОСТа в силу пункта 3 части 4 статьи 5, части 4, пункта 3 части 15, подпунктов 2 и 5 части 20 статьи 19 Закона о рекламе является нарушением нормативных актов по безопасности движения транспорта, а несоответствие рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента влечет за собою отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, а также ее демонтаж при фактическом размещении.
Соответственно, орган, выдающий разрешение на установку рекламной конструкции, обязан также обеспечить безусловное соответствие технических параметров размещения рекламной конструкции, указываемых в прилагаемых к разрешению на размещение рекламной конструкции документах, требованиям обязательных требований технических регламентов на размещение рекламных конструкций.
Таким образом, обязав департамент выдать разрешение на спорную рекламную конструкцию, суд вопрос о соблюдении установленного частями 9, 11, 13, 14, 17 статьи 19 Закона о рекламе порядка выдачи разрешения на установку объекта наружной рекламы и вопросы, разрешаемые при выдаче разрешения на установку объекта наружной рекламы, в том числе последовательности тех или иных действия, направленных на получения разрешения, суд не исследовал.
Доводы департамента о несоответствии рекламной конструкции и места ее размещения требованиям законодательства, регулирующего безопасность дорожного движения, изложенные в отзыве, а также возражения предпринимателя в этой части, суд также не проверил.
Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа (часть 13 статьи 19 Закона о рекламе).
Согласно Положению о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение), на Госавтоинспекцию возложены специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В частности, в подпункте "ч" пункта 12 Положения установлено, что Госавтоинспекция в пределах своей компетенции осуществляет согласование разрешений органов местного самоуправления на распространение наружной рекламы.
Согласование размещения наружной рекламы с органами ГИБДД производится в соответствии с Наставлением по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 (далее - Наставление).
В процессе согласования определяется соответствие размещения наружной рекламы требованиям нормативных правовых актов и технических норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 16.2 Наставления).
Следовательно, оценка влияния наружной рекламы на безопасность движения является исключительной компетенцией органов ГИБДД, а не судебных органов или органов местного самоуправления.
Доказательства, свидетельствующие об отсутствии при размещении спорной рекламной конструкции в конкретном месте угрозы безопасности дорожного движения, а также соблюдении иных требований, предъявляемых при выдаче разрешения на установку спорной рекламной конструкции, в материалах дела отсутствуют. Соответственно вывод суда о наличии у предпринимателя охраняемых законом прав и интересов в смысле, указанном в статьях 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, является преждевременным и основанным на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для устранения указанных недостатков.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014 по делу N А32-2858/2014 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА ОТ 29.10.2014 ПО ДЕЛУ N А32-2858/2014
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 октября 2014 г. по делу N А32-2858/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2014 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2014 г.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Мацко Ю.В. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Яковлевой Оксаны Васильевны (ИНН 231200050703, ОГРНИП 312236528400085) - Васько К.А. (доверенность от 10.01.2014), от заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (ИНН 2310095359, ОГРН 1042305701954) - Грудевой Ю.В. (доверенность от 26.12.2013), извещенного о месте и времени судебного разбирательства (отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2014 (судья Шепель А.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014 (судьи Смотрова Н.Н., Соловьева М.В., Сулименко О.А.) по делу N А32-2858/2014, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Яковлева О.В. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - департамент) о признании незаконным решения департамента от 13.11.2013 N 29/5862-1 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и обязании выдать указанное разрешение.
Решением суда от 09.04.2014, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 30.07.2014, требования предпринимателя удовлетворены.
Судебные акты мотивированы незаконностью и необоснованностью оспариваемого решения.
В кассационной жалобе департамент просит судебные акты отменить, отказав предпринимателю в удовлетворении требований.
Заявитель кассационной жалобы указывает, что спорная рекламная конструкция не соответствует видам рекламных конструкций, разрешенных на территории муниципального образования г. Краснодар, а также внешнему облику сложившейся застройки города. Такой вид рекламной конструкции, как рекламная конструкция на ограждении, на территории муниципального образования г. Краснодар не предусмотрена. Буквальное толкование пункта 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) позволяет сделать вывод о том, что нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа является не только юридическим основанием для отказа в выдаче разрешения, но и является достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.
В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.
При рассмотрении дела суд установил, что 17.06.2013 предприниматель заключил с Воловод Н.В. договор на установку и эксплуатацию двух рекламных конструкций на части принадлежащего Воловод Н.В. земельного участка, расположенного в городе Краснодаре в Пашковском сельском округе, в районе хутора имени Ленина.
19 сентября 2013 года предприниматель обратился в департамент за выдачей разрешения на установку рекламной конструкции - двусторонней щитовой установки 3 х 6 м на одной стойке высотой 4,5 м на заглубленном монолитном железобетонном фундаменте, с площадью информационного поля каждого щита величиной 18 кв. м (в сумме - 36 кв. м), общей высотой 7500 см (из которых 3 м - высота щита, 4,5 м - высота стойки от фундамента до щита), расположенного у автомобильной дороги Краснодар - Кропоткин 205-й км + 150 м справа.
Письмом от 13.11.2013 N 29/5862-1 департамент отказал предпринимателю в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по мотиву нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки территории муниципального образования г. Краснодар.
Предприниматель, считая указанный отказ противоречащим нормам действующего законодательства, а также нарушающим его права и интересы, обратился с заявлением в арбитражный суд.
В силу части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции. Перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению о выдаче разрешения, предусмотрен частью 11 статьи 19 Закона о рекламе.
В соответствии с частью 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче.
Частью 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к числу вопросов местного значения поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения (пункт 19 части 1 статьи 14 Закона). Пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа.
Согласно Правилам размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы г. Краснодара от 21.12.2010 N 5, органом, уполномоченным на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций на территории г. Краснодара, является департамент. Департамент ответственен за создание благоприятной эстетической среды, формирующей имидж города Краснодара, повышение архитектурной выразительности и создание комфортной городской среды обитания; создание архитектурными средствами среды обитания, способствующей физическому и духовному развитию человека, соответствующей прогрессивным тенденциям социально-экономического и культурного развития, архитектурного облика города.
Оспариваемый отказ мотивирован нарушением рекламной конструкцией внешнего архитектурного облика сложившейся застройки территории муниципального образования г. Краснодар (пункт 4 часть 15 статьи 19 Закона о рекламе). Понятие "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа" носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки исходя из смысла пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе разрешается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте размещения рекламной конструкции.
Пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе конкретизировано право органов местного самоуправления муниципальных районов или органов местного самоуправления городских округов на определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.
Таким образом, определение наличия или отсутствия основания, изложенного в пункте 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, решение вопроса о наличии нарушения качественных характеристик городской среды и ее комфортности в результате установки рекламной конструкции относится к компетенции департамента.
Удовлетворяя заявленные требования, судебные инстанции, руководствуясь положениями части 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, посчитали недоказанным департаментом законности и обоснованности обжалуемого отказа, а также нарушающим его охраняемые законом права и интересы предпринимателя.
Суд апелляционной инстанции также посчитал, что установка в испрашиваемом предпринимателем месте рекламной конструкции в указанном им виде нарушений каких-либо требований не повлечет, поскольку место ее предполагаемого размещения расположено на расстоянии менее 150 кв. м от пересечения автомобильных дорог вне населенных пунктов.
Судебная коллегия указала, что предприниматель в заявлении, направленном в департамент, не указал вид рекламной конструкции, однако из его заявления в арбитражный суд усматривается, что предполагаемым местом ее размещения является оградительное сооружение.
При этом в судебном акте ссылка доказательства, на которых основан названный вывод, отсутствует. При этом как из заявления предпринимателя в департамент, так из пояснений его представителя в судебном заседании суда кассационной инстанции следует, что спорная рекламная конструкция к ограждению не крепится, является двусторонним рекламным щитом, расположенном на стойке, вмонтированной в фундамент. На наличие этих же параметров указывает и суд апелляционной инстанции. Таким образом, в постановлении апелляционной инстанции содержатся противоречивые сведения, указанные неясности при этом не устранены.
Кроме того, обязывая департамент выдать разрешение на установку рекламной конструкции на испрашиваемом им земельном участке, и подменяя тем самым функции административного органа, в полномочия которого входит в том числе проверка соответствия местоположения рекламной конструкции предъявляемым законом требованиям, судебные инстанции не учли следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" со дня вступления в силу настоящего федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессами проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в том числе защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
На момент рассмотрения настоящего дела ни один технический регламент не принят.
В сфере размещения рекламных конструкций подлежит применению требования ГОСТа Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений", утвержденных Постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 N 124-ст (далее - ГОСТ). До вступления в силу соответствующих технических регламентов применение действующих государственных и межгосударственных: стандартов осуществляется в добровольном порядке, за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.
В связи с этим, применение указанного выше ГОСТа при согласовании и выдачи разрешений на размещение наружной рекламы является обязательным (определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2009 N 5-ГО8-105).
Из положений пункта 5.1 ГОСТа следует, что конструкции средств наружной рекламы следует проектировать, изготовлять и устанавливать с учетом нагрузок и других воздействий, соответствующих определенным требованиям, в том числе строительным нормам и правилам, другим нормативным документам (пункт 5.2 ГОСТа).
При этом средства наружной рекламы не должны ограничивать видимость технических средств организации дорожного движения, уменьшать габарит инженерных сооружений, а также не должны быть размещены: на одной опоре, в створе и в одном сечении с дорожными знаками и светофорами; на аварийно-опасных участках дорог и улиц, на железнодорожных переездах в пределах границ транспортных развязок в разных уровнях, мостовых сооружениях, в туннелях и под путепроводами, а также на расстоянии менее 350 м от них вне населенных пунктов и 50 м - в населенных пунктах, непосредственно над въездами в туннели и выездами из туннелей и ближе 10 м от них; на участках автомобильных дорог и улиц с высотой насыпи земляного полотна более 2 м; на участках автомобильных дорог вне населенных пунктов с радиусом кривой в плане менее 1200 м, в населенных пунктах - на участках дорог и улиц с радиусом кривой в плане менее 600 м; над проезжей частью и обочинами дорог, а также на разделительных полосах; на дорожных ограждениях и направляющих устройствах; на подпорных стенах, деревьях, скалах и других природных объектах; на участках автомобильных дорог с расстоянием видимости менее 350 м вне населенных пунктов и 150 м - в населенных пунктах; ближе 25 м от остановок маршрутных транспортных средств; в пределах границ наземных пешеходных переходов и пересечениях автомобильных дорог или улиц в одном уровне, а также на расстоянии менее 150 м от них вне населенных пунктов, 50 м - в населенных пунктах; сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее 10 м от бровки земляного полотна автомобильной дороги (бордюрного камня) вне населенных пунктов и на расстоянии менее 5 м - в населенных пунктах; сбоку от автомобильной дороги или улицы на расстоянии менее высоты средства наружной рекламы, если верхняя точка находится на высоте более 10 м или менее 5 м над уровнем проезжей части (пункт 6.1 ГОСТа).
На автомобильных дорогах нижний край рекламного щита или крепящих его конструкций размещают на высоте не менее 2,0 м от уровня поверхности участка, на котором расположено средство размещения рекламы, а на территории городских и сельских поселений - на высоте не менее 4,5 м (пункт 6.2 ГОСТа).
Средства наружной рекламы размещают с учетом проекта организации движения и расположения технических средств организации дорожного движения (пункт 6.10 ГОСТа).
Фундаменты размещения стационарных средств наружной рекламы должны быть заглублены на 15-20 см ниже уровня грунта с последующим восстановлением газона на нем. Фундаменты опор не должны выступать над уровнем земли более чем на 5 см. Допускается размещение выступающих более чем на 5 см фундаментов опор на тротуаре при наличии бортового камня или дорожных ограждений, если это не препятствует движению пешеходов и уборке улиц (пункт 6.12 ГОСТа).
Частью 15 статьи 19 Закона о рекламе в числе оснований для отказа в выдаче разрешения указаны несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента (пункт 1 части 15 статьи 19); нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта (пункт 3 части 15 статьи 19); нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа (пункт 4 части 15 статьи 19).
Однако судебные инстанции, возлагая на департамент обязанность по выдаче разрешения на установку спорной рекламной конструкции, не установили соответствие (несоответствие) ее параметров и местоположения, представленных предпринимателем вместе с заявлением о выдаче разрешения, предъявляемым требованиям.
При таких обстоятельствах возложение такой обязанности является преждевременным.
Более того, из имеющихся в материалах дела копий решений департамента от 13.11.2013 N 29/5862-1, подписанным одним и тем же должностным лицом департамента (л. д. 81 т. 1, л.д. 12 т. 1), усматриваются различные основания отказа в выдаче разрешения - по мотиву нарушения нормативных актов по безопасности движения транспорта в соответствии с пунктом 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе и в связи с нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки муниципального образования город Краснодар в соответствии с пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе.
О наличии этих оснований и противоречий сообщал как предприниматель в дополнительном правовом обосновании заявленных требований (л. д. 87-92 т. 1), так и департамент (л. д. 77-79 т. 1).
Однако названные противоречия суд не только не устранил, но и вопрос о соблюдении при установке спорной рекламной конструкции на испрашиваемом предпринимателем месте, при выдаче разрешения на установку которой законом предусмотрено обязательное согласование с органами, осуществляющими контроль за безопасностью дорожного движения, с целью предотвращения возможных дорожно-транспортных происшествий, не исследовал.
Между тем вопросы установки рекламных конструкций регламентируются не только и не столько законодательством о рекламе, сколько нормами градостроительного законодательства, законодательства в области благоустройства, законодательства об объектах культурного наследия, правилами безопасности дорожного движения, нормами пожарной безопасности и т.д.
В пункте 3 части 4 статьи 5 Закона о рекламе предусмотрено, что реклама не должна угрожать безопасности движения транспорта, в частности автомобильного.
Размещение рекламной конструкции с нарушением требований ГОСТа в силу пункта 3 части 4 статьи 5, части 4, пункта 3 части 15, подпунктов 2 и 5 части 20 статьи 19 Закона о рекламе является нарушением нормативных актов по безопасности движения транспорта, а несоответствие рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента влечет за собою отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, а также ее демонтаж при фактическом размещении.
Соответственно, орган, выдающий разрешение на установку рекламной конструкции, обязан также обеспечить безусловное соответствие технических параметров размещения рекламной конструкции, указываемых в прилагаемых к разрешению на размещение рекламной конструкции документах, требованиям обязательных требований технических регламентов на размещение рекламных конструкций.
Таким образом, обязав департамент выдать разрешение на спорную рекламную конструкцию, суд вопрос о соблюдении установленного частями 9, 11, 13, 14, 17 статьи 19 Закона о рекламе порядка выдачи разрешения на установку объекта наружной рекламы и вопросы, разрешаемые при выдаче разрешения на установку объекта наружной рекламы, в том числе последовательности тех или иных действия, направленных на получения разрешения, суд не исследовал.
Доводы департамента о несоответствии рекламной конструкции и места ее размещения требованиям законодательства, регулирующего безопасность дорожного движения, изложенные в отзыве, а также возражения предпринимателя в этой части, суд также не проверил.
Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа (часть 13 статьи 19 Закона о рекламе).
Согласно Положению о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение), на Госавтоинспекцию возложены специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В частности, в подпункте "ч" пункта 12 Положения установлено, что Госавтоинспекция в пределах своей компетенции осуществляет согласование разрешений органов местного самоуправления на распространение наружной рекламы.
Согласование размещения наружной рекламы с органами ГИБДД производится в соответствии с Наставлением по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 (далее - Наставление).
В процессе согласования определяется соответствие размещения наружной рекламы требованиям нормативных правовых актов и технических норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 16.2 Наставления).
Следовательно, оценка влияния наружной рекламы на безопасность движения является исключительной компетенцией органов ГИБДД, а не судебных органов или органов местного самоуправления.
Доказательства, свидетельствующие об отсутствии при размещении спорной рекламной конструкции в конкретном месте угрозы безопасности дорожного движения, а также соблюдении иных требований, предъявляемых при выдаче разрешения на установку спорной рекламной конструкции, в материалах дела отсутствуют. Соответственно вывод суда о наличии у предпринимателя охраняемых законом прав и интересов в смысле, указанном в статьях 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, является преждевременным и основанным на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц.
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение для устранения указанных недостатков.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2014 по делу N А32-2858/2014 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
Л.А.ЧЕРНЫХ
Л.А.ЧЕРНЫХ
Судьи
Ю.В.МАЦКО
Л.А.ТРИФОНОВА
Ю.В.МАЦКО
Л.А.ТРИФОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)