Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2014 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 14 ноября 2014 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,
судей Суспициной Л.А., Пивоваровой Л.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Савчук А.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Челябинска, Комитета по управлению и имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска, муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 (судья Шумакова С.М.).
В судебном заседании приняли участие представители:
Прокурора Челябинской области - Москвитин Н.Н. (служебное удостоверение),
Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - Горохводацкая О.А. (доверенность от 20.05.2014),
муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" - Кузнецова И.А. (доверенность от 25.02.2014), Куртеева А.А. (доверенность от 21.10.2014),
Администрации города Челябинска - Овчинников А.Н. (доверенность от 04.07.2014),
Главного Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска - Герасимова А.Б. (доверенность от 18.12.2013).
Прокурор Челябинской области (далее - прокурор, истец) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - КУИЗО, Комитет, первый ответчик) и муниципальному унитарному предприятию "Городской экологический центр" (далее - МУП "ГорЭкоЦентр", предприятие, второй ответчик) о признании недействительным (ничтожным) договора УЗ N 010918-К-2012 от 29.08.2012 аренды земельного участка с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенного в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе г. Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), заключенного между Комитетом и МУП "ГорЭкоЦентр"; о применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде приведения сторон в первоначальное положение, а именно: обязании МУП "ГорЭкоЦентр" вернуть полученный по договору земельный участок с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе города Челябинска.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, Администрация города Челябинска (далее - Администрация), Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска (далее - Главное управление архитектуры).
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 (резолютивная часть от 15.09.2014) исковые требования прокурора удовлетворены в полном объеме.
С указанным решением суда не согласились и с апелляционными жалобами в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд обратились Администрация, Комитет, Главное управление архитектуры и МУП "ГорЭкоЦентр" (далее также - податели апелляционных жалоб, апеллянты), в жалобах просят решение суда отменить, принять новый судебный акт в связи с неправильным применением норм материального права.
Апеллянты в апелляционных жалобах ссылаются на то, что судом не дана оценка тому обстоятельству, что распоряжение Администрации города Челябинска от 04.06.2012 N 3004, на основании которого второму ответчику был предоставлен земельный участок и впоследствии заключен оспариваемый договор аренды, не оспорено и не признано недействительным.
Полагают, что судом сделан необоснованный вывод о нарушении процедуры предоставления земельного участка в аренду в части публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку такая информация была опубликована в газете "Челябинск за неделю", являющейся официальным издания для опубликования решений Челябинской городской Думы, с указанием на формирование спорного земельного участка для целей строительства. Кроме того, судом не учтено, что нормы ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) не предусматривают опубликование информации о предоставлении земельного участка именно в официальном источнике информации.
Арендатором не производились какие-либо действия, связанные со строительством объекта размещения отходов, ввиду чего вывод суда о том, что цель предоставления земельного участка для размещения отходов относится к критериям строительства, не основан на материалах дела. Судом не учтено, что сторонами заключено и в установленном порядке зарегистрировано дополнительное соглашение от 16.06.2014 к договору аренды, положения которого исключают условия о возможности осуществления строительства на земельном участке.
Также считают необоснованными выводы суда о противоречии оспариваемого договора требованиям градостроительного законодательства, поскольку размещение твердых бытовых отходов в зоне Г.1.1. ранее и в зоне Д.4 в настоящее время не противоречит законодательству Российской Федерации, поскольку основными видами разрешенного использования земельных участков в таких зонах являлось и является согласно актуальным Правилам землепользования и застройки города Челябинска осуществление производственной (промышленной деятельности), рекультивация объектов хранения вредных веществ и твердых бытовых отходов. Кроме того, истцом не представлено доказательств осуществления деятельности по захоронению отходов на земельном участке. Администрация дополнительно отмечает, что Правовым зонированием города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы N 36/8 от 27.04.2004, спорный земельный участок не отнесен к земельным участкам зон специального назначения, что не исключает его использования для целей размещения полигона ТБО. Администрация и МУП "ГорЭкоЦентр" Полагает, что судом не принято во внимание, что городская свалка создана в 1949 году и предусмотрена Градостроительным планом города. Правовые акты, устанавливающие территориальное зонирование города, были приняты позднее, и изменение типа территориального зонирования земельного участка не было произведено, поскольку свалка создавалась для временного размещения отходов.
Апеллянты считают необоснованной квалификацию судом оспариваемой сделки как притворной по тем основаниям, что земельный участок не может быть предоставлен для целей размещения отходов, а может предоставляться только под эксплуатацию объекта размещения отходов, ввиду чего, указав в договоре на предоставление земельного участка для хранения отходов, стороны намеревались прикрыть сделку по захоронению отходов. Данный вывод основан на неверном толковании ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), по смыслу которых городская свалка не относится к инженерным сооружениям, предназначенным для захоронения отходов, а является специально оборудованным в качестве открытой площадки объектом размещения (хранения) отходов. Администрация, поддерживая данный довод, дополнительно отмечает, что вывод суда о невозможности предоставления спорного земельного участка для размещения отходов не основан на нормах Временных правил охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 15.07.1994, Закона об отходах производства и потребления, по смыслу которых санкционированная свалка относится к объектам размещения отходов. Вывод суда о необходимости пересыпания отходов грунтом как способ захоронения отходов не соответствует ст. 1 Закона об отходах производства и потребления, в силу которой захоронение отходов предполагает изоляцию отходов в специальных хранилищах. В силу этого пересыпание отходов согласно Технологическому регламенту по эксплуатации городской свалки осуществляется с целью противопожарной безопасности, а также как метод обезвреживания. Законность владения МУП "ГорЭкоЦентр" городской свалкой и вопрос об отнесении городской свалки к объекту размещения отходов, являлись предметом оценки судов при рассмотрении дела N А76-27559/2013 при оценке обоснованности выдачи предприятию лицензии, при рассмотрении дела N А76-591/2011, а также при рассмотрении споров судами общей юрисдикции. Материалы дела не содержат доказательств того, что на территории, занятой городской свалкой, фактически производится захоронение отходов в соответствии с требованиями ст. 1 Закона об отходах производства и потребления. Напротив, судом общей юрисдикции при рассмотрении дела N 2-897/08 сделан вывод о том, что городская свалка не является полигоном для захоронения ТБО, так как на ней отсутствует изоляция отходов. Апеллянты полагают, что указанные выводы судов являются преюдициальными в силу ч.ч. 2, 3 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
МУП "ГорЭкоЦентр" считает необоснованными выводы суда о противоречии оспариваемой сделки Закону об отходах производства и потребления, Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Так, требования п. 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", устанавливающие требования о получении разрешения органа федеральной власти на размещение мест захоронения отходов производства, загрязняющих атмосферный воздух, были введены позднее создания свалки в 1949 году. В то же время законность осуществления деятельности по размещению отходов и соответствие объекта размещения отходов санитарным и гигиеническим нормативам признаны тем обстоятельством, что второму ответчику была выдана лицензия, и кроме того, подтверждены постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда N 18АП-7222/2011 от 18.08.2011.
Считает необоснованными ссылки суда на нормы ГОСТ 53691-2009, поскольку размещение отходов I и II класса предприятие не размещает.
Выводы суда о несоблюдении санитарно-защитной зоны городской свалки второй ответчик считает не относящимися к предмету спора, тем более что согласно п. 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, размер санитарно-защитной зоны установлен в 500 м.
Считает, что при исследовании обстоятельства вредного воздействия свалки бытовых отходов на окружающую среду судом дана неверная оценка отчетам о концентрации вредных веществ, поскольку изложенные в отчетах показатели оценены судом как среднесуточные, в то время как показатели являются максимально разовыми. Наряду с Администрацией МУП "ГорЭкоЦентр" отмечает, что вывод суда о вредном воздействии размещенной на земельном участке городской свалки на атмосферный воздух в силу превышения уровня допустимой концентрации вредных веществ со ссылками на отчеты МУП "ГорЭкоЦентр" по экологическому мониторингу, сделан без учета того, что городская свалка размещена в промышленной зоне наряду с иными промышленными предприятиями, и доказательств, определяющих долю выброса вредных веществ именно со спорного полигона ТБО, не представлено.
МУП "ГорЭкоЦентр" считает необоснованным вывод суда о запрете размещения отходов на объектах, не внесенных в реестр объектов размещения отходов, поскольку такое основание недействительности сделки истцом не заявлялось и в ходе судебного разбирательства не исследовалось. Более того, ведение реестра объектов размещения отходов осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования только с 01.08.2014 в связи с утратой силы постановления Правительства Российской Федерации N 818 от 26.10.2000 в силу положений приказа Минприроды России от 30.09.2011 N 792. В силу этого законность размещения на спорном земельном участке свалки ТБО до 01.08.2014 подтверждалась выданной предприятию лицензией от 27.02.2009.
Комитет и Главное управление архитектуры отмечают, что судом необоснованно применены Временные правила устройства, эксплуатации жилых зданий в Челябинской области 1.1.2.001-93 (утв. Главным санитарным врачом Челябинской области 28.05.1993), поскольку данные правила регулируют вопросы, связанные с предоставлением земельного участка для строительства жилых зданий и помещений, в то время как спорный объект к числу таковых не относится.
Администрация и МУП "ГорЭкоЦентр" также отмечают, что судом не принято во внимание, что городская свалка в настоящее время является единственным местом, предназначенным для размещения отходов в городе Челябинске, альтернативного варианта размещения отходов в настоящее время не имеется, ввиду чего признание недействительным договора аренды фактически приведет к прекращению деятельности по размещению отходов на территории городской свалки, что приведет к возникновению стихийных свалок, тем самым - к дисбалансу санитарной и гигиенической обстановки в городе, что нарушит конституционные права граждан на охрану здоровья и благоприятную среду.
К дате судебного заседания от прокурора поступил отзыв на апелляционные жалобы, в котором он просит решение суда оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
От иных лиц, участвующих в деле, отзывы на апелляционные жалобы не поступили.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители иных третьих лиц не явились. Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области просит рассмотреть дело без участия своего представителя.
В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, и в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена без участия не явившихся лиц.
В судебном заседании представители подателей апелляционных жалоб поддержали доводы, изложенные в них, представитель истца возражал против удовлетворения апелляционных жалоб.
Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.
Как следует из материалов дела, между Комитетом (арендодатель) и МУП "ГорЭкоЦентр" (арендатор) оформлен договор УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012, в соответствии с п. 1.1 которого арендатору во временное пользование передается земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе города Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска без проведения торгов (т. 1 л.д. 20-24).
Договор заключен на основании распоряжения Администрации города Челябинска от 04.06.2012 N 3004 (п. 1.3 договора, т. 1 л.д. 25).
Условия договора применяются к отношениям, возникшим с 04.06.2012 до 04.08.2014 (п. 1.4 договора).
Договором аренды предусмотрена возможность его продления на неопределенный срок (п. 5.1.8 договора), а также изменение срока действия договора при принятии решения о резервировании земельного участка для муниципальных нужд на срок действия такого решения (п. 6.6 договора).
В силу п. 2.1 договора аренды размер арендной платы определен в приложении (форма N 2), являющемся неотъемлемой частью договора (т. 1 л.д. 30-31).
Земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 передан второму ответчику по акту приема-передачи от 29.08.2012 (т. 1 л.д. 32).
Договор УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012 зарегистрирован, что подтверждается уведомлением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области N 01/402/2012-362 от 24.09.2012 о государственной регистрации договора аренды (т. 1 л.д. 29, оборот).
Соглашением от 16.06.2014 стороны договора аренды внесли в него изменения, исключив п. 4.2.12, предоставляющий арендатору право возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с разрешенным видом использования, а также в соответствии с надлежаще оформленной градостроительной документацией (т. 2 л.д. 93).
Дополнительным соглашением N 1 от 11.04.2014 стороны договора
установили:
срок его действия до 04.08.2016 (т. 2 л.д. 94). Указанное дополнительное соглашение также прошло процедуру государственной регистрации (т. 2 л.д. 95).
Ссылаясь на то, что договор УЗ N 010918-К-2012 аренды земельного участка от 29.08.2012 не соответствует требованиям закона и в силу ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) является недействительным (ничтожным), прокурор обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском.
Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о противоречии оспариваемого договора нормам земельного, градостроительного и природоохранного законодательства, а также требованиям санитарных норм и правил. Так, вопреки требованиям Закона об отходах производства и потребления, Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", СанПиН 2.1.1/2.1.1.1200-03, Временных правил устройства, эксплуатации жилых зданий в Челябинской области 1.1.2.001-93 (утв. Главным санитарным врачом Челябинской области 28.05.1993), Технического регламента по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, ГОСТ 30772-2001 земельный участок для размещения отходов расположен в границах населенного пункта, предоставлен в отсутствие разрешения федеральных органов исполнительной власти на создание такого объекта, в отсутствие внесения такого объекта в государственный реестр объектов размещения отходов, при отсутствии доказательств соответствия объекта и места его размещения санитарным и гигиеническим нормативам и требованиям, безопасности его размещения для окружающей среды и здоровья человека в силу подтверждения материалами дела превышения уровня содержания вредных веществ в атмосферном воздухе, в границах санитарной зоны объекта расположена зона жилой застройки. Судом установлено, что земельный участок, переданный в аренду, фактически используется для целей захоронения отходов, а не для целей их хранения, что, помимо нарушения вышеуказанных требований закона при размещении такого объекта, позволило суду квалифицировать оспариваемую сделку как притворную. Судом также установлено противоречие разрешенного использования и фактического использования земельного участка градостроительному зонированию города Челябинска, действовавшему на момент предоставления земельного участка и актуальному зонированию, а также нарушение процедуры предоставления земельного участка, предусмотренной нормами ст. ст. 34, 36 ЗК РФ в силу несоблюдения органом местного самоуправления требований о публичности предоставления земельного участка ввиду отсутствия публичного размещения информации о его предоставлении.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, оценив доводы апелляционных жалоб, апелляционной суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 166 ГК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент совершения оспариваемой сделки) сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 ГК РФ).
Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 ГК РФ).
Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 ст. 422 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Из условий договора аренды (пункт 1.1.1.) следует, что земельный участок предоставлен второму ответчику для временного размещения (хранения) отходов, однако положениями пунктов 4.2.12, 6.4. договора предусмотрена возможность осуществления строительства на арендованном земельном участке. В силу этого, суд полагает возможным дать оценку соответствию оспариваемого договора порядку заключения договора аренды как для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (п. 1 ст. 30 ЗК РФ).
В первом случае законом предусмотрена безусловная необходимость предоставления земельного участка в порядке проведения торгов (пункт 4 ст. 30 ЗК РФ).
В силу п. 5 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.
Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 ЗК РФ).
По смыслу приведенных выше норм процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства представляет собой сложный юридический состав, соблюдение условий которого необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления таких земельных участков. Несоблюдение хотя бы одного из элементов данного юридического состава влечет недействительность всей процедуры выбора земельного участка для строительства и, как следствие, недействительность (ничтожность) заключаемых на ее основе договоров по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Аналогичные принципы предоставления земельных участков предусмотрены нормой ст. 34 ЗК РФ, в силу которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в том числе обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
В силу указанного ссылки Администрации на заключение дополнительного соглашения от 16.06.2014 к договору аренды (т. 2 л.д. 93), положения которого исключают условия о возможности осуществления строительства на земельном участке, не имеют правового значения для оценки правомерности оспариваемой сделки, поскольку нормами как ст. 31, так и ст. 34 ЗК РФ предусмотрена среди прочего необходимость публичного информирования о предоставлении земельного участка.
Из материалов настоящего дела следует, что информация о предстоящем предоставлении спорного земельного участка для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска в газете Правительства и Законодательного собрания Челябинской области - "Южноуральская панорама", а также газете "Вечерний Челябинск" в 2011, 2012 годах не публиковалась (т. 2 л.д. 31, 32).
Доводы апелляционных жалоб о том, что надлежащая публикация была размещена в газете "Челябинск за неделю" N 41 (467) от 25.10.2011, признаются необоснованными.
Как следует из названной публикации (т. 2 л.д. 80), в ней изложена информация о формировании спорного земельного участка для целей строительства.
Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 4224/10 от 14.09.2010, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.
Упомянутый в постановлении Президиума принцип сочетания интересов общества и отдельных граждан (п. п. 11 п. 1 ст. ЗК РФ) корреспондирует с принципом обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленным пунктом 1 статьи 34 ЗК РФ применительно к случаям предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, ввиду чего названные цели публичного информирования одинаково применимы как в случае предоставления земельного участка для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.
В силу этого, содержание размещенной органом местного самоуправления публикации не должно оставлять сомнений как у неопределенного круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования - сообщение о том, что земельный участок планируется к предоставлению в аренду.
Между тем в рассматриваемом случае содержание размещенной уполномоченным органом публикации не позволяет сделать такой вывод, поскольку из содержания публикации не усматривается сведений о намерении предоставить земельные участки, в то время как сама по себе информация об их формировании не свидетельствует о наличии у муниципального образования такой цели.
Следует также отметить, что, исходя из названия публикации, спорный земельный участок был сформирован для целей строительства, а из содержания публикации следует, что земельный участок сформирован для временного хранения отходов. Таким образом, отсутствие однозначной цели предоставления земельного участка не отвечает целям публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку формирует неопределенность в части целей предоставления земельного участка.
Кроме того, в публикации размещена информация о сформированном земельном участка, однако в силу системного толкования норм ст. 31 ЗК РФ, равно как и нормы ст. 34 ЗК РФ, следует сделать вывод о том, что публичное информирование населения осуществляется органом местного самоуправления до формирования земельного участка.
Указанное также позволяет критически отнестись к утверждению подателей апелляционных жалоб о надлежащем исполнении уполномоченным органом обязанности по публичному размещению информации о предоставлении земельного участка.
Вышеизложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что нормы земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и для целей строительства, при предоставлении спорного земельного участка не были соблюдены.
В силу изложенного, доводы апелляционных жалоб о том, что газета "Челябинск за неделю" является официальным источником информации публикации правовых актов, а также о том, что норма ст. 34 ЗК РФ не предусматривает обязательности такой публикации именно в официальном источнике, не подлежат оценке, как не влияющие на вышеизложенные выводы апелляционного суда о ненадлежащем содержании опубликованной информации, и, следовательно, о ненадлежащем исполнении органом местного самоуправления обязанности по публичному размещению информации о предоставлении земельного участка.
В соответствии с п. 6 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.
Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (п. 7 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
При этом, согласно ст. 1 Закона об отходах производства и потребления под размещением отходов понимается их хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду).
Эксплуатируемая МУП "ГорЭкоЦентр" свалка отходов производства и потребления в государственный реестр объектов размещения отходов (государственный кадастр отходов) не включена, доказательств обратного материалы дела не содержат, что свидетельствует о нарушении действующего законодательства при предоставлении земельного участка для целей размещения отходов независимо от способа их размещения (хранение либо захоронение).
Доводы апелляционной жалобы МУП "ГорЭкоЦентр" о том, что ведение реестра объектов размещения отходов осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования только с 01.08.2014 в связи с утратой силы постановления Правительства Российской Федерации N 818 от 26.10.2000 в силу положений приказа Минприроды России от 30.09.2011 N 792, основаны на неверном толковании норм указанных актов.
Так, приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов.
В силу пункта 3 приказ вступает в силу со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".
Таким постановлением является постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 N 712 "О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности", которое вступило в силу с 01.08.2014 (пункты 3 и 4 названного Постановления).
Между тем отмена с 01.08.2014 постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" не означает утрату содержащихся в нем положений до момента признания названного нормативного акта утратившим силу, равно как и не отменяет нормы части 6 статьи 12 и статьи 20 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", предусматривающей ведение государственного реестра (кадастра) отходов, а также нормы части 7 статьи 12 Закона, запрещающей деятельность по размещению отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 было принято во исполнение названной нормы Федерального закона и пунктом 1 постановления было установлено, что паспортизация опасных отходов, а также ведение государственного кадастра отходов возложено на Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопреки правовой позиции МУП "ГорЭкоЦентр", размещение отходов вне объектов, внесенных в государственный кадастр (реестр) отходов, было запрещено в том числе на момент заключения оспариваемого договора.
Также нельзя согласиться с позицией того же апеллянта о том, что выдача уполномоченным органом предприятию лицензии заменяет процедуру внесения указанных объектов в реестр, данный довод противоречит вышеизложенным нормам и пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
В соответствии со ст. 12 Закона об отходах производства и потребления создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (п. 1), определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
По смыслу указанной нормы объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
В приложении N 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации (утв. Минприроды РФ 15.07.1994) под объектами размещения отходов понимаются: полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с положениями ст. 71 АПК РФ, апелляционный суд приходит к выводу, что свалка твердых бытовых отходов, для размещения которой второму ответчику был предоставлен в аренду спорный земельный участок, является объектом размещения отходов.
Следовательно, для его создания требуется получение разрешения федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами при создании объектов размещения отходов (п. 1 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
Доказательств получения указанного разрешения в порядке ст. 12 Закона об отходах производства и потребления материалы дела не содержат.
Доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции в данной части, апеллянтами в апелляционных жалобах не приведено.
Ссылки представителей МУП "ГорЭкоЦентр" в пояснениях суду на то, что получение предприятием лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортированию, обезвреживанию и размещению опасных отходов является поименованным в п. 1 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления разрешением на создание объекта размещения отходов, основаны на неверном толковании указанной нормы, и потому подлежат отклонению, поскольку лицензия как документ о соответствии предприятия требованиям, установленным для ведения лицензируемой деятельности, не заменяет разрешение уполномоченного органа на организацию места размещения отходов как самостоятельного объекта.
В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды. Запрещается сброс отходов производства и потребления в недра и на почву, размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.
В силу пунктов 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" на территориях населенных пунктов запрещается хранение, захоронение и обезвреживание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления. Места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 12 Закона об отходах производства и потребления в границах населенных пунктов запрещается захоронение отходов.
В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
В силу ст. 1 Закона об отходах производства и потребления размещение отходов - это хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
По смыслу процитированных правовых норм в их нормативном единстве с пунктом 4.16 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" критерием разграничения деятельности по хранению и захоронению отходов является временное либо постоянное (соответственно) размещение отходов и возможность (невозможность) их последующего использования.
Из пункта 1.1 договора УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012 следует, что земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 предоставлен второму ответчику для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска (т. 1 л.д. 20-24).
Аналогичный вид разрешенного использования спорного земельного участка указан в кадастровом паспорте земельного участка (т. 1 л.д. 25, оборот).
Вместе с тем, цель предоставления земельного участка не соответствует фактическому использованию земельного участка и назначению расположенного на нем объекта, в том числе на момент его предоставления второму ответчику в аренду.
Согласно Технологическому регламенту по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, расположенной на спорном земельном участке (далее - Технологический регламент), метод обезвреживания отходов на городской свалке заключается в размещении отходов послойно высотой 1.5-2.0 м с уплотнением и изоляцией слоями грунта или изолирующего (строительного материала) 25-30 см (т. 1 л.д. 80, 85).
Организация разгрузки отходов предполагает сдвиг отходов бульдозерами на рабочую карту, создание вала с пологим откосом высотой до 2 м за счет 15-20 уплотненных слоев (т. 1 л.д. 86).
Технологический регламент предполагает создание нескольких ярусов размещаемых отходов толщиной до 0,5 м, уплотнение каждого яруса, изолирование уплотненного слоя высотой 2 м слоем грунта 25 см (т. 1 л.д. 88).
Указанная технология размещения отходов позволяет сделать вывод о длительном характере хранения отходов и их консервировании без целей дальнейшего использования.
Постановлением главы города Челябинска от 14.05.2005 N 535-п "Об организации учета образования, транспортировки и захоронения отходов на территории г. Челябинска по весовым показателям" МУП "ГорЭкоЦентр" поручено осуществлять прием отходов на городскую свалку с 01.06.2005 (т. 1 л.д. 93).
С учетом изложенных норм и представленных доказательств следует признать, что земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей их захоронения.
При этом суд не может согласиться с мнением МУП "ГорЭКоЦентр" о том, что указанный вывод не соответствует ст. 1 Закона об отходах производства и потребления, по смыслу которого захоронение предполагает изоляцию отходов в специальных хранилищах.
Как ранее отмечено судом на основании системного толкования норм, захоронение отходов предполагает их размещение таким способом, который исключает возможность их последующего использования, при этом поименованный в ст. 1 названного Закона порядок помещения таких отходов в специальные хранилища представляет собой лишь технологию (способ) изоляции таких отходов, в то время как такая цель (изоляция отходов) может быть достигнута и другими технологическими способами.
В данном случае, согласно указанной в Технологическом регламенте технологии размещенные на земельном участке отходы изолируются таким способом, который исключает их последующее использование.
Ссылки МУП "ГорЭкоЦентр" на то, что указанная технология обеспечивает исключительно пожарную безопасность объекта, отклоняются как противоречащие содержанию Технологического регламента, поскольку таких сведений в содержании данного документа судом не установлено.
Кроме того, из материалов дела не следует, и данное обстоятельство подтверждено представителями второго ответчика в судебном заседании, с момента заключения оспариваемого договора, равно как и с момента фактического размещения свалки (1949 г.) каких-либо действий, предполагающих последующее использование размещенных на свалке отходов, что бы указывало на временный характер их размещения, ни органом местного самоуправления, ни арендатором совершено не было.
В силу этого, ссылки апеллянтов на указание в договоре на временный характер размещения объекта отклоняются, поскольку указанное обстоятельство при наличии объективных доказательств фактического использования объекта в качестве места захоронения отходов не свидетельствует о законности заключенного договора аренды.
Доводы МУП "ГорЭкоЦентр" и Администрации о том, что законность размещения городской свалки была предметом оценки контролирующих органов при выдаче лицензии предприятию и при рассмотрении арбитражного дела N А76-591/2011, отклоняются.
В силу п. п. 1, 2 и 7 ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования; лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности); лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.
Порядок выдачи лицензии урегулировании ст. 13 - 14 названного Закона, и в силу п. 7 ст. 14 Закона основанием для отказа в выдаче лицензии является среди прочего установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям.
Таким образом, по смыслу изложенных норм, наличие лицензии означает соответствие претендента лицензионным требованиям на момент ее выдачи.
Однако указанное не означает невозможность нарушения лицензиатом лицензионных требований в процессе осуществления деятельности.
Так, актом проверки Росприроднадзора N 206 от 13.09.2013 (т. 2 л.д. 51) установлено, что отходы на свалке утрамбовываются тяжелой техникой, производится пересыпка отходов грунтом толщиной 15-35 см.
Указанные документы подтверждают фактическое использование спорного земельного участка, ввиду чего указанные акты не были предметом оценки судов по делу N А76-591/2011 не только, исходя из предмета спора (ч. 2 ст. 65 АПК РФ), но и в силу объективных причин - проведения проверки после оспаривания в судебном порядке лицензии МУП "ГорЭкоЦентр".
Более того, в рамках названного дела объектом оценки суда являлась законность использования свалки как объекта размещения отходов, а не правомерность предоставления земельного участка для размещения такого объекта, ввиду чего судом с учетом положений ч. 2 ст. 65 АПК РФ была дана оценка законности выдачи лицензии на объект размещения отходов, а не договору аренды земельного участка.
Следует также отметить, что вопреки утверждениям апеллянтов, суд при рассмотрении указанного дела пришел к том числе к выводу о том, что земельный участок, на территории которого располагается городская свалка, не является объектом размещения отходов, и предоставление документов на земельный участок не будет подтверждать принадлежность ему объекта размещения отходов (постановление Восемнадцатого арбитражного суда по указанному делу от 18.08.2011, т. 2 л.д. 69).
В силу изложенных обстоятельств ссылки апеллянтов на судебные акты по указанному делу подлежат отклонению, поскольку факт законности землепользования вторым ответчиком спорным земельным участком названными актами не установлен (ч. 2 ст. 69 АПК РФ).
По тем же основаниям отклоняются доводы апеллянтов относительно судебных актов по делу N А76-27559/2013 и решения Советского районного суда г. Челябинска.
Вывод о том, что ответчиком на спорном земельном участке не осуществляется деятельность по захоронению отходов, сделан судами на основании представленных в дело доказательств в порядке ст. 71 АПК РФ, и суды, в частности, по делу N А76-27559/2013 пришли к выводу о недоказанности данного обстоятельства.
Между тем указанное не исключает полномочий суда при рассмотрении данного дела на основании конкретных доказательств, представленных сторонами, установить иные обстоятельства.
Апелляционный суд также отмечает, что независимо от способа размещения отходов на спорном земельном участке - хранение либо захоронение - нормы ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления равным образом запрещают размещение такого объекта на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также непосредственно в границах населенных пунктов запрещено.
В силу этого независимо от способа изоляции отходов, как хранение отходов (учитывая размещение вторым ответчиком в том числе отходов III и IV класса опасности), и тем более их захоронение на территории спорного земельного участка, расположенного в черте города Челябинска, не допускается.
В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пп. 1, 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).
На основании ч. 1 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Согласно ч. 3 цитируемой статьи в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (ч. 8 ч. 35 ГрК РФ).
В силу ч. 13 ст. 35 ГрК РФ в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
Согласно правовому зонированию территории города Челябинска, Правил застройки и землепользования, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 N 36/8, действовавших на момент заключения договора аренды от 29.08.2012, спорный земельный участок находится в квадрате 10 карты правового зонирования территории города, в который входят зоны Г-11, А-21, А-13.
Как установлено судом первой инстанции, правовой режим указанных зон не содержит такого вида землепользования как размещение отходов (хранения либо захоронения), поскольку зона Г-11 является зоной предприятий и промышленных объектов и предусматривает производственную деятельность, коммунальное инженерно-техническое обеспечение; зона А-21 отнесена к природным санитарно-защитным зонам и предназначена для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные территории; зона А-13 отнесена к природным зонам, не предоставляемым рекреации, в пределах которой разрешенным видом использования земельного участка является озеленение территории и регулируемая рубка.
Таким образом, предполагаемый вид использования спорного земельного участка под временное размещение (хранение) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска не соответствует требованиям градостроительных норм и территориального зонирования города Челябинска.
Доказательств создания зоны специального назначения, а также доказательств размещения спорного объекта размещения отходов в такой зоне, в дело не представлено.
Доводы апелляционных жалоб Администрации, Комитета и Главного управления архитектуры о соответствии разрешенного использования земельного участка градостроительному зонированию, со ссылкой на нормы Правового зонирования города Челябинска, утв. решением Челябинской городской Думы N 36/8 от 27.04.2004, и Правила землепользования и застройки, утв. решением Челябинской городской Думы N 37/13 от 09.10.2012, отклоняются как противоречащие ч. 13 ст. 35 ГрК, по смыслу которой расположение объектов размещения отходов может осуществляться только путем выделения зон специального назначения.
Следует также отметить, что названные акты территориального планирования, как следует из их содержания, а также с учетом их толкования в нормативном единстве со ст. 30, 41 ГрК РФ, определяют принципы территориального зонирования города Челябинска в пределах предоставленных органам местного самоуправления полномочий в сфере градостроительной деятельности, под которой понимается деятельность по развитию городов и поселений (п. 1 ст. 1 ГрК РФ), в то время, как расположение объекта размещения отходов для целей их захоронения, а также для целей их хранения в случае, если объектом захоронения являются опасные вещества, в границах населенного пункта запрещено нормами ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления. Именно по этой причине размещение земельных участков и объектов с таким видом разрешенного использования не предусмотрено названными документами территориального планирования в качестве специальной зоны. В силу этого, доводы апелляционных жалоб о том, что в отсутствие соответствующих запретов расположение объекта размещения бытовых отходов в пределах установленных ранее и в настоящее время территориальных зон города не противоречит действующему законодательству, признаются необоснованными.
Доводы о том, что городская свалка существует с 1949 года, как обоснованно отметил суд первой инстанции, не носят правового характера и не влияют на оценку правомерности предоставления земельного участка второму ответчику. Действующее земельное законодательство, равно как и градостроительное законодательство не предусматривают давность владения земельным участком и давность размещения на нем объекта градостроительной деятельности как основание для легализации правового титула его владельца на земельный участок и сам объект.
Ссылки Администрации на то, что при длительном существовании городской свалки изменение типа территориального зонирования земельного участка при утверждении градостроительной документации не было произведено, поскольку свалка создавалась для временного размещения отходов, отклоняются по следующим основаниям.
Согласно п. 1.1.1. договора аренды, а также сведениям кадастрового паспорта, спорный земельный участок предоставлен для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления (т. 1 л.д. 20, 25 оборот).
В силу п. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Положения нормы части 1 и части 13 ст. 35 ГрК РФ предусматривают возможность расположения объекта размещения отходов (кроме случаев, установленных ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления) в границах утвержденных специальных территориальных зон.
Более того, даже размещение производственных объектов (учитывая доводы апеллянтов о допустимости размещения спорного объекта в такой зоне) в силу п. 7 и п. 8 названной нормы допускается только при установлении санитарно-защитных зон таких объектов.
В силу положений указанных норм следует сделать вывод, что при разработке и утверждении документов территориального планирования на уполномоченный орган возлагается обязанность обеспечить соблюдение требований действующего законодательства при определении видов и состава территориальных зон.
Как ранее установлено судом, вторым ответчиком фактически осуществляется размещение на земельном участке объектов III и IV класса опасности, а также фактическое захоронение отходов, тогда как размещение таких объектов в границах населенного пункта запрещено вышеперечисленными нормами.
При таких обстоятельствах изменение типа территориального зонирования земельного участка в части возможности расположения объекта размещения отходов в границах предоставленного земельного участка, при утверждении градостроительной документации города Челябинска в 2004 году и в 2012 году противоречило бы названным нормам действующего законодательства, что позволяет отклонить утверждения Администрации о возможности такого изменения.
В иных случаях (не запрещающих размещение такого объекта в границах населенных пунктов) размещение отходов допускается в границах специальных территориальных зон, в то время как доказательств их утверждения как в ранее действующей, так и в актуальной документации территориального планирования не имеется.
Следует также отметить, что, во-первых, временный характер расположения на земельном участке объекта размещения отходов не освобождает орган местного самоуправления от обязанности соблюдения требований градостроительных норм и правил при предоставлении земельного участка, во-вторых, в силу абз. 9 ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" временное складирование отходов допускается сроком не более 6 месяцев, в то время как сторонами заключен долгосрочный договор аренды с возможностью его возобновления на неопределенный срок, а в-третьих, судами при рассмотрении настоящего дела установлено, что фактически арендатором осуществляется деятельность по захоронению отходов, что исключает возможность их временного складирования.
Доводы Администрации и МУП "ГорЭкоЦентр" о том, что городская свалка в настоящее время является единственным местом, предназначенным для размещения отходов в городе Челябинске, и в отсутствие альтернативного варианта размещения отходов деятельность МУП "ГорЭкоЦентр" фактически будет прекращена, что приведет к возникновению стихийных свалок, дисбалансу санитарной и гигиенической обстановки в городе и нарушению прав граждан на охрану здоровья и благоприятную среду, отклоняются.
Указанные доводы, во-первых, основаны на предположениях, в том числе довод об отсутствии альтернативного варианта размещения свалки, ввиду чего по смыслу ст. ст. 10, 64, 71, ч. 1 ст. 168, ч. 4 ст. 170 АПК РФ не могут быть положены в основу судебного акта.
Во-вторых, обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, в том числе организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в силу абз. 12 ст. 2, п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения, которые в свою очередь подлежат решению органами местного самоуправления (часть 1 статьи 34 того же Закона).
В силу указанного, неисполнение муниципальным образованием возложенных на них публично-правовых функций не может являться основанием для отказа в удовлетворении иска об оспаривании сделки, противоречащей закону.
То обстоятельство, что распоряжение Администрации города Челябинска от 04.06.2012 N 3004, послужившее основанием для заключения договора, не оспорено и не признано недействительным, на что ссылаются Комитет и Главное управление архитектуры, не препятствует признанию недействительным оспариваемой сделки, поскольку в силу норм п. 3 ст. 3, п. 2 ст. 22 ЗК РФ, п. п. 1 п. 1 ст. 8 ГК РФ именно договор аренды является основанием для возникновения арендных правоотношений и правового титула арендатора. Кроме того, в силу нормы абз. 13 ст. 12 ГК РФ отсутствие оспаривания в самостоятельном порядке ненормативного акта не исключает возможности его оценки правомерности при рассмотрении судом спора, вытекающего из правоотношений, которые возникли из указанного ненормативного акта.
Доводы МУП "ГорЭкоЦентр" о необоснованном применении судом норм ГОСТ 53691-2009, поскольку размещение отходов I и II класса предприятие не осуществляет, отклоняются, поскольку, как следует из содержания судебного акта, судом дана оценка соответствию объекта размещения отходов III и IV класса, деятельность по размещению которых осуществляется обществом, в то время как названный ГОСТ регулирует порядок размещения отходов с I по IVклассы.
Доводы Администрации и МУП "ГорЭкоЦентр" о необоснованности вывода суда о вредном воздействии свалки бытовых отходов на окружающую среду в силу неправильной оценки изложенных в отчетах по экологическому мониторингу (т. 1 л.д. 46) показателей, в том числе без учета размещения в промышленной зоне иных промышленных предприятий, отклоняются как не повлиявшие на выводы суда по существу спора. Оценка названных отчетов по существу означает оценку фактической деятельности ответчика по эксплуатации городской свалки и соблюдения им норм действующего законодательства в процессе осуществления такой деятельности, что не влияет на оценку правомерности предоставления спорного земельного участка на момент заключения оспариваемого договора как юридического факта, повлекшего возникновение у второго ответчика титула арендатора земельного участка.
Апелляционный суд не может согласиться с выводом суда первой инстанции о доказанности факта нарушения требований санитарных и гигиенических норм при заключении оспариваемого договора.
В соответствии с п. 1 ст. 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Однако доказательств такого несоответствия истцом в дело не представлено.
Установленный судом первой инстанции факт несоблюдения санитарно-защитной зоны объекта размещения отходов в силу размещения по периметру свалки жилой застройки не соответствует обстоятельствам дела, поскольку таких доказательств в дело не представлено.
Ссылки истца в обоснование указанного обстоятельства на карту-схему территории городской свалки в составе отчету по экологическому мониторингу (т. 1 л.д. 46, 109, 110, 123) отклоняются, поскольку названные схемы отражают точки отбора проб для проведения замеров, и из представленной схемы не представляется возможным достоверно установить ни факт размещения жилой застройки по периметру городской свалки, ни размер санитарно-защитной зоны, на нарушении которой настаивает прокурор.
Кроме того, как ранее отмечено судом, названные отчеты представляют собой оценку фактической деятельности ответчика по эксплуатации городской свалки и соблюдения им норм действующего законодательства в процессе осуществления такой деятельности, однако не подтверждают факт соответствия либо несоответствия размера санитарно-защитной зоны на момент предоставления земельного участка. В силу этого нельзя считать доказанным обстоятельство первичного размещения жилой застройки относительно спорной городской свалки, и в силу этого возлагать исключительно на второго ответчика обязанность соблюдать требования по размеру санитарно-защитной зоны.
В силу указанного, доводы апелляционных жалоб относительно выводов суда первой инстанции о несоблюдении санитарно-гигиенических норм при заключении оспариваемого договора не подлежат оценке апелляционным судом как не имеющие правового значения.
Поскольку указанные выводы суда не повлияли на решение суда по существу спора, основания для отмены судебного акта не имеется, апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации города Челябинска, Комитета по управлению и имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска, муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Г.Н.БОГДАНОВСКАЯ
Судьи
Л.А.СУСПИЦИНА
Л.В.ПИВОВАРОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЕМНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 14.11.2014 N 18АП-12276/2014, 18АП-12574/2014, 18АП-12750/2014, 18АП-12751/2014 ПО ДЕЛУ N А76-10197/2014
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 ноября 2014 г. N 18АП-12276/2014, 18АП-12574/2014, 18АП-12750/2014, 18АП-12751/2014
Дело N А76-10197/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2014 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 14 ноября 2014 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Богдановской Г.Н.,
судей Суспициной Л.А., Пивоваровой Л.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Савчук А.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Челябинска, Комитета по управлению и имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска, муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 (судья Шумакова С.М.).
В судебном заседании приняли участие представители:
Прокурора Челябинской области - Москвитин Н.Н. (служебное удостоверение),
Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - Горохводацкая О.А. (доверенность от 20.05.2014),
муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" - Кузнецова И.А. (доверенность от 25.02.2014), Куртеева А.А. (доверенность от 21.10.2014),
Администрации города Челябинска - Овчинников А.Н. (доверенность от 04.07.2014),
Главного Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска - Герасимова А.Б. (доверенность от 18.12.2013).
Прокурор Челябинской области (далее - прокурор, истец) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - КУИЗО, Комитет, первый ответчик) и муниципальному унитарному предприятию "Городской экологический центр" (далее - МУП "ГорЭкоЦентр", предприятие, второй ответчик) о признании недействительным (ничтожным) договора УЗ N 010918-К-2012 от 29.08.2012 аренды земельного участка с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенного в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе г. Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), заключенного между Комитетом и МУП "ГорЭкоЦентр"; о применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде приведения сторон в первоначальное положение, а именно: обязании МУП "ГорЭкоЦентр" вернуть полученный по договору земельный участок с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе города Челябинска.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, Администрация города Челябинска (далее - Администрация), Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска (далее - Главное управление архитектуры).
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 (резолютивная часть от 15.09.2014) исковые требования прокурора удовлетворены в полном объеме.
С указанным решением суда не согласились и с апелляционными жалобами в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд обратились Администрация, Комитет, Главное управление архитектуры и МУП "ГорЭкоЦентр" (далее также - податели апелляционных жалоб, апеллянты), в жалобах просят решение суда отменить, принять новый судебный акт в связи с неправильным применением норм материального права.
Апеллянты в апелляционных жалобах ссылаются на то, что судом не дана оценка тому обстоятельству, что распоряжение Администрации города Челябинска от 04.06.2012 N 3004, на основании которого второму ответчику был предоставлен земельный участок и впоследствии заключен оспариваемый договор аренды, не оспорено и не признано недействительным.
Полагают, что судом сделан необоснованный вывод о нарушении процедуры предоставления земельного участка в аренду в части публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку такая информация была опубликована в газете "Челябинск за неделю", являющейся официальным издания для опубликования решений Челябинской городской Думы, с указанием на формирование спорного земельного участка для целей строительства. Кроме того, судом не учтено, что нормы ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) не предусматривают опубликование информации о предоставлении земельного участка именно в официальном источнике информации.
Арендатором не производились какие-либо действия, связанные со строительством объекта размещения отходов, ввиду чего вывод суда о том, что цель предоставления земельного участка для размещения отходов относится к критериям строительства, не основан на материалах дела. Судом не учтено, что сторонами заключено и в установленном порядке зарегистрировано дополнительное соглашение от 16.06.2014 к договору аренды, положения которого исключают условия о возможности осуществления строительства на земельном участке.
Также считают необоснованными выводы суда о противоречии оспариваемого договора требованиям градостроительного законодательства, поскольку размещение твердых бытовых отходов в зоне Г.1.1. ранее и в зоне Д.4 в настоящее время не противоречит законодательству Российской Федерации, поскольку основными видами разрешенного использования земельных участков в таких зонах являлось и является согласно актуальным Правилам землепользования и застройки города Челябинска осуществление производственной (промышленной деятельности), рекультивация объектов хранения вредных веществ и твердых бытовых отходов. Кроме того, истцом не представлено доказательств осуществления деятельности по захоронению отходов на земельном участке. Администрация дополнительно отмечает, что Правовым зонированием города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы N 36/8 от 27.04.2004, спорный земельный участок не отнесен к земельным участкам зон специального назначения, что не исключает его использования для целей размещения полигона ТБО. Администрация и МУП "ГорЭкоЦентр" Полагает, что судом не принято во внимание, что городская свалка создана в 1949 году и предусмотрена Градостроительным планом города. Правовые акты, устанавливающие территориальное зонирование города, были приняты позднее, и изменение типа территориального зонирования земельного участка не было произведено, поскольку свалка создавалась для временного размещения отходов.
Апеллянты считают необоснованной квалификацию судом оспариваемой сделки как притворной по тем основаниям, что земельный участок не может быть предоставлен для целей размещения отходов, а может предоставляться только под эксплуатацию объекта размещения отходов, ввиду чего, указав в договоре на предоставление земельного участка для хранения отходов, стороны намеревались прикрыть сделку по захоронению отходов. Данный вывод основан на неверном толковании ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления), по смыслу которых городская свалка не относится к инженерным сооружениям, предназначенным для захоронения отходов, а является специально оборудованным в качестве открытой площадки объектом размещения (хранения) отходов. Администрация, поддерживая данный довод, дополнительно отмечает, что вывод суда о невозможности предоставления спорного земельного участка для размещения отходов не основан на нормах Временных правил охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 15.07.1994, Закона об отходах производства и потребления, по смыслу которых санкционированная свалка относится к объектам размещения отходов. Вывод суда о необходимости пересыпания отходов грунтом как способ захоронения отходов не соответствует ст. 1 Закона об отходах производства и потребления, в силу которой захоронение отходов предполагает изоляцию отходов в специальных хранилищах. В силу этого пересыпание отходов согласно Технологическому регламенту по эксплуатации городской свалки осуществляется с целью противопожарной безопасности, а также как метод обезвреживания. Законность владения МУП "ГорЭкоЦентр" городской свалкой и вопрос об отнесении городской свалки к объекту размещения отходов, являлись предметом оценки судов при рассмотрении дела N А76-27559/2013 при оценке обоснованности выдачи предприятию лицензии, при рассмотрении дела N А76-591/2011, а также при рассмотрении споров судами общей юрисдикции. Материалы дела не содержат доказательств того, что на территории, занятой городской свалкой, фактически производится захоронение отходов в соответствии с требованиями ст. 1 Закона об отходах производства и потребления. Напротив, судом общей юрисдикции при рассмотрении дела N 2-897/08 сделан вывод о том, что городская свалка не является полигоном для захоронения ТБО, так как на ней отсутствует изоляция отходов. Апеллянты полагают, что указанные выводы судов являются преюдициальными в силу ч.ч. 2, 3 ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
МУП "ГорЭкоЦентр" считает необоснованными выводы суда о противоречии оспариваемой сделки Закону об отходах производства и потребления, Федеральному закону от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Так, требования п. 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", устанавливающие требования о получении разрешения органа федеральной власти на размещение мест захоронения отходов производства, загрязняющих атмосферный воздух, были введены позднее создания свалки в 1949 году. В то же время законность осуществления деятельности по размещению отходов и соответствие объекта размещения отходов санитарным и гигиеническим нормативам признаны тем обстоятельством, что второму ответчику была выдана лицензия, и кроме того, подтверждены постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда N 18АП-7222/2011 от 18.08.2011.
Считает необоснованными ссылки суда на нормы ГОСТ 53691-2009, поскольку размещение отходов I и II класса предприятие не размещает.
Выводы суда о несоблюдении санитарно-защитной зоны городской свалки второй ответчик считает не относящимися к предмету спора, тем более что согласно п. 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, размер санитарно-защитной зоны установлен в 500 м.
Считает, что при исследовании обстоятельства вредного воздействия свалки бытовых отходов на окружающую среду судом дана неверная оценка отчетам о концентрации вредных веществ, поскольку изложенные в отчетах показатели оценены судом как среднесуточные, в то время как показатели являются максимально разовыми. Наряду с Администрацией МУП "ГорЭкоЦентр" отмечает, что вывод суда о вредном воздействии размещенной на земельном участке городской свалки на атмосферный воздух в силу превышения уровня допустимой концентрации вредных веществ со ссылками на отчеты МУП "ГорЭкоЦентр" по экологическому мониторингу, сделан без учета того, что городская свалка размещена в промышленной зоне наряду с иными промышленными предприятиями, и доказательств, определяющих долю выброса вредных веществ именно со спорного полигона ТБО, не представлено.
МУП "ГорЭкоЦентр" считает необоснованным вывод суда о запрете размещения отходов на объектах, не внесенных в реестр объектов размещения отходов, поскольку такое основание недействительности сделки истцом не заявлялось и в ходе судебного разбирательства не исследовалось. Более того, ведение реестра объектов размещения отходов осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования только с 01.08.2014 в связи с утратой силы постановления Правительства Российской Федерации N 818 от 26.10.2000 в силу положений приказа Минприроды России от 30.09.2011 N 792. В силу этого законность размещения на спорном земельном участке свалки ТБО до 01.08.2014 подтверждалась выданной предприятию лицензией от 27.02.2009.
Комитет и Главное управление архитектуры отмечают, что судом необоснованно применены Временные правила устройства, эксплуатации жилых зданий в Челябинской области 1.1.2.001-93 (утв. Главным санитарным врачом Челябинской области 28.05.1993), поскольку данные правила регулируют вопросы, связанные с предоставлением земельного участка для строительства жилых зданий и помещений, в то время как спорный объект к числу таковых не относится.
Администрация и МУП "ГорЭкоЦентр" также отмечают, что судом не принято во внимание, что городская свалка в настоящее время является единственным местом, предназначенным для размещения отходов в городе Челябинске, альтернативного варианта размещения отходов в настоящее время не имеется, ввиду чего признание недействительным договора аренды фактически приведет к прекращению деятельности по размещению отходов на территории городской свалки, что приведет к возникновению стихийных свалок, тем самым - к дисбалансу санитарной и гигиенической обстановки в городе, что нарушит конституционные права граждан на охрану здоровья и благоприятную среду.
К дате судебного заседания от прокурора поступил отзыв на апелляционные жалобы, в котором он просит решение суда оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.
От иных лиц, участвующих в деле, отзывы на апелляционные жалобы не поступили.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители иных третьих лиц не явились. Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области просит рассмотреть дело без участия своего представителя.
В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, и в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена без участия не явившихся лиц.
В судебном заседании представители подателей апелляционных жалоб поддержали доводы, изложенные в них, представитель истца возражал против удовлетворения апелляционных жалоб.
Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.
Как следует из материалов дела, между Комитетом (арендодатель) и МУП "ГорЭкоЦентр" (арендатор) оформлен договор УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012, в соответствии с п. 1.1 которого арендатору во временное пользование передается земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом районе города Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска без проведения торгов (т. 1 л.д. 20-24).
Договор заключен на основании распоряжения Администрации города Челябинска от 04.06.2012 N 3004 (п. 1.3 договора, т. 1 л.д. 25).
Условия договора применяются к отношениям, возникшим с 04.06.2012 до 04.08.2014 (п. 1.4 договора).
Договором аренды предусмотрена возможность его продления на неопределенный срок (п. 5.1.8 договора), а также изменение срока действия договора при принятии решения о резервировании земельного участка для муниципальных нужд на срок действия такого решения (п. 6.6 договора).
В силу п. 2.1 договора аренды размер арендной платы определен в приложении (форма N 2), являющемся неотъемлемой частью договора (т. 1 л.д. 30-31).
Земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 передан второму ответчику по акту приема-передачи от 29.08.2012 (т. 1 л.д. 32).
Договор УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012 зарегистрирован, что подтверждается уведомлением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области N 01/402/2012-362 от 24.09.2012 о государственной регистрации договора аренды (т. 1 л.д. 29, оборот).
Соглашением от 16.06.2014 стороны договора аренды внесли в него изменения, исключив п. 4.2.12, предоставляющий арендатору право возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с разрешенным видом использования, а также в соответствии с надлежаще оформленной градостроительной документацией (т. 2 л.д. 93).
Дополнительным соглашением N 1 от 11.04.2014 стороны договора
установили:
срок его действия до 04.08.2016 (т. 2 л.д. 94). Указанное дополнительное соглашение также прошло процедуру государственной регистрации (т. 2 л.д. 95).
Ссылаясь на то, что договор УЗ N 010918-К-2012 аренды земельного участка от 29.08.2012 не соответствует требованиям закона и в силу ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) является недействительным (ничтожным), прокурор обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском.
Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о противоречии оспариваемого договора нормам земельного, градостроительного и природоохранного законодательства, а также требованиям санитарных норм и правил. Так, вопреки требованиям Закона об отходах производства и потребления, Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", СанПиН 2.1.1/2.1.1.1200-03, Временных правил устройства, эксплуатации жилых зданий в Челябинской области 1.1.2.001-93 (утв. Главным санитарным врачом Челябинской области 28.05.1993), Технического регламента по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, ГОСТ 30772-2001 земельный участок для размещения отходов расположен в границах населенного пункта, предоставлен в отсутствие разрешения федеральных органов исполнительной власти на создание такого объекта, в отсутствие внесения такого объекта в государственный реестр объектов размещения отходов, при отсутствии доказательств соответствия объекта и места его размещения санитарным и гигиеническим нормативам и требованиям, безопасности его размещения для окружающей среды и здоровья человека в силу подтверждения материалами дела превышения уровня содержания вредных веществ в атмосферном воздухе, в границах санитарной зоны объекта расположена зона жилой застройки. Судом установлено, что земельный участок, переданный в аренду, фактически используется для целей захоронения отходов, а не для целей их хранения, что, помимо нарушения вышеуказанных требований закона при размещении такого объекта, позволило суду квалифицировать оспариваемую сделку как притворную. Судом также установлено противоречие разрешенного использования и фактического использования земельного участка градостроительному зонированию города Челябинска, действовавшему на момент предоставления земельного участка и актуальному зонированию, а также нарушение процедуры предоставления земельного участка, предусмотренной нормами ст. ст. 34, 36 ЗК РФ в силу несоблюдения органом местного самоуправления требований о публичности предоставления земельного участка ввиду отсутствия публичного размещения информации о его предоставлении.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, оценив доводы апелляционных жалоб, апелляционной суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 166 ГК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент совершения оспариваемой сделки) сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 ГК РФ).
Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 ГК РФ).
Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 ст. 422 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Из условий договора аренды (пункт 1.1.1.) следует, что земельный участок предоставлен второму ответчику для временного размещения (хранения) отходов, однако положениями пунктов 4.2.12, 6.4. договора предусмотрена возможность осуществления строительства на арендованном земельном участке. В силу этого, суд полагает возможным дать оценку соответствию оспариваемого договора порядку заключения договора аренды как для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (п. 1 ст. 30 ЗК РФ).
В первом случае законом предусмотрена безусловная необходимость предоставления земельного участка в порядке проведения торгов (пункт 4 ст. 30 ЗК РФ).
В силу п. 5 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.
Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31 ЗК РФ).
По смыслу приведенных выше норм процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства представляет собой сложный юридический состав, соблюдение условий которого необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления таких земельных участков. Несоблюдение хотя бы одного из элементов данного юридического состава влечет недействительность всей процедуры выбора земельного участка для строительства и, как следствие, недействительность (ничтожность) заключаемых на ее основе договоров по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Аналогичные принципы предоставления земельных участков предусмотрены нормой ст. 34 ЗК РФ, в силу которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в том числе обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
В силу указанного ссылки Администрации на заключение дополнительного соглашения от 16.06.2014 к договору аренды (т. 2 л.д. 93), положения которого исключают условия о возможности осуществления строительства на земельном участке, не имеют правового значения для оценки правомерности оспариваемой сделки, поскольку нормами как ст. 31, так и ст. 34 ЗК РФ предусмотрена среди прочего необходимость публичного информирования о предоставлении земельного участка.
Из материалов настоящего дела следует, что информация о предстоящем предоставлении спорного земельного участка для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска в газете Правительства и Законодательного собрания Челябинской области - "Южноуральская панорама", а также газете "Вечерний Челябинск" в 2011, 2012 годах не публиковалась (т. 2 л.д. 31, 32).
Доводы апелляционных жалоб о том, что надлежащая публикация была размещена в газете "Челябинск за неделю" N 41 (467) от 25.10.2011, признаются необоснованными.
Как следует из названной публикации (т. 2 л.д. 80), в ней изложена информация о формировании спорного земельного участка для целей строительства.
Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 4224/10 от 14.09.2010, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.
Упомянутый в постановлении Президиума принцип сочетания интересов общества и отдельных граждан (п. п. 11 п. 1 ст. ЗК РФ) корреспондирует с принципом обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленным пунктом 1 статьи 34 ЗК РФ применительно к случаям предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, ввиду чего названные цели публичного информирования одинаково применимы как в случае предоставления земельного участка для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.
В силу этого, содержание размещенной органом местного самоуправления публикации не должно оставлять сомнений как у неопределенного круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования - сообщение о том, что земельный участок планируется к предоставлению в аренду.
Между тем в рассматриваемом случае содержание размещенной уполномоченным органом публикации не позволяет сделать такой вывод, поскольку из содержания публикации не усматривается сведений о намерении предоставить земельные участки, в то время как сама по себе информация об их формировании не свидетельствует о наличии у муниципального образования такой цели.
Следует также отметить, что, исходя из названия публикации, спорный земельный участок был сформирован для целей строительства, а из содержания публикации следует, что земельный участок сформирован для временного хранения отходов. Таким образом, отсутствие однозначной цели предоставления земельного участка не отвечает целям публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку формирует неопределенность в части целей предоставления земельного участка.
Кроме того, в публикации размещена информация о сформированном земельном участка, однако в силу системного толкования норм ст. 31 ЗК РФ, равно как и нормы ст. 34 ЗК РФ, следует сделать вывод о том, что публичное информирование населения осуществляется органом местного самоуправления до формирования земельного участка.
Указанное также позволяет критически отнестись к утверждению подателей апелляционных жалоб о надлежащем исполнении уполномоченным органом обязанности по публичному размещению информации о предоставлении земельного участка.
Вышеизложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что нормы земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и для целей строительства, при предоставлении спорного земельного участка не были соблюдены.
В силу изложенного, доводы апелляционных жалоб о том, что газета "Челябинск за неделю" является официальным источником информации публикации правовых актов, а также о том, что норма ст. 34 ЗК РФ не предусматривает обязательности такой публикации именно в официальном источнике, не подлежат оценке, как не влияющие на вышеизложенные выводы апелляционного суда о ненадлежащем содержании опубликованной информации, и, следовательно, о ненадлежащем исполнении органом местного самоуправления обязанности по публичному размещению информации о предоставлении земельного участка.
В соответствии с п. 6 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.
Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (п. 7 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
При этом, согласно ст. 1 Закона об отходах производства и потребления под размещением отходов понимается их хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду).
Эксплуатируемая МУП "ГорЭкоЦентр" свалка отходов производства и потребления в государственный реестр объектов размещения отходов (государственный кадастр отходов) не включена, доказательств обратного материалы дела не содержат, что свидетельствует о нарушении действующего законодательства при предоставлении земельного участка для целей размещения отходов независимо от способа их размещения (хранение либо захоронение).
Доводы апелляционной жалобы МУП "ГорЭкоЦентр" о том, что ведение реестра объектов размещения отходов осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования только с 01.08.2014 в связи с утратой силы постановления Правительства Российской Федерации N 818 от 26.10.2000 в силу положений приказа Минприроды России от 30.09.2011 N 792, основаны на неверном толковании норм указанных актов.
Так, приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов.
В силу пункта 3 приказ вступает в силу со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".
Таким постановлением является постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 N 712 "О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности", которое вступило в силу с 01.08.2014 (пункты 3 и 4 названного Постановления).
Между тем отмена с 01.08.2014 постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" не означает утрату содержащихся в нем положений до момента признания названного нормативного акта утратившим силу, равно как и не отменяет нормы части 6 статьи 12 и статьи 20 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", предусматривающей ведение государственного реестра (кадастра) отходов, а также нормы части 7 статьи 12 Закона, запрещающей деятельность по размещению отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Постановление Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 было принято во исполнение названной нормы Федерального закона и пунктом 1 постановления было установлено, что паспортизация опасных отходов, а также ведение государственного кадастра отходов возложено на Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопреки правовой позиции МУП "ГорЭкоЦентр", размещение отходов вне объектов, внесенных в государственный кадастр (реестр) отходов, было запрещено в том числе на момент заключения оспариваемого договора.
Также нельзя согласиться с позицией того же апеллянта о том, что выдача уполномоченным органом предприятию лицензии заменяет процедуру внесения указанных объектов в реестр, данный довод противоречит вышеизложенным нормам и пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
В соответствии со ст. 12 Закона об отходах производства и потребления создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (п. 1), определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
По смыслу указанной нормы объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
В приложении N 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации (утв. Минприроды РФ 15.07.1994) под объектами размещения отходов понимаются: полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с положениями ст. 71 АПК РФ, апелляционный суд приходит к выводу, что свалка твердых бытовых отходов, для размещения которой второму ответчику был предоставлен в аренду спорный земельный участок, является объектом размещения отходов.
Следовательно, для его создания требуется получение разрешения федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами при создании объектов размещения отходов (п. 1 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
Доказательств получения указанного разрешения в порядке ст. 12 Закона об отходах производства и потребления материалы дела не содержат.
Доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции в данной части, апеллянтами в апелляционных жалобах не приведено.
Ссылки представителей МУП "ГорЭкоЦентр" в пояснениях суду на то, что получение предприятием лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортированию, обезвреживанию и размещению опасных отходов является поименованным в п. 1 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления разрешением на создание объекта размещения отходов, основаны на неверном толковании указанной нормы, и потому подлежат отклонению, поскольку лицензия как документ о соответствии предприятия требованиям, установленным для ведения лицензируемой деятельности, не заменяет разрешение уполномоченного органа на организацию места размещения отходов как самостоятельного объекта.
В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды. Запрещается сброс отходов производства и потребления в недра и на почву, размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.
В силу пунктов 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" на территориях населенных пунктов запрещается хранение, захоронение и обезвреживание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления. Места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 12 Закона об отходах производства и потребления в границах населенных пунктов запрещается захоронение отходов.
В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
В силу ст. 1 Закона об отходах производства и потребления размещение отходов - это хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
По смыслу процитированных правовых норм в их нормативном единстве с пунктом 4.16 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" критерием разграничения деятельности по хранению и захоронению отходов является временное либо постоянное (соответственно) размещение отходов и возможность (невозможность) их последующего использования.
Из пункта 1.1 договора УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска от 29.08.2012 следует, что земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 предоставлен второму ответчику для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска (т. 1 л.д. 20-24).
Аналогичный вид разрешенного использования спорного земельного участка указан в кадастровом паспорте земельного участка (т. 1 л.д. 25, оборот).
Вместе с тем, цель предоставления земельного участка не соответствует фактическому использованию земельного участка и назначению расположенного на нем объекта, в том числе на момент его предоставления второму ответчику в аренду.
Согласно Технологическому регламенту по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, расположенной на спорном земельном участке (далее - Технологический регламент), метод обезвреживания отходов на городской свалке заключается в размещении отходов послойно высотой 1.5-2.0 м с уплотнением и изоляцией слоями грунта или изолирующего (строительного материала) 25-30 см (т. 1 л.д. 80, 85).
Организация разгрузки отходов предполагает сдвиг отходов бульдозерами на рабочую карту, создание вала с пологим откосом высотой до 2 м за счет 15-20 уплотненных слоев (т. 1 л.д. 86).
Технологический регламент предполагает создание нескольких ярусов размещаемых отходов толщиной до 0,5 м, уплотнение каждого яруса, изолирование уплотненного слоя высотой 2 м слоем грунта 25 см (т. 1 л.д. 88).
Указанная технология размещения отходов позволяет сделать вывод о длительном характере хранения отходов и их консервировании без целей дальнейшего использования.
Постановлением главы города Челябинска от 14.05.2005 N 535-п "Об организации учета образования, транспортировки и захоронения отходов на территории г. Челябинска по весовым показателям" МУП "ГорЭкоЦентр" поручено осуществлять прием отходов на городскую свалку с 01.06.2005 (т. 1 л.д. 93).
С учетом изложенных норм и представленных доказательств следует признать, что земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей их захоронения.
При этом суд не может согласиться с мнением МУП "ГорЭКоЦентр" о том, что указанный вывод не соответствует ст. 1 Закона об отходах производства и потребления, по смыслу которого захоронение предполагает изоляцию отходов в специальных хранилищах.
Как ранее отмечено судом на основании системного толкования норм, захоронение отходов предполагает их размещение таким способом, который исключает возможность их последующего использования, при этом поименованный в ст. 1 названного Закона порядок помещения таких отходов в специальные хранилища представляет собой лишь технологию (способ) изоляции таких отходов, в то время как такая цель (изоляция отходов) может быть достигнута и другими технологическими способами.
В данном случае, согласно указанной в Технологическом регламенте технологии размещенные на земельном участке отходы изолируются таким способом, который исключает их последующее использование.
Ссылки МУП "ГорЭкоЦентр" на то, что указанная технология обеспечивает исключительно пожарную безопасность объекта, отклоняются как противоречащие содержанию Технологического регламента, поскольку таких сведений в содержании данного документа судом не установлено.
Кроме того, из материалов дела не следует, и данное обстоятельство подтверждено представителями второго ответчика в судебном заседании, с момента заключения оспариваемого договора, равно как и с момента фактического размещения свалки (1949 г.) каких-либо действий, предполагающих последующее использование размещенных на свалке отходов, что бы указывало на временный характер их размещения, ни органом местного самоуправления, ни арендатором совершено не было.
В силу этого, ссылки апеллянтов на указание в договоре на временный характер размещения объекта отклоняются, поскольку указанное обстоятельство при наличии объективных доказательств фактического использования объекта в качестве места захоронения отходов не свидетельствует о законности заключенного договора аренды.
Доводы МУП "ГорЭкоЦентр" и Администрации о том, что законность размещения городской свалки была предметом оценки контролирующих органов при выдаче лицензии предприятию и при рассмотрении арбитражного дела N А76-591/2011, отклоняются.
В силу п. п. 1, 2 и 7 ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования; лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности); лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.
Порядок выдачи лицензии урегулировании ст. 13 - 14 названного Закона, и в силу п. 7 ст. 14 Закона основанием для отказа в выдаче лицензии является среди прочего установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям.
Таким образом, по смыслу изложенных норм, наличие лицензии означает соответствие претендента лицензионным требованиям на момент ее выдачи.
Однако указанное не означает невозможность нарушения лицензиатом лицензионных требований в процессе осуществления деятельности.
Так, актом проверки Росприроднадзора N 206 от 13.09.2013 (т. 2 л.д. 51) установлено, что отходы на свалке утрамбовываются тяжелой техникой, производится пересыпка отходов грунтом толщиной 15-35 см.
Указанные документы подтверждают фактическое использование спорного земельного участка, ввиду чего указанные акты не были предметом оценки судов по делу N А76-591/2011 не только, исходя из предмета спора (ч. 2 ст. 65 АПК РФ), но и в силу объективных причин - проведения проверки после оспаривания в судебном порядке лицензии МУП "ГорЭкоЦентр".
Более того, в рамках названного дела объектом оценки суда являлась законность использования свалки как объекта размещения отходов, а не правомерность предоставления земельного участка для размещения такого объекта, ввиду чего судом с учетом положений ч. 2 ст. 65 АПК РФ была дана оценка законности выдачи лицензии на объект размещения отходов, а не договору аренды земельного участка.
Следует также отметить, что вопреки утверждениям апеллянтов, суд при рассмотрении указанного дела пришел к том числе к выводу о том, что земельный участок, на территории которого располагается городская свалка, не является объектом размещения отходов, и предоставление документов на земельный участок не будет подтверждать принадлежность ему объекта размещения отходов (постановление Восемнадцатого арбитражного суда по указанному делу от 18.08.2011, т. 2 л.д. 69).
В силу изложенных обстоятельств ссылки апеллянтов на судебные акты по указанному делу подлежат отклонению, поскольку факт законности землепользования вторым ответчиком спорным земельным участком названными актами не установлен (ч. 2 ст. 69 АПК РФ).
По тем же основаниям отклоняются доводы апеллянтов относительно судебных актов по делу N А76-27559/2013 и решения Советского районного суда г. Челябинска.
Вывод о том, что ответчиком на спорном земельном участке не осуществляется деятельность по захоронению отходов, сделан судами на основании представленных в дело доказательств в порядке ст. 71 АПК РФ, и суды, в частности, по делу N А76-27559/2013 пришли к выводу о недоказанности данного обстоятельства.
Между тем указанное не исключает полномочий суда при рассмотрении данного дела на основании конкретных доказательств, представленных сторонами, установить иные обстоятельства.
Апелляционный суд также отмечает, что независимо от способа размещения отходов на спорном земельном участке - хранение либо захоронение - нормы ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления равным образом запрещают размещение такого объекта на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также непосредственно в границах населенных пунктов запрещено.
В силу этого независимо от способа изоляции отходов, как хранение отходов (учитывая размещение вторым ответчиком в том числе отходов III и IV класса опасности), и тем более их захоронение на территории спорного земельного участка, расположенного в черте города Челябинска, не допускается.
В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пп. 1, 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).
На основании ч. 1 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Согласно ч. 3 цитируемой статьи в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (ч. 8 ч. 35 ГрК РФ).
В силу ч. 13 ст. 35 ГрК РФ в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
Согласно правовому зонированию территории города Челябинска, Правил застройки и землепользования, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 N 36/8, действовавших на момент заключения договора аренды от 29.08.2012, спорный земельный участок находится в квадрате 10 карты правового зонирования территории города, в который входят зоны Г-11, А-21, А-13.
Как установлено судом первой инстанции, правовой режим указанных зон не содержит такого вида землепользования как размещение отходов (хранения либо захоронения), поскольку зона Г-11 является зоной предприятий и промышленных объектов и предусматривает производственную деятельность, коммунальное инженерно-техническое обеспечение; зона А-21 отнесена к природным санитарно-защитным зонам и предназначена для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные территории; зона А-13 отнесена к природным зонам, не предоставляемым рекреации, в пределах которой разрешенным видом использования земельного участка является озеленение территории и регулируемая рубка.
Таким образом, предполагаемый вид использования спорного земельного участка под временное размещение (хранение) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска не соответствует требованиям градостроительных норм и территориального зонирования города Челябинска.
Доказательств создания зоны специального назначения, а также доказательств размещения спорного объекта размещения отходов в такой зоне, в дело не представлено.
Доводы апелляционных жалоб Администрации, Комитета и Главного управления архитектуры о соответствии разрешенного использования земельного участка градостроительному зонированию, со ссылкой на нормы Правового зонирования города Челябинска, утв. решением Челябинской городской Думы N 36/8 от 27.04.2004, и Правила землепользования и застройки, утв. решением Челябинской городской Думы N 37/13 от 09.10.2012, отклоняются как противоречащие ч. 13 ст. 35 ГрК, по смыслу которой расположение объектов размещения отходов может осуществляться только путем выделения зон специального назначения.
Следует также отметить, что названные акты территориального планирования, как следует из их содержания, а также с учетом их толкования в нормативном единстве со ст. 30, 41 ГрК РФ, определяют принципы территориального зонирования города Челябинска в пределах предоставленных органам местного самоуправления полномочий в сфере градостроительной деятельности, под которой понимается деятельность по развитию городов и поселений (п. 1 ст. 1 ГрК РФ), в то время, как расположение объекта размещения отходов для целей их захоронения, а также для целей их хранения в случае, если объектом захоронения являются опасные вещества, в границах населенного пункта запрещено нормами ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления. Именно по этой причине размещение земельных участков и объектов с таким видом разрешенного использования не предусмотрено названными документами территориального планирования в качестве специальной зоны. В силу этого, доводы апелляционных жалоб о том, что в отсутствие соответствующих запретов расположение объекта размещения бытовых отходов в пределах установленных ранее и в настоящее время территориальных зон города не противоречит действующему законодательству, признаются необоснованными.
Доводы о том, что городская свалка существует с 1949 года, как обоснованно отметил суд первой инстанции, не носят правового характера и не влияют на оценку правомерности предоставления земельного участка второму ответчику. Действующее земельное законодательство, равно как и градостроительное законодательство не предусматривают давность владения земельным участком и давность размещения на нем объекта градостроительной деятельности как основание для легализации правового титула его владельца на земельный участок и сам объект.
Ссылки Администрации на то, что при длительном существовании городской свалки изменение типа территориального зонирования земельного участка при утверждении градостроительной документации не было произведено, поскольку свалка создавалась для временного размещения отходов, отклоняются по следующим основаниям.
Согласно п. 1.1.1. договора аренды, а также сведениям кадастрового паспорта, спорный земельный участок предоставлен для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления (т. 1 л.д. 20, 25 оборот).
В силу п. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Положения нормы части 1 и части 13 ст. 35 ГрК РФ предусматривают возможность расположения объекта размещения отходов (кроме случаев, установленных ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления) в границах утвержденных специальных территориальных зон.
Более того, даже размещение производственных объектов (учитывая доводы апеллянтов о допустимости размещения спорного объекта в такой зоне) в силу п. 7 и п. 8 названной нормы допускается только при установлении санитарно-защитных зон таких объектов.
В силу положений указанных норм следует сделать вывод, что при разработке и утверждении документов территориального планирования на уполномоченный орган возлагается обязанность обеспечить соблюдение требований действующего законодательства при определении видов и состава территориальных зон.
Как ранее установлено судом, вторым ответчиком фактически осуществляется размещение на земельном участке объектов III и IV класса опасности, а также фактическое захоронение отходов, тогда как размещение таких объектов в границах населенного пункта запрещено вышеперечисленными нормами.
При таких обстоятельствах изменение типа территориального зонирования земельного участка в части возможности расположения объекта размещения отходов в границах предоставленного земельного участка, при утверждении градостроительной документации города Челябинска в 2004 году и в 2012 году противоречило бы названным нормам действующего законодательства, что позволяет отклонить утверждения Администрации о возможности такого изменения.
В иных случаях (не запрещающих размещение такого объекта в границах населенных пунктов) размещение отходов допускается в границах специальных территориальных зон, в то время как доказательств их утверждения как в ранее действующей, так и в актуальной документации территориального планирования не имеется.
Следует также отметить, что, во-первых, временный характер расположения на земельном участке объекта размещения отходов не освобождает орган местного самоуправления от обязанности соблюдения требований градостроительных норм и правил при предоставлении земельного участка, во-вторых, в силу абз. 9 ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" временное складирование отходов допускается сроком не более 6 месяцев, в то время как сторонами заключен долгосрочный договор аренды с возможностью его возобновления на неопределенный срок, а в-третьих, судами при рассмотрении настоящего дела установлено, что фактически арендатором осуществляется деятельность по захоронению отходов, что исключает возможность их временного складирования.
Доводы Администрации и МУП "ГорЭкоЦентр" о том, что городская свалка в настоящее время является единственным местом, предназначенным для размещения отходов в городе Челябинске, и в отсутствие альтернативного варианта размещения отходов деятельность МУП "ГорЭкоЦентр" фактически будет прекращена, что приведет к возникновению стихийных свалок, дисбалансу санитарной и гигиенической обстановки в городе и нарушению прав граждан на охрану здоровья и благоприятную среду, отклоняются.
Указанные доводы, во-первых, основаны на предположениях, в том числе довод об отсутствии альтернативного варианта размещения свалки, ввиду чего по смыслу ст. ст. 10, 64, 71, ч. 1 ст. 168, ч. 4 ст. 170 АПК РФ не могут быть положены в основу судебного акта.
Во-вторых, обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, в том числе организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в силу абз. 12 ст. 2, п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения, которые в свою очередь подлежат решению органами местного самоуправления (часть 1 статьи 34 того же Закона).
В силу указанного, неисполнение муниципальным образованием возложенных на них публично-правовых функций не может являться основанием для отказа в удовлетворении иска об оспаривании сделки, противоречащей закону.
То обстоятельство, что распоряжение Администрации города Челябинска от 04.06.2012 N 3004, послужившее основанием для заключения договора, не оспорено и не признано недействительным, на что ссылаются Комитет и Главное управление архитектуры, не препятствует признанию недействительным оспариваемой сделки, поскольку в силу норм п. 3 ст. 3, п. 2 ст. 22 ЗК РФ, п. п. 1 п. 1 ст. 8 ГК РФ именно договор аренды является основанием для возникновения арендных правоотношений и правового титула арендатора. Кроме того, в силу нормы абз. 13 ст. 12 ГК РФ отсутствие оспаривания в самостоятельном порядке ненормативного акта не исключает возможности его оценки правомерности при рассмотрении судом спора, вытекающего из правоотношений, которые возникли из указанного ненормативного акта.
Доводы МУП "ГорЭкоЦентр" о необоснованном применении судом норм ГОСТ 53691-2009, поскольку размещение отходов I и II класса предприятие не осуществляет, отклоняются, поскольку, как следует из содержания судебного акта, судом дана оценка соответствию объекта размещения отходов III и IV класса, деятельность по размещению которых осуществляется обществом, в то время как названный ГОСТ регулирует порядок размещения отходов с I по IVклассы.
Доводы Администрации и МУП "ГорЭкоЦентр" о необоснованности вывода суда о вредном воздействии свалки бытовых отходов на окружающую среду в силу неправильной оценки изложенных в отчетах по экологическому мониторингу (т. 1 л.д. 46) показателей, в том числе без учета размещения в промышленной зоне иных промышленных предприятий, отклоняются как не повлиявшие на выводы суда по существу спора. Оценка названных отчетов по существу означает оценку фактической деятельности ответчика по эксплуатации городской свалки и соблюдения им норм действующего законодательства в процессе осуществления такой деятельности, что не влияет на оценку правомерности предоставления спорного земельного участка на момент заключения оспариваемого договора как юридического факта, повлекшего возникновение у второго ответчика титула арендатора земельного участка.
Апелляционный суд не может согласиться с выводом суда первой инстанции о доказанности факта нарушения требований санитарных и гигиенических норм при заключении оспариваемого договора.
В соответствии с п. 1 ст. 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Однако доказательств такого несоответствия истцом в дело не представлено.
Установленный судом первой инстанции факт несоблюдения санитарно-защитной зоны объекта размещения отходов в силу размещения по периметру свалки жилой застройки не соответствует обстоятельствам дела, поскольку таких доказательств в дело не представлено.
Ссылки истца в обоснование указанного обстоятельства на карту-схему территории городской свалки в составе отчету по экологическому мониторингу (т. 1 л.д. 46, 109, 110, 123) отклоняются, поскольку названные схемы отражают точки отбора проб для проведения замеров, и из представленной схемы не представляется возможным достоверно установить ни факт размещения жилой застройки по периметру городской свалки, ни размер санитарно-защитной зоны, на нарушении которой настаивает прокурор.
Кроме того, как ранее отмечено судом, названные отчеты представляют собой оценку фактической деятельности ответчика по эксплуатации городской свалки и соблюдения им норм действующего законодательства в процессе осуществления такой деятельности, однако не подтверждают факт соответствия либо несоответствия размера санитарно-защитной зоны на момент предоставления земельного участка. В силу этого нельзя считать доказанным обстоятельство первичного размещения жилой застройки относительно спорной городской свалки, и в силу этого возлагать исключительно на второго ответчика обязанность соблюдать требования по размеру санитарно-защитной зоны.
В силу указанного, доводы апелляционных жалоб относительно выводов суда первой инстанции о несоблюдении санитарно-гигиенических норм при заключении оспариваемого договора не подлежат оценке апелляционным судом как не имеющие правового значения.
Поскольку указанные выводы суда не повлияли на решение суда по существу спора, основания для отмены судебного акта не имеется, апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации города Челябинска, Комитета по управлению и имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска, муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Г.Н.БОГДАНОВСКАЯ
Судьи
Л.А.СУСПИЦИНА
Л.В.ПИВОВАРОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)