Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 25.08.2014
Постановление изготовлено в полном объеме 29.08.2014
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бондаренко О.А., в отсутствие заявителя - администрации города Смоленска (г. Смоленск, ОГРН 1026701449719, ИНН 6730012070) и административного органа - отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения управления Министерства внутренних дел России по городу Смоленску (г. Смоленск), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Министерства внутренних дел России по городу Смоленску на решение Арбитражного суда Смоленской области от 02.06.2014 по делу N А62-1562/2014,
установил:
следующее.
Администрация города Смоленска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к отделению государственной инспекции безопасности дорожного движения управления Министерства внутренних дел России по городу Смоленску (далее - отделение) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 06.03.2014 67 АС N 001721.
Решением Арбитражного суда Смоленской области от 02.06.2014 заявленные требования удовлетворены.
Судебный акт мотивирован отсутствием в деле допустимых доказательств, свидетельствующих о наличии в действиях администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом допущено существенное нарушение процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, выразившееся в незаблаговременном извещении администрации о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.
Не согласившись с принятым решением, отделение обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.
В обоснование жалобы заявитель ссылается на наличие в действиях общества события и состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ. Полагает, что администрация, получив уведомление о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, имела достаточное время для направления в отделение ходатайства о невозможности явки своего представителя и переносе составления протокола на более позднее время.
Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.
В судебное заседание участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени его проведения, не явились, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в их отсутствие.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, старшим государственным инспектором дорожного надзора отделения в присутствии свидетелей составлены акты выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения:
- - от 24.02.2014, согласно которому на участке: г. Смоленск, ул. Свердлова, д. 42, выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 1,2 м * 1,2 м * 0,16 м (ГОСТ Р 50597-93), а также отсутствие ограждения и дорожных знаков, информирующих участников дорожного движения о введенных ограничениях (ГОСТ Р 52289-2004);
- - от 25.02.2014, согласно которому на участке: г. Смоленск, перекресток ул. Степана Разина и ул. Соболева выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м * 1,4 м * 0,16 м, превышающие допустимые пунктами 3, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, а также отсутствие ограждения и дорожных знаков, информирующих участников дорожного движения о введенных ограничениях (ГОСТ Р 52289-2004);
- - от 26.02.2014, согласно которому на участке: г. Смоленск, перекресток ул. Степана Разина и ул. Соболева выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м *1,9 м *0,16 м), превышающие допустимые пунктами 3, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, а также отсутствие ограждения и дорожных знаков, информирующих участников дорожного движения о введенных ограничениях (ГОСТ Р 52289-2004).
В актах имеются отметки о проведенных фотосъемках.
Указанные акты направлены в администрацию.
Извещением от 26.02.2014 N 23/564, поступившим в администрацию 26.02.2014, заявитель извещен о необходимости явки 27.02.2014 в 10 часов 30 минут для составления протокола об административном правонарушении.
27.02.2014 отделением составлен протокол об административном правонарушении N 67 СМ N 002133, в котором в том числе указано место и время рассмотрения дела об административном правонарушении - 06.03.2014 в 17 часов 00 минут..
Постановлением по делу об административном правонарушении от 06.03.2014 N 67 АС N 001721 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.
Не согласившись с данным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.
Согласно статье 12.34 КоАП РФ несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере трехсот тысяч рублей.
Субъектами правонарушения, ответственность за которое предусмотрена указанной статьей, являются, в том числе, юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов. Обязанностями таких лиц являются содержание дорог в состоянии, обеспечивающем безопасные условия для дорожного движения, обеспечение безопасности движения в местах проведения ремонтных работ, а также своевременное осуществление действий, направленных на улучшение эксплуатационных качеств дорог, устранение помех для движения.
Из содержания названной нормы не следует указания на специальные признаки субъекта административного правонарушения, а значит таким субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние, предусмотренное данной статьей КоАП РФ.
На основании пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.
В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 13 названного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в числе прочего, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.
В соответствии со статьей 17 указанного Федерального закона содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.
Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, установлено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, обязаны содержать дороги в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения.
Согласно статье 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обеспечение безопасности дорожного движения -деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.
В соответствии с пунктом 4 статьи 6 данного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
На основании статьи 12 указанного Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.
Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию и условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ Р 50597-93).
Правила применения технических средств организации дорожного движения: дорожных знаков, дорожной разметки, дорожных светофоров, а также дорожных ограждений и направляющих устройств на всех улицах и дорогах установлены ГОСТом Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств, утвержденным приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 120-ст (далее - ГОСТ Р 52289-2004).
Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. В случае, когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, на них должны быть введены временные ограничения, обеспечивающие безопасность движения, вплоть до полного запрещения движения.
В соответствии с пунктом 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. Пунктом 3.1.2 установлено, что предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.
В соответствии с пунктом 5.2.27 ГОСТа Р 52289-2004 знак 1.25 "Дорожные работы" устанавливают перед участком дороги, в пределах которого проводятся любые виды работ; в соответствии с пунктом 5.4.22. знак "Ограничение максимальной скорости" применяют для запрещения движения всех транспортных средств со скоростью выше указанной на знаке при необходимости введения на участке дороги иной максимальной скорости, чем на предшествующем участке. При ограничении скорости движения на опасных участках дороги (крутые повороты, необеспеченная видимость встречного автомобиля, сужение дороги и т.п.) зона действия знака должна соответствовать протяженности опасного участка.
Из вышеперечисленных правовых норм следует, что в ведении органов местного самоуправления находится дорожная деятельность (деятельность по содержанию) в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.
Виновное несоблюдение органом местного самоуправления требований, содержащихся в указанных ГОСТ Р 50597-93, ГОСТ Р 52289-2004, влечет административную ответственность по статье 12.34 КоАП.
В соответствии со статьей 10 Устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 N 164, к вопросам местного значения города Смоленска относится в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Смоленска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Смоленска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, администрация в силу закона обязана содержать дороги местного значения в границах города Смоленска в соответствии с автомобильными стандартами и является единым субъектом административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ. При этом заключение муниципального контракта на выполнение работ по ремонту и содержанию улично-дорожной сети, искусственных сооружений города Смоленска не освобождает администрацию от ответственности за нарушение правил содержания автомобильных дорог местного значения, несмотря на то, что на основании контракта обязанности по выполнению дорожных работ, в том числе по содержанию дорог в безопасном для движения состоянии, информировании участников дорожного движения о вводимых ограничениях, принятию мер к своевременному устранению помех для движения транспорта, могут быть возложены на иное юридическое лицо.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение соответствующим лицом своих договорных обязательств влечет гражданско-правовую ответственность, но не освобождает орган местного самоуправления от административной ответственности.
Образование в структуре администрации органа в сфере использования автомобильных дорог общего пользования и осуществления дорожной деятельности в городе Смоленске - управления дорожного хозяйства администрации с правами юридического лица не наделяет это управление статусом органа местного самоуправления и также не изменяет компетенцию администрации по обеспечению содержания рассматриваемой автодороги.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что администрация является надлежащим субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
Статьей 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
На основании части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В соответствии с частью 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В силу части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Установленный законом порядок применения административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.
Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.
Основания привлечения к административной ответственности должны подтверждаться доказательствами, соответствующим требованиям относимости, допустимости, достоверности и достаточности (статьи 67, 68 АПК РФ, статья 26.2 КоАП РФ).
Как усматривается из материалов дела, в подтверждение события административного правонарушения отделением представлены акты выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 24.02.2014, 25.02.2014 и 26.02.2014.
Составление акта выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения предусмотрено требованиями подпункта 10.2.8.4 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения ГИБДД МВД РФ" (далее - Наставление N 410) по форме, предусмотренной приложением N 8 к указанному Наставлению.
Пунктом 10.2.8.4 Наставления N 410 установлено, что при обнаружении недостатков в состоянии дорог и инженерных сооружений, создающих помехи для дорожного движения или его безопасности, инспектор ДПС докладывает о них дежурному подразделения ГИБДД, составляет акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения (приложение 8) и действует по указанию дежурного.
Администрация привлечена к административной ответственности по факту правонарушения, совершенного 26.02.2014 в 16 часов 10 минут.
Как установлено арбитражным судом первой инстанции, в акте от 26.02.2014, послужившим основанием для составления протокола об административном правонарушении, а также в актах от 24.02.2014 и от 25.02.2014), отсутствуют сведения о примененном измерительном приборе, его поверке.
В пункте 11 Наставления N 410 установлен порядок использования специальных технических и транспортных средств для контроля за состоянием дорог и улиц.
В соответствии с пунктом 11.1 Наставления N 410 при осуществлении контроля за состоянием дорог и улиц с целью точной оценки параметров должны применяться измерительные приборы, лаборатория контроля за дорожными условиями, измерительные приборы, фото- и видеотехника (далее - специальные технические средства).
Специальные технические средства применяются в соответствии с методикой контроля транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, изложенной в методическом пособии для сотрудников ДИиОД "Методика и приборы контроля транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог" (пункт 11.2 Наставления N 410).
Согласно пунктам 11.3, 11.4 Наставления N 410 запрещается применение специальных технических средств, не прошедших метрологическую поверку или имеющих просроченные свидетельства о поверке. При этом к работе со специальными техническими средствами допускаются сотрудники ГИБДД, изучившие инструкции по эксплуатации и сдавшие зачеты по правилам их применения.
Между тем в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие выполнение должностным лицом отделения при составлении актов выявленных недостатков требований, перечисленных в пунктах 11.1, 11.2, 11.3, 11.4 Наставления N 410.
При этом на представленных в материалы дела фототаблицах (том 1, л.д. 64, 67, 70) значения прибора не видны, сведения о примененном приборе нигде не зафиксированы.
Представленное административным органом в ходе судебного разбирательства свидетельство о поверке N 11657/11 обоснованно не принято во внимание судом первой инстанции, поскольку его нельзя признать относящимся к прибору, при помощи которого производилось измерение в связи с тем, что сведения о нем нигде не отражены.
Из акта от 25.02.2014 следует, что в 16 часов 00 минут в г. Смоленске на участке: перекресток ул. Степана Разина и ул. Соболева выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м * 1,4 м * 0,16 м), а из акта от 26.02.2014 на том же участке дороги в 16 часов 10 минут выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м * 1,9 м * 0,16 м).
Таким образом, из документов, составленных ответчиком без фиксации сведений о применении измерительного прибора следует, что за сутки ширина выбоины увеличилась на 0,5 м.
Учитывая изложенное, и, принимая во внимание отсутствие в деле сведений об использованном измерительном приборе и его поверке, а также невозможность установить из представленных фотоматериалов значений указанного прибора при проведении замеров, суд первой инстанции обоснованно указал на наличие сомнений в достоверности зафиксированных в актах проверки результатов измерений повреждений спорного участка дороги.
Согласно статье 26.8 КоАП РФ под специальными техническими средствами понимаются измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую поверку.
Показания специальных технических средств отражаются в протоколе об административных правонарушениях или постановлении по делу об административном правонарушении, вынесенном в случае, предусмотренном частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса.
В нарушение статьи 26.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении также отсутствуют сведения о применении измерительного прибора, при помощи которого был установлен размер выбоины.
Кроме того, из акта от 24.02.2014 следует, что осмотр проводился на ином участке дороги города Смоленска, а именно на улице Свердлова, д. 42, однако акт указан в оспариваемом постановлении как доказательство выявленного нарушения на участке проезжей части дороги на перекрестке улиц Степана Разина и Соболева.
При этом в нарушение требований к форме в акте от 24.02.2014 отсутствуют надлежащие сведения о передаче информации представителю организации, обслуживающей данный участок дороги и о принявшем его лице, что нарушает права администрации. Каких-либо доказательств, подтверждающих факт передачи, не представлено.
С учетом указанных нарушений, оценив совокупность имеющихся в деле доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанные акты выявленных недостатков, в том числе акт от 26.02.2014, явившийся основанием для составления протокола, должны расцениваться в качестве форм оперативного реагирования органов ГИБДД в ходе повседневной деятельности, которые должны явиться основанием для последующей проверки указанных сведений в ходе соответствующих мероприятий административного контроля, в том числе в тех процессуальных формах, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях.
Протокол осмотра места совершения административного правонарушения в нарушение требований статьи 27.8 КоАП РФ административным органом не составлялся, несмотря на наличие у него всех соответствующих полномочий для этого.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие в деле достоверных и допустимых доказательств, свидетельствующих о наличии в действиях администрации события административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
В нарушение части 1 статьи 65, части 4 статьи 210 АПК РФ доказательств, надлежащим образом подтверждающие факт совершения администрацией вменяемого административного правонарушения, полученные с соблюдением требований законодательства при проведении проверочных мероприятий, административным органом не представлено.
Согласно части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.
В силу части 2 указанной статьи дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется такое дело. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
Гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности при производстве по делу об административном правонарушении, установлены частью 3 статьи 28.2 КоАП РФ: при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе; указанным лицам должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, они вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ).
Исходя из смысла и содержания статьи 28.2 КоАП РФ, административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса.
Положения статьи 28.2 КоАП РФ позволяют рассматривать составление протокола об административном правонарушении как одно из важнейших процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающее формирование доказательственной основы, которая в дальнейшем может лишь корректироваться с учетом доводов, выдвигаемых участниками административного производства при рассмотрении дела об административном правонарушении и обжаловании решения административного органа.
По смыслу части 2 статьи 26.2 и части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, как протокол, так и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях.
Из приведенных норм следует, что при составлении протокола об административном правонарушении должностные лица, уполномоченные на это действие, обязаны обеспечить соблюдение прав лица, в отношении которого составляется протокол, в частности, заблаговременно известить это лицо о времени и месте составления протокола по конкретному составу правонарушения, независимо от того, когда он составляется.
Неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и дате составления протокола об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений и представления доказательств, на заявление ходатайств и отводов, использованию юридической помощью защитника.
Из материалов дела следует, что о месте и времени составления протокола об административном правонарушении на 27.02.2014 в 10:30 администрация извещена 26.02.2014 в 17:40.
Иных доказательств уведомления администрации о времени и месте составления протокола в дело не представлено.
С учетом данных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о нарушении административным органом процедуры привлечения администрации к административной ответственности в связи с отсутствием доказательств, свидетельствующих о заблаговременном извещении заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
Время вручения уведомления администрации о времени и месте составления протокола с учетом установленных по делу обстоятельств не может быть признано достаточным и разумным, в связи с чем у администрации отсутствовала реальная возможность воспользоваться своими правами и обеспечить явку представителя на составление протокола.
В силу пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 17 постановления Пленума от 27.01.2003 N 2 суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу части 2 статьи 211 АПК РФ.
Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер.
В настоящем деле допущенные административным органом процессуальные нарушения, касающиеся обеспечения процессуальных гарантий защиты лица, привлекаемого к ответственности, выразившиеся в незаблаговременном извещении ее о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, носят существенный характер, при этом возможность устранения этих недостатков отсутствует.
Довод апелляционной жалобы о том, что администрация имела достаточное время для направления в отделение ходатайства о невозможности явки своего представителя и переносе составления протокола на более позднее время не подтвержден какими-либо доказательствами, тогда как из установленных по делу обстоятельств усматривается, что объективно такого времени администрации было явно недостаточно.
Кроме того, при составлении протокола об административном правонарушении отделение и в отсутствие ходатайства заявителя о невозможности явки представителя должна была выяснить, извещена ли администрация в установленном порядке о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, выяснить причины неявки участников производства по делу, и, установив факт незаблаговременного извещения заявителя о месте и времени совершения указанного процессуального действия, принять решение о переносе составления протокола.
На основании изложенного, приняв во внимание совокупность допущенных административным органом нарушений, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.
Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у судебной коллегии не имеется.
Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку сводятся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права и не опровергают правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.
При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого судебного акта.
Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Смоленской области от 02.06.2014 по делу N А62-1562/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Судьи
Н.В.ЗАИКИНА
Н.В.ЕРЕМИЧЕВА
В.Н.СТАХАНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДВАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 29.08.2014 ПО ДЕЛУ N А62-1562/2014
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 августа 2014 г. по делу N А62-1562/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 25.08.2014
Постановление изготовлено в полном объеме 29.08.2014
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бондаренко О.А., в отсутствие заявителя - администрации города Смоленска (г. Смоленск, ОГРН 1026701449719, ИНН 6730012070) и административного органа - отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения управления Министерства внутренних дел России по городу Смоленску (г. Смоленск), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Министерства внутренних дел России по городу Смоленску на решение Арбитражного суда Смоленской области от 02.06.2014 по делу N А62-1562/2014,
установил:
следующее.
Администрация города Смоленска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к отделению государственной инспекции безопасности дорожного движения управления Министерства внутренних дел России по городу Смоленску (далее - отделение) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 06.03.2014 67 АС N 001721.
Решением Арбитражного суда Смоленской области от 02.06.2014 заявленные требования удовлетворены.
Судебный акт мотивирован отсутствием в деле допустимых доказательств, свидетельствующих о наличии в действиях администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом допущено существенное нарушение процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, выразившееся в незаблаговременном извещении администрации о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.
Не согласившись с принятым решением, отделение обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.
В обоснование жалобы заявитель ссылается на наличие в действиях общества события и состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ. Полагает, что администрация, получив уведомление о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, имела достаточное время для направления в отделение ходатайства о невозможности явки своего представителя и переносе составления протокола на более позднее время.
Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.
В судебное заседание участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени его проведения, не явились, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в их отсутствие.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, старшим государственным инспектором дорожного надзора отделения в присутствии свидетелей составлены акты выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения:
- - от 24.02.2014, согласно которому на участке: г. Смоленск, ул. Свердлова, д. 42, выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 1,2 м * 1,2 м * 0,16 м (ГОСТ Р 50597-93), а также отсутствие ограждения и дорожных знаков, информирующих участников дорожного движения о введенных ограничениях (ГОСТ Р 52289-2004);
- - от 25.02.2014, согласно которому на участке: г. Смоленск, перекресток ул. Степана Разина и ул. Соболева выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м * 1,4 м * 0,16 м, превышающие допустимые пунктами 3, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, а также отсутствие ограждения и дорожных знаков, информирующих участников дорожного движения о введенных ограничениях (ГОСТ Р 52289-2004);
- - от 26.02.2014, согласно которому на участке: г. Смоленск, перекресток ул. Степана Разина и ул. Соболева выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м *1,9 м *0,16 м), превышающие допустимые пунктами 3, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, а также отсутствие ограждения и дорожных знаков, информирующих участников дорожного движения о введенных ограничениях (ГОСТ Р 52289-2004).
В актах имеются отметки о проведенных фотосъемках.
Указанные акты направлены в администрацию.
Извещением от 26.02.2014 N 23/564, поступившим в администрацию 26.02.2014, заявитель извещен о необходимости явки 27.02.2014 в 10 часов 30 минут для составления протокола об административном правонарушении.
27.02.2014 отделением составлен протокол об административном правонарушении N 67 СМ N 002133, в котором в том числе указано место и время рассмотрения дела об административном правонарушении - 06.03.2014 в 17 часов 00 минут..
Постановлением по делу об административном правонарушении от 06.03.2014 N 67 АС N 001721 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.
Не согласившись с данным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.
Согласно статье 12.34 КоАП РФ несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере трехсот тысяч рублей.
Субъектами правонарушения, ответственность за которое предусмотрена указанной статьей, являются, в том числе, юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов. Обязанностями таких лиц являются содержание дорог в состоянии, обеспечивающем безопасные условия для дорожного движения, обеспечение безопасности движения в местах проведения ремонтных работ, а также своевременное осуществление действий, направленных на улучшение эксплуатационных качеств дорог, устранение помех для движения.
Из содержания названной нормы не следует указания на специальные признаки субъекта административного правонарушения, а значит таким субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние, предусмотренное данной статьей КоАП РФ.
На основании пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.
В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 13 названного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в числе прочего, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.
В соответствии со статьей 17 указанного Федерального закона содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.
Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, установлено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, обязаны содержать дороги в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения.
Согласно статье 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обеспечение безопасности дорожного движения -деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.
В соответствии с пунктом 4 статьи 6 данного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
На основании статьи 12 указанного Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.
Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию и условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ Р 50597-93).
Правила применения технических средств организации дорожного движения: дорожных знаков, дорожной разметки, дорожных светофоров, а также дорожных ограждений и направляющих устройств на всех улицах и дорогах установлены ГОСТом Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств, утвержденным приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 N 120-ст (далее - ГОСТ Р 52289-2004).
Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. В случае, когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, на них должны быть введены временные ограничения, обеспечивающие безопасность движения, вплоть до полного запрещения движения.
В соответствии с пунктом 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. Пунктом 3.1.2 установлено, что предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.
В соответствии с пунктом 5.2.27 ГОСТа Р 52289-2004 знак 1.25 "Дорожные работы" устанавливают перед участком дороги, в пределах которого проводятся любые виды работ; в соответствии с пунктом 5.4.22. знак "Ограничение максимальной скорости" применяют для запрещения движения всех транспортных средств со скоростью выше указанной на знаке при необходимости введения на участке дороги иной максимальной скорости, чем на предшествующем участке. При ограничении скорости движения на опасных участках дороги (крутые повороты, необеспеченная видимость встречного автомобиля, сужение дороги и т.п.) зона действия знака должна соответствовать протяженности опасного участка.
Из вышеперечисленных правовых норм следует, что в ведении органов местного самоуправления находится дорожная деятельность (деятельность по содержанию) в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.
Виновное несоблюдение органом местного самоуправления требований, содержащихся в указанных ГОСТ Р 50597-93, ГОСТ Р 52289-2004, влечет административную ответственность по статье 12.34 КоАП.
В соответствии со статьей 10 Устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 N 164, к вопросам местного значения города Смоленска относится в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Смоленска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Смоленска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, администрация в силу закона обязана содержать дороги местного значения в границах города Смоленска в соответствии с автомобильными стандартами и является единым субъектом административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ. При этом заключение муниципального контракта на выполнение работ по ремонту и содержанию улично-дорожной сети, искусственных сооружений города Смоленска не освобождает администрацию от ответственности за нарушение правил содержания автомобильных дорог местного значения, несмотря на то, что на основании контракта обязанности по выполнению дорожных работ, в том числе по содержанию дорог в безопасном для движения состоянии, информировании участников дорожного движения о вводимых ограничениях, принятию мер к своевременному устранению помех для движения транспорта, могут быть возложены на иное юридическое лицо.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение соответствующим лицом своих договорных обязательств влечет гражданско-правовую ответственность, но не освобождает орган местного самоуправления от административной ответственности.
Образование в структуре администрации органа в сфере использования автомобильных дорог общего пользования и осуществления дорожной деятельности в городе Смоленске - управления дорожного хозяйства администрации с правами юридического лица не наделяет это управление статусом органа местного самоуправления и также не изменяет компетенцию администрации по обеспечению содержания рассматриваемой автодороги.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что администрация является надлежащим субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
Статьей 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
На основании части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В соответствии с частью 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В силу части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Установленный законом порядок применения административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.
Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.
Основания привлечения к административной ответственности должны подтверждаться доказательствами, соответствующим требованиям относимости, допустимости, достоверности и достаточности (статьи 67, 68 АПК РФ, статья 26.2 КоАП РФ).
Как усматривается из материалов дела, в подтверждение события административного правонарушения отделением представлены акты выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 24.02.2014, 25.02.2014 и 26.02.2014.
Составление акта выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения предусмотрено требованиями подпункта 10.2.8.4 Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения ГИБДД МВД РФ" (далее - Наставление N 410) по форме, предусмотренной приложением N 8 к указанному Наставлению.
Пунктом 10.2.8.4 Наставления N 410 установлено, что при обнаружении недостатков в состоянии дорог и инженерных сооружений, создающих помехи для дорожного движения или его безопасности, инспектор ДПС докладывает о них дежурному подразделения ГИБДД, составляет акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения (приложение 8) и действует по указанию дежурного.
Администрация привлечена к административной ответственности по факту правонарушения, совершенного 26.02.2014 в 16 часов 10 минут.
Как установлено арбитражным судом первой инстанции, в акте от 26.02.2014, послужившим основанием для составления протокола об административном правонарушении, а также в актах от 24.02.2014 и от 25.02.2014), отсутствуют сведения о примененном измерительном приборе, его поверке.
В пункте 11 Наставления N 410 установлен порядок использования специальных технических и транспортных средств для контроля за состоянием дорог и улиц.
В соответствии с пунктом 11.1 Наставления N 410 при осуществлении контроля за состоянием дорог и улиц с целью точной оценки параметров должны применяться измерительные приборы, лаборатория контроля за дорожными условиями, измерительные приборы, фото- и видеотехника (далее - специальные технические средства).
Специальные технические средства применяются в соответствии с методикой контроля транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, изложенной в методическом пособии для сотрудников ДИиОД "Методика и приборы контроля транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог" (пункт 11.2 Наставления N 410).
Согласно пунктам 11.3, 11.4 Наставления N 410 запрещается применение специальных технических средств, не прошедших метрологическую поверку или имеющих просроченные свидетельства о поверке. При этом к работе со специальными техническими средствами допускаются сотрудники ГИБДД, изучившие инструкции по эксплуатации и сдавшие зачеты по правилам их применения.
Между тем в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие выполнение должностным лицом отделения при составлении актов выявленных недостатков требований, перечисленных в пунктах 11.1, 11.2, 11.3, 11.4 Наставления N 410.
При этом на представленных в материалы дела фототаблицах (том 1, л.д. 64, 67, 70) значения прибора не видны, сведения о примененном приборе нигде не зафиксированы.
Представленное административным органом в ходе судебного разбирательства свидетельство о поверке N 11657/11 обоснованно не принято во внимание судом первой инстанции, поскольку его нельзя признать относящимся к прибору, при помощи которого производилось измерение в связи с тем, что сведения о нем нигде не отражены.
Из акта от 25.02.2014 следует, что в 16 часов 00 минут в г. Смоленске на участке: перекресток ул. Степана Разина и ул. Соболева выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м * 1,4 м * 0,16 м), а из акта от 26.02.2014 на том же участке дороги в 16 часов 10 минут выявлено разрушение дорожного покрытия в виде выбоин размером 2,5 м * 1,9 м * 0,16 м).
Таким образом, из документов, составленных ответчиком без фиксации сведений о применении измерительного прибора следует, что за сутки ширина выбоины увеличилась на 0,5 м.
Учитывая изложенное, и, принимая во внимание отсутствие в деле сведений об использованном измерительном приборе и его поверке, а также невозможность установить из представленных фотоматериалов значений указанного прибора при проведении замеров, суд первой инстанции обоснованно указал на наличие сомнений в достоверности зафиксированных в актах проверки результатов измерений повреждений спорного участка дороги.
Согласно статье 26.8 КоАП РФ под специальными техническими средствами понимаются измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую поверку.
Показания специальных технических средств отражаются в протоколе об административных правонарушениях или постановлении по делу об административном правонарушении, вынесенном в случае, предусмотренном частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса.
В нарушение статьи 26.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении также отсутствуют сведения о применении измерительного прибора, при помощи которого был установлен размер выбоины.
Кроме того, из акта от 24.02.2014 следует, что осмотр проводился на ином участке дороги города Смоленска, а именно на улице Свердлова, д. 42, однако акт указан в оспариваемом постановлении как доказательство выявленного нарушения на участке проезжей части дороги на перекрестке улиц Степана Разина и Соболева.
При этом в нарушение требований к форме в акте от 24.02.2014 отсутствуют надлежащие сведения о передаче информации представителю организации, обслуживающей данный участок дороги и о принявшем его лице, что нарушает права администрации. Каких-либо доказательств, подтверждающих факт передачи, не представлено.
С учетом указанных нарушений, оценив совокупность имеющихся в деле доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанные акты выявленных недостатков, в том числе акт от 26.02.2014, явившийся основанием для составления протокола, должны расцениваться в качестве форм оперативного реагирования органов ГИБДД в ходе повседневной деятельности, которые должны явиться основанием для последующей проверки указанных сведений в ходе соответствующих мероприятий административного контроля, в том числе в тех процессуальных формах, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях.
Протокол осмотра места совершения административного правонарушения в нарушение требований статьи 27.8 КоАП РФ административным органом не составлялся, несмотря на наличие у него всех соответствующих полномочий для этого.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие в деле достоверных и допустимых доказательств, свидетельствующих о наличии в действиях администрации события административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
В нарушение части 1 статьи 65, части 4 статьи 210 АПК РФ доказательств, надлежащим образом подтверждающие факт совершения администрацией вменяемого административного правонарушения, полученные с соблюдением требований законодательства при проведении проверочных мероприятий, административным органом не представлено.
Согласно части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.
В силу части 2 указанной статьи дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется такое дело. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
Гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности при производстве по делу об административном правонарушении, установлены частью 3 статьи 28.2 КоАП РФ: при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе; указанным лицам должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, они вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ).
Исходя из смысла и содержания статьи 28.2 КоАП РФ, административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса.
Положения статьи 28.2 КоАП РФ позволяют рассматривать составление протокола об административном правонарушении как одно из важнейших процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающее формирование доказательственной основы, которая в дальнейшем может лишь корректироваться с учетом доводов, выдвигаемых участниками административного производства при рассмотрении дела об административном правонарушении и обжаловании решения административного органа.
По смыслу части 2 статьи 26.2 и части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, как протокол, так и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях.
Из приведенных норм следует, что при составлении протокола об административном правонарушении должностные лица, уполномоченные на это действие, обязаны обеспечить соблюдение прав лица, в отношении которого составляется протокол, в частности, заблаговременно известить это лицо о времени и месте составления протокола по конкретному составу правонарушения, независимо от того, когда он составляется.
Неизвещение лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и дате составления протокола об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений и представления доказательств, на заявление ходатайств и отводов, использованию юридической помощью защитника.
Из материалов дела следует, что о месте и времени составления протокола об административном правонарушении на 27.02.2014 в 10:30 администрация извещена 26.02.2014 в 17:40.
Иных доказательств уведомления администрации о времени и месте составления протокола в дело не представлено.
С учетом данных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о нарушении административным органом процедуры привлечения администрации к административной ответственности в связи с отсутствием доказательств, свидетельствующих о заблаговременном извещении заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
Время вручения уведомления администрации о времени и месте составления протокола с учетом установленных по делу обстоятельств не может быть признано достаточным и разумным, в связи с чем у администрации отсутствовала реальная возможность воспользоваться своими правами и обеспечить явку представителя на составление протокола.
В силу пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 17 постановления Пленума от 27.01.2003 N 2 суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу части 2 статьи 211 АПК РФ.
Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер.
В настоящем деле допущенные административным органом процессуальные нарушения, касающиеся обеспечения процессуальных гарантий защиты лица, привлекаемого к ответственности, выразившиеся в незаблаговременном извещении ее о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, носят существенный характер, при этом возможность устранения этих недостатков отсутствует.
Довод апелляционной жалобы о том, что администрация имела достаточное время для направления в отделение ходатайства о невозможности явки своего представителя и переносе составления протокола на более позднее время не подтвержден какими-либо доказательствами, тогда как из установленных по делу обстоятельств усматривается, что объективно такого времени администрации было явно недостаточно.
Кроме того, при составлении протокола об административном правонарушении отделение и в отсутствие ходатайства заявителя о невозможности явки представителя должна была выяснить, извещена ли администрация в установленном порядке о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, выяснить причины неявки участников производства по делу, и, установив факт незаблаговременного извещения заявителя о месте и времени совершения указанного процессуального действия, принять решение о переносе составления протокола.
На основании изложенного, приняв во внимание совокупность допущенных административным органом нарушений, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.
Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у судебной коллегии не имеется.
Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку сводятся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права и не опровергают правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.
При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого судебного акта.
Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Смоленской области от 02.06.2014 по делу N А62-1562/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Судьи
Н.В.ЗАИКИНА
Н.В.ЕРЕМИЧЕВА
В.Н.СТАХАНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)