Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 1 апреля 2015 года.
В полном объеме постановление изготовлено 8 апреля 2015 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Шадриной А.Н., судей Романовой А.В. и Черединой Н.В.
при ведении протокола секретарем судебного заседания Малиновой О.А.,
при участии от государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям Кулик Е.В. по доверенности от 15.10.2012,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Борисова Александра Борисовича на решение Арбитражного суда Псковской области от 23 января 2015 года по делу N А52-1230/2014 (судья Васильева О.Г.),
индивидуальный предприниматель Борисов Александр Борисович (<...>, далее - Предприниматель) обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации города Пскова (ОГРН 1026000980246, ИНН 6027022362, место нахождения: 180000, г. Псков, ул. Некрасова, д. 22, далее - Администрация) по необеспечению выбора трех земельных участков: на четной стороне Дачного переулка; рядом с домом N 66а по улице Советской Армии; на четной стороне улицы Плехановский посад от ул. Искры до ул. Кузнецкой в городе Пскове для строительства индивидуальных жилых домов.
К участию в деле в качестве третьего лица привлечен государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям (далее - Комитет).
Решением суда от 23 января 2015 года в удовлетворении требований отказано.
Предприниматель с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой, просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. Все испрашиваемые земельные участки располагаются в границах функциональной зоны Ж-4 (зона усадебной или сблокированной односемейной индивидуальной застройки). Вне зависимости от процедуры предоставления земельного участка для строительства (на торгах или без их проведения) необходимо, в любом случае, сформировать этот земельный участок, т.е. создать объект предоставления земельного участка (его продажи, аренды). Вопрос формирования земельных участков для строительства в городе Пскове из земель, государственная собственность на которые не разграничена, находится в компетенции администрации города Пскова, а вопрос их предоставления находится в компетенции администрации Псковской области. Апеллянт обращает внимание, что не оспаривал действия (бездействие) Комитета или администрации Псковской области, связанные с не выделением испрашиваемых земельных участков для индивидуального жилищного строительства без торгов, а оспаривал действия (бездействие) администрации города Пскова по не проведению работ по формированию (или не обеспечению выбора) этих земельных участков. Вывод суда первой инстанции о том, что предоставление земельных участков для жилищного строительства производится только в порядке статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) на торгах, противоречит и самой статье 30.1 ЗК РФ (ее пункту 3) и другим положениям федерального (земельного) законодательства. Земельный участок N 165 сформирован под здание городской прокуратуры не законно. Апеллянт полагает, что к участию в деле суду следовало привлечь городскую прокуратуру в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, на стороне ответчика.
Администрация в отзыве просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.
Представитель Комитета также полагает, что решение суда является законным и обоснованным.
Предприниматель и Администрация надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 16.12.2013 Предприниматель обратился в Комитет с заявлением о выборе земельных участков и предварительном согласовании места размещения объектов для строительства односемейных индивидуальных жилых домов, в котором указал предполагаемые места размещения объектов: г. Псков, четная сторона Дачного переулка на пересечении с улицей Я. Райниса; г. Псков, рядом с домом 66а по ул. Советской Армии; г. Псков, четная сторона ул. Плехановский Посад на пересечении с улицей Кузнецкой (напротив дома N 3 по ул. Плехановский Посад). Примерный размер испрашиваемых земельных участков: 1000 - 1500 кв. м, испрашиваемое право: аренда на шесть лет.
Комитет, письмом от 27.12.2013 N 1/4п-13436 сообщил Предпринимателю о направлении в Администрацию информации об указанных земельных участках для проведения работ по их формированию. Также в письме сообщалось, что в соответствии со статьей 30.1 ЗК РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется посредством проведения торгов, в связи с чем, выбор испрашиваемых земельных участков и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта невозможно (т. 1, л. 20).
Письмом от 05.02.2014 N 1/4п-1155 Комитет сообщил Предпринимателю следующую информацию, полученную от Администрации в ответ на запрос Комитета о проведении работ по формированию земельных участков ориентировочной площадью 1000 - 1500 кв. м для индивидуального жилищного строительства:
- земельный участок местоположением: г. Псков, четная сторона Дачного переулка на пересечении с ул. Я. Райниса, согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Псков", утвержденным решением Псковской городской Думы от 05.12.2013 N 795 (далее - Правила N 795), располагается в границах территориальной зоны Р-2 "Зона городских лесов Р-2". Запрашиваемый вид использования не соответствует разрешенным видам использования территориальной зоны Р-2, формирование земельного участка невозможно;
- земельный участок местоположением: г. Псков, четная сторона, ул. Плехановский Посад на пересечении с ул. Кузнецкой (напротив дома N 3 по ул. Плехановский Посад) накладывается на границы земельного участка с кадастровым номером 60:27:0020101:165, по адресу: г. Псков, ул. Плехановский Посад, у дома 6, ранее сформированного и поставленного на учет государственного кадастра недвижимости, формирование участка невозможно;
- земельный участок местоположением: г. Псков, рядом с домом 66а по ул. Советской Армии, согласно Правилам N 795, располагается в границах территориальной зоны Р-3 "Зона рекреационных ландшафтов". Запрашиваемый вид использования не соответствует разрешенным видам использования территориальной зоны Р-3, формирование земельного участка невозможно (т. 1 л. 21).
Предприниматель не согласился с выводами Администрации и обратился в суд с настоящим иском о признании незаконным бездействия по формированию земельных участков.
Суд первой инстанции, рассмотрев заявленные требования, оснований для их удовлетворения не нашел.
При вынесении оспариваемого решения арбитражный суд обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, в соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 29 ЗК РФ (в редакции от 29.12.2014) предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Статьей 30 ЗК РФ установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
1) без предварительного согласования мест размещения объектов;
2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В силу пункта 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 данного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.
Согласно статье 31 ЗК РФ гражданин, заинтересованный в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (пункт 1); орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2); осуществляет информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3); результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства (пункт 5); исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта (пункт 6); решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (пункт 8).
Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности урегулированы статьей 30.1 ЗК РФ, в соответствии к которой земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 Кодекса, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта.
Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ.
В силу пункта 2 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи.
В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
На основании статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на: документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов (статья 18 ГрК РФ).
Зонирование территории г. Пскова и виды разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне установлены Правилами N 795.
Из материалов дела усматривается, что Предприниматель обращался в Псковский городской суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Правил N 795 (дело N 2-2122/2014).
В обоснование исковых требований ссылался на факт обращения в Комитет с заявлением от 16.12.2013 о выборе на территории города Пскова земельных участков и предварительном согласовании мест размещения объектов строительства односемейных индивидуальных жилых домов по спорным адресам, уведомление Комитета о невозможности формирования испрашиваемых им земельных участков, противоречие Правил N 795 градостроительному законодательству и Генеральному плану муниципального образования.
Решением Псковского городского суда Псковской области от 06.06.2014, оставленным без изменения Псковским областным судом (апелляционное определение от 26.08.2014) в удовлетворении заявления Предпринимателю отказано.
При рассмотрении дела судами двух инстанций установлено следующее.
На момент принятия и утверждения Правил N 795 земельный участок на четной стороне Дачного переулка г. Пскова находился на территории городских лесов, в урочище "Корытово", границы которого определены и установлены, вследствие чего размещение на данной территории объектов капитального строительства недопустимо и противоречит нормам Лесного кодекса Российской Федерации (статьи 6, 97, 105).
Согласно пункту 13.2 Правил N 795 рекреационная зона Р-2 - "Зона городских лесов" предусматривает виды разрешенного использования, ограничение использования, требования к охране, защите, воспроизводству городских лесов устанавливаются лесохозяйственным регламентом в соответствии с правовым режимом городских лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, установленных лесным законодательством. Условно разрешенные виды использования объектов капитального строительства и земельных участков для зоны Р2 не устанавливаются. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для зоны Р-2 не устанавливаются.
Исходя из фактических обстоятельств, отнесение спорного земельного участка к рекреационной зоне Р-2, является обоснованным.
Земельный участок рядом с домами N 66, 66а по ул. Советской Армии города Пскова отнесен к территориальной зоне Р-3 - зоне зеленых насаждений общего пользования.
Пунктом 13.3 Правил N 795 установлено, что видами разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков для зоны Р-3 являются: парки, скверы, бульвары, сады, набережные, объекты для аттракционов и игр, летние театры и эстрады, танцплощадки, дискотеки, объекты организаций общественного питания, отделения, участковые пункты полиции, пляжи, спасательные станции, парки, автостоянки. Условным разрешенными видами являются: гостиницы, открытые и закрытые спортивные сооружения, культовые объекты, площадки для выгула собак.
Принимая решение об отнесении испрашиваемого земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения, орган местного самоуправления правомерно учитывал требования действующего законодательства ст. 23, 31, 36 ГрК РФ.
При подготовке и утверждении Правил органом местного самоуправления учитывалось, в том числе фактическое использование земельного участка, на территории которого находятся зеленые насаждения, выполняющие функцию по защите жилого массива от расположенной рядом с ним территориальной зоны К-2 (зона коммунально-складских предприятий IV и V классов опасности), для которой предусмотрена санитарно-защитная зона 100 и 50 метров.
Доводы заявителя о том, что данный земельный участок находился в территориальной зоне Ж-4 (зона индивидуальной жилой застройки усадебного типа) и установление в Правилах территориальной зоны Р-3, противоречат положениям статьи 31 ГрК РФ признаны судами несостоятельными.
Земельный участок на четной стороне ул. Плехановский посад от ул. Искры до ул. Кузнецкой с кадастровым номером 60:27:0020101:165, согласно Правилам N 795 расположен в территориальной зоне Д-3.
Правилами N 795 к основным видам разрешенного использования территориальной зоны Ж-4 и территориальной зоны Д-3, отнесены в том числе объекты делового назначения и жилые дома, что соответствует градостроительным регламентам и назначению данной зоны.
В предоставлении данного земельного участка Комитетом отказано обоснованно, ввиду того, что он накладывается на границы земельного участка с кадастровым номером 60:27:0020101:165, ранее сформированного и постановленного на кадастровый учет, вследствие чего формирование земельного участка невозможно.
Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.
Согласно генеральному плану муниципального образования "Город Псков", утвержденному решением Псковской городской Думы от 19.02.2010 N 1125, земельный участок на четной стороне Дачного переулка расположен в зоне Ж-4, земельный участок рядом с домом N 66а по улице Советской Армии расположен в зоне "земли, не вовлеченные в градостроительную деятельность", земельный участок на четной стороне улицы Плехановский посад от ул. Искры до ул. Кузнецкой в г. Пскове расположен в зоне Ж-4.
Как следует из письма Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике от 10.07.2014 N ЭК-01-1186 земельные участки, на которых расположены индивидуальные жилые дома 66 и 66а по ул. Советской Армии, а также прилегающие к ним территории, отмеченные на карте функциональных зон генерального плана как "земли, невовлеченные в градостроительную деятельность", необходимо относить к функциональной зоне Ж-4 - зоне усадебной или сблокированной односемейной индивидуальной застройки.
Нормами ГрК РФ предусмотрено, что положения правил землепользования и застройки, в том числе, предусматривающие параметры градостроительного зонирования, должны корреспондироваться с соответствующими положениями генерального плана городского округа или поселения.
Поскольку Правила N 795 не соответствуют генеральному плану муниципального образования "Город Псков", до внесения изменений в Правила, они подлежат применению только в части не противоречащей генеральному плану муниципального образования "Город Псков".
Следовательно, как верно указано судом первой инстанции, ссылка ответчика на невозможность формирования земельных участков на четной стороне Дачного переулка и рядом с домом N 66а по улице Советской Армии, не может быть принята судом.
Однако, необоснованность ссылки ответчика на невозможность формирования земельных участков на четной стороне Дачного переулка и рядом с домом N 66а по улице Советской Армии не влечет удовлетворения исковых требований заявителя в этой части на основании следующего.
Согласно пунктам 2, 2.1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объекта производится исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 ЗК РФ, за исключением случаев, если земельный участок предоставляется в границах застроенной территории лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории.
Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, за исключением установленных ЗК РФ случаев, осуществляется на аукционах.
В Письме Минэкономразвития Российской Федерации от 15.02.2010 N Д23-490 "По вопросу разъяснения норм земельного законодательства" указано, что в случае осуществления на земельных участках жилищного строительства, что является более ликвидным, чем иные виды строительства, Земельным кодексом предусмотрена аукционная процедура предоставления земельных участков, которая позволяет продать находящиеся в государственной и муниципальной собственности земельные участки по наиболее высокой цене и тем самым обеспечить наполнение соответствующего бюджета.
В случае предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта торги не проводятся, т.е. участок предоставляется на максимально выгодных для застройщика условиях.
В рассматриваемом деле, заявитель просил предоставить ему в аренду с выбором в порядке статьи 31 ЗК РФ земельных участков компетентным органом и предварительным согласованием места размещения объекта. Однако, предоставление испрашиваемых земельных участков могло бы быть произведено только в порядке статьи 30.1 ЗК РФ на торгах.
Поскольку испрашиваемый земельный участок местоположением: на четной стороне ул. Плехановский посад на пересечении с улицей Кузнецкой (напротив дома N 3 по Плехановскому посаду) накладывается на границы земельного участка с кадастровым номером 60:27:0020101:165, ранее сформированного и поставленного на государственный кадастровый учет, вследствие чего формирование земельного участка невозможно, в формировании данного земельного участка отказано обоснованно.
Следовательно, подача заявки на предоставление земельных участков от 16.12.2013 (с выбором земельного участка и предварительным согласованием места размещения объекта строительства) не влечет за собой возможности предоставления земельных участков под жилищное строительство, без соблюдения порядка, установленного действующим законодательством.
Поскольку земельные участки заявителем под жилищное строительство испрашиваются в порядке их предоставления путем выбора земельных участков с предварительным согласованием места размещения объектов, а действующим законодательством не предусмотрен такой порядок их предоставлении в заявленных целях, то и сама обязанность органа местного самоуправления по проведению работ по формированию земельных участков в порядке статьи 31 ЗК РФ, отсутствует. Таким образом, при отсутствии обязанности предусмотренной законом совершить определенные действия, отсутствует и сам факт бездействия со стороны ответчика.
Заявитель не доказал нарушения своих прав и законных интересов, что является основанием для отказа в удовлетворении требования заявителя, поскольку отсутствует совокупность указанных выше условий, необходимых для признания оспариваемых действия (бездействия) незаконными.
Заявителем не подтверждено наличие у него субъективного права и факта нарушения его прав на данные земельные участки как на момент оспариваемого действия (бездействия) ответчика, так и на момент рассмотрения спора в суде. В данном же случае заявитель лишь предполагает о нарушении его прав и интересов без подтверждения доказательств последнего.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы, сводятся к несогласию заявителя с выводами суда первой инстанции, положенными в обоснование принятого по делу судебного акта, что само по себе не может служить основанием для его отмены, ввиду правильного применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
С учетом всех установленных обстоятельств, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены и принятию нового судебного акта не имеется.
В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины относятся на ее подателя.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
решение Арбитражного суда Псковской области от 23 января 2015 года по делу N А52-1230/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Борисова Александра Борисовича - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ЧЕТЫРНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 08.04.2015 ПО ДЕЛУ N А52-1230/2014
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 апреля 2015 г. по делу N А52-1230/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 1 апреля 2015 года.
В полном объеме постановление изготовлено 8 апреля 2015 года.
Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Шадриной А.Н., судей Романовой А.В. и Черединой Н.В.
при ведении протокола секретарем судебного заседания Малиновой О.А.,
при участии от государственного комитета Псковской области по имущественным отношениям Кулик Е.В. по доверенности от 15.10.2012,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Борисова Александра Борисовича на решение Арбитражного суда Псковской области от 23 января 2015 года по делу N А52-1230/2014 (судья Васильева О.Г.),
установил:
индивидуальный предприниматель Борисов Александр Борисович (<...>, далее - Предприниматель) обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации города Пскова (ОГРН 1026000980246, ИНН 6027022362, место нахождения: 180000, г. Псков, ул. Некрасова, д. 22, далее - Администрация) по необеспечению выбора трех земельных участков: на четной стороне Дачного переулка; рядом с домом N 66а по улице Советской Армии; на четной стороне улицы Плехановский посад от ул. Искры до ул. Кузнецкой в городе Пскове для строительства индивидуальных жилых домов.
К участию в деле в качестве третьего лица привлечен государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям (далее - Комитет).
Решением суда от 23 января 2015 года в удовлетворении требований отказано.
Предприниматель с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой, просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Доводы подателя жалобы сводятся к следующему. Все испрашиваемые земельные участки располагаются в границах функциональной зоны Ж-4 (зона усадебной или сблокированной односемейной индивидуальной застройки). Вне зависимости от процедуры предоставления земельного участка для строительства (на торгах или без их проведения) необходимо, в любом случае, сформировать этот земельный участок, т.е. создать объект предоставления земельного участка (его продажи, аренды). Вопрос формирования земельных участков для строительства в городе Пскове из земель, государственная собственность на которые не разграничена, находится в компетенции администрации города Пскова, а вопрос их предоставления находится в компетенции администрации Псковской области. Апеллянт обращает внимание, что не оспаривал действия (бездействие) Комитета или администрации Псковской области, связанные с не выделением испрашиваемых земельных участков для индивидуального жилищного строительства без торгов, а оспаривал действия (бездействие) администрации города Пскова по не проведению работ по формированию (или не обеспечению выбора) этих земельных участков. Вывод суда первой инстанции о том, что предоставление земельных участков для жилищного строительства производится только в порядке статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) на торгах, противоречит и самой статье 30.1 ЗК РФ (ее пункту 3) и другим положениям федерального (земельного) законодательства. Земельный участок N 165 сформирован под здание городской прокуратуры не законно. Апеллянт полагает, что к участию в деле суду следовало привлечь городскую прокуратуру в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, на стороне ответчика.
Администрация в отзыве просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.
Представитель Комитета также полагает, что решение суда является законным и обоснованным.
Предприниматель и Администрация надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 16.12.2013 Предприниматель обратился в Комитет с заявлением о выборе земельных участков и предварительном согласовании места размещения объектов для строительства односемейных индивидуальных жилых домов, в котором указал предполагаемые места размещения объектов: г. Псков, четная сторона Дачного переулка на пересечении с улицей Я. Райниса; г. Псков, рядом с домом 66а по ул. Советской Армии; г. Псков, четная сторона ул. Плехановский Посад на пересечении с улицей Кузнецкой (напротив дома N 3 по ул. Плехановский Посад). Примерный размер испрашиваемых земельных участков: 1000 - 1500 кв. м, испрашиваемое право: аренда на шесть лет.
Комитет, письмом от 27.12.2013 N 1/4п-13436 сообщил Предпринимателю о направлении в Администрацию информации об указанных земельных участках для проведения работ по их формированию. Также в письме сообщалось, что в соответствии со статьей 30.1 ЗК РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется посредством проведения торгов, в связи с чем, выбор испрашиваемых земельных участков и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта невозможно (т. 1, л. 20).
Письмом от 05.02.2014 N 1/4п-1155 Комитет сообщил Предпринимателю следующую информацию, полученную от Администрации в ответ на запрос Комитета о проведении работ по формированию земельных участков ориентировочной площадью 1000 - 1500 кв. м для индивидуального жилищного строительства:
- земельный участок местоположением: г. Псков, четная сторона Дачного переулка на пересечении с ул. Я. Райниса, согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Псков", утвержденным решением Псковской городской Думы от 05.12.2013 N 795 (далее - Правила N 795), располагается в границах территориальной зоны Р-2 "Зона городских лесов Р-2". Запрашиваемый вид использования не соответствует разрешенным видам использования территориальной зоны Р-2, формирование земельного участка невозможно;
- земельный участок местоположением: г. Псков, четная сторона, ул. Плехановский Посад на пересечении с ул. Кузнецкой (напротив дома N 3 по ул. Плехановский Посад) накладывается на границы земельного участка с кадастровым номером 60:27:0020101:165, по адресу: г. Псков, ул. Плехановский Посад, у дома 6, ранее сформированного и поставленного на учет государственного кадастра недвижимости, формирование участка невозможно;
- земельный участок местоположением: г. Псков, рядом с домом 66а по ул. Советской Армии, согласно Правилам N 795, располагается в границах территориальной зоны Р-3 "Зона рекреационных ландшафтов". Запрашиваемый вид использования не соответствует разрешенным видам использования территориальной зоны Р-3, формирование земельного участка невозможно (т. 1 л. 21).
Предприниматель не согласился с выводами Администрации и обратился в суд с настоящим иском о признании незаконным бездействия по формированию земельных участков.
Суд первой инстанции, рассмотрев заявленные требования, оснований для их удовлетворения не нашел.
При вынесении оспариваемого решения арбитражный суд обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, в соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьей 29 ЗК РФ (в редакции от 29.12.2014) предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Статьей 30 ЗК РФ установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
1) без предварительного согласования мест размещения объектов;
2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В силу пункта 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 данного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.
Согласно статье 31 ЗК РФ гражданин, заинтересованный в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (пункт 1); орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2); осуществляет информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3); результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства (пункт 5); исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка или об отказе в размещении объекта (пункт 6); решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (пункт 8).
Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности урегулированы статьей 30.1 ЗК РФ, в соответствии к которой земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 Кодекса, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта.
Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ.
В силу пункта 2 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 настоящей статьи.
В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
На основании статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на: документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.
Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов (статья 18 ГрК РФ).
Зонирование территории г. Пскова и виды разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне установлены Правилами N 795.
Из материалов дела усматривается, что Предприниматель обращался в Псковский городской суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Правил N 795 (дело N 2-2122/2014).
В обоснование исковых требований ссылался на факт обращения в Комитет с заявлением от 16.12.2013 о выборе на территории города Пскова земельных участков и предварительном согласовании мест размещения объектов строительства односемейных индивидуальных жилых домов по спорным адресам, уведомление Комитета о невозможности формирования испрашиваемых им земельных участков, противоречие Правил N 795 градостроительному законодательству и Генеральному плану муниципального образования.
Решением Псковского городского суда Псковской области от 06.06.2014, оставленным без изменения Псковским областным судом (апелляционное определение от 26.08.2014) в удовлетворении заявления Предпринимателю отказано.
При рассмотрении дела судами двух инстанций установлено следующее.
На момент принятия и утверждения Правил N 795 земельный участок на четной стороне Дачного переулка г. Пскова находился на территории городских лесов, в урочище "Корытово", границы которого определены и установлены, вследствие чего размещение на данной территории объектов капитального строительства недопустимо и противоречит нормам Лесного кодекса Российской Федерации (статьи 6, 97, 105).
Согласно пункту 13.2 Правил N 795 рекреационная зона Р-2 - "Зона городских лесов" предусматривает виды разрешенного использования, ограничение использования, требования к охране, защите, воспроизводству городских лесов устанавливаются лесохозяйственным регламентом в соответствии с правовым режимом городских лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, установленных лесным законодательством. Условно разрешенные виды использования объектов капитального строительства и земельных участков для зоны Р2 не устанавливаются. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для зоны Р-2 не устанавливаются.
Исходя из фактических обстоятельств, отнесение спорного земельного участка к рекреационной зоне Р-2, является обоснованным.
Земельный участок рядом с домами N 66, 66а по ул. Советской Армии города Пскова отнесен к территориальной зоне Р-3 - зоне зеленых насаждений общего пользования.
Пунктом 13.3 Правил N 795 установлено, что видами разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков для зоны Р-3 являются: парки, скверы, бульвары, сады, набережные, объекты для аттракционов и игр, летние театры и эстрады, танцплощадки, дискотеки, объекты организаций общественного питания, отделения, участковые пункты полиции, пляжи, спасательные станции, парки, автостоянки. Условным разрешенными видами являются: гостиницы, открытые и закрытые спортивные сооружения, культовые объекты, площадки для выгула собак.
Принимая решение об отнесении испрашиваемого земельного участка к территориальной зоне рекреационного назначения, орган местного самоуправления правомерно учитывал требования действующего законодательства ст. 23, 31, 36 ГрК РФ.
При подготовке и утверждении Правил органом местного самоуправления учитывалось, в том числе фактическое использование земельного участка, на территории которого находятся зеленые насаждения, выполняющие функцию по защите жилого массива от расположенной рядом с ним территориальной зоны К-2 (зона коммунально-складских предприятий IV и V классов опасности), для которой предусмотрена санитарно-защитная зона 100 и 50 метров.
Доводы заявителя о том, что данный земельный участок находился в территориальной зоне Ж-4 (зона индивидуальной жилой застройки усадебного типа) и установление в Правилах территориальной зоны Р-3, противоречат положениям статьи 31 ГрК РФ признаны судами несостоятельными.
Земельный участок на четной стороне ул. Плехановский посад от ул. Искры до ул. Кузнецкой с кадастровым номером 60:27:0020101:165, согласно Правилам N 795 расположен в территориальной зоне Д-3.
Правилами N 795 к основным видам разрешенного использования территориальной зоны Ж-4 и территориальной зоны Д-3, отнесены в том числе объекты делового назначения и жилые дома, что соответствует градостроительным регламентам и назначению данной зоны.
В предоставлении данного земельного участка Комитетом отказано обоснованно, ввиду того, что он накладывается на границы земельного участка с кадастровым номером 60:27:0020101:165, ранее сформированного и постановленного на кадастровый учет, вследствие чего формирование земельного участка невозможно.
Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.
Согласно генеральному плану муниципального образования "Город Псков", утвержденному решением Псковской городской Думы от 19.02.2010 N 1125, земельный участок на четной стороне Дачного переулка расположен в зоне Ж-4, земельный участок рядом с домом N 66а по улице Советской Армии расположен в зоне "земли, не вовлеченные в градостроительную деятельность", земельный участок на четной стороне улицы Плехановский посад от ул. Искры до ул. Кузнецкой в г. Пскове расположен в зоне Ж-4.
Как следует из письма Государственного комитета Псковской области по экономическому развитию и инвестиционной политике от 10.07.2014 N ЭК-01-1186 земельные участки, на которых расположены индивидуальные жилые дома 66 и 66а по ул. Советской Армии, а также прилегающие к ним территории, отмеченные на карте функциональных зон генерального плана как "земли, невовлеченные в градостроительную деятельность", необходимо относить к функциональной зоне Ж-4 - зоне усадебной или сблокированной односемейной индивидуальной застройки.
Нормами ГрК РФ предусмотрено, что положения правил землепользования и застройки, в том числе, предусматривающие параметры градостроительного зонирования, должны корреспондироваться с соответствующими положениями генерального плана городского округа или поселения.
Поскольку Правила N 795 не соответствуют генеральному плану муниципального образования "Город Псков", до внесения изменений в Правила, они подлежат применению только в части не противоречащей генеральному плану муниципального образования "Город Псков".
Следовательно, как верно указано судом первой инстанции, ссылка ответчика на невозможность формирования земельных участков на четной стороне Дачного переулка и рядом с домом N 66а по улице Советской Армии, не может быть принята судом.
Однако, необоснованность ссылки ответчика на невозможность формирования земельных участков на четной стороне Дачного переулка и рядом с домом N 66а по улице Советской Армии не влечет удовлетворения исковых требований заявителя в этой части на основании следующего.
Согласно пунктам 2, 2.1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования места размещения объекта производится исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 ЗК РФ, за исключением случаев, если земельный участок предоставляется в границах застроенной территории лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории.
Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, за исключением установленных ЗК РФ случаев, осуществляется на аукционах.
В Письме Минэкономразвития Российской Федерации от 15.02.2010 N Д23-490 "По вопросу разъяснения норм земельного законодательства" указано, что в случае осуществления на земельных участках жилищного строительства, что является более ликвидным, чем иные виды строительства, Земельным кодексом предусмотрена аукционная процедура предоставления земельных участков, которая позволяет продать находящиеся в государственной и муниципальной собственности земельные участки по наиболее высокой цене и тем самым обеспечить наполнение соответствующего бюджета.
В случае предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта торги не проводятся, т.е. участок предоставляется на максимально выгодных для застройщика условиях.
В рассматриваемом деле, заявитель просил предоставить ему в аренду с выбором в порядке статьи 31 ЗК РФ земельных участков компетентным органом и предварительным согласованием места размещения объекта. Однако, предоставление испрашиваемых земельных участков могло бы быть произведено только в порядке статьи 30.1 ЗК РФ на торгах.
Поскольку испрашиваемый земельный участок местоположением: на четной стороне ул. Плехановский посад на пересечении с улицей Кузнецкой (напротив дома N 3 по Плехановскому посаду) накладывается на границы земельного участка с кадастровым номером 60:27:0020101:165, ранее сформированного и поставленного на государственный кадастровый учет, вследствие чего формирование земельного участка невозможно, в формировании данного земельного участка отказано обоснованно.
Следовательно, подача заявки на предоставление земельных участков от 16.12.2013 (с выбором земельного участка и предварительным согласованием места размещения объекта строительства) не влечет за собой возможности предоставления земельных участков под жилищное строительство, без соблюдения порядка, установленного действующим законодательством.
Поскольку земельные участки заявителем под жилищное строительство испрашиваются в порядке их предоставления путем выбора земельных участков с предварительным согласованием места размещения объектов, а действующим законодательством не предусмотрен такой порядок их предоставлении в заявленных целях, то и сама обязанность органа местного самоуправления по проведению работ по формированию земельных участков в порядке статьи 31 ЗК РФ, отсутствует. Таким образом, при отсутствии обязанности предусмотренной законом совершить определенные действия, отсутствует и сам факт бездействия со стороны ответчика.
Заявитель не доказал нарушения своих прав и законных интересов, что является основанием для отказа в удовлетворении требования заявителя, поскольку отсутствует совокупность указанных выше условий, необходимых для признания оспариваемых действия (бездействия) незаконными.
Заявителем не подтверждено наличие у него субъективного права и факта нарушения его прав на данные земельные участки как на момент оспариваемого действия (бездействия) ответчика, так и на момент рассмотрения спора в суде. В данном же случае заявитель лишь предполагает о нарушении его прав и интересов без подтверждения доказательств последнего.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что доводы апелляционной жалобы, сводятся к несогласию заявителя с выводами суда первой инстанции, положенными в обоснование принятого по делу судебного акта, что само по себе не может служить основанием для его отмены, ввиду правильного применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
С учетом всех установленных обстоятельств, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены и принятию нового судебного акта не имеется.
В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины относятся на ее подателя.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Псковской области от 23 января 2015 года по делу N А52-1230/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Борисова Александра Борисовича - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
А.Н.ШАДРИНА
А.Н.ШАДРИНА
Судьи
А.В.РОМАНОВА
Н.В.ЧЕРЕДИНА
А.В.РОМАНОВА
Н.В.ЧЕРЕДИНА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)