Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 26.03.2014.
Постановление в полном объеме изготовлено 02.04.2014.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район"
на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.01.2014
по делу N А38-4298/2013,
принятое судьей Камаевой А.В.
по заявлению администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район"
о признании недействительными пунктов 1, 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 28.06.2013 по делу N 02-11/11-13,
без участия лиц,
и
администрация муниципального образования "Звениговский муниципальный район" (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 28.06.2013 по делу N 02-11/11-13.
Решением от 16.01.2014 Арбитражный суд Республики Марий Эл отказал заявителю в удовлетворении требований.
Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.
Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, администрация заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.01.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, в ходе проведения Управлением в отношении администрации плановой проверки выявлены следующие обстоятельства.
Постановлением администрации от 23.09.2010 N 169 утверждена схема расположения земельного участка общей площадью 200,0 кв. м, для строительства магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а.
05.10.2010 указанный земельный участок поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 12:05:2101001:1340.
В газете "Звениговская неделя" от 08.10.2010 N 41 (9178) администрацией опубликовано объявление о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 200,0 кв. м в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса, местоположение: Республика Марий Эл, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а.
20.10.2010 гражданин Григорян Славик Вагаршакович (далее - Григорян С.В.) обратился в администрацию с заявлением о предварительном согласовании земельного участка общей площадью 103,0 кв. м, для строительства магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а.
Постановлением администрации от 13.05.2011 N 360 Григоряну С.В. предварительно согласовано место размещения магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47 а, утвержден акт выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта строительства от 03.05.2011.
16.06.2011 Григорян С.В. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью 103,0 кв. м, для строительства магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47 а.
Постановлением администрации от 23.09.2011 N 756 спорный земельный участок предоставлен Григоряну С.В. в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса сроком на 5 лет.
Во исполнение указанного постановления между администрацией и Григоряном С.В. заключен договор аренды от 23.09.2011 N 74-Д спорного земельного участка, который передан Григоряну С.В. по акту приема-передачи.
Изучив приведенные обстоятельства, Управление пришло к выводу о том, что Григоряну С.В. был предоставлен в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса сроком на 5 лет земельный участок с кадастровым номером 12:05:2101001:1340 общей площадью 103,0 кв. м, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47 а, без проведения торгов.
По результатам рассмотрения возбужденного на этом основании дела N 02-11/11-13 антимонопольным органом принято решение от 28.06.2013, которым в действиях администрации признан факт нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части предварительного согласования и передачи Григоряну С.В. сформированного земельного участка в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса (пункт 1); в связи с расторжением договора аренды комиссией решено предписание не выдавать (пункт 2); решено передать материалы дела соответствующему должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 3).
Администрация не согласилась с решением антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Приведенный в названной норме перечень не является исчерпывающим.
Для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).
Из статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
В силу статьи 29 Кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 указанного Кодекса.
Судом установлено, что уполномоченным органом по распоряжению земельными участками, находящимися в ведении муниципального образования Звениговского района Республики Марий Эл, является администрация.
В соответствии со статьей 34 Кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Согласно пункту 1 статьи 30 Кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта определен в пункте 5 статьи 30 Кодекса и состоит из выбора земельного участка и принятия в порядке, установленном статьей 31 указанного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными в статье 32 названного Кодекса.
В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Кодекса (в редакции, действовавшей на момент принятия решения) гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 указанного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Согласно пункту 2 статьи 31 Кодекса орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 данного Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
По смыслу указанных правовых норм принятию решения о предоставлении земельных участков для строительства должно предшествовать проведение работ по их формированию, в том числе предварительное согласование размещения участка, которое оформляется актом о выборе земельного участка с указанием проекта его границ и решением о предварительном согласовании места размещения участка, утверждающим этот акт. При этом обязанность по обеспечению выбора земельного участка возложена на орган местного самоуправления.
Как правильно указал суд первой инстанции, наличие сформированного земельного участка исключает возможность повторного проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта на этом же земельном участке, то есть проведения в отношении земельного участка мероприятий, предусмотренных статьей 31 Кодекса.
Согласно положениям Кодекса и Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ) земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет.
Суд установил, что земельный участок, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а, поставлен на кадастровый учет 05.10.2010. Следовательно, на момент принятия администрацией постановления от 13.05.2011 N 360 о предварительном согласовании места для строительства магазина Григоряну С.В. земельный участок был сформирован. В связи с этим предоставление в аренду спорного земельного участка должно осуществляться в порядке, определенном пунктом 6 статьи 30 Кодекса.
В пункте 6 статьи 30 Кодекса установлено, что в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 указанной статьи, если иной порядок не установлен Кодексом.
В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 Кодекса предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Таким образом, передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
Вместе с тем судом установлено, что администрацией нарушен установленный пунктом 4 статьи 30 Кодекса порядок предоставления под строительство земельного участка.
Согласно пункту 4 статьи 30 Кодекса информирование органами местного самоуправления о возможном и предстоящем предоставлении земельного участка имеет целью получение наибольшего числа заявок и проведения торгов с участием всех желающих приобрести его лиц, то есть оно должно одновременно обеспечивать возможность участия в торгах всем желающим и максимально выгодные условия заключения договора собственнику.
При этом по смыслу подпункта 1 пункта 4 статьи 30 Кодекса в объявлении должна содержаться не информация о намерениях администрации, а предложение приобрести земельный участок и обратиться с соответствующим заявлением по определенному адресу.
Как установлено судом, в газете "Звениговская неделя" от 08.10.2010 действительно имелась предварительная публикация о возможном или предстоящем предоставлении спорного земельного участка для строительства магазина. Однако информационное сообщение не свидетельствует о соблюдении органом местного самоуправления требований закона о надлежащем информировании о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, поскольку в нем отсутствуют сведения о том, что участок поставлен на кадастровый учет, не определены способ и порядок подачи заявлений о предоставлении участка. Кроме того, публикация в газете не содержала сведений о принятии решения о проведении торгов (конкурса, аукциона) или о приеме заявлений о предоставлении земельного участка без проведения торгов.
На этом основании является правильным вывод суда о том, что у администрации отсутствовали основания для удовлетворения заявления Григоряна С.В. и организации процедуры предоставления испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта без проведения торгов.
При этом со ссылкой на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 29.11.2011 N 8799/11, судом правомерно отмечено, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо одновременное наличие двух условий: антимонопольным органом должно быть доказано, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и государственным органом не может быть указана конкретная норма закона, в силу которой соответствующие акты, действия (бездействия) могут быть признаны допустимыми.
Суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае имеет место совокупность указанных условий для квалификации по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действий администрации, выразившихся в предварительном согласовании и передачи в аренду Григоряну С.В. сроком на 5 лет сформированного земельного участка с кадастровым номером 12:05:2101001:1340, общей площадью 103,0 кв. м, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а, для строительства магазина товаров повседневного спроса без проведения торгов, как ограничивающих конкуренцию.
При этом являются необоснованными доводы администрации об отсутствии ограничения конкуренции. Так, суд правильно указал, что строительство магазина подразумевает использование земельного участка в целях осуществления предпринимательской деятельности и извлечения прибыли, в связи с чем его предоставление конкретному лицу без проведения торгов и надлежащего предварительного информирования о них нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, создает преимущества отдельным лицам и ограничивает конкуренцию между субъектами предпринимательской деятельности в соответствующей сфере.
Кроме того, действия администрации нарушают права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере землепользования, которые по смыслу подпунктов 4, 11 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 15, пункта 4 статьи 30 Кодекса считаются равными и предполагают обязанность органов местного самоуправления обеспечить гарантии доступа населения к участию в принятии решений о предоставлении прав на землю и к ее получению.
На этом основании антимонопольным органом и судом первой инстанции действия администрации правильно квалифицированы как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что решение антимонопольного органа в части признания в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1), а также в части передачи материалов дела N 02-11/11-13 соответствующему должностному лицу для возбуждения административного производства (пункт 3) принято в пределах его компетенции, не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.
В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное администрацией не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.
Доводы, заявленные администрацией в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм действующего земельного и антимонопольного законодательства.
В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При этих условиях суд правомерно отказал администрации в удовлетворении требования.
Арбитражный суд Республики Марий Эл в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.
С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.01.2014 по делу N А38-4298/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЕРВОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 02.04.2014 ПО ДЕЛУ N А38-4298/2013
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 апреля 2014 г. по делу N А38-4298/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 26.03.2014.
Постановление в полном объеме изготовлено 02.04.2014.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район"
на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.01.2014
по делу N А38-4298/2013,
принятое судьей Камаевой А.В.
по заявлению администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район"
о признании недействительными пунктов 1, 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 28.06.2013 по делу N 02-11/11-13,
без участия лиц,
и
установил:
администрация муниципального образования "Звениговский муниципальный район" (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 28.06.2013 по делу N 02-11/11-13.
Решением от 16.01.2014 Арбитражный суд Республики Марий Эл отказал заявителю в удовлетворении требований.
Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.
Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, администрация заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.01.2014 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, в ходе проведения Управлением в отношении администрации плановой проверки выявлены следующие обстоятельства.
Постановлением администрации от 23.09.2010 N 169 утверждена схема расположения земельного участка общей площадью 200,0 кв. м, для строительства магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а.
05.10.2010 указанный земельный участок поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер 12:05:2101001:1340.
В газете "Звениговская неделя" от 08.10.2010 N 41 (9178) администрацией опубликовано объявление о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка ориентировочной площадью 200,0 кв. м в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса, местоположение: Республика Марий Эл, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а.
20.10.2010 гражданин Григорян Славик Вагаршакович (далее - Григорян С.В.) обратился в администрацию с заявлением о предварительном согласовании земельного участка общей площадью 103,0 кв. м, для строительства магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а.
Постановлением администрации от 13.05.2011 N 360 Григоряну С.В. предварительно согласовано место размещения магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47 а, утвержден акт выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта строительства от 03.05.2011.
16.06.2011 Григорян С.В. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью 103,0 кв. м, для строительства магазина товаров повседневного спроса, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47 а.
Постановлением администрации от 23.09.2011 N 756 спорный земельный участок предоставлен Григоряну С.В. в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса сроком на 5 лет.
Во исполнение указанного постановления между администрацией и Григоряном С.В. заключен договор аренды от 23.09.2011 N 74-Д спорного земельного участка, который передан Григоряну С.В. по акту приема-передачи.
Изучив приведенные обстоятельства, Управление пришло к выводу о том, что Григоряну С.В. был предоставлен в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса сроком на 5 лет земельный участок с кадастровым номером 12:05:2101001:1340 общей площадью 103,0 кв. м, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47 а, без проведения торгов.
По результатам рассмотрения возбужденного на этом основании дела N 02-11/11-13 антимонопольным органом принято решение от 28.06.2013, которым в действиях администрации признан факт нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части предварительного согласования и передачи Григоряну С.В. сформированного земельного участка в аренду для строительства магазина товаров повседневного спроса (пункт 1); в связи с расторжением договора аренды комиссией решено предписание не выдавать (пункт 2); решено передать материалы дела соответствующему должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 3).
Администрация не согласилась с решением антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Приведенный в названной норме перечень не является исчерпывающим.
Для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).
Из статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
В силу статьи 29 Кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 указанного Кодекса.
Судом установлено, что уполномоченным органом по распоряжению земельными участками, находящимися в ведении муниципального образования Звениговского района Республики Марий Эл, является администрация.
В соответствии со статьей 34 Кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.
Согласно пункту 1 статьи 30 Кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта определен в пункте 5 статьи 30 Кодекса и состоит из выбора земельного участка и принятия в порядке, установленном статьей 31 указанного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными в статье 32 названного Кодекса.
В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Кодекса (в редакции, действовавшей на момент принятия решения) гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 указанного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Согласно пункту 2 статьи 31 Кодекса орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 данного Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
По смыслу указанных правовых норм принятию решения о предоставлении земельных участков для строительства должно предшествовать проведение работ по их формированию, в том числе предварительное согласование размещения участка, которое оформляется актом о выборе земельного участка с указанием проекта его границ и решением о предварительном согласовании места размещения участка, утверждающим этот акт. При этом обязанность по обеспечению выбора земельного участка возложена на орган местного самоуправления.
Как правильно указал суд первой инстанции, наличие сформированного земельного участка исключает возможность повторного проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта на этом же земельном участке, то есть проведения в отношении земельного участка мероприятий, предусмотренных статьей 31 Кодекса.
Согласно положениям Кодекса и Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ) земельный участок считается сформированным, если в отношении него проведен государственный кадастровый учет.
Суд установил, что земельный участок, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а, поставлен на кадастровый учет 05.10.2010. Следовательно, на момент принятия администрацией постановления от 13.05.2011 N 360 о предварительном согласовании места для строительства магазина Григоряну С.В. земельный участок был сформирован. В связи с этим предоставление в аренду спорного земельного участка должно осуществляться в порядке, определенном пунктом 6 статьи 30 Кодекса.
В пункте 6 статьи 30 Кодекса установлено, что в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 указанной статьи, если иной порядок не установлен Кодексом.
В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 Кодекса предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Таким образом, передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
Вместе с тем судом установлено, что администрацией нарушен установленный пунктом 4 статьи 30 Кодекса порядок предоставления под строительство земельного участка.
Согласно пункту 4 статьи 30 Кодекса информирование органами местного самоуправления о возможном и предстоящем предоставлении земельного участка имеет целью получение наибольшего числа заявок и проведения торгов с участием всех желающих приобрести его лиц, то есть оно должно одновременно обеспечивать возможность участия в торгах всем желающим и максимально выгодные условия заключения договора собственнику.
При этом по смыслу подпункта 1 пункта 4 статьи 30 Кодекса в объявлении должна содержаться не информация о намерениях администрации, а предложение приобрести земельный участок и обратиться с соответствующим заявлением по определенному адресу.
Как установлено судом, в газете "Звениговская неделя" от 08.10.2010 действительно имелась предварительная публикация о возможном или предстоящем предоставлении спорного земельного участка для строительства магазина. Однако информационное сообщение не свидетельствует о соблюдении органом местного самоуправления требований закона о надлежащем информировании о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, поскольку в нем отсутствуют сведения о том, что участок поставлен на кадастровый учет, не определены способ и порядок подачи заявлений о предоставлении участка. Кроме того, публикация в газете не содержала сведений о принятии решения о проведении торгов (конкурса, аукциона) или о приеме заявлений о предоставлении земельного участка без проведения торгов.
На этом основании является правильным вывод суда о том, что у администрации отсутствовали основания для удовлетворения заявления Григоряна С.В. и организации процедуры предоставления испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта без проведения торгов.
При этом со ссылкой на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 29.11.2011 N 8799/11, судом правомерно отмечено, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо одновременное наличие двух условий: антимонопольным органом должно быть доказано, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и государственным органом не может быть указана конкретная норма закона, в силу которой соответствующие акты, действия (бездействия) могут быть признаны допустимыми.
Суд апелляционной инстанции считает, что в данном случае имеет место совокупность указанных условий для квалификации по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действий администрации, выразившихся в предварительном согласовании и передачи в аренду Григоряну С.В. сроком на 5 лет сформированного земельного участка с кадастровым номером 12:05:2101001:1340, общей площадью 103,0 кв. м, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, с. Кокшайск, ул. Заводская, участок 47а, для строительства магазина товаров повседневного спроса без проведения торгов, как ограничивающих конкуренцию.
При этом являются необоснованными доводы администрации об отсутствии ограничения конкуренции. Так, суд правильно указал, что строительство магазина подразумевает использование земельного участка в целях осуществления предпринимательской деятельности и извлечения прибыли, в связи с чем его предоставление конкретному лицу без проведения торгов и надлежащего предварительного информирования о них нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, создает преимущества отдельным лицам и ограничивает конкуренцию между субъектами предпринимательской деятельности в соответствующей сфере.
Кроме того, действия администрации нарушают права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере землепользования, которые по смыслу подпунктов 4, 11 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 15, пункта 4 статьи 30 Кодекса считаются равными и предполагают обязанность органов местного самоуправления обеспечить гарантии доступа населения к участию в принятии решений о предоставлении прав на землю и к ее получению.
На этом основании антимонопольным органом и судом первой инстанции действия администрации правильно квалифицированы как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.
В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что решение антимонопольного органа в части признания в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1), а также в части передачи материалов дела N 02-11/11-13 соответствующему должностному лицу для возбуждения административного производства (пункт 3) принято в пределах его компетенции, не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.
В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное администрацией не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.
Доводы, заявленные администрацией в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм действующего земельного и антимонопольного законодательства.
В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При этих условиях суд правомерно отказал администрации в удовлетворении требования.
Арбитражный суд Республики Марий Эл в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.
С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.01.2014 по делу N А38-4298/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья
И.А.СМИРНОВА
И.А.СМИРНОВА
Судьи
Т.А.ЗАХАРОВА
Ю.В.ПРОТАСОВ
Т.А.ЗАХАРОВА
Ю.В.ПРОТАСОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)