Судебные решения, арбитраж
Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Конкиным М.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Визит" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11 августа 2009 года по делу N А07-9281/2009 (судья Сафиуллина Р.Н.),
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Визит" (далее - заявитель, общество, ООО "Визит") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному инспектору г. Уфы по использованию и охране земель - главному специалисту-эксперту территориального отдела N 15 Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Башкортостан Тухватуллину Р.Ф. (далее - заинтересованное лицо, инспектор, должностное лицо, Тухватуллин Р.Ф.) о признании незаконными действий должностного лица при проведении 29.12.2008 проверки соблюдения земельного законодательства заявителем, а также обязании инспектора устранить допущенные нарушения.
Решением арбитражного суда первой инстанции от 11 августа 2009 года по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.
ООО "Визит", не согласившись с решением суда, обжаловало его в апелляционном порядке по следующим основаниям.
Суд не дал оценку тому, что неявка юридического лица на проверочное мероприятие явилось следствием не его нежелания присутствовать при проведении проверки, а его обязанностью, согласно АПК РФ, прибыть в суд в назначенное время.
Не направление проверяемому лицу акта проверки лишило его возможности знать ее выводы и обжаловать незаконные действия проверяющего. Направление акта проверки - это не право, а обязанность должностного лица.
Акт проверки содержит конкретный вывод об устранении установленного в ходе плановой проверки нарушения, то есть является документом, устанавливающим наличие оснований для привлечения лица к ответственности, что непосредственно затрагивает права заявителя.
Суд не дал оценки доводам ООО "Визит", изложенным в определении от 14.08.2009.
Просит судебный акт отменить, требования заявителя удовлетворить.
Заинтересованным лицом на жалобу представлен письменный отзыв, по мотивам которого ее доводы отклонены.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители сторон не явились.
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся представителей заявителя и заинтересованного лица.
Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке ст. ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обсудив доводы жалобы и отзыва, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалованного судебного акта.
Как следует из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью "Визит" зарегистрировано в качестве юридического лица, ИНН 0278039522, действует на основании устава.
Управлением Роснедвижимости по Республике Башкортостан 05.06.2008 в адрес общества (директор Загайнов Виктор Алексеевич) по делу N 129 вынесено предписание об устранении нарушения земельного законодательства на земельном участке с кадастровым номером 02:55:040601:0004, площадью 11918,0 кв. м, расположенном по адресу: РБ, г. Уфа, рядом с автодорогой "Самара-Уфа-Челябинск" в срок до 04.12.2008, полученное директором ООО "Визит" 05.06.2008 под роспись (л.д. 45-46).
Из материалов дела не усматривается, что данное предписание в установленном законом порядке обжаловано и признано недействительным.
Извещением от 19.12.2008 N 1126/1215 заинтересованное лицо письменно уведомило общество о повторном проведении 29.12.2008 в 11.00 внеплановой проверки исполнения предписаний по делам N 128 и N 129 (л.д. 48-49). В извещении просило заявителя о личном присутствии директора либо обеспечения присутствия защитника по надлежащей доверенности с обязательным указанием полномочий на участие в проведении проверки, а в случае выявления нарушений земельного законодательства, на участие в составлении протокола об административном правонарушении. Извещением обществу разъяснены положения статей 28.5 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).
Данное извещение согласно почтовому уведомлению получено ООО "Визит" 27.12.2008 (л.д. 47).
Письменным уведомлением от 26.12.2008 директор общества сообщил Тухватуллину Р.Ф. о невозможности его участия в проведении проверки, назначенной на 11.00 29.12.2008, в связи с назначением Арбитражным судом Республики Башкортостан судебного заседания 29.12.2008 на 1000, явка на которое для директора ООО "Визит" судом признана обязательной (л.д. 51).
Из названного уведомления видно, что оно получено 29.12.2008 в 09.30 лично Тухватуллиным Р.Ф.
Должностным лицом 29.12.2008 в период времени с 11.00 по 12.15 на поименованном земельном участке в отсутствие законного представителя юридического лица (Загайнов В.А.) и его защитника, в присутствие двух понятых составлены: протокол осмотра территории, акт проверки соблюдения земельного законодательства и протокол об административном правонарушении в отношении ООО "Визит" по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д. 52-54).
Действия должностного лица при проведении 29.12.2008 поименованной повторной внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства заявителем послужили обществу поводом для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из отсутствия в действующем законодательстве запрета на проведение внеплановых проверок в отсутствие работников проверяемого лица, а также из того, что не направление заинтересованным лицом в адрес заявителя акта проверки само по себе не является безусловным основанием к признанию действий должностного лица незаконными, поскольку не повлекло нарушение прав заявителя на ознакомление с результатами мероприятий по контролю и обжалованию соответствующих действий должностных лиц в установленном законом порядке.
Выводы арбитражного суда первой инстанции являются верными, основаны на правильном применении норм права и соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 АПК РФ).
Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) должностных лиц необходимо установить совокупность двух условий: несоответствие действий (бездействия) законам и иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.
Правовым основанием для вышеперечисленных нарушений должностного лица при проведении проверки заявитель указал ч. 2 ст. 9, ст. 11, ч.ч. 1 и 2 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134-ФЗ), утративший силу с 01.05.2009, однако действовавший на момент спорных правоотношений.
В рамках настоящего спора требования предъявлены к конкретно поименованному должностному лицу - инспектору Тухватуллину Р.Ф., основаны на положениях Закона N 134-ФЗ (ст. 12 и ч. 1 ст. 13 настоящего Закона).
Вместе с тем, из преамбулы Закона N 134-ФЗ следует, что он регулирует правоотношения в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) именно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не их должностными лицами, уполномоченными на проведение мероприятия по контролю государственными органами, действуют от их имени, а не от себя лично.
Аналогичный вывод следует и из положений ч. 2 ст. 23.21 КоАП РФ - государственные инспектора по использованию и охране земель действуют от имени органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель.
При этом в рамках настоящего дела требований к Управлению Роснедвижимости по Республике Башкортостан или его территориальному отделу N 15 (если он является юридическим лицом) не предъявлено.
Процессуальным основанием для заявления своих требований общество выбрало нормы статей 197 - 199 АПК РФ (глава 24), однако, по существу доводы заявителя сводятся к оспариванию порядка привлечения общества к административной ответственности, что предусмотрено главой 25 АПК РФ.
Это изначально видно из письменного извещения от 19.12.2008 в адрес ООО "Визит", которое содержит ссылки на статьи Кодекса и разъяснения норм КоАП РФ (л.д. 48-49).
Следовательно, попытка заявителя проверить законность и обоснованность действий государственного органа в лице его конкретного должностного лица по совершению отдельных проверочных мероприятий, входящих в цепочку процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, вне рамок, очерченных положениями главы 25 АПК РФ и главы 30 КоАП РФ, то есть с применением иной процедуры, установленной главой 24 АПК РФ, недопустима.
Доводы общества, изложенные по настоящему делу, могут являться одними из оснований при оспаривания его привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, о чем в материалах дела имеется соответствующий протокол об административном правонарушении (л.д. 19, 54).
Этот вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих", который гласит, что в порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ):
- решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в части 3 статьи 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
- решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.
Следовательно, является недопустимым ситуация искусственного разделения обжалования, оспаривания в ином отдельном порядке процессуальных действий органов и их должностных лиц (неразрывных этапов производства по делу об административном правонарушении), осуществляемых в рамках административного судопроизводства.
По указанным основаниям отклоняется ссылка общества на то обстоятельство, что настоящий спор не основан на положениях административного законодательства, то есть на определение суда от 14.08.2009.
Однако для правильной и полной оценки вышеназванных обстоятельств арбитражному суду первой инстанции при рассмотрении дела надлежало выяснить вопрос о состоянии административного дела по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ООО "Визит".
Доводы подателя апелляционной жалобы являются несостоятельными в связи со следующим.
В соответствии со ст. 11 Закона N 134-ФЗ должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны: соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю; доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право: непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами; знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора); обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 13 Закона N 134-ФЗ).
Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 13 Закона N 134-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа государственного контроля (надзора) присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении мероприятий по контролю.
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона N 134-ФЗ по результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора) (ч. 2 ст. 9 Закона N 134-ФЗ).
В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений (ч. 3 ст. 9 Закона N 134-ФЗ).
Мероприятия по контролю могут быть плановыми и внеплановыми, что вытекает из положений статей 7 и 8 Закона N 134-ФЗ.
Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований (ч. 5 ст. 7 Закона N 134-ФЗ).
При этом Закон N 134-ФЗ содержит запрет на проведение проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей, только тогда, когда проверка носит плановый характер. Такого ограничения в отношении внеплановых проверочных мероприятий по контролю в Законе N 134-ФЗ не содержится.
Из материалов дела усматривается, что заинтересованное лицо исполнило свою обязанность (ст. 11 Закона N 134-ФЗ), заблаговременно надлежащим образом в письменном виде уведомив ООО "Визит" о дате и времени проведения внеплановых мероприятий по контролю соблюдения земельного законодательства, подробно разъяснив заявителю обязанность обеспечения участия законного представителя общества на проверке, а также правовые последствия игнорирования обществом данных внеплановых контрольных мероприятий (л.д. 45-47).
Однако ООО "Визит" свою обязанность, закрепленную в ч. 2 ст. 13 Закона N 134-ФЗ, не исполнил, чем выразил свое волеизъявление, не пожелав воспользоваться правами, закрепленными в ч. 1 ст. 13 Закона N 134-ФЗ.
Ссылка общества на письменное уведомление от 26.12.2008 (л.д. 51) несостоятельна, поскольку, во-первых, датирована днем раньше получения письменного извещения о проведении внеплановой проверки - 27.12.2008, вручена должностному лицу в день проверки за полтора часа до ее начала, и не содержит просьбы отложить, перенести ее проведение, а лишь констатирует факт невозможности присутствия при ее проведении директора ООО "Визит".
Также данное уведомление не является надлежащим доказательством нарушения со стороны заинтересованного лица прав и законных интересов общества, поскольку ООО "Визит" не представило в материалы дела документы (судебный акт, судебная повестка и т.п.), подтверждающие участие общества в каком-либо судебном заседании в арбитражном суде 29.12.2008, при условии обязательное явки в него директора ООО "Визит".
Кроме того, заявитель не представил в материалы дела надлежащих доказательств невозможности направления на место проверки в назначенный день и время защитника юридического лица с соответствующим образом оформленной доверенностью, как того просило должностное лицо в извещении от 19.12.2008.
При таких обстоятельствах действия должностного лица при проведении внеплановых контрольных мероприятий по составлению 29.12.2008 в отсутствие законного представителя проверяемого лица поименованных процессуальных документов не являются незаконными, не нарушаю прав и законных интересов заявителя.
Рассмотрев дело в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что не направление заинтересованным лицом в адрес заявителя акта проверки само по себе не является безусловным основанием к признанию действий должностного лица незаконными, поскольку не повлекло нарушение прав заявителя на ознакомление с результатами мероприятий по контролю и обжалованию соответствующих действий должностных лиц в установленном законом порядке.
Игнорирование обществом обязанности по обеспечению явки своего законного представителя на место проверки не позволило должностному лицу незамедлительно исполнить свою обязанность по вручению копии акта проверки руководителю юридического лица 29.12.2008.
Само по себе отсутствие доказательств направления заинтересованным лицом в адрес общества одного экземпляра акта проверки посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, однозначно не свидетельствует об абсолютном нарушении прав ООО "Визит", указанных в ч. 1 ст. 13 Закона N 134-ФЗ.
Кроме того, заинтересованное лицо изначально надлежащим образом уведомило общество о том, что возможным результатом проверки может быть возбуждение производства по делу об административном правонарушении, что и случилось 29.12.2008 составлением протокола осмотра территории, актом проверки и протоколом об административном правонарушении.
При таких обстоятельствах апелляционная жалоба ООО "Визит" удовлетворению не подлежит.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11 августа 2009 года по делу N А07-9281/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Визит" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
О.Б.ТИМОХИН
Судьи
А.А.АРЯМОВ
В.Ю.КОСТИН
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВОСЕМНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 21.10.2009 N 18АП-8857/2009 ПО ДЕЛУ N А07-9281/2009
Разделы:Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 октября 2009 г. N 18АП-8857/2009
Дело N А07-9281/2009
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Конкиным М.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Визит" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11 августа 2009 года по делу N А07-9281/2009 (судья Сафиуллина Р.Н.),
установил:
общество с ограниченной ответственностью "Визит" (далее - заявитель, общество, ООО "Визит") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному инспектору г. Уфы по использованию и охране земель - главному специалисту-эксперту территориального отдела N 15 Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Башкортостан Тухватуллину Р.Ф. (далее - заинтересованное лицо, инспектор, должностное лицо, Тухватуллин Р.Ф.) о признании незаконными действий должностного лица при проведении 29.12.2008 проверки соблюдения земельного законодательства заявителем, а также обязании инспектора устранить допущенные нарушения.
Решением арбитражного суда первой инстанции от 11 августа 2009 года по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.
ООО "Визит", не согласившись с решением суда, обжаловало его в апелляционном порядке по следующим основаниям.
Суд не дал оценку тому, что неявка юридического лица на проверочное мероприятие явилось следствием не его нежелания присутствовать при проведении проверки, а его обязанностью, согласно АПК РФ, прибыть в суд в назначенное время.
Не направление проверяемому лицу акта проверки лишило его возможности знать ее выводы и обжаловать незаконные действия проверяющего. Направление акта проверки - это не право, а обязанность должностного лица.
Акт проверки содержит конкретный вывод об устранении установленного в ходе плановой проверки нарушения, то есть является документом, устанавливающим наличие оснований для привлечения лица к ответственности, что непосредственно затрагивает права заявителя.
Суд не дал оценки доводам ООО "Визит", изложенным в определении от 14.08.2009.
Просит судебный акт отменить, требования заявителя удовлетворить.
Заинтересованным лицом на жалобу представлен письменный отзыв, по мотивам которого ее доводы отклонены.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители сторон не явились.
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся представителей заявителя и заинтересованного лица.
Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке ст. ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обсудив доводы жалобы и отзыва, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалованного судебного акта.
Как следует из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью "Визит" зарегистрировано в качестве юридического лица, ИНН 0278039522, действует на основании устава.
Управлением Роснедвижимости по Республике Башкортостан 05.06.2008 в адрес общества (директор Загайнов Виктор Алексеевич) по делу N 129 вынесено предписание об устранении нарушения земельного законодательства на земельном участке с кадастровым номером 02:55:040601:0004, площадью 11918,0 кв. м, расположенном по адресу: РБ, г. Уфа, рядом с автодорогой "Самара-Уфа-Челябинск" в срок до 04.12.2008, полученное директором ООО "Визит" 05.06.2008 под роспись (л.д. 45-46).
Из материалов дела не усматривается, что данное предписание в установленном законом порядке обжаловано и признано недействительным.
Извещением от 19.12.2008 N 1126/1215 заинтересованное лицо письменно уведомило общество о повторном проведении 29.12.2008 в 11.00 внеплановой проверки исполнения предписаний по делам N 128 и N 129 (л.д. 48-49). В извещении просило заявителя о личном присутствии директора либо обеспечения присутствия защитника по надлежащей доверенности с обязательным указанием полномочий на участие в проведении проверки, а в случае выявления нарушений земельного законодательства, на участие в составлении протокола об административном правонарушении. Извещением обществу разъяснены положения статей 28.5 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).
Данное извещение согласно почтовому уведомлению получено ООО "Визит" 27.12.2008 (л.д. 47).
Письменным уведомлением от 26.12.2008 директор общества сообщил Тухватуллину Р.Ф. о невозможности его участия в проведении проверки, назначенной на 11.00 29.12.2008, в связи с назначением Арбитражным судом Республики Башкортостан судебного заседания 29.12.2008 на 1000, явка на которое для директора ООО "Визит" судом признана обязательной (л.д. 51).
Из названного уведомления видно, что оно получено 29.12.2008 в 09.30 лично Тухватуллиным Р.Ф.
Должностным лицом 29.12.2008 в период времени с 11.00 по 12.15 на поименованном земельном участке в отсутствие законного представителя юридического лица (Загайнов В.А.) и его защитника, в присутствие двух понятых составлены: протокол осмотра территории, акт проверки соблюдения земельного законодательства и протокол об административном правонарушении в отношении ООО "Визит" по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ (л.д. 52-54).
Действия должностного лица при проведении 29.12.2008 поименованной повторной внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства заявителем послужили обществу поводом для обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из отсутствия в действующем законодательстве запрета на проведение внеплановых проверок в отсутствие работников проверяемого лица, а также из того, что не направление заинтересованным лицом в адрес заявителя акта проверки само по себе не является безусловным основанием к признанию действий должностного лица незаконными, поскольку не повлекло нарушение прав заявителя на ознакомление с результатами мероприятий по контролю и обжалованию соответствующих действий должностных лиц в установленном законом порядке.
Выводы арбитражного суда первой инстанции являются верными, основаны на правильном применении норм права и соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 АПК РФ).
Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) должностных лиц необходимо установить совокупность двух условий: несоответствие действий (бездействия) законам и иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.
Правовым основанием для вышеперечисленных нарушений должностного лица при проведении проверки заявитель указал ч. 2 ст. 9, ст. 11, ч.ч. 1 и 2 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134-ФЗ), утративший силу с 01.05.2009, однако действовавший на момент спорных правоотношений.
В рамках настоящего спора требования предъявлены к конкретно поименованному должностному лицу - инспектору Тухватуллину Р.Ф., основаны на положениях Закона N 134-ФЗ (ст. 12 и ч. 1 ст. 13 настоящего Закона).
Вместе с тем, из преамбулы Закона N 134-ФЗ следует, что он регулирует правоотношения в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) именно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не их должностными лицами, уполномоченными на проведение мероприятия по контролю государственными органами, действуют от их имени, а не от себя лично.
Аналогичный вывод следует и из положений ч. 2 ст. 23.21 КоАП РФ - государственные инспектора по использованию и охране земель действуют от имени органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель.
При этом в рамках настоящего дела требований к Управлению Роснедвижимости по Республике Башкортостан или его территориальному отделу N 15 (если он является юридическим лицом) не предъявлено.
Процессуальным основанием для заявления своих требований общество выбрало нормы статей 197 - 199 АПК РФ (глава 24), однако, по существу доводы заявителя сводятся к оспариванию порядка привлечения общества к административной ответственности, что предусмотрено главой 25 АПК РФ.
Это изначально видно из письменного извещения от 19.12.2008 в адрес ООО "Визит", которое содержит ссылки на статьи Кодекса и разъяснения норм КоАП РФ (л.д. 48-49).
Следовательно, попытка заявителя проверить законность и обоснованность действий государственного органа в лице его конкретного должностного лица по совершению отдельных проверочных мероприятий, входящих в цепочку процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении, вне рамок, очерченных положениями главы 25 АПК РФ и главы 30 КоАП РФ, то есть с применением иной процедуры, установленной главой 24 АПК РФ, недопустима.
Доводы общества, изложенные по настоящему делу, могут являться одними из оснований при оспаривания его привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, о чем в материалах дела имеется соответствующий протокол об административном правонарушении (л.д. 19, 54).
Этот вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих", который гласит, что в порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ):
- решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в части 3 статьи 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
- решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.
Следовательно, является недопустимым ситуация искусственного разделения обжалования, оспаривания в ином отдельном порядке процессуальных действий органов и их должностных лиц (неразрывных этапов производства по делу об административном правонарушении), осуществляемых в рамках административного судопроизводства.
По указанным основаниям отклоняется ссылка общества на то обстоятельство, что настоящий спор не основан на положениях административного законодательства, то есть на определение суда от 14.08.2009.
Однако для правильной и полной оценки вышеназванных обстоятельств арбитражному суду первой инстанции при рассмотрении дела надлежало выяснить вопрос о состоянии административного дела по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении ООО "Визит".
Доводы подателя апелляционной жалобы являются несостоятельными в связи со следующим.
В соответствии со ст. 11 Закона N 134-ФЗ должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны: соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю; доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право: непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами; знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора); обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 13 Закона N 134-ФЗ).
Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 13 Закона N 134-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа государственного контроля (надзора) присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении мероприятий по контролю.
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона N 134-ФЗ по результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора) (ч. 2 ст. 9 Закона N 134-ФЗ).
В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений (ч. 3 ст. 9 Закона N 134-ФЗ).
Мероприятия по контролю могут быть плановыми и внеплановыми, что вытекает из положений статей 7 и 8 Закона N 134-ФЗ.
Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований (ч. 5 ст. 7 Закона N 134-ФЗ).
При этом Закон N 134-ФЗ содержит запрет на проведение проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей, только тогда, когда проверка носит плановый характер. Такого ограничения в отношении внеплановых проверочных мероприятий по контролю в Законе N 134-ФЗ не содержится.
Из материалов дела усматривается, что заинтересованное лицо исполнило свою обязанность (ст. 11 Закона N 134-ФЗ), заблаговременно надлежащим образом в письменном виде уведомив ООО "Визит" о дате и времени проведения внеплановых мероприятий по контролю соблюдения земельного законодательства, подробно разъяснив заявителю обязанность обеспечения участия законного представителя общества на проверке, а также правовые последствия игнорирования обществом данных внеплановых контрольных мероприятий (л.д. 45-47).
Однако ООО "Визит" свою обязанность, закрепленную в ч. 2 ст. 13 Закона N 134-ФЗ, не исполнил, чем выразил свое волеизъявление, не пожелав воспользоваться правами, закрепленными в ч. 1 ст. 13 Закона N 134-ФЗ.
Ссылка общества на письменное уведомление от 26.12.2008 (л.д. 51) несостоятельна, поскольку, во-первых, датирована днем раньше получения письменного извещения о проведении внеплановой проверки - 27.12.2008, вручена должностному лицу в день проверки за полтора часа до ее начала, и не содержит просьбы отложить, перенести ее проведение, а лишь констатирует факт невозможности присутствия при ее проведении директора ООО "Визит".
Также данное уведомление не является надлежащим доказательством нарушения со стороны заинтересованного лица прав и законных интересов общества, поскольку ООО "Визит" не представило в материалы дела документы (судебный акт, судебная повестка и т.п.), подтверждающие участие общества в каком-либо судебном заседании в арбитражном суде 29.12.2008, при условии обязательное явки в него директора ООО "Визит".
Кроме того, заявитель не представил в материалы дела надлежащих доказательств невозможности направления на место проверки в назначенный день и время защитника юридического лица с соответствующим образом оформленной доверенностью, как того просило должностное лицо в извещении от 19.12.2008.
При таких обстоятельствах действия должностного лица при проведении внеплановых контрольных мероприятий по составлению 29.12.2008 в отсутствие законного представителя проверяемого лица поименованных процессуальных документов не являются незаконными, не нарушаю прав и законных интересов заявителя.
Рассмотрев дело в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что не направление заинтересованным лицом в адрес заявителя акта проверки само по себе не является безусловным основанием к признанию действий должностного лица незаконными, поскольку не повлекло нарушение прав заявителя на ознакомление с результатами мероприятий по контролю и обжалованию соответствующих действий должностных лиц в установленном законом порядке.
Игнорирование обществом обязанности по обеспечению явки своего законного представителя на место проверки не позволило должностному лицу незамедлительно исполнить свою обязанность по вручению копии акта проверки руководителю юридического лица 29.12.2008.
Само по себе отсутствие доказательств направления заинтересованным лицом в адрес общества одного экземпляра акта проверки посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, однозначно не свидетельствует об абсолютном нарушении прав ООО "Визит", указанных в ч. 1 ст. 13 Закона N 134-ФЗ.
Кроме того, заинтересованное лицо изначально надлежащим образом уведомило общество о том, что возможным результатом проверки может быть возбуждение производства по делу об административном правонарушении, что и случилось 29.12.2008 составлением протокола осмотра территории, актом проверки и протоколом об административном правонарушении.
При таких обстоятельствах апелляционная жалоба ООО "Визит" удовлетворению не подлежит.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11 августа 2009 года по делу N А07-9281/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Визит" - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
О.Б.ТИМОХИН
Судьи
А.А.АРЯМОВ
В.Ю.КОСТИН
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)