Судебные решения, арбитраж
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2015 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,
при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:
- представителя заявителя Назарова М.Б., действующего на основании доверенности от 26.01.2015;
- представителя ответчика Дунаева И.В., действующего на основании доверенности от 13.01.2015;
- представителя третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Венеция" - Федорова А.В, действующего на основании доверенности от 12.01.2015;
- представителя третьего лица - филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Костромской области - Лисичкина С.Ю., действующего на основании доверенности от 29.12.2014,
рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Венеция" и Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области
на решение Арбитражного суда Костромской области от 28.10.2014 по делу N А31-1481/2014, принятое судом в составе судьи Беляевой Т.Ю.,
по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области (ИНН: 4401101109, ОГРН: 1094401003476)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556),
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Венеция" (ИНН: 4401069303, ОГРН: 1064401041968),
Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Костромской области (адрес: 156012, Костромская область, г. Кострома, п. Новый, д. 3),
о признании недействительными решения и предписания от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151,
установил:
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области (далее - заявитель, ТУ Росимущества) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с уточненным в порядке статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151, которым был признан факт нарушения ТУ Росимущества и обществом с ограниченной ответственностью "Венеция" статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а также выданного в адрес заявителя на основании данного решения обязательного для исполнения предписания от 06.12.2013 об изменении соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены общество с ограниченной ответственностью "Венеция" (далее - ООО "Венеция", Общество) и Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Костромской области (далее - филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области).
Решением суда от 28.10.2014 требования заявителя удовлетворены частично: признано недействительным предписание Управления от 06.12.2013; при этом в удовлетворении требования о признании недействительным решения УФАС от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным оспариваемого решения антимонопольного органа, ТУ Росимущества и ООО "Венеция" обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции в указанной части отменить и принять по делу новый судебный акт.
Заявитель в своей апелляционной жалобе, опровергая вывод суда о том, что совместные действия по изменению вида разрешенного использования земельного участка произвели ТУ Росимущества и Общество, отмечает, что на момент внесения сведений о новом виде разрешенного использования в государственный кадастр недвижимости правила землепользования и застройки города Костромы приняты не были, в связи с чем изменение вида разрешенного использования арендованного земельного участка мог осуществить только глава местной администрации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; еще до подписания соглашения, заключение которого квалифицировано антимонопольным органом в качестве нарушения Закона о защите конкуренции, вследствие издания администрацией города Костромы постановления от 17.03.2010 N 472 назначением земельного являлось строительство одноквартирных домов, блокированных домов, многоквартирных домов, объектов дошкольного образования, объектов розничной торговли; вследствие установления вида разрешенного использования земельного участка указанным выше способом указание в соглашении от 24.02.2011 одного из свойств земельного участка (нового вида разрешенного использования) не являлось осуществлением выбора разрешенного использования в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пунктами 6 - 9 статьи 1, статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, заявитель считает, что ТУ Росимущества и ООО "Венеция", заключая соглашение, не породили никаких правовых последствий, оказывающих влияние на конкуренцию; установление лица, принявшего решение об изменении вида разрешенного использования, свидетельствует об отсутствии совместных действий заявителя и Общества.
Также ТУ Росимущества считает, что статья 30.1 ЗК РФ, на которую имеется ссылка в обжалуемом судебном акте, не подлежит применению в данном споре, так как соглашение о внесении изменений в договор определяло права по использованию уже предоставленного 29.09.2008 на основании договора аренды земельного участка. На спорном земельном участке расположены объекты недвижимости, принадлежащие ООО "Венеция" на праве собственности. В этой связи заявитель полагает, что уполномоченный орган не вправе был распоряжаться имуществом, обремененным арендой, в пользу другого лица, тем более в пользу неопределенного круга лиц, а следовательно, земельный участок, переданный Обществу в аренду, не может быть предметом еще одних торгов на право заключения договора аренды этого же земельного участка.
Заявитель обращает внимание на то, что совершение действий, связанных с процедурой рассмотрения поступившего от Общества заявления и принятия решения о предоставлении земельных участков, является обязанностью органа исполнительной власти или органа местного самоуправления; при этом помимо факта заключения соглашения от 24.02.2011 каких-либо иных выводов о наличии между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" соглашений или согласованных действий, запрещенных статьей 16 Закона N 135-ФЗ, ответчиком не приведено.
ООО "Венеция" в своей апелляционной жалобе отмечает, что после издания администрацией города Костромы постановления от 24.02.2009 N 299 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы" ему стало понятно, что использование земельного участка в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования (для сельскохозяйственного производства) будет невозможно; основной причиной для обращения с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка в ТУ Росимущества послужило именно изменение правил землепользования и застройки города Костромы и невозможность использования земельного участка, попавшего в зону малоэтажного строительства. Никаких согласованных действий между Обществом и ТУ Росимущества установлено не было; ООО "Венеция" в соответствии с установленным порядком последовательно обращалось в различные органы, принятые ими акты явились следствием таких обращений, при этом со стороны ТУ Росимущества каких-либо мер, способствующих, в том числе получению Обществом градостроительного плана и кадастрового паспорта земельного участка, не предпринималось. Заключение соглашения от 24.02.2011 явилось, по сути, юридическим оформлением ранее принятых правил землепользования и застройки города Костромы, документов, полученных от администрации города Костромы и фактически сложившейся ситуации.
Названные апелляционные жалобы ТУ Росимущества и ООО "Венеция" с учетом пункта 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.
Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционные жалобы, в котором опровергает доводы заявителя и третьего лица, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции, состоявшемся 20.01.2015, представитель ООО "Венеция" поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе Общества, настаивал на ее удовлетворении.
На основании части 5 статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство откладывалось до 17.02.2015.
Филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области представил письменный отзыв на апелляционные жалобы, в котором опроверг изложенные в них аргументы заявителя и Общества.
В связи с заявленным ТУ Росимущества ходатайством и в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ после отложения дело рассматривалось в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Костромской области.
Представители заявителя и ООО "Венеция" настаивали на доводах и требованиях, изложенных в своих апелляционных жалобах. Представители антимонопольного органа и филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области возражали против удовлетворения апелляционных жалоб.
Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 29.03.2013 в УФАС поступило обращение прокуратуры Костромской области о нарушении антимонопольного законодательства со стороны ТУ Росимущества, что выразилось в предоставлении ООО "Венеция" в аренду земельного участка для осуществления жилищного строительства без проведения публичных процедур в нарушение порядка, установленного Земельным кодексом Российской Федерации (том 2 л.д. 84-85).
В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании поступившей информации дела о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 ответчиком было установлено, что земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:0037 площадью 510 402,43 кв. м, расположенный в районе дома N 100 по ул. Московской города Костромы, до 2007 года находился в федеральной собственности и использовался для эксплуатации нежилых строений в целях сельскохозяйственного производства ФГУП учебно-опытное хозяйство "Костромское" Костромской государственной сельскохозяйственной академии.
06.04.2007 ФГУП учебно-опытное хозяйство "Костромское" Костромской государственной сельскохозяйственной академии (по согласованию с ТУ Росимущества в Костромской области) был проведен аукцион по продаже комплекса неиспользуемых нежилых строений и сооружений (31 строение и сооружение), расположенных на рассматриваемом земельном участке, по результатам которого победителем было признано ООО "Агропромышленная Компания". 09.04.2007 с названной организацией был заключен договор купли-продажи указанных нежилых строений. Впоследствии ООО "Агропромышленная Компания" на основании договора купли-продажи недвижимого имущества от 29.10.2007 передало названные объекты недвижимости ООО "Венеция". Право собственности Общества на данные объекты зарегистрировано Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области, о чем в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 23.11.2007 внесены соответствующие записи регистрации с номерами с 44-44-01/109/2007-946 по 44-44-01/109/2007-976 и выданы свидетельства о государственной регистрации права серии 44 АБ N 175347-175377 (том 2 л.д. 4-34).
07.04.2008 ООО "Венеция" обратилось в ТУ Росимущества с просьбой о разделении земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:0037 в соответствии с представленным землеустроительным делом и оформлении права аренды. В обоснование было указано, что земельный участок для эксплуатации объектов недвижимости не был сформирован, Обществом проведено размежевание земельного участка.
10.07.2008 территориальным отделом по городе Костроме Управления Роснедвижимости по Костромской области выдан кадастровый паспорт N 27/08-2710 на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57 (предыдущий номер 44:27:000000:37); местоположение участка: Костромская область, Костромской район, город Кострома, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, площадь 510 402,43 кв. м, особые отметки: площадь земельного участка соответствует материалам межевания, кадастровый номер 44:27:000000:57 равнозначен кадастровому номеру 44:27:000000:0037.
В связи с указанными обстоятельствами на основании распоряжений ТУ Росимущества от 25.04.2008 N 294, от 29.10.2008 N 841 была проведена государственная регистрация права собственности Российской Федерации на земельный участок, общей площадью 510 402,43 кв. м, кадастровый номер: 44:27:000000:57, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома.
На основании распоряжения ТУ Росимущества от 12.09.2008 N 681 между территориальным управлением (арендодатель) и ООО "Венеция" (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, от 29.09.2008 N 278, в соответствии с которым арендодатель на основании распоряжения ТУ Росимущества по Костромской области от 29.09.2008 N 727 предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель: земли населенных пунктов, с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м, местоположение: Костромская обл., г. Кострома, с целью использования для сельскохозяйственного производства. Договор заключен сроком на 5 лет. Передача земельного участка произведена по акту приема-передачи от 28.08.2008 (том 2 л.д. 86). Основанием для заключения договора аренды послужило установленное статьей 35 Земельного кодекса Российской Федерации право собственника объектов недвижимости на использование соответствующей части земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, поскольку ООО "Венеция" являлось на тот момент собственником 31 объекта недвижимости, расположенного на данном земельном участке.
17.06.2009 Управление Федеральной регистрационной службы по Костромской области осуществило государственную регистрацию данного договора аренды.
24.02.2009 издано постановление Главы города Костромы N 299 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы".
ООО "Венеция" стало известно о том, что арендуемый им земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57 попадает в зону застройки малоэтажного жилищного строительства.
Правила землепользования и застройки города Костромы утверждены решением Думы города Костромы от 16.12.2010 N 62.
Общество обратилось в ТУ Росимущества с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м.
Письмом от 09.02.2010 N 775 ТУ Росимущества сообщило заявителю, что оно не обладает полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, и указало, что не возражает против его изменения в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации и разрабатываемыми правилами землепользования и застройки; рекомендовало обратиться с соответствующим заявлением в Управление градостроительства и архитектуры администрации города Костромы о подготовке и выдаче градостроительного плана данного земельного участка.
04.03.2010 Общество обратилось в администрацию города Костромы с заявлением о выдаче градостроительного плана.
Рассмотрев данное обращение, администрация города Костромы приняла постановление от 17.03.2010 N 472 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, имеющего адресные ориентиры: Костромская область, город Кострома, улица Московская, в районе дома 100", которым утвердила градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:57 и установила основной вид разрешенного использования: "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли"; вспомогательные виды разрешенного использования: "подземные, надземные гаражи, открытые автостоянки, хозяйственные постройки, детские спортивные площадки, площадки для отдыха, площадки для сбора мусора, объекты инженерной инфраструктуры, аварийно-эксплуатационные службы, некоммерческие организации, связанные с обслуживанием проживания населения".
Данный градостроительный план выдан на капитальное строительство торгового комплекса, автомобильной парковки, здания коммунально-хозяйственного назначения, секционных жилых домов, блокированных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детского сада, хозяйственных объектов (том 1 л.д. 81-92).
25.03.2010 ООО "Венеция" обратилось в орган кадастрового учета с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:57.
30.03.2010 Обществу был выдан кадастровый паспорт земельного участка N 4427/201/10-585, в котором категория земель указана следующим образом: земли населенных пунктов; разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли.
07.04.2010 ООО "Венеция" обратилось в ТУ Росимущества с заявлением о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, приложив к нему постановление администрации города Костромы от 17.03.2010 N 472 и градостроительный план земельного участка.
09.04.2010 ТУ Росимущества издано распоряжение N 311, согласно которому в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, заключенный с ООО "Венеция", вносились изменения в части установления разрешенного использования земельного участка: "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" (том 2 л.д. 1).
12.04.2010 Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области повторно, взамен свидетельства серии 44-АБ N 238841, выданного 12.11.2008 было выдано свидетельство серии 44-АБ N 363876 о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома, ул. Московская, в районе дома 100.
24.02.2011 ТУ Росимущества на основании заявления ООО "Венеция" было издано распоряжение N 122, согласно которому в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278 вносились изменения в части установления срока договора аренды земельного участка продолжительностью 25 лет (том 2 л.д. 2).
24.02.2011 между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" было заключено дополнительное соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, в соответствии с которыми был изменен вид использования (назначение) рассматриваемого земельного участка с вида использования "для сельскохозяйственного производства" на вид использования "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" (пункт 1 дополнительного соглашения). Кроме того, изменен срок договора аренды с 5 до 25 лет (пункт 2 дополнительного соглашения).
13.04.2011 осуществлена государственная регистрация дополнительного соглашения от 24.02.2011 к договору аренды.
По результатам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 комиссия УФАС пришла к выводу о наличии содержащейся в соглашении от 24.02.2011 договоренности между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" в том значении, которое указано в пункте 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции, и не допустимой в силу положений статьи 16 Закона о защите конкуренции, поскольку такое соглашение может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и дает возможность осуществления деятельности по жилищному строительству на данном земельном участке без проведения публичных процедур, что противоречит положениям статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
27.11.2013 ответчиком было принято решение (в полном объеме изготовлено 06.12.2013), в соответствии с которым был признан факт нарушения ТУ Росимущества и ООО "Венеция" статьи 16 Закона о защите конкуренции (том 1 л.д. 33-40).
На основании данного решения в адрес ТУ Росимущества было выдано обязательное для исполнения предписание, в соответствии с которым необходимо было изменить дополнительное соглашение от 24.02.2011 к договору аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, в частности, направить в адрес Общества письменное предложение об исключении из указанного дополнительного соглашения пункта 1, предусматривающего использованием земельного участка в соответствии с назначением "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" (том 1 л.д. 32).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, ТУ Росимущества обратилось в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании их недействительными.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что возможность влияния спорного соглашения от 24.02.2011 к договору аренды от 29.09.2008 N 278 на конкуренцию Управлением доказана, квалификация указанного нарушения по статье 16 Закона N 135-ФЗ произведена обоснованно. В этой связи оспариваемое решение УФАС было признано законным, а в удовлетворении требования заявителя о признании его недействительным было отказано. В то же время суд посчитал, что выданное в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства предписание является неисполнимым, поскольку в данный момент произведено размежевание спорного земельного участка, сформировано межевое дело, филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области принято решение о внесении изменений в сведения о местоположении границ, площади, кадастровой стоимости земельного участка расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Московская, в районе дома N 100; образованные земельные участки поставлены на кадастровый учет; на спорном земельном участке осуществляется строительство малоэтажных многоквартирных жилых домов с долевым участием в строительстве граждан; некоторые из уже построенных домов заселены; возникновение права собственности граждан на жилые помещения в многоквартирных домах порождает и возникновение права общей долевой собственности на спорный земельный участок, расположенный под данными жилыми домами. При таких обстоятельствах требование ТУ Росимущества в этой части было удовлетворено, оспариваемое предписание антимонопольного органа было признано недействительным.
В силу части 5 статьи 268 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений. При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.
ТУ Росимущества и ООО "Венеция" не согласны с решением суда только в части отказа в удовлетворении требования заявителя о признании недействительным оспариваемого решения УФАС; выводы суда касательно неправомерности предписания не оспаривают. Учитывая, что со стороны иных участвующих в деле лиц возражений в силу требований вышеуказанной нормы АПК РФ не поступило, апелляционный суд считает возможным проверить решение суда первой инстанции только в обжалуемой части.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов на них, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Квалифицирующим признаком применительно к доказыванию нарушения данного антимонопольного запрета выступают реальные или возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и наличие причинной связи между соглашением или согласованными действиями и такими последствиями.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
Земельный кодекс Российской Федерации различает предоставление земельных участков для строительства (статьи 30 - 32 ЗК РФ), для целей, не связанных со строительством (статья 34 ЗК РФ), для эксплуатации построенных зданий, строений и сооружений (статья 36 ЗК РФ), при этом различие целей определяет разные основания и порядок предоставления земельных участков.
Из положений статьи 30.1 ЗК РФ, устанавливающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах.
В оспариваемом решении УФАС нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ обосновано предоставлением возможности осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной законом процедуры (то есть без проведения торгов), что создает необоснованные и незаконные преимущества, при которых ООО "Венеция" поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, нежели другие хозяйствующие субъекты.
В качестве соглашения, запрещенного положениями статьи 16 Закона о защите конкуренции, Управление квалифицировало заключение между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" дополнительного соглашения от 24.02.2011 о внесении изменений в договор аренды от 29.09.2008 N 278 в части изменения назначения использования земельного участка.
Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, исходя из конкретных обстоятельств данного дела, суд апелляционной инстанции полагает недоказанным в рассматриваемом случае вывод антимонопольного органа о том, что заключенное между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" дополнительное соглашение от 24.02.2011 о внесении изменений в договор аренды являлось запрещенным антиконкурентным соглашением, направленным исключительно на получение возможности осуществления жилищного строительства на спорном земельном участке в обход процедуры торгов.
Статьей 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов, таким образом, разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.
В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37 ГрК РФ), однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.
Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.
В то же время материалами дела подтверждается, что договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278 и дополнительное соглашение к нему от 24.02.2011 о внесении в договор аренды земельного участка изменений в части изменения назначения использования спорного земельного участка с назначения "для сельскохозяйственного производства" на назначение использования "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" явились следствием обращения ООО "Венеция" в уполномоченный орган с заявлениями о предоставлении земельного участка в аренду и о внесении изменений в договор аренды земельного участка, а также последующего совершения этим органом действий, связанных в процедурой рассмотрения поступивших заявлений и принятия решений о предоставлении земельного участка в аренду и о внесении изменений в договор аренды земельного участка, а также издания ТУ Росимущества распоряжений от 12.09.2008 N 681 и от 09.04.2010 N 311, в последнем из которых и содержалось положение о внесении в договор аренды соответствующих изменений в части изменения назначения использования спорного земельного участка. Вид разрешенного использования земельного участка был изменен в результате принятия администрацией города Костромы по процедуре, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, постановления от 17.03.2010 N 472.
Более того, 12.04.2010 Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области повторно, взамен свидетельства от 12.11.2008 было выдано свидетельство серии 44-АБ N 363876 о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома, ул. Московская, в районе дома 100.
При этом сам по себе факт заключения дополнительного соглашения от 24.02.2011 в данном случае не может свидетельствовать о нарушении Обществом статьи 16 Закона N 135-ФЗ при отсутствии каких-либо доказательств наличия соглашения или согласованных действий, запрещенных данной нормой.
Помимо факта заключения дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка иных выводов о наличии между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" соглашений, запрещенных статьей 16 Закона о защите конкуренции, ответчиком в оспариваемом решении не приведено; в материалы дела доказательства таких обстоятельств не представлены.
В рассматриваемом случае из материалов дела и письменных пояснений участвующих в деле лиц усматривается, что Общество обратилось в уполномоченные органы с заявлениями об утверждении градостроительного плана и о внесении соответствующих изменений в договор аренды земельного участка, занятого принадлежащими ему на праве собственности объектами недвижимости, - вследствие издания Главой города Костромы постановления от 24.02.2009 N 299 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы", относящего спорный земельный участок к зоне малоэтажной застройки, что, как указывает Общество, исключало возможность использования земельного участка с ранее разрешенным видом использования "для сельскохозяйственного производства" в зоне малоэтажного строительства без нарушения при этом установленных Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарных норм, без угрозы безопасности здоровью людей. Обратное ответчиком не доказано.
Правила землепользования и застройки города Костромы были утверждены решением Думы города Костромы от 16.12.2010 N 62. Таким образом, на момент приобретения Обществом расположенных на спорном земельном участке объектов недвижимости (2007 год) и оформления права пользования земельным участком путем заключения договора аренды (2008 год) Правила землепользования и застройки города Костромы утверждены не были. ООО "Венеция" указывает, что у него имелись намерения на использование земельного участка для сельскохозяйственного производства, о чем свидетельствуют предпринятые им меры по восстановлению ферм, помещений бытового назначения, закупке скота. Отсутствие таких намерений и наличие у Общества на данном этапе планов по использованию земельного участка в иных целях антимонопольным органом не доказано.
Ссылка в решении УФАС на ответ УФРС по Костромской области от 13.11.2013 N 2-32/23230 в подтверждение довода о том, что Общество изначально не планировало использовать земельный участок для сельскохозяйственного производства, несостоятельна, поскольку ответ УФРС по Костромской области о наличии в ЕГРП по состоянию на 08.11.2013 записи о праве собственности Общества на 26 из 31 объектов недвижимости и прекращении права собственности на 5 объектов на данную дату не подтверждает вышеприведенную позицию антимонопольного органа относительно обстоятельств, имевших место до утверждения Правил землепользования и застройки города Костромы (2010 год).
ООО "Венеция" указывает, что приступило к использованию земельного участка в соответствии с новым видом разрешенного использования лишь в конце 2011 года, то есть после утверждения Правил землепользования и застройки города Костромы. Разрешения на строительство многоквартирных жилых домов, на которые указывает Управление в своем решении, также были выданы значительно позже изменения Правил землепользования и застройки - в период с 2011 по 2013 г.г., следовательно, факт их выдачи также не исключает обоснованность аргументов Общества об обращении с заявлением о заключении дополнительного соглашения вследствие утверждения Правил и не подтверждает выводы о заключении антиконкурентного соглашения.
Выводы Управления в оспариваемом решении о наличии у ООО "Венеция" возможности использования спорного земельного участка с прежним назначением после утверждения Правил землепользования и застройки, не опровергают аргументы Общества о том, что осуществление предпринимательской деятельности, с целью ведения которой Обществом и были приобретены расположенные на земельном участке объекты недвижимости, было бы невозможным по причине несоблюдения в таком случае иных нормативных требований.
Ссылка антимонопольного органа, что в качестве нарушения антимонопольного запрета вменено не изменение "вида разрешенного использования", а изменение по обоюдному согласию сторон "назначения использования" земельного участка, при том, что назначение использования земельного участка в соответствии со статьей 85 ЗК РФ может, как соответствовать градостроительным регламентам, так и не соответствовать им, не опровергает вышеприведенные выводы.
Таким образом, ответчиком не опровергнуто, что обращение Общества в ТУ Росимущества с заявлением о внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения назначения использования земельного участка имело своей целью не только получение возможности продолжения осуществления предпринимательской деятельности, но и изменение сложившейся ситуации, связанной с независящим от ООО "Венеция" утверждением Правил землепользования и застройки.
В оспариваемом решении УФАС ссылается на то, что ТУ Росимущества, получив обращение ООО "Венеция" о внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения назначения использования, имело возможность отказаться от изменения условий договора аренды, при этом отмечает, что арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей. Данные действия могли быть оценены, однако с позиции нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в оспариваемом решении они не рассматривались, такая квалификация действий ТУ Росимущества антимонопольным органом не была дана. В то же время вывод о наличии в рассматриваемом случае антиконкурентного соглашения с учетом конкретных обстоятельств дела представляется необоснованным.
При обращении в ТУ Росимущества с заявлением об изменении условий договора аренды земельного участка, ООО "Венеция" предоставило уполномоченному органу постановление администрации города Костромы от 17.03.2010 N 472, градостроительный план земельного участка, выданный органом местного самоуправления на капитальное строительство торгового комплекса, автомобильной парковки, здания коммунально-хозяйственного назначения, секционных жилых домов, блокированных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детского сада, хозяйственных объектов, а также полученный в органе кадастрового учета кадастровый паспорт земельного участка, в котором категория земель указана следующим образом: земли населенных пунктов; разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли. Таким образом, имеющиеся у Общества документы предусматривали возможность использования спорного земельного участка для жилищного строительства. Несмотря на то, что названные документы не содержат указания на возможность такого использования земельного участка без проведения торгов, они были получены ООО "Венеция" до внесения изменений в договор аренды земельного участка, то есть до заключения спорного соглашения, а, следовательно, должны были быть учтены антимонопольным органом при решении вопроса о возможности квалификации заключенного между ТУ Росимущества и Обществом дополнительного соглашения по статье 16 Закона о защите конкуренции.
В письме от 09.02.2010 N 775 ТУ Росимущества в ответ на обращение ООО "Венеция" сообщило, что оно не обладает полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, и указало, что не возражает против его изменения в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации и разрабатываемыми правилами землепользования и застройки. После получения данного письма Обществом были предприняты действия, направленные на получение градостроительного плана земельного участка, кадастрового паспорта, а затем направлено заявление в ТУ Росимущества о внесении изменений в договор аренды. Вместе с тем данные обстоятельства не подтверждают факт наличия соглашения двух субъектов, запрещенного статьей 16 Закона N 135-ФЗ. То обстоятельство, что ТУ Росимущества впоследствии внесло изменения в договор аренды земельного участка, в данной конкретной ситуации с учетом причин обращения Общества в уполномоченный орган с соответствующим заявлением не позволяет с неизбежностью признать наличие в этом случае квалифицирующих признаков антиконкурентного соглашения. Иной квалификации деяния в решении УФАС не приведено.
С учетом совокупности конкретных обстоятельств рассматриваемой ситуации, в частности приобретения в 2007 году ООО "Венеция" права собственности на завершенные строительством объекты недвижимости для целей сельскохозяйственного производства; принятия в 2010 году Правил землепользования и застройки города Костромы, в соответствии с которыми земельный участок под данными объектами недвижимости, переданный Обществу в аренду для целей сельскохозяйственного производства (ранее в 2008 году Общество не воспользовалось правом выкупа земельного участка), был отнесен к зоне застройки малоэтажного строительства; наличия на спорном земельном участке уже построенных и введенных в эксплуатацию жилых домов; наличия на нем построенных, но еще не введенных в эксплуатацию жилых домов, следует признать, что решение антимонопольного органа, констатирующее факт нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, не является обоснованным. Выводы решения УФАС не доказаны.
Формальное несоблюдение предусмотренного Земельным кодексом Российской Федерации требования о необходимости проведения процедуры торгов при предоставлении земельных участков под жилищное строительство в данном случае не позволяет квалифицировать заключенное между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" дополнительное соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка в качестве нарушающего установленный статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрет, поскольку антимонопольным органом не были учтены и проанализированы конкретные обстоятельства и юридически значимые для дела доказательства.
В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Оспариваемое решение УФАС не основано на законе, ущемляет права и законные интересы ТУ Росимущества и ООО "Венеция", в связи с чем имеет место совокупность предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ условий, необходимых для признания его недействительным. Оснований для отказа в удовлетворении требований заявителя в этой части у суда первой инстанции не имелось.
Выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемой части решения, не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены решения в данной части.
На основании изложенного апелляционные жалобы ТУ Росимущества и ООО "Венеция" следует удовлетворить, а решение Арбитражного суда Костромской области от 28.10.2014 по делу N А31-1481/2014 в обжалуемой части отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя о признании недействительным решения УФАС.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, а также пункту 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1000 рублей.
При подаче апелляционной жалобы ООО "Венеция" по платежному поручению от 27.11.2014 N 230 уплатило государственную пошлину в размере 2000 рублей, в связи с чем на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1000 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику. Судебные расходы в оставшейся части, понесенные в связи с уплатой государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в размере 1000 рублей, подлежат взысканию с антимонопольного органа в пользу Общества.
ТУ Росимущества согласно пункту 1 части 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации было освобождено от уплаты государственной пошлины, в этой связи вопрос о компенсации ему понесенных по делу судебных расходов на уплату государственной пошлины не рассматривается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Венеция" и Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Костромской области от 28.10.2014 по делу N А31-1481/2014 в обжалуемой части отменить, принять по делу в данной части новый судебный акт: требования Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области удовлетворить в полном объеме, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 признать недействительным.
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Венеция" государственную пошлину, уплаченную по апелляционной жалобе, в размере 1000 рублей.
Арбитражному суду Костромской области выдать исполнительный лист.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Венеция" (ИНН: 4401069303, ОГРН: 1064401041968) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 (одной тысячи) рублей 00 копеек, излишне уплаченную по платежному поручению от 27.11.2014 N 230.
Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВТОРОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 20.02.2015 N 02АП-10876/2014 ПО ДЕЛУ N А31-1481/2014
Разделы:Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 февраля 2015 г. по делу N А31-1481/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2015 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2015 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,
при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:
- представителя заявителя Назарова М.Б., действующего на основании доверенности от 26.01.2015;
- представителя ответчика Дунаева И.В., действующего на основании доверенности от 13.01.2015;
- представителя третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Венеция" - Федорова А.В, действующего на основании доверенности от 12.01.2015;
- представителя третьего лица - филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Костромской области - Лисичкина С.Ю., действующего на основании доверенности от 29.12.2014,
рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Венеция" и Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области
на решение Арбитражного суда Костромской области от 28.10.2014 по делу N А31-1481/2014, принятое судом в составе судьи Беляевой Т.Ю.,
по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области (ИНН: 4401101109, ОГРН: 1094401003476)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556),
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Венеция" (ИНН: 4401069303, ОГРН: 1064401041968),
Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Костромской области (адрес: 156012, Костромская область, г. Кострома, п. Новый, д. 3),
о признании недействительными решения и предписания от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151,
установил:
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области (далее - заявитель, ТУ Росимущества) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с уточненным в порядке статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151, которым был признан факт нарушения ТУ Росимущества и обществом с ограниченной ответственностью "Венеция" статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а также выданного в адрес заявителя на основании данного решения обязательного для исполнения предписания от 06.12.2013 об изменении соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены общество с ограниченной ответственностью "Венеция" (далее - ООО "Венеция", Общество) и Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Костромской области (далее - филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области).
Решением суда от 28.10.2014 требования заявителя удовлетворены частично: признано недействительным предписание Управления от 06.12.2013; при этом в удовлетворении требования о признании недействительным решения УФАС от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным оспариваемого решения антимонопольного органа, ТУ Росимущества и ООО "Венеция" обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции в указанной части отменить и принять по делу новый судебный акт.
Заявитель в своей апелляционной жалобе, опровергая вывод суда о том, что совместные действия по изменению вида разрешенного использования земельного участка произвели ТУ Росимущества и Общество, отмечает, что на момент внесения сведений о новом виде разрешенного использования в государственный кадастр недвижимости правила землепользования и застройки города Костромы приняты не были, в связи с чем изменение вида разрешенного использования арендованного земельного участка мог осуществить только глава местной администрации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; еще до подписания соглашения, заключение которого квалифицировано антимонопольным органом в качестве нарушения Закона о защите конкуренции, вследствие издания администрацией города Костромы постановления от 17.03.2010 N 472 назначением земельного являлось строительство одноквартирных домов, блокированных домов, многоквартирных домов, объектов дошкольного образования, объектов розничной торговли; вследствие установления вида разрешенного использования земельного участка указанным выше способом указание в соглашении от 24.02.2011 одного из свойств земельного участка (нового вида разрешенного использования) не являлось осуществлением выбора разрешенного использования в соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пунктами 6 - 9 статьи 1, статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, заявитель считает, что ТУ Росимущества и ООО "Венеция", заключая соглашение, не породили никаких правовых последствий, оказывающих влияние на конкуренцию; установление лица, принявшего решение об изменении вида разрешенного использования, свидетельствует об отсутствии совместных действий заявителя и Общества.
Также ТУ Росимущества считает, что статья 30.1 ЗК РФ, на которую имеется ссылка в обжалуемом судебном акте, не подлежит применению в данном споре, так как соглашение о внесении изменений в договор определяло права по использованию уже предоставленного 29.09.2008 на основании договора аренды земельного участка. На спорном земельном участке расположены объекты недвижимости, принадлежащие ООО "Венеция" на праве собственности. В этой связи заявитель полагает, что уполномоченный орган не вправе был распоряжаться имуществом, обремененным арендой, в пользу другого лица, тем более в пользу неопределенного круга лиц, а следовательно, земельный участок, переданный Обществу в аренду, не может быть предметом еще одних торгов на право заключения договора аренды этого же земельного участка.
Заявитель обращает внимание на то, что совершение действий, связанных с процедурой рассмотрения поступившего от Общества заявления и принятия решения о предоставлении земельных участков, является обязанностью органа исполнительной власти или органа местного самоуправления; при этом помимо факта заключения соглашения от 24.02.2011 каких-либо иных выводов о наличии между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" соглашений или согласованных действий, запрещенных статьей 16 Закона N 135-ФЗ, ответчиком не приведено.
ООО "Венеция" в своей апелляционной жалобе отмечает, что после издания администрацией города Костромы постановления от 24.02.2009 N 299 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы" ему стало понятно, что использование земельного участка в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования (для сельскохозяйственного производства) будет невозможно; основной причиной для обращения с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка в ТУ Росимущества послужило именно изменение правил землепользования и застройки города Костромы и невозможность использования земельного участка, попавшего в зону малоэтажного строительства. Никаких согласованных действий между Обществом и ТУ Росимущества установлено не было; ООО "Венеция" в соответствии с установленным порядком последовательно обращалось в различные органы, принятые ими акты явились следствием таких обращений, при этом со стороны ТУ Росимущества каких-либо мер, способствующих, в том числе получению Обществом градостроительного плана и кадастрового паспорта земельного участка, не предпринималось. Заключение соглашения от 24.02.2011 явилось, по сути, юридическим оформлением ранее принятых правил землепользования и застройки города Костромы, документов, полученных от администрации города Костромы и фактически сложившейся ситуации.
Названные апелляционные жалобы ТУ Росимущества и ООО "Венеция" с учетом пункта 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.
Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционные жалобы, в котором опровергает доводы заявителя и третьего лица, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции, состоявшемся 20.01.2015, представитель ООО "Венеция" поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе Общества, настаивал на ее удовлетворении.
На основании части 5 статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство откладывалось до 17.02.2015.
Филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области представил письменный отзыв на апелляционные жалобы, в котором опроверг изложенные в них аргументы заявителя и Общества.
В связи с заявленным ТУ Росимущества ходатайством и в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ после отложения дело рассматривалось в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Костромской области.
Представители заявителя и ООО "Венеция" настаивали на доводах и требованиях, изложенных в своих апелляционных жалобах. Представители антимонопольного органа и филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области возражали против удовлетворения апелляционных жалоб.
Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 29.03.2013 в УФАС поступило обращение прокуратуры Костромской области о нарушении антимонопольного законодательства со стороны ТУ Росимущества, что выразилось в предоставлении ООО "Венеция" в аренду земельного участка для осуществления жилищного строительства без проведения публичных процедур в нарушение порядка, установленного Земельным кодексом Российской Федерации (том 2 л.д. 84-85).
В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании поступившей информации дела о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 ответчиком было установлено, что земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:0037 площадью 510 402,43 кв. м, расположенный в районе дома N 100 по ул. Московской города Костромы, до 2007 года находился в федеральной собственности и использовался для эксплуатации нежилых строений в целях сельскохозяйственного производства ФГУП учебно-опытное хозяйство "Костромское" Костромской государственной сельскохозяйственной академии.
06.04.2007 ФГУП учебно-опытное хозяйство "Костромское" Костромской государственной сельскохозяйственной академии (по согласованию с ТУ Росимущества в Костромской области) был проведен аукцион по продаже комплекса неиспользуемых нежилых строений и сооружений (31 строение и сооружение), расположенных на рассматриваемом земельном участке, по результатам которого победителем было признано ООО "Агропромышленная Компания". 09.04.2007 с названной организацией был заключен договор купли-продажи указанных нежилых строений. Впоследствии ООО "Агропромышленная Компания" на основании договора купли-продажи недвижимого имущества от 29.10.2007 передало названные объекты недвижимости ООО "Венеция". Право собственности Общества на данные объекты зарегистрировано Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области, о чем в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 23.11.2007 внесены соответствующие записи регистрации с номерами с 44-44-01/109/2007-946 по 44-44-01/109/2007-976 и выданы свидетельства о государственной регистрации права серии 44 АБ N 175347-175377 (том 2 л.д. 4-34).
07.04.2008 ООО "Венеция" обратилось в ТУ Росимущества с просьбой о разделении земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:0037 в соответствии с представленным землеустроительным делом и оформлении права аренды. В обоснование было указано, что земельный участок для эксплуатации объектов недвижимости не был сформирован, Обществом проведено размежевание земельного участка.
10.07.2008 территориальным отделом по городе Костроме Управления Роснедвижимости по Костромской области выдан кадастровый паспорт N 27/08-2710 на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57 (предыдущий номер 44:27:000000:37); местоположение участка: Костромская область, Костромской район, город Кострома, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, площадь 510 402,43 кв. м, особые отметки: площадь земельного участка соответствует материалам межевания, кадастровый номер 44:27:000000:57 равнозначен кадастровому номеру 44:27:000000:0037.
В связи с указанными обстоятельствами на основании распоряжений ТУ Росимущества от 25.04.2008 N 294, от 29.10.2008 N 841 была проведена государственная регистрация права собственности Российской Федерации на земельный участок, общей площадью 510 402,43 кв. м, кадастровый номер: 44:27:000000:57, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома.
На основании распоряжения ТУ Росимущества от 12.09.2008 N 681 между территориальным управлением (арендодатель) и ООО "Венеция" (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, от 29.09.2008 N 278, в соответствии с которым арендодатель на основании распоряжения ТУ Росимущества по Костромской области от 29.09.2008 N 727 предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из земель: земли населенных пунктов, с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м, местоположение: Костромская обл., г. Кострома, с целью использования для сельскохозяйственного производства. Договор заключен сроком на 5 лет. Передача земельного участка произведена по акту приема-передачи от 28.08.2008 (том 2 л.д. 86). Основанием для заключения договора аренды послужило установленное статьей 35 Земельного кодекса Российской Федерации право собственника объектов недвижимости на использование соответствующей части земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, поскольку ООО "Венеция" являлось на тот момент собственником 31 объекта недвижимости, расположенного на данном земельном участке.
17.06.2009 Управление Федеральной регистрационной службы по Костромской области осуществило государственную регистрацию данного договора аренды.
24.02.2009 издано постановление Главы города Костромы N 299 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы".
ООО "Венеция" стало известно о том, что арендуемый им земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57 попадает в зону застройки малоэтажного жилищного строительства.
Правила землепользования и застройки города Костромы утверждены решением Думы города Костромы от 16.12.2010 N 62.
Общество обратилось в ТУ Росимущества с заявлением об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м.
Письмом от 09.02.2010 N 775 ТУ Росимущества сообщило заявителю, что оно не обладает полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, и указало, что не возражает против его изменения в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации и разрабатываемыми правилами землепользования и застройки; рекомендовало обратиться с соответствующим заявлением в Управление градостроительства и архитектуры администрации города Костромы о подготовке и выдаче градостроительного плана данного земельного участка.
04.03.2010 Общество обратилось в администрацию города Костромы с заявлением о выдаче градостроительного плана.
Рассмотрев данное обращение, администрация города Костромы приняла постановление от 17.03.2010 N 472 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, имеющего адресные ориентиры: Костромская область, город Кострома, улица Московская, в районе дома 100", которым утвердила градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:57 и установила основной вид разрешенного использования: "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли"; вспомогательные виды разрешенного использования: "подземные, надземные гаражи, открытые автостоянки, хозяйственные постройки, детские спортивные площадки, площадки для отдыха, площадки для сбора мусора, объекты инженерной инфраструктуры, аварийно-эксплуатационные службы, некоммерческие организации, связанные с обслуживанием проживания населения".
Данный градостроительный план выдан на капитальное строительство торгового комплекса, автомобильной парковки, здания коммунально-хозяйственного назначения, секционных жилых домов, блокированных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детского сада, хозяйственных объектов (том 1 л.д. 81-92).
25.03.2010 ООО "Венеция" обратилось в орган кадастрового учета с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 44:27:000000:57.
30.03.2010 Обществу был выдан кадастровый паспорт земельного участка N 4427/201/10-585, в котором категория земель указана следующим образом: земли населенных пунктов; разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли.
07.04.2010 ООО "Венеция" обратилось в ТУ Росимущества с заявлением о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, приложив к нему постановление администрации города Костромы от 17.03.2010 N 472 и градостроительный план земельного участка.
09.04.2010 ТУ Росимущества издано распоряжение N 311, согласно которому в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, заключенный с ООО "Венеция", вносились изменения в части установления разрешенного использования земельного участка: "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" (том 2 л.д. 1).
12.04.2010 Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области повторно, взамен свидетельства серии 44-АБ N 238841, выданного 12.11.2008 было выдано свидетельство серии 44-АБ N 363876 о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома, ул. Московская, в районе дома 100.
24.02.2011 ТУ Росимущества на основании заявления ООО "Венеция" было издано распоряжение N 122, согласно которому в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278 вносились изменения в части установления срока договора аренды земельного участка продолжительностью 25 лет (том 2 л.д. 2).
24.02.2011 между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" было заключено дополнительное соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, в соответствии с которыми был изменен вид использования (назначение) рассматриваемого земельного участка с вида использования "для сельскохозяйственного производства" на вид использования "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" (пункт 1 дополнительного соглашения). Кроме того, изменен срок договора аренды с 5 до 25 лет (пункт 2 дополнительного соглашения).
13.04.2011 осуществлена государственная регистрация дополнительного соглашения от 24.02.2011 к договору аренды.
По результатам рассмотрения материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 комиссия УФАС пришла к выводу о наличии содержащейся в соглашении от 24.02.2011 договоренности между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" в том значении, которое указано в пункте 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции, и не допустимой в силу положений статьи 16 Закона о защите конкуренции, поскольку такое соглашение может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и дает возможность осуществления деятельности по жилищному строительству на данном земельном участке без проведения публичных процедур, что противоречит положениям статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
27.11.2013 ответчиком было принято решение (в полном объеме изготовлено 06.12.2013), в соответствии с которым был признан факт нарушения ТУ Росимущества и ООО "Венеция" статьи 16 Закона о защите конкуренции (том 1 л.д. 33-40).
На основании данного решения в адрес ТУ Росимущества было выдано обязательное для исполнения предписание, в соответствии с которым необходимо было изменить дополнительное соглашение от 24.02.2011 к договору аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278, в частности, направить в адрес Общества письменное предложение об исключении из указанного дополнительного соглашения пункта 1, предусматривающего использованием земельного участка в соответствии с назначением "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" (том 1 л.д. 32).
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, ТУ Росимущества обратилось в Арбитражный суд Костромской области с требованием о признании их недействительными.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что возможность влияния спорного соглашения от 24.02.2011 к договору аренды от 29.09.2008 N 278 на конкуренцию Управлением доказана, квалификация указанного нарушения по статье 16 Закона N 135-ФЗ произведена обоснованно. В этой связи оспариваемое решение УФАС было признано законным, а в удовлетворении требования заявителя о признании его недействительным было отказано. В то же время суд посчитал, что выданное в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства предписание является неисполнимым, поскольку в данный момент произведено размежевание спорного земельного участка, сформировано межевое дело, филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Костромской области принято решение о внесении изменений в сведения о местоположении границ, площади, кадастровой стоимости земельного участка расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Московская, в районе дома N 100; образованные земельные участки поставлены на кадастровый учет; на спорном земельном участке осуществляется строительство малоэтажных многоквартирных жилых домов с долевым участием в строительстве граждан; некоторые из уже построенных домов заселены; возникновение права собственности граждан на жилые помещения в многоквартирных домах порождает и возникновение права общей долевой собственности на спорный земельный участок, расположенный под данными жилыми домами. При таких обстоятельствах требование ТУ Росимущества в этой части было удовлетворено, оспариваемое предписание антимонопольного органа было признано недействительным.
В силу части 5 статьи 268 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений. При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.
ТУ Росимущества и ООО "Венеция" не согласны с решением суда только в части отказа в удовлетворении требования заявителя о признании недействительным оспариваемого решения УФАС; выводы суда касательно неправомерности предписания не оспаривают. Учитывая, что со стороны иных участвующих в деле лиц возражений в силу требований вышеуказанной нормы АПК РФ не поступило, апелляционный суд считает возможным проверить решение суда первой инстанции только в обжалуемой части.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов на них, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Квалифицирующим признаком применительно к доказыванию нарушения данного антимонопольного запрета выступают реальные или возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и наличие причинной связи между соглашением или согласованными действиями и такими последствиями.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
Земельный кодекс Российской Федерации различает предоставление земельных участков для строительства (статьи 30 - 32 ЗК РФ), для целей, не связанных со строительством (статья 34 ЗК РФ), для эксплуатации построенных зданий, строений и сооружений (статья 36 ЗК РФ), при этом различие целей определяет разные основания и порядок предоставления земельных участков.
Из положений статьи 30.1 ЗК РФ, устанавливающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах.
В оспариваемом решении УФАС нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ обосновано предоставлением возможности осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной законом процедуры (то есть без проведения торгов), что создает необоснованные и незаконные преимущества, при которых ООО "Венеция" поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, нежели другие хозяйствующие субъекты.
В качестве соглашения, запрещенного положениями статьи 16 Закона о защите конкуренции, Управление квалифицировало заключение между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" дополнительного соглашения от 24.02.2011 о внесении изменений в договор аренды от 29.09.2008 N 278 в части изменения назначения использования земельного участка.
Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, исходя из конкретных обстоятельств данного дела, суд апелляционной инстанции полагает недоказанным в рассматриваемом случае вывод антимонопольного органа о том, что заключенное между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" дополнительное соглашение от 24.02.2011 о внесении изменений в договор аренды являлось запрещенным антиконкурентным соглашением, направленным исключительно на получение возможности осуществления жилищного строительства на спорном земельном участке в обход процедуры торгов.
Статьей 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов, таким образом, разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.
В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37 ГрК РФ), однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.
Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.
В то же время материалами дела подтверждается, что договор аренды земельного участка от 29.09.2008 N 278 и дополнительное соглашение к нему от 24.02.2011 о внесении в договор аренды земельного участка изменений в части изменения назначения использования спорного земельного участка с назначения "для сельскохозяйственного производства" на назначение использования "одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли" явились следствием обращения ООО "Венеция" в уполномоченный орган с заявлениями о предоставлении земельного участка в аренду и о внесении изменений в договор аренды земельного участка, а также последующего совершения этим органом действий, связанных в процедурой рассмотрения поступивших заявлений и принятия решений о предоставлении земельного участка в аренду и о внесении изменений в договор аренды земельного участка, а также издания ТУ Росимущества распоряжений от 12.09.2008 N 681 и от 09.04.2010 N 311, в последнем из которых и содержалось положение о внесении в договор аренды соответствующих изменений в части изменения назначения использования спорного земельного участка. Вид разрешенного использования земельного участка был изменен в результате принятия администрацией города Костромы по процедуре, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, постановления от 17.03.2010 N 472.
Более того, 12.04.2010 Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области повторно, взамен свидетельства от 12.11.2008 было выдано свидетельство серии 44-АБ N 363876 о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома, ул. Московская, в районе дома 100.
При этом сам по себе факт заключения дополнительного соглашения от 24.02.2011 в данном случае не может свидетельствовать о нарушении Обществом статьи 16 Закона N 135-ФЗ при отсутствии каких-либо доказательств наличия соглашения или согласованных действий, запрещенных данной нормой.
Помимо факта заключения дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка иных выводов о наличии между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" соглашений, запрещенных статьей 16 Закона о защите конкуренции, ответчиком в оспариваемом решении не приведено; в материалы дела доказательства таких обстоятельств не представлены.
В рассматриваемом случае из материалов дела и письменных пояснений участвующих в деле лиц усматривается, что Общество обратилось в уполномоченные органы с заявлениями об утверждении градостроительного плана и о внесении соответствующих изменений в договор аренды земельного участка, занятого принадлежащими ему на праве собственности объектами недвижимости, - вследствие издания Главой города Костромы постановления от 24.02.2009 N 299 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы", относящего спорный земельный участок к зоне малоэтажной застройки, что, как указывает Общество, исключало возможность использования земельного участка с ранее разрешенным видом использования "для сельскохозяйственного производства" в зоне малоэтажного строительства без нарушения при этом установленных Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарных норм, без угрозы безопасности здоровью людей. Обратное ответчиком не доказано.
Правила землепользования и застройки города Костромы были утверждены решением Думы города Костромы от 16.12.2010 N 62. Таким образом, на момент приобретения Обществом расположенных на спорном земельном участке объектов недвижимости (2007 год) и оформления права пользования земельным участком путем заключения договора аренды (2008 год) Правила землепользования и застройки города Костромы утверждены не были. ООО "Венеция" указывает, что у него имелись намерения на использование земельного участка для сельскохозяйственного производства, о чем свидетельствуют предпринятые им меры по восстановлению ферм, помещений бытового назначения, закупке скота. Отсутствие таких намерений и наличие у Общества на данном этапе планов по использованию земельного участка в иных целях антимонопольным органом не доказано.
Ссылка в решении УФАС на ответ УФРС по Костромской области от 13.11.2013 N 2-32/23230 в подтверждение довода о том, что Общество изначально не планировало использовать земельный участок для сельскохозяйственного производства, несостоятельна, поскольку ответ УФРС по Костромской области о наличии в ЕГРП по состоянию на 08.11.2013 записи о праве собственности Общества на 26 из 31 объектов недвижимости и прекращении права собственности на 5 объектов на данную дату не подтверждает вышеприведенную позицию антимонопольного органа относительно обстоятельств, имевших место до утверждения Правил землепользования и застройки города Костромы (2010 год).
ООО "Венеция" указывает, что приступило к использованию земельного участка в соответствии с новым видом разрешенного использования лишь в конце 2011 года, то есть после утверждения Правил землепользования и застройки города Костромы. Разрешения на строительство многоквартирных жилых домов, на которые указывает Управление в своем решении, также были выданы значительно позже изменения Правил землепользования и застройки - в период с 2011 по 2013 г.г., следовательно, факт их выдачи также не исключает обоснованность аргументов Общества об обращении с заявлением о заключении дополнительного соглашения вследствие утверждения Правил и не подтверждает выводы о заключении антиконкурентного соглашения.
Выводы Управления в оспариваемом решении о наличии у ООО "Венеция" возможности использования спорного земельного участка с прежним назначением после утверждения Правил землепользования и застройки, не опровергают аргументы Общества о том, что осуществление предпринимательской деятельности, с целью ведения которой Обществом и были приобретены расположенные на земельном участке объекты недвижимости, было бы невозможным по причине несоблюдения в таком случае иных нормативных требований.
Ссылка антимонопольного органа, что в качестве нарушения антимонопольного запрета вменено не изменение "вида разрешенного использования", а изменение по обоюдному согласию сторон "назначения использования" земельного участка, при том, что назначение использования земельного участка в соответствии со статьей 85 ЗК РФ может, как соответствовать градостроительным регламентам, так и не соответствовать им, не опровергает вышеприведенные выводы.
Таким образом, ответчиком не опровергнуто, что обращение Общества в ТУ Росимущества с заявлением о внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения назначения использования земельного участка имело своей целью не только получение возможности продолжения осуществления предпринимательской деятельности, но и изменение сложившейся ситуации, связанной с независящим от ООО "Венеция" утверждением Правил землепользования и застройки.
В оспариваемом решении УФАС ссылается на то, что ТУ Росимущества, получив обращение ООО "Венеция" о внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения назначения использования, имело возможность отказаться от изменения условий договора аренды, при этом отмечает, что арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей. Данные действия могли быть оценены, однако с позиции нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в оспариваемом решении они не рассматривались, такая квалификация действий ТУ Росимущества антимонопольным органом не была дана. В то же время вывод о наличии в рассматриваемом случае антиконкурентного соглашения с учетом конкретных обстоятельств дела представляется необоснованным.
При обращении в ТУ Росимущества с заявлением об изменении условий договора аренды земельного участка, ООО "Венеция" предоставило уполномоченному органу постановление администрации города Костромы от 17.03.2010 N 472, градостроительный план земельного участка, выданный органом местного самоуправления на капитальное строительство торгового комплекса, автомобильной парковки, здания коммунально-хозяйственного назначения, секционных жилых домов, блокированных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детского сада, хозяйственных объектов, а также полученный в органе кадастрового учета кадастровый паспорт земельного участка, в котором категория земель указана следующим образом: земли населенных пунктов; разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли. Таким образом, имеющиеся у Общества документы предусматривали возможность использования спорного земельного участка для жилищного строительства. Несмотря на то, что названные документы не содержат указания на возможность такого использования земельного участка без проведения торгов, они были получены ООО "Венеция" до внесения изменений в договор аренды земельного участка, то есть до заключения спорного соглашения, а, следовательно, должны были быть учтены антимонопольным органом при решении вопроса о возможности квалификации заключенного между ТУ Росимущества и Обществом дополнительного соглашения по статье 16 Закона о защите конкуренции.
В письме от 09.02.2010 N 775 ТУ Росимущества в ответ на обращение ООО "Венеция" сообщило, что оно не обладает полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, и указало, что не возражает против его изменения в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации и разрабатываемыми правилами землепользования и застройки. После получения данного письма Обществом были предприняты действия, направленные на получение градостроительного плана земельного участка, кадастрового паспорта, а затем направлено заявление в ТУ Росимущества о внесении изменений в договор аренды. Вместе с тем данные обстоятельства не подтверждают факт наличия соглашения двух субъектов, запрещенного статьей 16 Закона N 135-ФЗ. То обстоятельство, что ТУ Росимущества впоследствии внесло изменения в договор аренды земельного участка, в данной конкретной ситуации с учетом причин обращения Общества в уполномоченный орган с соответствующим заявлением не позволяет с неизбежностью признать наличие в этом случае квалифицирующих признаков антиконкурентного соглашения. Иной квалификации деяния в решении УФАС не приведено.
С учетом совокупности конкретных обстоятельств рассматриваемой ситуации, в частности приобретения в 2007 году ООО "Венеция" права собственности на завершенные строительством объекты недвижимости для целей сельскохозяйственного производства; принятия в 2010 году Правил землепользования и застройки города Костромы, в соответствии с которыми земельный участок под данными объектами недвижимости, переданный Обществу в аренду для целей сельскохозяйственного производства (ранее в 2008 году Общество не воспользовалось правом выкупа земельного участка), был отнесен к зоне застройки малоэтажного строительства; наличия на спорном земельном участке уже построенных и введенных в эксплуатацию жилых домов; наличия на нем построенных, но еще не введенных в эксплуатацию жилых домов, следует признать, что решение антимонопольного органа, констатирующее факт нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, не является обоснованным. Выводы решения УФАС не доказаны.
Формальное несоблюдение предусмотренного Земельным кодексом Российской Федерации требования о необходимости проведения процедуры торгов при предоставлении земельных участков под жилищное строительство в данном случае не позволяет квалифицировать заключенное между ТУ Росимущества и ООО "Венеция" дополнительное соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка в качестве нарушающего установленный статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрет, поскольку антимонопольным органом не были учтены и проанализированы конкретные обстоятельства и юридически значимые для дела доказательства.
В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Оспариваемое решение УФАС не основано на законе, ущемляет права и законные интересы ТУ Росимущества и ООО "Венеция", в связи с чем имеет место совокупность предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ условий, необходимых для признания его недействительным. Оснований для отказа в удовлетворении требований заявителя в этой части у суда первой инстанции не имелось.
Выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемой части решения, не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены решения в данной части.
На основании изложенного апелляционные жалобы ТУ Росимущества и ООО "Венеция" следует удовлетворить, а решение Арбитражного суда Костромской области от 28.10.2014 по делу N А31-1481/2014 в обжалуемой части отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя о признании недействительным решения УФАС.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, а также пункту 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1000 рублей.
При подаче апелляционной жалобы ООО "Венеция" по платежному поручению от 27.11.2014 N 230 уплатило государственную пошлину в размере 2000 рублей, в связи с чем на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1000 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику. Судебные расходы в оставшейся части, понесенные в связи с уплатой государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в размере 1000 рублей, подлежат взысканию с антимонопольного органа в пользу Общества.
ТУ Росимущества согласно пункту 1 части 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации было освобождено от уплаты государственной пошлины, в этой связи вопрос о компенсации ему понесенных по делу судебных расходов на уплату государственной пошлины не рассматривается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Венеция" и Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области удовлетворить.
Решение Арбитражного суда Костромской области от 28.10.2014 по делу N А31-1481/2014 в обжалуемой части отменить, принять по делу в данной части новый судебный акт: требования Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Костромской области удовлетворить в полном объеме, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 06.12.2013 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 04-41/1151 признать недействительным.
Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Венеция" государственную пошлину, уплаченную по апелляционной жалобе, в размере 1000 рублей.
Арбитражному суду Костромской области выдать исполнительный лист.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Венеция" (ИНН: 4401069303, ОГРН: 1064401041968) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 (одной тысячи) рублей 00 копеек, излишне уплаченную по платежному поручению от 27.11.2014 N 230.
Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)