Судебные решения, арбитраж
Разделы:
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обстоятельства: Антимонопольный орган признал в действиях заявителя нарушение закона о защите конкуренции, выразившееся в указании в аукционной документации вида разрешенного использования земельного участка не в соответствии с его действительным видом.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть объявлена 30.09.2015
Полный текст постановления изготовлен 07.10.2015
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,
судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,
при участии представителей:
от администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области (ОГРН 1064811001606, ИНН 4811008230, ул. Тульская, д. 6, г. Лебедянь, Лебедянский район, Липецкая область, 399610) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (ОГРН 1024840864432, пл. Плеханова, 1, г. Липецк, 398050) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
от открытого акционерного общества "Домостроительный комбинат" (р-он. Цемзавода, г. Липецк, 398027) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015 (судья Дружинин А.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015 (судьи Семенюта Е.А., Миронцева Н.Д., Донцов П.В.) по делу N А36-4185/2014,
установил:
администрация городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы Липецкой области (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 5 мая 2014 года N 50.
Решением Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе администрация просит отменить решение и постановление судов, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным решения комиссии УФАС, поскольку при подготовке аукционной документации администрация руководствовалась положениями Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации, Правилами землепользования и застройки города Лебедянь, утвержденными решением Совета депутатов городского поселения г. Лебедянь Липецкой области от 25.12.2012 N 137, а также строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78, учитывая размер земельного участка, на котором предполагалось строительство жилого дома, исходя из норм указанного СНиПа, при этом разрешенный вид использования земельного участка не изменялся администрацией.
В отзыве на жалобу антимонопольный орган считает доводы заявителя необоснованными, просит оставить судебные акты без изменения.
Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, суд кассационной инстанции приходит к выводу наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Как следует из материалов дела, в адрес антимонопольного органа 28.03.2014 поступила жалоба ОАО "Домостроительный комбинат" на действия Администрации по указанию в аукционной документации по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером: 48:11:0471109:21 о том, что "победитель обязан использовать земельный участок по целевому назначению - строительство тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома", что нарушает статью 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Приказом Липецкого УФАС от 17.04.2014 N 128 возбуждено дело N 50 по признакам нарушения администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) и создана комиссия по рассмотрению дела N 50.
В результате рассмотрения дела комиссия Липецкого УФАС установила, что распоряжением Администрации г. Лебедянь от 03.03.2014 N 52 принято решение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения многоквартирного жилого дома, местоположение: Россия, Липецкая область, Лебедянский район, г. Лебедянь, ул. Школьная, д. 8, площадью 2131 кв. м, для размещения многоквартирного жилого дома.
Администрацией 03.03.2014 на официальном сайте торгов www.torgi.gov.ru размещено извещение N 030314/0119693/05 о проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
Аукционной документацией (приложение N 2 к распоряжению Администрации от 03.03.2014 N 52) установлено, что предметом данного аукциона является продажа права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, площадью 2131 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома, местоположение: Россия, Липецкая область, Лебедянский район, г. Лебедянь, ул. Школьная, д. 8.
Срок договора аренды составляет 3 года, начальная стоимость предмета аукциона (начальный размер годовой арендной платы) определена в размере 102288 рублей, шаг аукциона 5000 рублей.
На основании распоряжения Администрации г. Лебедянь от 27.03.2014 N 85-р в документацию об открытом аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельного участка внесены изменения: из абзаца 9 (Предмет аукциона) извещения о проведении аукциона (приложения N 2 к распоряжению администрации города Лебедянь от 03.03.2014 N 52) и из п. 3 абзаца 17 (Существенные условия договора аренды земельного участка) извещения о проведении аукциона (приложение N 2 к распоряжению администрации города Лебедянь от 03.03.2014 N 52) исключено слово "двухподъездного".
Для участия в аукционе было подано две заявки участников. По итогам заседания комиссии к участию в указанном аукционе были допущены участники - Брычаев Виталий Иванович (участник N 1), Азарин Александр Витальевич (участник N 2). Победителем аукциона был признан участник N 2 - Брычаев В.И., предложивший наибольшую сумму.
Согласно кадастровому паспорту земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, как указано комиссией УФАС, целевое назначение данного земельного участка установлено - для размещения многоквартирного жилого дома.
Комиссия УФАС пришла к выводу, что администрация, установив в аукционной документации разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21 "для строительства тридцатиквартирного жилого дома", что не соответствует сведениям, содержащимся в кадастровом паспорте этого земельного участка, фактически определила, что лицо, победившее в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка для строительства жилого дома, должно осуществить строительство именно 30-квартирного жилого дома, а строительство жилого дома с иным количеством квартир будет являться использованием земельного участка не по целевому назначению, что ведет к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.
Решением комиссии УФАС России по Липецкой области от 05.05.2014 N 50 действия администрации городского поселения города Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области, выразившееся в принятии акта (распоряжение от 03.03.2014 N 52 "Проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка"), который привел к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности по строительству многоквартирного дома, признаны нарушением п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1 решения). Согласно пункту 2 решения N 50 решено не выдавать администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в связи с заключением договора аренды земельного участка, а пунктом 3 - передать материалы должностному лицу Липецкого УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.
Не согласившись с решением Липецкого УФАС N 50, администрация городского поселения г. Лебедянь оспорило его в судебном порядке.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что администрация, указав в аукционной документации целевое использование земельного участка "строительство 30-квартирного жилого дома", что не соответствует сведениям кадастрового паспорта земельного участка, предопределило невозможность строительства жилого дома с иным количеством квартир, так как это будет нарушением использования земельного участка по целевому назначению, что ведет к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.
При этом суды указали, что в соответствии с п.п. 3 п. 1 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений, а количество квартир не составляет предельные параметры разрешенного строительства.
Суды указали, что самовольное определение разрешенного использования объекта недвижимости в данном случае создает необоснованное препятствование для осуществления хозяйственной деятельности, что ведет к нарушению конкуренции, принимая во внимание законодательно установленный запрет на использование земель не по целевому назначению.
Суд округа не может согласиться с выводами судов по следующим основаниям.
Согласно статье 1 Федерального закона N 135-ФЗ настоящий закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1).
В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ). Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.
Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества определены в статье 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ.
Согласно части 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.
На основании пункта 1 части 4 статьи 30 Земельного кодекса проведению торгов предшествуют, в том числе следующие мероприятия по формированию земельного участка: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Материалами дела подтверждено, что указанные мероприятия администрацией осуществлены, земельный участок с кадастровым номером 48:11:0471109:21 площадью 2131 кв. м, расположенный по адресу ул. Школьная, г. Лебедянь, поставлен на кадастровый учет, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения многоквартирного жилого дома. Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 23.01.2014 право собственности на земельный участок зарегистрировано за городским поселением г. Лебедянь.
Согласно пункту 3 статьи 33 Земельного кодекса предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Из пояснений администрации, представленных в ходе рассмотрения Липецким УФАС дела N 50, так и в ходе судебного разбирательства, следует, что при подготовке аукционной документации администрация руководствовалась, в том числе, Правилами землепользования и застройки г. Лебедянь от 25.12.2013 N 137, строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". При этом согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 48:11:0471109:21 находится в зоне Ж-2 - зона застройки среднеэтажными жилами домами (предельное количество этажей - 4).
По мнению администрации, площадь земельного участка под многоквартирным домом должна соответствовать требованиям п. 3 ст. 33 ЗК РФ и не может быть меньше предельно минимальных норм, которые определяются согласно приложению 3 СНиП 2.07.01-89.
Исходя из п. 4, 5, 6 ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием; образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.
Согласно пункту 10 статьи 38.1. Земельного кодекса извещение или сообщение о проведении аукциона должно содержать, кроме прочих, сведения о предмете аукциона, включающие сведения о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере, о разрешенном использовании земельного участка, о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и об информации о плате за подключение.
В данном случае разрешенный вид использования земельного участка в соответствии со сведениями кадастрового паспорта является - строительство многоквартирного жилого дома.
В извещении об аукционе и аукционной документации вид разрешенного использования земельного участка указан - для размещения тридцатиквартирного жилого дома, то есть цель предоставления земельного участка в аренду строительство многоквартирного жилого дома с количеством квартир 30.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства", при рассмотрении иска о признании публичных торгов недействительными суд должен оценить, являются ли нарушения, на которые ссылается истец, существенными и повлияли ли они на результат торгов.
В данном случае из решения антимонопольного дела следует, что УФАС вменило администрации указание в аукционной документации вида разрешенного использования земельного участка не в соответствии с его действительным видом, а именно указала для размещения 30-квартирного жилого дома, тогда как по сведениям ГКН - размещение многоквартирного жилого дома.
Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для признания такого указания вида разрешенного использования земельного участка существенным нарушением порядка проведения торгов, тем более, это не может служить основанием для вывода о последующем нецелевом использовании данного земельного участка застройщиком, поскольку 30-квартирный дом является многоквартирным.
Указание заказчиком в аукционной документации на строительство на предоставляемом в аренду земельном участке жилого дама именно с таким количеством квартир (30) обусловлено размером сформированного земельного участка, процентом застройки согласно Правилам землепользования и застройки, с учетом планов благоустройства территории, прилегающей к жилому дому, с учетом норм отвода придомовой территории.
Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Доказательств того, что администрацией совершались какие-либо действия, направленные на необоснованное препятствование в осуществлении деятельности в отношении ОАО "Домостроительный комбинат" и что рассматриваемые действия администрации привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в материалах дела не имеется.
При таких обстоятельствах у судов отсутствовали правовые основания для признания пункта 1 решения Липецкого УФАС от 05.05.2014 N 50 законным.
Администрацией оспорено в судебном порядке решение антимонопольного органа в полном объеме.
Однако, согласно пункту 2 антимонопольный орган решил не выдавать предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства, так как договор аренды земельного участка был заключен с победителем аукциона.
В соответствии с пунктом 3 решения N 50 комиссия определила передать материалы должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.
В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 3 ст. 201 АПК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при одновременном его несоответствии закону и нарушением его изданием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Доказательства нарушения оспариваемыми пунктами 2 и 3 решения N 50 антимонопольного органа прав и законных интересов заявителя отсутствуют.
Суд кассационной инстанции по результатам проверки законности судебных актов, принятых по настоящему делу, приходит к выводу о том, что основания для отказа в удовлетворении требований администрации о признании недействительным пункта 1 решения УФАС России по Липецкой области от 05.05.2014 N 50 отсутствовали.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.
Поскольку судами первой и апелляционной инстанций установлены фактические обстоятельства дела, но нарушены нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, частично отменить вынесенные по делу решение и постановление и принять новый судебный акт об удовлетворении требований администрации в части признания недействительным пункта 1 решения Липецкого УФАС от 05.05.2014 N 50 о признании действий администрации городского поселения города Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области, выразившихся в принятии акта (распоряжение от 03.03.2014 N 52 проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка"), который привел к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам осуществлении деятельности по строительству многоквартирного дома, нарушением п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015 по делу N А36-4185/2014 в части отказа администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 05.05.2014 N 50 отменить.
Признать недействительным пункт 1 решения УФАС по Липецкой области от 05.05.2014 N 50.
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья
Г.А.СТРЕГЕЛЕВА
Судьи
Н.В.КЛЮЧНИКОВА
С.И.СМОЛКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА ОТ 07.10.2015 N Ф10-3142/2015 ПО ДЕЛУ N А36-4185/2014
Требование: О признании недействительным решения антимонопольного органа.Разделы:
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обстоятельства: Антимонопольный орган признал в действиях заявителя нарушение закона о защите конкуренции, выразившееся в указании в аукционной документации вида разрешенного использования земельного участка не в соответствии с его действительным видом.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 октября 2015 г. N Ф10-3142/2015
Дело N А36-4185/2014
Резолютивная часть объявлена 30.09.2015
Полный текст постановления изготовлен 07.10.2015
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,
судей Ключниковой Н.В., Смолко С.И.,
при участии представителей:
от администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области (ОГРН 1064811001606, ИНН 4811008230, ул. Тульская, д. 6, г. Лебедянь, Лебедянский район, Липецкая область, 399610) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (ОГРН 1024840864432, пл. Плеханова, 1, г. Липецк, 398050) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
от открытого акционерного общества "Домостроительный комбинат" (р-он. Цемзавода, г. Липецк, 398027) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015 (судья Дружинин А.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015 (судьи Семенюта Е.А., Миронцева Н.Д., Донцов П.В.) по делу N А36-4185/2014,
установил:
администрация городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы Липецкой области (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 5 мая 2014 года N 50.
Решением Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе администрация просит отменить решение и постановление судов, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным решения комиссии УФАС, поскольку при подготовке аукционной документации администрация руководствовалась положениями Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации, Правилами землепользования и застройки города Лебедянь, утвержденными решением Совета депутатов городского поселения г. Лебедянь Липецкой области от 25.12.2012 N 137, а также строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78, учитывая размер земельного участка, на котором предполагалось строительство жилого дома, исходя из норм указанного СНиПа, при этом разрешенный вид использования земельного участка не изменялся администрацией.
В отзыве на жалобу антимонопольный орган считает доводы заявителя необоснованными, просит оставить судебные акты без изменения.
Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, суд кассационной инстанции приходит к выводу наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Как следует из материалов дела, в адрес антимонопольного органа 28.03.2014 поступила жалоба ОАО "Домостроительный комбинат" на действия Администрации по указанию в аукционной документации по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером: 48:11:0471109:21 о том, что "победитель обязан использовать земельный участок по целевому назначению - строительство тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома", что нарушает статью 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Приказом Липецкого УФАС от 17.04.2014 N 128 возбуждено дело N 50 по признакам нарушения администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) и создана комиссия по рассмотрению дела N 50.
В результате рассмотрения дела комиссия Липецкого УФАС установила, что распоряжением Администрации г. Лебедянь от 03.03.2014 N 52 принято решение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения многоквартирного жилого дома, местоположение: Россия, Липецкая область, Лебедянский район, г. Лебедянь, ул. Школьная, д. 8, площадью 2131 кв. м, для размещения многоквартирного жилого дома.
Администрацией 03.03.2014 на официальном сайте торгов www.torgi.gov.ru размещено извещение N 030314/0119693/05 о проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
Аукционной документацией (приложение N 2 к распоряжению Администрации от 03.03.2014 N 52) установлено, что предметом данного аукциона является продажа права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, площадью 2131 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения тридцатиквартирного двухподъездного жилого дома, местоположение: Россия, Липецкая область, Лебедянский район, г. Лебедянь, ул. Школьная, д. 8.
Срок договора аренды составляет 3 года, начальная стоимость предмета аукциона (начальный размер годовой арендной платы) определена в размере 102288 рублей, шаг аукциона 5000 рублей.
На основании распоряжения Администрации г. Лебедянь от 27.03.2014 N 85-р в документацию об открытом аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельного участка внесены изменения: из абзаца 9 (Предмет аукциона) извещения о проведении аукциона (приложения N 2 к распоряжению администрации города Лебедянь от 03.03.2014 N 52) и из п. 3 абзаца 17 (Существенные условия договора аренды земельного участка) извещения о проведении аукциона (приложение N 2 к распоряжению администрации города Лебедянь от 03.03.2014 N 52) исключено слово "двухподъездного".
Для участия в аукционе было подано две заявки участников. По итогам заседания комиссии к участию в указанном аукционе были допущены участники - Брычаев Виталий Иванович (участник N 1), Азарин Александр Витальевич (участник N 2). Победителем аукциона был признан участник N 2 - Брычаев В.И., предложивший наибольшую сумму.
Согласно кадастровому паспорту земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21, как указано комиссией УФАС, целевое назначение данного земельного участка установлено - для размещения многоквартирного жилого дома.
Комиссия УФАС пришла к выводу, что администрация, установив в аукционной документации разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 48:11:0471109:21 "для строительства тридцатиквартирного жилого дома", что не соответствует сведениям, содержащимся в кадастровом паспорте этого земельного участка, фактически определила, что лицо, победившее в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка для строительства жилого дома, должно осуществить строительство именно 30-квартирного жилого дома, а строительство жилого дома с иным количеством квартир будет являться использованием земельного участка не по целевому назначению, что ведет к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.
Решением комиссии УФАС России по Липецкой области от 05.05.2014 N 50 действия администрации городского поселения города Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области, выразившееся в принятии акта (распоряжение от 03.03.2014 N 52 "Проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка"), который привел к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности по строительству многоквартирного дома, признаны нарушением п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1 решения). Согласно пункту 2 решения N 50 решено не выдавать администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в связи с заключением договора аренды земельного участка, а пунктом 3 - передать материалы должностному лицу Липецкого УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.
Не согласившись с решением Липецкого УФАС N 50, администрация городского поселения г. Лебедянь оспорило его в судебном порядке.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что администрация, указав в аукционной документации целевое использование земельного участка "строительство 30-квартирного жилого дома", что не соответствует сведениям кадастрового паспорта земельного участка, предопределило невозможность строительства жилого дома с иным количеством квартир, так как это будет нарушением использования земельного участка по целевому назначению, что ведет к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.
При этом суды указали, что в соответствии с п.п. 3 п. 1 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений, а количество квартир не составляет предельные параметры разрешенного строительства.
Суды указали, что самовольное определение разрешенного использования объекта недвижимости в данном случае создает необоснованное препятствование для осуществления хозяйственной деятельности, что ведет к нарушению конкуренции, принимая во внимание законодательно установленный запрет на использование земель не по целевому назначению.
Суд округа не может согласиться с выводами судов по следующим основаниям.
Согласно статье 1 Федерального закона N 135-ФЗ настоящий закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (часть 1).
В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ). Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.
Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества определены в статье 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ.
Согласно части 2 статьи 30.1 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.
На основании пункта 1 части 4 статьи 30 Земельного кодекса проведению торгов предшествуют, в том числе следующие мероприятия по формированию земельного участка: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Материалами дела подтверждено, что указанные мероприятия администрацией осуществлены, земельный участок с кадастровым номером 48:11:0471109:21 площадью 2131 кв. м, расположенный по адресу ул. Школьная, г. Лебедянь, поставлен на кадастровый учет, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения многоквартирного жилого дома. Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 23.01.2014 право собственности на земельный участок зарегистрировано за городским поселением г. Лебедянь.
Согласно пункту 3 статьи 33 Земельного кодекса предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Из пояснений администрации, представленных в ходе рассмотрения Липецким УФАС дела N 50, так и в ходе судебного разбирательства, следует, что при подготовке аукционной документации администрация руководствовалась, в том числе, Правилами землепользования и застройки г. Лебедянь от 25.12.2013 N 137, строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений". При этом согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 48:11:0471109:21 находится в зоне Ж-2 - зона застройки среднеэтажными жилами домами (предельное количество этажей - 4).
По мнению администрации, площадь земельного участка под многоквартирным домом должна соответствовать требованиям п. 3 ст. 33 ЗК РФ и не может быть меньше предельно минимальных норм, которые определяются согласно приложению 3 СНиП 2.07.01-89.
Исходя из п. 4, 5, 6 ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием; образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.
Согласно пункту 10 статьи 38.1. Земельного кодекса извещение или сообщение о проведении аукциона должно содержать, кроме прочих, сведения о предмете аукциона, включающие сведения о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере, о разрешенном использовании земельного участка, о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и об информации о плате за подключение.
В данном случае разрешенный вид использования земельного участка в соответствии со сведениями кадастрового паспорта является - строительство многоквартирного жилого дома.
В извещении об аукционе и аукционной документации вид разрешенного использования земельного участка указан - для размещения тридцатиквартирного жилого дома, то есть цель предоставления земельного участка в аренду строительство многоквартирного жилого дома с количеством квартир 30.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства", при рассмотрении иска о признании публичных торгов недействительными суд должен оценить, являются ли нарушения, на которые ссылается истец, существенными и повлияли ли они на результат торгов.
В данном случае из решения антимонопольного дела следует, что УФАС вменило администрации указание в аукционной документации вида разрешенного использования земельного участка не в соответствии с его действительным видом, а именно указала для размещения 30-квартирного жилого дома, тогда как по сведениям ГКН - размещение многоквартирного жилого дома.
Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для признания такого указания вида разрешенного использования земельного участка существенным нарушением порядка проведения торгов, тем более, это не может служить основанием для вывода о последующем нецелевом использовании данного земельного участка застройщиком, поскольку 30-квартирный дом является многоквартирным.
Указание заказчиком в аукционной документации на строительство на предоставляемом в аренду земельном участке жилого дама именно с таким количеством квартир (30) обусловлено размером сформированного земельного участка, процентом застройки согласно Правилам землепользования и застройки, с учетом планов благоустройства территории, прилегающей к жилому дому, с учетом норм отвода придомовой территории.
Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
Доказательств того, что администрацией совершались какие-либо действия, направленные на необоснованное препятствование в осуществлении деятельности в отношении ОАО "Домостроительный комбинат" и что рассматриваемые действия администрации привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в материалах дела не имеется.
При таких обстоятельствах у судов отсутствовали правовые основания для признания пункта 1 решения Липецкого УФАС от 05.05.2014 N 50 законным.
Администрацией оспорено в судебном порядке решение антимонопольного органа в полном объеме.
Однако, согласно пункту 2 антимонопольный орган решил не выдавать предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства, так как договор аренды земельного участка был заключен с победителем аукциона.
В соответствии с пунктом 3 решения N 50 комиссия определила передать материалы должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.
В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 3 ст. 201 АПК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при одновременном его несоответствии закону и нарушением его изданием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Доказательства нарушения оспариваемыми пунктами 2 и 3 решения N 50 антимонопольного органа прав и законных интересов заявителя отсутствуют.
Суд кассационной инстанции по результатам проверки законности судебных актов, принятых по настоящему делу, приходит к выводу о том, что основания для отказа в удовлетворении требований администрации о признании недействительным пункта 1 решения УФАС России по Липецкой области от 05.05.2014 N 50 отсутствовали.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.
Поскольку судами первой и апелляционной инстанций установлены фактические обстоятельства дела, но нарушены нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, частично отменить вынесенные по делу решение и постановление и принять новый судебный акт об удовлетворении требований администрации в части признания недействительным пункта 1 решения Липецкого УФАС от 05.05.2014 N 50 о признании действий администрации городского поселения города Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области, выразившихся в принятии акта (распоряжение от 03.03.2014 N 52 проведение аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка"), который привел к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования хозяйствующим субъектам осуществлении деятельности по строительству многоквартирного дома, нарушением п. 2 части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289, 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Липецкой области от 29.01.2015 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015 по делу N А36-4185/2014 в части отказа администрации городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района Липецкой области в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 05.05.2014 N 50 отменить.
Признать недействительным пункт 1 решения УФАС по Липецкой области от 05.05.2014 N 50.
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья
Г.А.СТРЕГЕЛЕВА
Судьи
Н.В.КЛЮЧНИКОВА
С.И.СМОЛКО
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)