Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления оглашена 30 июня 2015 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 июля 2015 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Н.Н. Анисимовой,
судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,
при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области,
апелляционное производство N 05АП-5155/2015
на решение от 08.05.2015
судьи Т.Е. Мангер
по делу N А51-919/2015 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению индивидуального предпринимателя Губаня Валерия Ивановича (ИНН 253601229831, ОГРНИП 304253634900280, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 14.12.2004)
к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (ИНН 2536153725, ОГРН 1052503032229, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.03.2005)
о признании незаконным предписания об устранении выявленных нарушений N 14-469-14П от 21.07.2014,
при участии:
- от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области: представитель Салбуков Е.Ю. по доверенности от 25.02.2015 N 18, сроком до 31.12.2015; представитель Воропаева В.А. по доверенности от 14.01.2015 N 09 сроком до 31.12.2015;
- от ИП Губань В.И.: представитель Сливин В.А. по доверенности от 01.02.2015, сроком на три года;
- установил:
Индивидуальный предприниматель Губань Валерий Иванович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (далее - управление, Россельхознадзор, административный орган) об устранении выявленных нарушений от 21.07.2014 N 14-469-14П (с учетом уточнений, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).
Решением от 08.05.2015 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с вынесенным судебным актом, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. Указывает, что управление в силу закона наделено полномочиями на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений. При этом данные полномочия могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), так и в случае установления фактов нарушений в ходе административного расследования. Кроме того, полагает, что позиция, изложенная в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.01.2014 N ВАС-19479/13 и Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2014 N 302-КГ14-5176, не может быть принята во внимание, поскольку в указанных определениях нормы закона применены в отношении юридических лиц.
В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы, изложенные по тексту апелляционной жалобы, в полном объеме.
Предприниматель в представленном в материалы дела письменном отзыве, поддержанном в судебном заседании, на доводы апелляционной жалобы возразил, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение суда отмене или изменению не подлежит.
В судебном заседании 23.06.2015 судом апелляционной инстанции на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 30.06.2015, о чем лица, участвующие в деле, были извещены путем размещения соответствующей информации на сайте суда.
Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.
В рамках исполнения протокола совещания вице-губернатора Приморского края С.П. Сидоренко от 26.12.2013 ПР N 4-ССП Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - департамент) 27.02.2014 совместно с представителями администрации Спасского муниципального района произведен осмотр земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 25:16:010501:236.
В ходе осмотра установлено, что названный земельный участок зарос сорной растительностью, что является невыполнением установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв и предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающее качественное состояние земель. Результаты осмотра оформлены актом осмотра земельного участка N 49 от 27.02.2014.
Письмом N 20/7087 от 06.03.2014 департамент сообщил Россельхознадзору о нарушении требований земельного законодательства в Спасском муниципальном районе, а также направил материалы проверки для проведения административного расследования.
Рассмотрев сообщение департамента от 06.03.2014 N 20/7087, административный орган 26.03.2014 в отношении гражданина Губаня В.И. вынес определение N 14-469/14 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
10.06.2014 в присутствии понятых административным органом произведен осмотр земельного участка с кадастровым номером 25:16:010501:236 площадью 14580000 кв. м из земель сельскохозяйственного назначения, имеющий местоположение: установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир нежилое здание (дом культуры), расположенном примерно в 2915 м в северо-западном направлении от ориентира: Приморский край, Спасский район, с. Степное, ул. Центральная д. 3.
В результате осмотра указанного участка установлено, что на всей площади земельного участка не ведется сельскохозяйственное производство и не проводятся обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. Земельный участок заболочен, зарос сорной растительностью. Путем наложения на осматриваемом земельном участке рамки, размером 1 метр на 1 метр, в координатах по GPS навигатору N 44.72886° Е132.73401° и N 44.71748° Е132.73769°, определена структура травостоя земельного участка, содержание сорных растений составляет 87-90%, преобладают сорные растения - тростник, камыш, высотой от 0,1 метра до 2,2 метров.
При этом административный орган посчитал, что заявителем нарушены подпункты 1, 3 части 1 статьи 13 и статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статья 8 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).
Данные осмотра зафиксированы в протоколе осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов N 14-469/14 от 10.06.2014 и приложенной к нему фототаблице.
23.06.2014 по данному факту должностным лицом управления составлен протокол об административном правонарушении, а 21.07.2014 рассмотрены материалы дела об административном правонарушении N 14-469/14 и вынесено постановление, согласно которому Губань В.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), на него наложен административный штраф в размере 1000 руб.
Одновременно заявителю было выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 21.07.2014 N 14-469-14П, согласно которому Губаню В.И. было предписано в срок до 01.06.2015 провести фитосанитарные мероприятия по борьбе с сорной растительностью на земельном участке сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером: 25:16:010501:236 на площади 1458 га, в координатах по GPS навигатору N 44.72886° Е132.73401° и N 44.71747° Е132.73769°.
Не согласившись с вынесенным предписанием, предприниматель с учетом определения Ленинского районного суда г. Владивостока от 30.01.2015 (л.д. 112-114) обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив отзыв на жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.
По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать предписание об устранении выявленных нарушений.
Согласно Положению о государственном земельном надзоре, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 (далее - Положение N 689), действовавшему в спорный период, государственный земельный контроль осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.
Из пункта 5 указанного Положения следует, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:
а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
В силу подпункта "в" пункта 9 Положения N 689 (с учетом пункта 11 этого же Положения) государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного земельного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 12 Положения N 689).
Согласно пункту 1.2 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, утвержденному приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 N 96 (далее - Административный регламент, Регламент N 96), госземнадзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
В соответствии с пунктом 3.1 Административного регламента при исполнении государственной функции осуществляются следующие административные процедуры:
1) планирование проверок;
2) издание приказа (распоряжения) о проведении проверки;
3) проведение проверки и оформление ее результатов;
4) выдача предписаний об устранении выявленных нарушений;
5) составление протокола об административных правонарушениях (в случае обнаружения нарушений);
6) подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении;
7) рассмотрение дела об административном правонарушении;
8) вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях;
9) надзор за устранением нарушений земельного законодательства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Пунктом 6.4 указанного Положения предусмотрено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации.
Из материалов дела усматривается, что на основании сообщения о нарушении требований земельного законодательства в Спасском муниципальном районе от 06.03.2014 N 7087, поступившего от департамента земельных и имущественных отношений Приморского края, в отношении заявителя было возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, о чем было вынесено соответствующее определение N 14-469/14 от 26.03.2014.
В ходе административного расследования управлением были истребования сведения, касающиеся использования земельного участка с кадастровым номером 25:16:010501:236, и проведен осмотр указанного земельного участка.
Обстоятельства, выявленные в ходе административного расследования, послужили основанием для составления протокола об административном правонарушении N 14-469/14 от 23.06.2014 и вынесения постановления по делу об административном правонарушении N 14-469/14 от 21.07.2014.
Одновременно с привлечением Губаня В.И. к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ указанному лицу было выдано предписание об устранении выявленных нарушений.
Таким образом, материалами дела подтверждается, что государственный земельный контроль в отношении заявителя был осуществлен административным органом не в соответствии с Законом N 294-ФЗ, Положением N 689 и Регламентом N 96, а в форме административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ, по результатам которого Губань В.И. был привлечен к административной ответственности за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель.
При этом управлением приказ (распоряжение) о проведении плановой или внеплановой проверки предпринимателя не выносился, в ежегодном плане проведения плановых проверок спорная проверка не значилась, соответствующие согласования с органами прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя получены не были, уведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки заявителю заблаговременно вручено не было.
С учетом изложенного вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для выдачи заявителю оспариваемого предписания является правильным.
Делая указанный вывод, судебная коллегия отмечает, что в силу пункта 3 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.
В свою очередь вынесение предписания по результатам административного расследования нормами КоАП РФ не предусмотрено.
Так, из совокупного анализа главы 29 Кодекса "Рассмотрение дела об административном правонарушении" следует, что результатом рассмотрения материалов дела об административном правонарушении является вынесение постановления по делу об административном правонарушении.
При этом частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.
Пленумом ВАС РФ в пункте 20.1 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Таким образом, полномочия по вынесению предписания предоставлены органу, осуществляющему публичные полномочия, положениями Закона N 294-ФЗ только при осуществлении государственного земельного надзора, осуществляемого в форме плановых или внеплановых проверок, проводимых на основании распоряжения руководителя (заместителя) органа государственного надзора о проведении проверки.
В то же время по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченный орган вправе вносить только представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса).
В этой связи правильный вывод суда первой инстанции в отношении указанного обстоятельства не свидетельствует об ограничении полномочий органов, осуществляющих государственный земельный надзор, которые в силу приведенных норм права обязаны осуществлять предоставленные полномочия с соблюдением установленной процедуры.
Довод Россельхознадзора о наличии у него полномочий на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, которые могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, так и в ходе проведения административного расследования, подлежит отклонению по основаниям, изложенным выше.
Одновременно судебная коллегия отмечает, что по своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для лица, в адрес которого оно выдано, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.
Анализ имеющегося в материалах дела предписания от 21.07.2014 N 14-469-14П показывает, что данный документ отвечает признакам ненормативного правового акта и направлен на устранение выявленных в ходе административного расследования нарушений, в связи с чем при его вынесении административным органом должен был быть соблюден порядок, предусмотренный Законом N 294-ФЗ, Положением N 689, Регламентом N 96.
Ссылки управления в обоснование своих доводов на судебные акты по делу N А51-20010/2014 апелляционной коллегией во внимание не принимаются, как не имеющие преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.
Более того, как правильно указал суд первой инстанции, выводы о нарушении административным органом установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания согласуются с выводами, изложенными в Определении ВАС РФ от 16.01.2014 N ВАС-19479/13 и Определении ВС РФ от 19.12.2014 N 302-КГ14-5176.
Довод Россельхознадзора о невозможности вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в отношении физического лица не может быть принят судом апелляционной инстанции в качестве доказательства наличия у управления права на выдачу в спорной ситуации предписания, поскольку спорные отношения регулируются нормами публичного права, где действует принцип императивности.
В этой связи отсутствуют основания считать, что, коль скоро, невозможно выдать представление, то следует выдать предписание.
Напротив, совокупный анализ положений Закона N 294-ФЗ и КоАП РФ показывает, что проведение мероприятий государственного контроля (надзора) не исключают возможность возбуждения по этим материалам дела об административном правонарушении. Вместе с тем проведение административного расследования в рамках, установленных КоАП РФ, не предусматривает возможность применения к данной процедуре норм Закона N 294-ФЗ, в том числе в части выдачи предписания об устранении выявленных нарушений.
То обстоятельство, что управление возбудило дело об административном правонарушении в отношении Губаня В.И. как физического лица без учета факта его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя существенного значения для рассмотрения настоящего спора не имеет, тем более, что определением Ленинского районного суда г. Владивостока от 30.01.2015 Губаню В.И. было отказано в принятии к производству заявления об оспаривании предписания управления ввиду не подведомственности данного спора суду общей юрисдикции.
Остальные доводы лиц, участвующих в деле, в том числе касающиеся порядка проведения осмотра спорного земельного участка, факта использования земельного участка для сельскохозяйственного производства, уведомления Губаня В.И. о проведении административного расследования и вручения (направления) ему копии постановления по делу об административном правонарушении, судом апелляционной инстанции не оцениваются как не влияющие на правильность разрешения настоящего спора.
Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу об отсутствии у управления правовых оснований для направления в адрес заявителя оспариваемого предписания, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования и признал предписание недействительным.
В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.
Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ судебная коллегия не относит на управление расходы по госпошлине за подачу апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Приморского края от 08.05.2015 по делу N А51-919/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.
Председательствующий
Н.Н.АНИСИМОВА
Судьи
А.В.ГОНЧАРОВА
С.В.ГУЦАЛЮК
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЯТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 07.07.2015 N 05АП-5155/2015 ПО ДЕЛУ N А51-919/2015
Разделы:Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июля 2015 г. N 05АП-5155/2015
Дело N А51-919/2015
Резолютивная часть постановления оглашена 30 июня 2015 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 июля 2015 года.
Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Н.Н. Анисимовой,
судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,
при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области,
апелляционное производство N 05АП-5155/2015
на решение от 08.05.2015
судьи Т.Е. Мангер
по делу N А51-919/2015 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению индивидуального предпринимателя Губаня Валерия Ивановича (ИНН 253601229831, ОГРНИП 304253634900280, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 14.12.2004)
к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (ИНН 2536153725, ОГРН 1052503032229, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.03.2005)
о признании незаконным предписания об устранении выявленных нарушений N 14-469-14П от 21.07.2014,
при участии:
- от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области: представитель Салбуков Е.Ю. по доверенности от 25.02.2015 N 18, сроком до 31.12.2015; представитель Воропаева В.А. по доверенности от 14.01.2015 N 09 сроком до 31.12.2015;
- от ИП Губань В.И.: представитель Сливин В.А. по доверенности от 01.02.2015, сроком на три года;
- установил:
Индивидуальный предприниматель Губань Валерий Иванович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (далее - управление, Россельхознадзор, административный орган) об устранении выявленных нарушений от 21.07.2014 N 14-469-14П (с учетом уточнений, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).
Решением от 08.05.2015 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с вынесенным судебным актом, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. Указывает, что управление в силу закона наделено полномочиями на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений. При этом данные полномочия могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), так и в случае установления фактов нарушений в ходе административного расследования. Кроме того, полагает, что позиция, изложенная в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.01.2014 N ВАС-19479/13 и Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2014 N 302-КГ14-5176, не может быть принята во внимание, поскольку в указанных определениях нормы закона применены в отношении юридических лиц.
В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы, изложенные по тексту апелляционной жалобы, в полном объеме.
Предприниматель в представленном в материалы дела письменном отзыве, поддержанном в судебном заседании, на доводы апелляционной жалобы возразил, считает, что судом первой инстанции выяснены все обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем обжалуемое решение суда отмене или изменению не подлежит.
В судебном заседании 23.06.2015 судом апелляционной инстанции на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 30.06.2015, о чем лица, участвующие в деле, были извещены путем размещения соответствующей информации на сайте суда.
Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.
В рамках исполнения протокола совещания вице-губернатора Приморского края С.П. Сидоренко от 26.12.2013 ПР N 4-ССП Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - департамент) 27.02.2014 совместно с представителями администрации Спасского муниципального района произведен осмотр земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 25:16:010501:236.
В ходе осмотра установлено, что названный земельный участок зарос сорной растительностью, что является невыполнением установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв и предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающее качественное состояние земель. Результаты осмотра оформлены актом осмотра земельного участка N 49 от 27.02.2014.
Письмом N 20/7087 от 06.03.2014 департамент сообщил Россельхознадзору о нарушении требований земельного законодательства в Спасском муниципальном районе, а также направил материалы проверки для проведения административного расследования.
Рассмотрев сообщение департамента от 06.03.2014 N 20/7087, административный орган 26.03.2014 в отношении гражданина Губаня В.И. вынес определение N 14-469/14 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
10.06.2014 в присутствии понятых административным органом произведен осмотр земельного участка с кадастровым номером 25:16:010501:236 площадью 14580000 кв. м из земель сельскохозяйственного назначения, имеющий местоположение: установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир нежилое здание (дом культуры), расположенном примерно в 2915 м в северо-западном направлении от ориентира: Приморский край, Спасский район, с. Степное, ул. Центральная д. 3.
В результате осмотра указанного участка установлено, что на всей площади земельного участка не ведется сельскохозяйственное производство и не проводятся обязательные мероприятия по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. Земельный участок заболочен, зарос сорной растительностью. Путем наложения на осматриваемом земельном участке рамки, размером 1 метр на 1 метр, в координатах по GPS навигатору N 44.72886° Е132.73401° и N 44.71748° Е132.73769°, определена структура травостоя земельного участка, содержание сорных растений составляет 87-90%, преобладают сорные растения - тростник, камыш, высотой от 0,1 метра до 2,2 метров.
При этом административный орган посчитал, что заявителем нарушены подпункты 1, 3 части 1 статьи 13 и статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статья 8 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).
Данные осмотра зафиксированы в протоколе осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов N 14-469/14 от 10.06.2014 и приложенной к нему фототаблице.
23.06.2014 по данному факту должностным лицом управления составлен протокол об административном правонарушении, а 21.07.2014 рассмотрены материалы дела об административном правонарушении N 14-469/14 и вынесено постановление, согласно которому Губань В.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), на него наложен административный штраф в размере 1000 руб.
Одновременно заявителю было выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 21.07.2014 N 14-469-14П, согласно которому Губаню В.И. было предписано в срок до 01.06.2015 провести фитосанитарные мероприятия по борьбе с сорной растительностью на земельном участке сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером: 25:16:010501:236 на площади 1458 га, в координатах по GPS навигатору N 44.72886° Е132.73401° и N 44.71747° Е132.73769°.
Не согласившись с вынесенным предписанием, предприниматель с учетом определения Ленинского районного суда г. Владивостока от 30.01.2015 (л.д. 112-114) обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив отзыв на жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.
По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать предписание об устранении выявленных нарушений.
Согласно Положению о государственном земельном надзоре, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 (далее - Положение N 689), действовавшему в спорный период, государственный земельный контроль осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.
Из пункта 5 указанного Положения следует, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:
а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
В силу подпункта "в" пункта 9 Положения N 689 (с учетом пункта 11 этого же Положения) государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного земельного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 12 Положения N 689).
Согласно пункту 1.2 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, утвержденному приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 N 96 (далее - Административный регламент, Регламент N 96), госземнадзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
В соответствии с пунктом 3.1 Административного регламента при исполнении государственной функции осуществляются следующие административные процедуры:
1) планирование проверок;
2) издание приказа (распоряжения) о проведении проверки;
3) проведение проверки и оформление ее результатов;
4) выдача предписаний об устранении выявленных нарушений;
5) составление протокола об административных правонарушениях (в случае обнаружения нарушений);
6) подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении;
7) рассмотрение дела об административном правонарушении;
8) вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях;
9) надзор за устранением нарушений земельного законодательства.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Пунктом 6.4 указанного Положения предусмотрено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации.
Из материалов дела усматривается, что на основании сообщения о нарушении требований земельного законодательства в Спасском муниципальном районе от 06.03.2014 N 7087, поступившего от департамента земельных и имущественных отношений Приморского края, в отношении заявителя было возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, о чем было вынесено соответствующее определение N 14-469/14 от 26.03.2014.
В ходе административного расследования управлением были истребования сведения, касающиеся использования земельного участка с кадастровым номером 25:16:010501:236, и проведен осмотр указанного земельного участка.
Обстоятельства, выявленные в ходе административного расследования, послужили основанием для составления протокола об административном правонарушении N 14-469/14 от 23.06.2014 и вынесения постановления по делу об административном правонарушении N 14-469/14 от 21.07.2014.
Одновременно с привлечением Губаня В.И. к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ указанному лицу было выдано предписание об устранении выявленных нарушений.
Таким образом, материалами дела подтверждается, что государственный земельный контроль в отношении заявителя был осуществлен административным органом не в соответствии с Законом N 294-ФЗ, Положением N 689 и Регламентом N 96, а в форме административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ, по результатам которого Губань В.И. был привлечен к административной ответственности за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель.
При этом управлением приказ (распоряжение) о проведении плановой или внеплановой проверки предпринимателя не выносился, в ежегодном плане проведения плановых проверок спорная проверка не значилась, соответствующие согласования с органами прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя получены не были, уведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки заявителю заблаговременно вручено не было.
С учетом изложенного вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для выдачи заявителю оспариваемого предписания является правильным.
Делая указанный вывод, судебная коллегия отмечает, что в силу пункта 3 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.
В свою очередь вынесение предписания по результатам административного расследования нормами КоАП РФ не предусмотрено.
Так, из совокупного анализа главы 29 Кодекса "Рассмотрение дела об административном правонарушении" следует, что результатом рассмотрения материалов дела об административном правонарушении является вынесение постановления по делу об административном правонарушении.
При этом частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.
Пленумом ВАС РФ в пункте 20.1 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Таким образом, полномочия по вынесению предписания предоставлены органу, осуществляющему публичные полномочия, положениями Закона N 294-ФЗ только при осуществлении государственного земельного надзора, осуществляемого в форме плановых или внеплановых проверок, проводимых на основании распоряжения руководителя (заместителя) органа государственного надзора о проведении проверки.
В то же время по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченный орган вправе вносить только представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса).
В этой связи правильный вывод суда первой инстанции в отношении указанного обстоятельства не свидетельствует об ограничении полномочий органов, осуществляющих государственный земельный надзор, которые в силу приведенных норм права обязаны осуществлять предоставленные полномочия с соблюдением установленной процедуры.
Довод Россельхознадзора о наличии у него полномочий на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, которые могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, так и в ходе проведения административного расследования, подлежит отклонению по основаниям, изложенным выше.
Одновременно судебная коллегия отмечает, что по своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для лица, в адрес которого оно выдано, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.
Анализ имеющегося в материалах дела предписания от 21.07.2014 N 14-469-14П показывает, что данный документ отвечает признакам ненормативного правового акта и направлен на устранение выявленных в ходе административного расследования нарушений, в связи с чем при его вынесении административным органом должен был быть соблюден порядок, предусмотренный Законом N 294-ФЗ, Положением N 689, Регламентом N 96.
Ссылки управления в обоснование своих доводов на судебные акты по делу N А51-20010/2014 апелляционной коллегией во внимание не принимаются, как не имеющие преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.
Более того, как правильно указал суд первой инстанции, выводы о нарушении административным органом установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания согласуются с выводами, изложенными в Определении ВАС РФ от 16.01.2014 N ВАС-19479/13 и Определении ВС РФ от 19.12.2014 N 302-КГ14-5176.
Довод Россельхознадзора о невозможности вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в отношении физического лица не может быть принят судом апелляционной инстанции в качестве доказательства наличия у управления права на выдачу в спорной ситуации предписания, поскольку спорные отношения регулируются нормами публичного права, где действует принцип императивности.
В этой связи отсутствуют основания считать, что, коль скоро, невозможно выдать представление, то следует выдать предписание.
Напротив, совокупный анализ положений Закона N 294-ФЗ и КоАП РФ показывает, что проведение мероприятий государственного контроля (надзора) не исключают возможность возбуждения по этим материалам дела об административном правонарушении. Вместе с тем проведение административного расследования в рамках, установленных КоАП РФ, не предусматривает возможность применения к данной процедуре норм Закона N 294-ФЗ, в том числе в части выдачи предписания об устранении выявленных нарушений.
То обстоятельство, что управление возбудило дело об административном правонарушении в отношении Губаня В.И. как физического лица без учета факта его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя существенного значения для рассмотрения настоящего спора не имеет, тем более, что определением Ленинского районного суда г. Владивостока от 30.01.2015 Губаню В.И. было отказано в принятии к производству заявления об оспаривании предписания управления ввиду не подведомственности данного спора суду общей юрисдикции.
Остальные доводы лиц, участвующих в деле, в том числе касающиеся порядка проведения осмотра спорного земельного участка, факта использования земельного участка для сельскохозяйственного производства, уведомления Губаня В.И. о проведении административного расследования и вручения (направления) ему копии постановления по делу об административном правонарушении, судом апелляционной инстанции не оцениваются как не влияющие на правильность разрешения настоящего спора.
Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу об отсутствии у управления правовых оснований для направления в адрес заявителя оспариваемого предписания, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования и признал предписание недействительным.
В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.
Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ судебная коллегия не относит на управление расходы по госпошлине за подачу апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Приморского края от 08.05.2015 по делу N А51-919/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.
Председательствующий
Н.Н.АНИСИМОВА
Судьи
А.В.ГОНЧАРОВА
С.В.ГУЦАЛЮК
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)