Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 01 июля 2014 года.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Захаровой Е.И., Драгоценновой И.,С., при ведении протокола судебного заседания Лаврской Е.В., с участием:
от открытого акционерного общества "Приволжские магистральные нефтепроводы" - представителя Плотникова С.В. (доверенность N 05-05/245 от 09.09.2013),
от заместителя начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикова В.С. - представителя Яковенко М.Д. (доверенность от 03.03.2014),
рассмотрев в открытом судебном заседании 30 июня 2014 года апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Приволжские магистральные нефтепроводы"
на решение Арбитражного суда Самарской области от 22 мая 2014 года по делу N А55-339/2014 (судья Якимова О.Н.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Приволжские магистральные нефтепроводы", г. Самара, к заместителю начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикову Владимиру Степановичу, г. Самара,
о признании незаконным и отмене постановления от 18 декабря 2013 года N 07/11-118/2013 по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ,
установил:
Открытое акционерное общество "Приволжские магистральные нефтепроводы" (далее - ОАО "Приволжскнефтепровод", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления заместителя начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикова Владимира Степановича (далее - административный орган, Управление Россельхознадзора) от 18 декабря 2013 года по делу об административном правонарушении N 07/11-118/2013 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением Арбитражного суда Самарской области от 22 мая 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе общество просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, недоказанность проведения снятия и перемещения именно плодородного слоя земли. Законодательством понятие плодородного слоя не предусмотрено, однако ГОСТ 17.5.3-06-65 определяет показатели состава и свойств плодородного слоя почвы, в частности массовая доля гумуса в нижней границе плодородного слоя почвы должна составлять в лесостепной и степной зонах - не менее 2%. Между тем заключением по почвенно-мелиоративному обследованию после проведения ремонтных работ на магистральных нефтепроводах в 2013 году, выполненным ОАО "ВолгоНИИгипрозем", установлено, что участки проведения ремонтных работ, в том числе и участок 14.1 км МН "Кротовка- Куфбышев", относятся к лесостепной зоне; согласно лабораторным исследованиям образцов участков проведения работ на фоновом участке коридора коммуникаций (нефтепровода) проведения работ по номеру участка 14,1 км - до проведения работ содержание гумуса в верхних слоях почвы составило 1,8%, после проведения работ - 3,3%. Заявитель также ссылается на арбитражную судебную практику в подтверждение того, что в делах об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности в качестве заинтересованных лиц могут участвовать должностные лица административных органов. При этом заявитель утверждает, что не настаивал на привлечении в качестве заинтересованного лица именно должностного лица Управления Россельхознадзора, вынесшего оспариваемое постановление.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления общества.
Представитель административного органа возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.
Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, в ходе административного расследования, проводимого по обращению администрации муниципального района Кинельский Самарской области от 02 августа 2013 года N 595 старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Трусовым В.А. выявлено, что в период с 06 августа 2013 года по 15 августа 2013 года на земельном участке с кадастровым номером 63:22:0703003, относящемся к категории земель сельскохозяйственного назначения, расположенном по адресу: Самарская область, муниципальный район Кинельский, в границах сельского поселения Георгиевка, ОАО "Приволжскнефтепровод" в ходе производства работ по устранению дефектов на магистральном нефтепроводе "Кротовка-Куйбышев" 14,1 км проводило работы по вскрытию и обратной засыпке трубопровода. Работы по устранению дефектов выполнялись силами центрально-ремонтной службой филиала ОАО "Приволжскнефтепровод" Бугурусланское РНУ без разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на землях сельскохозяйственного назначения Самарской области.
По факту выявленного нарушения старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Самарской области Трусовым В.А. составлен протокол об административном правонарушении от 06 декабря 2013 года N 63160704 в отношении юридического лица - ОАО "Приволжскнефтепровод".
По результатам рассмотрения материалов дела заместителем начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Самарской области Барабанщиковым В.С. вынесено постановление от 18 декабря 2013 года N 07/11-118/2013, которым ОАО "Приволжскнефтепровод" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.
В пункте 9 Порядка выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на землях сельскохозяйственного назначения Самарской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области от 17 мая 2010 года N. 116-п "Об утверждении порядка выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на землях сельскохозяйственного назначения Самарской области", указано, что проведение внутрихозяйственных работ осуществляется только на основании разрешения.
В соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
Согласно статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
В статье 42 главы VI Земельного кодекса Российской Федерации установлены обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Разрешение на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова у ОАО "Приволжскнефтепровод" отсутствует, что подтверждается письмом министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области N МСХ-2-2-10/3430 от 28 октября 2013 года.
Таким образом, на земельном участке с кадастровым номером 63:22:0703003, относящемся к категории земель сельскохозяйственного назначения, расположенном по адресу: Самарская область, муниципальный район Кинельский, в границах сельского поселения Георгиевка юридическим лицом - ОАО "Приволжскнефтепровод" произведено самовольное снятие и перемещение плодородного слоя почвы.
Заявитель ссылается на то, что факты, указанные в постановлении административного органа, не соответствуют действительности.
Доводы общества о, якобы, недостаточно точном указании места совершения административного правонарушения несостоятельны. В постановлении указан кадастровый номер земельного участка. В соответствии с законодательством Российской Федерации именно кадастровый номер определяет, в том числе непосредственное местонахождение земельного участка. Также для точного определения места совершения административного правонарушения Управлением Россельхознадзора вынесено определение об истребовании сведений от 02 октября 2013 года. Во исполнение этого определения обществом направлено письмо от 08 октября 2013 года N 01-34/23289. В письме указано название конкретного нефтепровода, приложен проект рекультивации и договор аренды.
Довод об отсутствии плодородного слоя почвы на рассматриваемом земельном участке суд первой инстанции отклонил как не соответствующий действительности.
Плодородие земель сельскохозяйственного назначения - способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Земельный участок, на котором совершено рассматриваемое административное правонарушение, относится к землям сельскохозяйственного назначения.
Статья 13 Земельного кодекса Российской Федерации определяет, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по сохранению почв и их плодородия; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков также описаны в ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации. Указанные лица обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Помимо этого в проекте рекультивации представленном обществом на стр. 14 прямо указано, что технический этап рекультивации предусматривает снятие плодородного слоя почвы.
В силу ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Как следует из материалов административного дела, обществом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению действующего законодательства, а именно - общество получило в министерстве сельского хозяйства разрешения на проведение внутрихозяйственных работ. Общество должно было получить такое разрешение перед началом таких работ в соответствии с приказом Минприроды и Роскомзема N 525/67 от 22 декабря 1995 года. Порядок выдачи такого разрешения определяется приказом министерства сельского хозяйства Самарской области от 17 мая 2010 года N 116-п. Общество не выполнило требования предусмотренные приказом Минприроды и Роскомзема N 525/67 от 22 декабря 1995 года и приказом министерства сельского хозяйства Самарской области от 17 мая 2010 года N 116-п.
Согласно п. 9 приказа Минсельхоза проведение внутрихозяйственных работ заявитель осуществляет только на основании разрешения. Учитывая, что в данном случае речь идет о снятии плодородного слоя почвы в связи с ремонтом магистрального нефтепровода - объекта повышенной опасности, обществу следовало заблаговременно обратиться в надлежащий орган государственной власти - министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области, за получением необходимого разрешения.
В ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены обязанности лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. В этой статье указано, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Согласно части 1 статьи 46 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.
Исходя из части 2 статьи 46 указанного Федерального закона при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.
Таким образом, событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ, и вина общества в его совершении полностью подтверждены представленными в материалы дела доказательствами.
Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, предусмотренного КоАП РФ, в ходе производства по данному делу об административном правонарушении не установлено.
При назначении меры наказания административным органом приняты во внимание и учтены все обстоятельства по делу, наказание назначено обществу в пределах, определенных санкцией ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ.
Установленные статьей 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности не нарушены.
Протоколы об административных правонарушениях согласно части 1 статьи 28.3 Кодекса составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.
На основании статьи 23.3 КоАП РФ от имени Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области рассматривают его должностные лица, перечисленные в данной статье.
Постановление по делу об административном правонарушении в отношении заявителя вынесено заместителем начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщиковым Владимиром Степановичем, который, являясь должностным лицом, действовал от имени Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях действует принцип приоритета правил АПК РФ над нормами КоАП РФ, что отмечено в п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 09 декабря 2002 года N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
С учетом вышеизложенного суд первой инстанции сделал вывод о том, что ответчиками по делам об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности должны выступать соответствующие административные органы, а не конкретные должностные лица этих органов, которые действуют от их имени. При этом административный орган не обязательно должен обладать статусом юридического лица (пункт 1 части 1 статьи 209 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 5 ст. 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если истец не согласен на замену ответчика другим лицом, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску. Обращение с иском к ненадлежащему ответчику является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного истцом требования. Данная позиция содержится в определении ВАС РФ от 28 апреля 2014 года N ВАС-4923/14 по делу N А70-6103/2013.
В связи с тем, что заявитель настаивал на рассмотрении заявления именно к заместителю начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикову Владимиру Степановичу, суд первой инстанции посчитал, что иск заявлен к ненадлежащему ответчику, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного истцом требования.
Учитывая изложенное, в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции отказал.
Вместе с тем суд первой инстанции ошибочно применил нормы процессуального права. Само по себе указание в пункте 1 части 1 статьи 209 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на то, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса; в заявлении должны быть также указаны: 1) наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение, не свидетельствует о том, что стороной по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности может являться исключительно административный орган.
АПК РФ предоставляет заявителю выбор в этом вопросе.
Согласно ч. 1 ст. 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (далее в параграфе 2 главы 25, пункте 4 части 1 статьи 227 настоящего Кодекса - административные органы), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.
Следовательно, использованное в параграфе 2 главы 25 понятие "административные органы" является собирательным и включает в себя не только государственные и иные органы, но и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, на что прямо указано в вышеозначенной норме процессуального права.
Вместе с тем данное обстоятельство не привело к принятию судом незаконного решения, поскольку материалами дела подтверждается наличие в действиях заявителя вменяемого ему в вину состава административного правонарушения.
Доводы апелляционной жалобы о недоказанности проведения снятия и перемещения именно плодородного слоя земли несостоятельны, опровергаются материалами дела.
Ссылки заявителя на ГОСТ 17.5.3-06-65, определяющий показатели состава и свойств плодородного слоя почвы, необоснованны, поскольку в данном случае эти ссылки не опровергают доводов административного органа об имевшем месте факта самовольного снятия и перемещения заявителем плодородного слоя почвы на земельном участке сельскохозяйственного назначения. Низкие показатели гумуса сам по себе не свидетельствует об отсутствии плодородного слоя почвы, а лишь определяет степень его плодородия, то есть качественные характеристики.
Заключение по почвенно-мелиоративному обследованию после проведения ремонтных работ на магистральных нефтепроводах в 2013 году, выполненное ОАО "ВолгоНИИгипрозем", на которое ссылается заявитель, не является допустимым доказательством. Во-первых, в полном объеме данное заключение в материалы дела не представлено. Во-вторых, невозможно с достоверностью определить, какие именно пробы почв были переданы ОАО "ВолгоНИИгипрозем" для исследования; не ясно, кем отбирались пробы, где именно и в какой период времени.
Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя вменяемого состава административного правонарушения и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Суд апелляционной инстанции также не усматривает оснований для признания допущенного заявителем правонарушения малозначительным.
В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Исходя из разъяснений п. 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.
В соответствии с п. 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" малозначительность административного правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.
Совершенное заявителем правонарушение представляет собой существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Доказательств исключительности данного правонарушения материалы дела не содержат.
Ссылка заявителя на улучшение качества почв после проведенных им работ не подтверждена надлежащими доказательства. Кроме того, данное обстоятельство не влияет на квалификацию правонарушения, объективная сторона которого предусматривает совершение действий по самовольному снятию или перемещению плодородного слоя почвы, независимо от их последствий.
На основании изложенного решение суда от 22 мая 2014 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.
Согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Самарской области от 22 мая 2014 года по делу N А55-339/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Е.Г.ФИЛИППОВА
Судьи
Е.И.ЗАХАРОВА
И.С.ДРАГОЦЕННОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ОДИННАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 01.07.2014 ПО ДЕЛУ N А55-339/2014
Разделы:Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 июля 2014 г. по делу N А55-339/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 01 июля 2014 года.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Захаровой Е.И., Драгоценновой И.,С., при ведении протокола судебного заседания Лаврской Е.В., с участием:
от открытого акционерного общества "Приволжские магистральные нефтепроводы" - представителя Плотникова С.В. (доверенность N 05-05/245 от 09.09.2013),
от заместителя начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикова В.С. - представителя Яковенко М.Д. (доверенность от 03.03.2014),
рассмотрев в открытом судебном заседании 30 июня 2014 года апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Приволжские магистральные нефтепроводы"
на решение Арбитражного суда Самарской области от 22 мая 2014 года по делу N А55-339/2014 (судья Якимова О.Н.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Приволжские магистральные нефтепроводы", г. Самара, к заместителю начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикову Владимиру Степановичу, г. Самара,
о признании незаконным и отмене постановления от 18 декабря 2013 года N 07/11-118/2013 по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ,
установил:
Открытое акционерное общество "Приволжские магистральные нефтепроводы" (далее - ОАО "Приволжскнефтепровод", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления заместителя начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикова Владимира Степановича (далее - административный орган, Управление Россельхознадзора) от 18 декабря 2013 года по делу об административном правонарушении N 07/11-118/2013 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением Арбитражного суда Самарской области от 22 мая 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе общество просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, недоказанность проведения снятия и перемещения именно плодородного слоя земли. Законодательством понятие плодородного слоя не предусмотрено, однако ГОСТ 17.5.3-06-65 определяет показатели состава и свойств плодородного слоя почвы, в частности массовая доля гумуса в нижней границе плодородного слоя почвы должна составлять в лесостепной и степной зонах - не менее 2%. Между тем заключением по почвенно-мелиоративному обследованию после проведения ремонтных работ на магистральных нефтепроводах в 2013 году, выполненным ОАО "ВолгоНИИгипрозем", установлено, что участки проведения ремонтных работ, в том числе и участок 14.1 км МН "Кротовка- Куфбышев", относятся к лесостепной зоне; согласно лабораторным исследованиям образцов участков проведения работ на фоновом участке коридора коммуникаций (нефтепровода) проведения работ по номеру участка 14,1 км - до проведения работ содержание гумуса в верхних слоях почвы составило 1,8%, после проведения работ - 3,3%. Заявитель также ссылается на арбитражную судебную практику в подтверждение того, что в делах об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности в качестве заинтересованных лиц могут участвовать должностные лица административных органов. При этом заявитель утверждает, что не настаивал на привлечении в качестве заинтересованного лица именно должностного лица Управления Россельхознадзора, вынесшего оспариваемое постановление.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления общества.
Представитель административного органа возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.
Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела, в ходе административного расследования, проводимого по обращению администрации муниципального района Кинельский Самарской области от 02 августа 2013 года N 595 старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Трусовым В.А. выявлено, что в период с 06 августа 2013 года по 15 августа 2013 года на земельном участке с кадастровым номером 63:22:0703003, относящемся к категории земель сельскохозяйственного назначения, расположенном по адресу: Самарская область, муниципальный район Кинельский, в границах сельского поселения Георгиевка, ОАО "Приволжскнефтепровод" в ходе производства работ по устранению дефектов на магистральном нефтепроводе "Кротовка-Куйбышев" 14,1 км проводило работы по вскрытию и обратной засыпке трубопровода. Работы по устранению дефектов выполнялись силами центрально-ремонтной службой филиала ОАО "Приволжскнефтепровод" Бугурусланское РНУ без разрешения на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на землях сельскохозяйственного назначения Самарской области.
По факту выявленного нарушения старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Самарской области Трусовым В.А. составлен протокол об административном правонарушении от 06 декабря 2013 года N 63160704 в отношении юридического лица - ОАО "Приволжскнефтепровод".
По результатам рассмотрения материалов дела заместителем начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Самарской области Барабанщиковым В.С. вынесено постановление от 18 декабря 2013 года N 07/11-118/2013, которым ОАО "Приволжскнефтепровод" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.
В пункте 9 Порядка выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на землях сельскохозяйственного назначения Самарской области, утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области от 17 мая 2010 года N. 116-п "Об утверждении порядка выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова на землях сельскохозяйственного назначения Самарской области", указано, что проведение внутрихозяйственных работ осуществляется только на основании разрешения.
В соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
Согласно статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
В статье 42 главы VI Земельного кодекса Российской Федерации установлены обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Разрешение на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова у ОАО "Приволжскнефтепровод" отсутствует, что подтверждается письмом министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области N МСХ-2-2-10/3430 от 28 октября 2013 года.
Таким образом, на земельном участке с кадастровым номером 63:22:0703003, относящемся к категории земель сельскохозяйственного назначения, расположенном по адресу: Самарская область, муниципальный район Кинельский, в границах сельского поселения Георгиевка юридическим лицом - ОАО "Приволжскнефтепровод" произведено самовольное снятие и перемещение плодородного слоя почвы.
Заявитель ссылается на то, что факты, указанные в постановлении административного органа, не соответствуют действительности.
Доводы общества о, якобы, недостаточно точном указании места совершения административного правонарушения несостоятельны. В постановлении указан кадастровый номер земельного участка. В соответствии с законодательством Российской Федерации именно кадастровый номер определяет, в том числе непосредственное местонахождение земельного участка. Также для точного определения места совершения административного правонарушения Управлением Россельхознадзора вынесено определение об истребовании сведений от 02 октября 2013 года. Во исполнение этого определения обществом направлено письмо от 08 октября 2013 года N 01-34/23289. В письме указано название конкретного нефтепровода, приложен проект рекультивации и договор аренды.
Довод об отсутствии плодородного слоя почвы на рассматриваемом земельном участке суд первой инстанции отклонил как не соответствующий действительности.
Плодородие земель сельскохозяйственного назначения - способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Земельный участок, на котором совершено рассматриваемое административное правонарушение, относится к землям сельскохозяйственного назначения.
Статья 13 Земельного кодекса Российской Федерации определяет, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по сохранению почв и их плодородия; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков также описаны в ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации. Указанные лица обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Помимо этого в проекте рекультивации представленном обществом на стр. 14 прямо указано, что технический этап рекультивации предусматривает снятие плодородного слоя почвы.
В силу ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Как следует из материалов административного дела, обществом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению действующего законодательства, а именно - общество получило в министерстве сельского хозяйства разрешения на проведение внутрихозяйственных работ. Общество должно было получить такое разрешение перед началом таких работ в соответствии с приказом Минприроды и Роскомзема N 525/67 от 22 декабря 1995 года. Порядок выдачи такого разрешения определяется приказом министерства сельского хозяйства Самарской области от 17 мая 2010 года N 116-п. Общество не выполнило требования предусмотренные приказом Минприроды и Роскомзема N 525/67 от 22 декабря 1995 года и приказом министерства сельского хозяйства Самарской области от 17 мая 2010 года N 116-п.
Согласно п. 9 приказа Минсельхоза проведение внутрихозяйственных работ заявитель осуществляет только на основании разрешения. Учитывая, что в данном случае речь идет о снятии плодородного слоя почвы в связи с ремонтом магистрального нефтепровода - объекта повышенной опасности, обществу следовало заблаговременно обратиться в надлежащий орган государственной власти - министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области, за получением необходимого разрешения.
В ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены обязанности лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. В этой статье указано, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Согласно части 1 статьи 46 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.
Исходя из части 2 статьи 46 указанного Федерального закона при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.
Таким образом, событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 КоАП РФ, и вина общества в его совершении полностью подтверждены представленными в материалы дела доказательствами.
Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, предусмотренного КоАП РФ, в ходе производства по данному делу об административном правонарушении не установлено.
При назначении меры наказания административным органом приняты во внимание и учтены все обстоятельства по делу, наказание назначено обществу в пределах, определенных санкцией ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ.
Установленные статьей 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности не нарушены.
Протоколы об административных правонарушениях согласно части 1 статьи 28.3 Кодекса составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.
На основании статьи 23.3 КоАП РФ от имени Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области рассматривают его должностные лица, перечисленные в данной статье.
Постановление по делу об административном правонарушении в отношении заявителя вынесено заместителем начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщиковым Владимиром Степановичем, который, являясь должностным лицом, действовал от имени Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях действует принцип приоритета правил АПК РФ над нормами КоАП РФ, что отмечено в п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 09 декабря 2002 года N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".
С учетом вышеизложенного суд первой инстанции сделал вывод о том, что ответчиками по делам об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности должны выступать соответствующие административные органы, а не конкретные должностные лица этих органов, которые действуют от их имени. При этом административный орган не обязательно должен обладать статусом юридического лица (пункт 1 части 1 статьи 209 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 5 ст. 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если истец не согласен на замену ответчика другим лицом, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску. Обращение с иском к ненадлежащему ответчику является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного истцом требования. Данная позиция содержится в определении ВАС РФ от 28 апреля 2014 года N ВАС-4923/14 по делу N А70-6103/2013.
В связи с тем, что заявитель настаивал на рассмотрении заявления именно к заместителю начальника отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Самарской области Барабанщикову Владимиру Степановичу, суд первой инстанции посчитал, что иск заявлен к ненадлежащему ответчику, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного истцом требования.
Учитывая изложенное, в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции отказал.
Вместе с тем суд первой инстанции ошибочно применил нормы процессуального права. Само по себе указание в пункте 1 части 1 статьи 209 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на то, что заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 статьи 125 настоящего Кодекса; в заявлении должны быть также указаны: 1) наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение, не свидетельствует о том, что стороной по делу об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности может являться исключительно административный орган.
АПК РФ предоставляет заявителю выбор в этом вопросе.
Согласно ч. 1 ст. 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (далее в параграфе 2 главы 25, пункте 4 части 1 статьи 227 настоящего Кодекса - административные органы), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.
Следовательно, использованное в параграфе 2 главы 25 понятие "административные органы" является собирательным и включает в себя не только государственные и иные органы, но и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, на что прямо указано в вышеозначенной норме процессуального права.
Вместе с тем данное обстоятельство не привело к принятию судом незаконного решения, поскольку материалами дела подтверждается наличие в действиях заявителя вменяемого ему в вину состава административного правонарушения.
Доводы апелляционной жалобы о недоказанности проведения снятия и перемещения именно плодородного слоя земли несостоятельны, опровергаются материалами дела.
Ссылки заявителя на ГОСТ 17.5.3-06-65, определяющий показатели состава и свойств плодородного слоя почвы, необоснованны, поскольку в данном случае эти ссылки не опровергают доводов административного органа об имевшем месте факта самовольного снятия и перемещения заявителем плодородного слоя почвы на земельном участке сельскохозяйственного назначения. Низкие показатели гумуса сам по себе не свидетельствует об отсутствии плодородного слоя почвы, а лишь определяет степень его плодородия, то есть качественные характеристики.
Заключение по почвенно-мелиоративному обследованию после проведения ремонтных работ на магистральных нефтепроводах в 2013 году, выполненное ОАО "ВолгоНИИгипрозем", на которое ссылается заявитель, не является допустимым доказательством. Во-первых, в полном объеме данное заключение в материалы дела не представлено. Во-вторых, невозможно с достоверностью определить, какие именно пробы почв были переданы ОАО "ВолгоНИИгипрозем" для исследования; не ясно, кем отбирались пробы, где именно и в какой период времени.
Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводов суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя вменяемого состава административного правонарушения и не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Суд апелляционной инстанции также не усматривает оснований для признания допущенного заявителем правонарушения малозначительным.
В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Исходя из разъяснений п. 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.
В соответствии с п. 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" малозначительность административного правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.
Совершенное заявителем правонарушение представляет собой существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Доказательств исключительности данного правонарушения материалы дела не содержат.
Ссылка заявителя на улучшение качества почв после проведенных им работ не подтверждена надлежащими доказательства. Кроме того, данное обстоятельство не влияет на квалификацию правонарушения, объективная сторона которого предусматривает совершение действий по самовольному снятию или перемещению плодородного слоя почвы, независимо от их последствий.
На основании изложенного решение суда от 22 мая 2014 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.
Согласно части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Самарской области от 22 мая 2014 года по делу N А55-339/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Е.Г.ФИЛИППОВА
Судьи
Е.И.ЗАХАРОВА
И.С.ДРАГОЦЕННОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)