Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 октября 2014 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Денебола" (ИНН 2304037528, ОГРН 1032301872426) - Лутаева А.А. (доверенность от 23.10.2013), от лица, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (ИНН 2304026276, ОГРН 1022300777840) - Спирина К.Н. (доверенность от 31.12.2013), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2014 (судья Сумин Д.П.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2014 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А32-39801/2013, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Денебола" обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик о признании недействительным постановления от 07.06.2013 N 1537 "О приведении правовых документов на земельный участок по ул. Херсонской, 2 в г. Геленджике в соответствие с действующим земельным законодательством Российской Федерации", о понуждении администрации к изготовлению и утверждению схемы расположения на кадастровом плане территории кадастрового квартала 23:40:0408008 земельного участка площадью 910 кв. м с кадастровым номером 23:40:0408008:11, расположенного по адресу: г. Геленджик, ул. Херсонская, 2, и к обращению в федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю с заявлением о внесении в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним изменений, касающихся площади, местоположения границ и вида разрешенного использования земельного участка (далее соответственно - общество, администрация, постановление N 1537, земельный участок, орган кадастрового учета, реестр).
В ходе судебного разбирательства общество в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) отказалось от требования о понуждении администрации к изготовлению и утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, а также к обращению в орган кадастрового учета с заявлением о внесении в реестр изменений, касающихся площади, местоположения границ и вида разрешенного использования земельного участка.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление).
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2014, отказ заявителя от части требований принят, производство по делу в соответствующей части прекращено, постановление N 1537 признано недействительным ввиду его противоречия законодательству о местном самоуправлении. Судебные акты мотивированы недопустимостью ревизии муниципального ненормативного правового акта издавшим его органом после заключения на основании такого акта договора и осуществления его государственной регистрации, возможностью оценки процедуры предоставления обществу земельного участка только путем оспаривания в судебном порядке гражданско-правовой сделки, принятием администрацией оспариваемого постановления за пределами ее полномочий.
Администрация обжаловала принятые по делу судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Кодекса, считая, что площадь земельного участка значительно превышала площадь, необходимую для эксплуатации принадлежащего обществу административного здания, а отмененный администрацией оспариваемым постановлением муниципальный правовой акт не соответствовал действовавшему законодательству.
В отзыве на кассационную жалобу общество настаивает на отсутствии у администрации полномочий по отмене изданного ею ненормативного акта, на основании которого в установленном порядке заключен договор аренды земельного участка, и необходимости первоначальной площади земельного участка для эксплуатации административного здания.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Из материалов дела видно и судами установлено, что на основании договора купли-продажи от 17.02.2005 обществу на праве собственности принадлежит здание административного корпуса N 2 общей площадью 82,3 кв. м, расположенное по адресу: г. Геленджик, ул. Херсонская, 2, что подтверждено свидетельством о государственной регистрации права от 16.03.2005 серии 23-АА N 128025 (далее - административное здание).
Постановлением главы администрации от 06.05.2005 N 551 (далее - постановление N 551) земельный участок предоставлен обществу в аренду на 49 лет в целях эксплуатации административного здания, что послужило основанием заключения администрацией (арендодатель) и обществом (арендатор) договора аренды. В качестве вида разрешенного использования земельного участка в договоре аренды, а также в кадастровом плане земельного участка от 18.05.2005 N 40/05-03-01-970 указана эксплуатация административного здания. Обязанностям арендатора по использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием (пункт 4.1.7) и недопущению строительства новых объектов, реконструкции существующих объектов до разработки и утверждения в установленном порядке проектной документации и ее согласования (пункт 4.1.12) стороны противопоставили право арендодателя на принятие в одностороннем порядке решения о прекращении арендных отношений при существенном нарушении условий договора аренды, в том числе при использовании земельного участка в целях, не соответствующих его разрешенному использованию (пунктом 3.2.4).
На основании рекомендаций комиссии по подготовке правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Геленджик от 19.12.2006 по вопросам изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства главой администрации издано постановление от 21.12.2006 N 1969, которым разрешенное использование земельного участка изменено на размещение гостиницы (далее - постановление N 1969), что обусловило заключение сторонами соответствующего дополнительного соглашения от 31.01.2007 к договору аренды.
Постановлением главы администрации от 13.08.2010 N 2287 повторно изменено разрешенное использование земельного участка на размещение торгово-делового центра, что нашло отражение в заключенном сторонами дополнительном соглашении от 08.09.2011 к договору аренды (далее - постановление N 2287).
Принятым на основании представления прокурора города-курорта Геленджика от 08.05.2013 N 7/4-1951-13 и с учетом заключения управления архитектуры и градостроительства администрации от 29.04.2013 N 110-52-2207/13-01-11 постановлением N 1537 отменены постановления N 1969, 2287 в частях, касающихся изменения первоначального вида разрешенного использования земельного участка, утверждена схема расположения земельного участка, площадь которого уменьшена до 538 кв. м, установлено первоначальное разрешенное использование земельного участка для эксплуатации административного здания, а в постановление N 551 внесены изменения, касающиеся уменьшения площади земельного участка.
В кадастровой выписке о земельном участке от 26.09.2013 N 2343/12/13-843399 площадь земельного участка указана равной 538 кв. м, а в качестве вида разрешенного использования значится эксплуатация административного здания, что противоречит сведениям реестра, в выписке из которого от 26.11.2013 N 12/136/2013-371 площадь земельного участка указана равной 910 кв. м, а в качестве его разрешенного использования указано размещение торгово-делового центра.
На заявление общества от 07.10.2013 N 23-0-1-52/3001/2013-2220 о приведении сведений реестра объектов недвижимости в соответствие содержанию договора аренды управлением принято решение от 10.10.2013 N 2343/5/13-437824 об отказе в исправлении технических ошибок и кадастровых ошибок в сведениях о площади земельного участка в связи с их внесением в государственный кадастр недвижимости в точном соответствии с документами, приложенными собственником земельного участка к заявлению от 18.07.2013 N 23-0-1-52/3003/2013-8 о кадастровом учете изменений объекта недвижимости.
В ответ на заявление общества от 18.10.2013 N 15/10 о предоставлении документов, послуживших основанием для внесения указанных изменений, администрация письмом от 20.11.2013 N 110-15-13355/13-35-04 поставила заявителя в известность о внесении таких изменений на основании постановления N 1537.
Полагая, что постановление N 1537, которым в одностороннем порядке без согласия арендатора изменены существенные условия договора аренды, а из владения и пользования арендатора изъята часть земельного участка, противоречит земельному законодательству и нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд.
Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
Подпунктом 3 пункта 4 статьи 170 Кодекса допускается возможность включения в мотивировочную часть судебного акта ссылок на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).
Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Закон N 131-ФЗ) в качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ).
Из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04, следует, что отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 1, 2 постановления от 23.07.2009 N 57 "О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств" разъяснил необходимость оценки обстоятельств, свидетельствующих о заключенности и действительности договора, при рассмотрении дел о взыскании по договору, под которыми Пленумом подразумеваются дела, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств. К обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения дела и подлежащим установлению на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, отнесены обстоятельства, свидетельствующие о заключенности и действительности договора, в том числе о соблюдении правил его заключения, о наличии полномочий на заключение договора у лиц, его подписавших.
Универсальность соответствующего разъяснения и отсутствие законодательного запрета позволяет руководствоваться им и при рассмотрении споров по правилам главы 24 Кодекса с целью выяснения факта нарушения прав заявителя оспариваемыми решением, действием (бездействием).
В соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент заключения договора аренды и дополнительных соглашений к нему; далее - Гражданский кодекс) сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Ничтожная сделка недействительна с момента ее совершения и не требует признания ее таковой в судебном порядке. Новая редакция названной нормы, в силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 07.05.2013 N 100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации" к рассматриваемым отношениям неприменима.
Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.
Статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определена возможность предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с проведением работ по их формированию как без предварительного согласования места размещения объекта, так и с таковым.
Как следует из статей 30, 31, 32 Земельного кодекса, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется путем проведения работ по формированию земельного участка (кадастровые работы и осуществление государственного кадастрового учета), определения разрешенного использования земельного участка и технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, принятия решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставления земельных участков без проведения торгов, публикации сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов, проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка, при этом передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка, а также подписания протокола о результатах торгов или договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу.
Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.
Компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а в случае невозможности строительства объекта на испрашиваемом участке - решение об отказе в размещении объекта.
Названные процедуры существенно отличаются от регламентированного статьей 36 Земельного кодекса порядка реализации собственниками зданий, строений и сооружений исключительного права на предоставление в аренду земельного участка, необходимого для эксплуатации названных объектов, прежде всего императивным предписанием соблюдения принципов открытости и публичности, а также обеспечения конкурентных начал при предоставлении публичных земель для строительства.
Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, обеспечение выбора земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления, разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах, исполнением органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.
Изменение разрешенного использования земельного участка, приобретенного в аренду в порядке реализации исключительного права собственника объекта недвижимости, без соблюдения вышеназванных публичных процедур и в условиях наличия на земельном участке находящегося в частной собственности административного здания, внесение соответствующих изменений в заключенный на основании статьи 36 Земельного кодекса договор аренды путем заключения дополнительных соглашений не могли быть признаны соответствующими указанным процедурам.
Принимая обжалуемые судебные акты, суды не оценили на предмет соответствия вышеприведенным нормативным положениям постановления N 1969, 2287 и заключенные на их основании дополнительные соглашения от 31.01.2007 и от 08.09.2011.
В пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с пунктом 3 статьи 33 Земельного кодекса исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.
При отсутствии утвержденных нормативов местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка (абзац второй пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса).
Формирование земельного участка при его предоставлении в аренду обществу в противоречие указанным норме земельного законодательства и разъяснению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может свидетельствовать о недействительности договора аренды в части, в которой фактическая площадь земельного участка превышает площадь, необходимую для эксплуатации принадлежащего обществу административного здания.
Оценка соответствующей части договора аренды, а также постановлений N 1969, 2287 и заключенных на их основании дополнительных соглашений от 31.01.2007 и от 08.09.2011 на предмет их соответствия действовавшим в момент их издания и заключения нормам земельного законодательства имеет существенное значение для вывода о противоречии (отсутствии такового) оспариваемого постановления органа местного самоуправления закону и нарушения (отсутствии такового) им прав и законных интересов общества.
Без установления названных обстоятельств, связанных с соблюдением органом местного самоуправления установленных статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса процедур при издании постановлений N 1969, 2287 и заключении на их основании дополнительных соглашений от 31.01.2007 и от 08.09.2011, а также без оценки договора аренды, постановлений N 1969, 2287 и дополнительных соглашений от 31.01.2007 и от 08.09.2011 на предмет их соответствия действовавшим в момент их издания и заключения нормам земельного законодательства выводы судов первой и апелляционной инстанций о незаконности постановления N 1537 и нарушении им прав и законных интересов заявителя не могут быть признаны соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.
Пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть вышеизложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки и противоречия, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное решение.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2014 по делу N А32-39801/2013 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
В.А.АНЦИФЕРОВ
Судьи
Я.Е.ВОЛКОВ
А.И.МЕЩЕРИН
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА ОТ 07.10.2014 ПО ДЕЛУ N А32-39801/2013
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 октября 2014 г. по делу N А32-39801/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2014 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 07 октября 2014 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Волкова Я.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Денебола" (ИНН 2304037528, ОГРН 1032301872426) - Лутаева А.А. (доверенность от 23.10.2013), от лица, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (ИНН 2304026276, ОГРН 1022300777840) - Спирина К.Н. (доверенность от 31.12.2013), в отсутствие представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2014 (судья Сумин Д.П.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2014 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А32-39801/2013, установил следующее.
Общество с ограниченной ответственностью "Денебола" обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации муниципального образования город-курорт Геленджик о признании недействительным постановления от 07.06.2013 N 1537 "О приведении правовых документов на земельный участок по ул. Херсонской, 2 в г. Геленджике в соответствие с действующим земельным законодательством Российской Федерации", о понуждении администрации к изготовлению и утверждению схемы расположения на кадастровом плане территории кадастрового квартала 23:40:0408008 земельного участка площадью 910 кв. м с кадастровым номером 23:40:0408008:11, расположенного по адресу: г. Геленджик, ул. Херсонская, 2, и к обращению в федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Краснодарскому краю с заявлением о внесении в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним изменений, касающихся площади, местоположения границ и вида разрешенного использования земельного участка (далее соответственно - общество, администрация, постановление N 1537, земельный участок, орган кадастрового учета, реестр).
В ходе судебного разбирательства общество в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) отказалось от требования о понуждении администрации к изготовлению и утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, а также к обращению в орган кадастрового учета с заявлением о внесении в реестр изменений, касающихся площади, местоположения границ и вида разрешенного использования земельного участка.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее - управление).
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2014, отказ заявителя от части требований принят, производство по делу в соответствующей части прекращено, постановление N 1537 признано недействительным ввиду его противоречия законодательству о местном самоуправлении. Судебные акты мотивированы недопустимостью ревизии муниципального ненормативного правового акта издавшим его органом после заключения на основании такого акта договора и осуществления его государственной регистрации, возможностью оценки процедуры предоставления обществу земельного участка только путем оспаривания в судебном порядке гражданско-правовой сделки, принятием администрацией оспариваемого постановления за пределами ее полномочий.
Администрация обжаловала принятые по делу судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Кодекса, считая, что площадь земельного участка значительно превышала площадь, необходимую для эксплуатации принадлежащего обществу административного здания, а отмененный администрацией оспариваемым постановлением муниципальный правовой акт не соответствовал действовавшему законодательству.
В отзыве на кассационную жалобу общество настаивает на отсутствии у администрации полномочий по отмене изданного ею ненормативного акта, на основании которого в установленном порядке заключен договор аренды земельного участка, и необходимости первоначальной площади земельного участка для эксплуатации административного здания.
Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Из материалов дела видно и судами установлено, что на основании договора купли-продажи от 17.02.2005 обществу на праве собственности принадлежит здание административного корпуса N 2 общей площадью 82,3 кв. м, расположенное по адресу: г. Геленджик, ул. Херсонская, 2, что подтверждено свидетельством о государственной регистрации права от 16.03.2005 серии 23-АА N 128025 (далее - административное здание).
Постановлением главы администрации от 06.05.2005 N 551 (далее - постановление N 551) земельный участок предоставлен обществу в аренду на 49 лет в целях эксплуатации административного здания, что послужило основанием заключения администрацией (арендодатель) и обществом (арендатор) договора аренды. В качестве вида разрешенного использования земельного участка в договоре аренды, а также в кадастровом плане земельного участка от 18.05.2005 N 40/05-03-01-970 указана эксплуатация административного здания. Обязанностям арендатора по использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием (пункт 4.1.7) и недопущению строительства новых объектов, реконструкции существующих объектов до разработки и утверждения в установленном порядке проектной документации и ее согласования (пункт 4.1.12) стороны противопоставили право арендодателя на принятие в одностороннем порядке решения о прекращении арендных отношений при существенном нарушении условий договора аренды, в том числе при использовании земельного участка в целях, не соответствующих его разрешенному использованию (пунктом 3.2.4).
На основании рекомендаций комиссии по подготовке правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Геленджик от 19.12.2006 по вопросам изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства главой администрации издано постановление от 21.12.2006 N 1969, которым разрешенное использование земельного участка изменено на размещение гостиницы (далее - постановление N 1969), что обусловило заключение сторонами соответствующего дополнительного соглашения от 31.01.2007 к договору аренды.
Постановлением главы администрации от 13.08.2010 N 2287 повторно изменено разрешенное использование земельного участка на размещение торгово-делового центра, что нашло отражение в заключенном сторонами дополнительном соглашении от 08.09.2011 к договору аренды (далее - постановление N 2287).
Принятым на основании представления прокурора города-курорта Геленджика от 08.05.2013 N 7/4-1951-13 и с учетом заключения управления архитектуры и градостроительства администрации от 29.04.2013 N 110-52-2207/13-01-11 постановлением N 1537 отменены постановления N 1969, 2287 в частях, касающихся изменения первоначального вида разрешенного использования земельного участка, утверждена схема расположения земельного участка, площадь которого уменьшена до 538 кв. м, установлено первоначальное разрешенное использование земельного участка для эксплуатации административного здания, а в постановление N 551 внесены изменения, касающиеся уменьшения площади земельного участка.
В кадастровой выписке о земельном участке от 26.09.2013 N 2343/12/13-843399 площадь земельного участка указана равной 538 кв. м, а в качестве вида разрешенного использования значится эксплуатация административного здания, что противоречит сведениям реестра, в выписке из которого от 26.11.2013 N 12/136/2013-371 площадь земельного участка указана равной 910 кв. м, а в качестве его разрешенного использования указано размещение торгово-делового центра.
На заявление общества от 07.10.2013 N 23-0-1-52/3001/2013-2220 о приведении сведений реестра объектов недвижимости в соответствие содержанию договора аренды управлением принято решение от 10.10.2013 N 2343/5/13-437824 об отказе в исправлении технических ошибок и кадастровых ошибок в сведениях о площади земельного участка в связи с их внесением в государственный кадастр недвижимости в точном соответствии с документами, приложенными собственником земельного участка к заявлению от 18.07.2013 N 23-0-1-52/3003/2013-8 о кадастровом учете изменений объекта недвижимости.
В ответ на заявление общества от 18.10.2013 N 15/10 о предоставлении документов, послуживших основанием для внесения указанных изменений, администрация письмом от 20.11.2013 N 110-15-13355/13-35-04 поставила заявителя в известность о внесении таких изменений на основании постановления N 1537.
Полагая, что постановление N 1537, которым в одностороннем порядке без согласия арендатора изменены существенные условия договора аренды, а из владения и пользования арендатора изъята часть земельного участка, противоречит земельному законодательству и нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд.
Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
Подпунктом 3 пункта 4 статьи 170 Кодекса допускается возможность включения в мотивировочную часть судебного акта ссылок на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и сохранившие силу постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).
Пунктом 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Закон N 131-ФЗ) в качестве требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, названы недопустимость их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Компетентному органу местного самоуправления, его должностному лицу предоставлено право на отмену ранее принятого ими правового акта в целях обеспечения соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций и в порядке самоконтроля (пункт 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ).
Из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 N 1424/04, следует, что отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта с обязательным указанием закона или иного нормативного акта, которым не соответствовал принятый правовой акт. Отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом, объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пунктах 1, 2 постановления от 23.07.2009 N 57 "О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств" разъяснил необходимость оценки обстоятельств, свидетельствующих о заключенности и действительности договора, при рассмотрении дел о взыскании по договору, под которыми Пленумом подразумеваются дела, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных обязательств. К обстоятельствам, имеющим значение для правильного рассмотрения дела и подлежащим установлению на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, отнесены обстоятельства, свидетельствующие о заключенности и действительности договора, в том числе о соблюдении правил его заключения, о наличии полномочий на заключение договора у лиц, его подписавших.
Универсальность соответствующего разъяснения и отсутствие законодательного запрета позволяет руководствоваться им и при рассмотрении споров по правилам главы 24 Кодекса с целью выяснения факта нарушения прав заявителя оспариваемыми решением, действием (бездействием).
В соответствии со статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент заключения договора аренды и дополнительных соглашений к нему; далее - Гражданский кодекс) сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Ничтожная сделка недействительна с момента ее совершения и не требует признания ее таковой в судебном порядке. Новая редакция названной нормы, в силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 07.05.2013 N 100-ФЗ "О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации" к рассматриваемым отношениям неприменима.
Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.
Статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определена возможность предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с проведением работ по их формированию как без предварительного согласования места размещения объекта, так и с таковым.
Как следует из статей 30, 31, 32 Земельного кодекса, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется путем проведения работ по формированию земельного участка (кадастровые работы и осуществление государственного кадастрового учета), определения разрешенного использования земельного участка и технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, принятия решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставления земельных участков без проведения торгов, публикации сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов, проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка, при этом передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка, а также подписания протокола о результатах торгов или договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу.
Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.
Компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а в случае невозможности строительства объекта на испрашиваемом участке - решение об отказе в размещении объекта.
Названные процедуры существенно отличаются от регламентированного статьей 36 Земельного кодекса порядка реализации собственниками зданий, строений и сооружений исключительного права на предоставление в аренду земельного участка, необходимого для эксплуатации названных объектов, прежде всего императивным предписанием соблюдения принципов открытости и публичности, а также обеспечения конкурентных начал при предоставлении публичных земель для строительства.
Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, обеспечение выбора земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления, разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах, исполнением органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.
Изменение разрешенного использования земельного участка, приобретенного в аренду в порядке реализации исключительного права собственника объекта недвижимости, без соблюдения вышеназванных публичных процедур и в условиях наличия на земельном участке находящегося в частной собственности административного здания, внесение соответствующих изменений в заключенный на основании статьи 36 Земельного кодекса договор аренды путем заключения дополнительных соглашений не могли быть признаны соответствующими указанным процедурам.
Принимая обжалуемые судебные акты, суды не оценили на предмет соответствия вышеприведенным нормативным положениям постановления N 1969, 2287 и заключенные на их основании дополнительные соглашения от 31.01.2007 и от 08.09.2011.
В пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с пунктом 3 статьи 33 Земельного кодекса исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.
При отсутствии утвержденных нормативов местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка (абзац второй пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса).
Формирование земельного участка при его предоставлении в аренду обществу в противоречие указанным норме земельного законодательства и разъяснению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может свидетельствовать о недействительности договора аренды в части, в которой фактическая площадь земельного участка превышает площадь, необходимую для эксплуатации принадлежащего обществу административного здания.
Оценка соответствующей части договора аренды, а также постановлений N 1969, 2287 и заключенных на их основании дополнительных соглашений от 31.01.2007 и от 08.09.2011 на предмет их соответствия действовавшим в момент их издания и заключения нормам земельного законодательства имеет существенное значение для вывода о противоречии (отсутствии такового) оспариваемого постановления органа местного самоуправления закону и нарушения (отсутствии такового) им прав и законных интересов общества.
Без установления названных обстоятельств, связанных с соблюдением органом местного самоуправления установленных статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса процедур при издании постановлений N 1969, 2287 и заключении на их основании дополнительных соглашений от 31.01.2007 и от 08.09.2011, а также без оценки договора аренды, постановлений N 1969, 2287 и дополнительных соглашений от 31.01.2007 и от 08.09.2011 на предмет их соответствия действовавшим в момент их издания и заключения нормам земельного законодательства выводы судов первой и апелляционной инстанций о незаконности постановления N 1537 и нарушении им прав и законных интересов заявителя не могут быть признаны соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.
Пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Направление дела на новое рассмотрение обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть вышеизложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки и противоречия, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное решение.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.03.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2014 по делу N А32-39801/2013 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
В.А.АНЦИФЕРОВ
Судьи
Я.Е.ВОЛКОВ
А.И.МЕЩЕРИН
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)