Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2015 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 19 февраля 2015 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Лазарева С.В.,
судей Беляевой Н.Г., Столярова А.А.
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" (далее - предприятие), администрации города Челябинска (далее - администрация), Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - комитет), Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска (далее - главное управление архитектуры) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
- прокурора Челябинской области (далее - прокурор) - Москвитин Н.Н. (служебное удостоверение);
- администрации - Овчинников А.Н. (доверенность от 04.07.2012 N 05-1006);
- предприятия - Кузнецова И.А. (доверенность от 25.02.2014 N 407), Куртеева А.А. (доверенность от 21.10.2014 N 431);
- главного управления архитектуры - Герасимова А.Б. (доверенность от 15.01.2015).
Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к комитету и предприятию о признании недействительным (ничтожным) договора от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 аренды земельного участка с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенного в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом р-не г. Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), заключенного между комитетом и предприятием; о применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде приведения сторон в первоначальное положение, а именно: обязании предприятие вернуть полученный по договору земельный участок с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом р-не г. Челябинска.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области (далее - Управление Росприроднадзора по Челябинской области), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (далее - Управление Росреестра), Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, администрация, главное управление архитектуры.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 (судья Шумакова С.М.) исковые требования удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014 (судьи Богдановская Г.Н., Суспицина Л.А., Пивоварова Л.В.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе предприятие просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Предприятие считает выводы судов о ненадлежащей публикации информации о предоставлении земельного участка основанными на неверном толковании норм материального права. По мнению предприятия, суды не приняли во внимание, что практически весь спорный земельный участок занят свалкой, что исключает любую возможность осуществления на нем строительства. Предприятие не согласно с выводами судов относительно того, что при заключении договора аренды сторонами нарушено природоохранное законодательство, в части невнесения городской свалки в государственный реестр объектов размещения отходов, считает их основанными на не полном изучении нормативно-правовых норм регулирующих данный вопрос и применении норм права не подлежащих применению. Кроме того, заявитель считает, что суды ошибочно применяют п. 1 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления). Вывод судов о том, что земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей захоронения, является неверным и не подтверждается материалами дела. Доказательств того, что на территории, занятой городской свалкой, расположенной на спорном земельном участке, производится захоронение отходов, в материалы дела не представлено. Предприятие считает выводы судов о захоронении на городской свалке отходов, не доказанными и основанными на предположениях. Заявитель также считает недопустимым доказательством акт Управления Росприроднадзора по Челябинской области.
В кассационной жалобе комитет просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Комитет считает выводы судов о ненадлежащей публикации информации о предоставлении земельного участка основанными на неверном толковании норм материального права. Выводы судов о том, что земельный участок сам по себе не является объектом размещения отходов и не может быть предоставлен для целей размещения отходов, а может предоставляться только под эксплуатацию объекта размещения отходов, являются необоснованными. Доказательств того, что на территории, занятой городской свалкой, расположенной на спорном земельном участке, производится захоронение отходов, в материалы дела не представлено. По мнению комитета, со стороны органа местного самоуправления какие-либо нарушения порядка предоставления земельного участка отсутствуют, спорный договор не соответствует нормам материального права, основания для признания его недействительным (ничтожным) отсутствуют.
В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Администрация считает выводы судов о ненадлежащей публикации информации о предоставлении земельного участка основанными на неверном толковании норм материального права. Заявитель не согласен с выводами судов о том, что для ее создания требуется получение разрешения федерального органа исполнительной власти. Администрация не согласна также с выводами судов о том, что эксплуатируемая предприятием свалка твердых бытовых отходов в государственный реестр объектов размещения отходов (государственный кадастр отходов) не включена. Администрация считает вывод судов о том, что спорный земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей их захоронения является неверным, не подтвержден совокупностью доказательств. Заявитель считает, что суды ошибочно согласились с доводами истца о том, что спорный земельный участок предоставлен в аренду с нарушением режима градостроительных зон.
В кассационной жалобе главное управление архитектуры просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя, судами неверно применены нормы материального права в части определения надлежащего вида информирования населения о предоставлении земельных участков на территории города Челябинска. Не обоснован вывод судов о том, что спорный земельный участок сам по себе не является объектом размещения отходов и не может быть предоставлен для целей размещения отходов, а может предоставляться только под эксплуатацию объекта размещения отходов.
В отзыве на кассационные жалобы прокурор просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.
При рассмотрении спора судами установлено и материалами дела подтверждено, что на основании распоряжения администрации от 04.06.2012 N 3004 между комитетом (арендодатель) и предприятием (арендатор) оформлен договор от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска, в соответствии с условиями которого арендатору во временное пользование передается земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом р-не г. Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска без проведения торгов (п. 1.1, 1.3 договора).
Условия договора применяются к отношениям, возникшим с 04.06.2012 до 04.08.2014 (п. 1.4 договора).
Договором аренды предусмотрена возможность его продления на неопределенный срок (п. 5.1.8 договора), а также изменение срока действия договора при принятии решения о резервировании земельного участка для муниципальных нужд на срок действия такого решения (п. 6.6 договора).
В силу п. 2.1 договора аренды размер арендной платы определен в приложении (форма N 2), являющемся неотъемлемой частью договора.
Земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 передан предприятию по акту приема-передачи от 29.08.2012.
Договор от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска зарегистрирован, что подтверждается уведомлением Управления Росреестра о государственной регистрации договора аренды от 24.09.2012 N 01/402/2012-362.
Соглашением от 16.06.2014 стороны договора аренды внесли в него изменения, исключив п. 4.2.12, предоставляющий арендатору право возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с разрешенным видом использования, а также в соответствии с надлежаще оформленной градостроительной документацией.
Дополнительным соглашением от 11.04.2014 N 1 стороны договора установили срок его действия до 04.08.2016. Указанное дополнительное соглашение также прошло процедуру государственной регистрации.
Ссылаясь на то, что договор аренды земельного участка от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 не соответствует требованиям закона и в силу ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации является недействительным (ничтожным), прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Согласно п. 1 ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Из условий договора аренды следует, что земельный участок предоставлен предприятию для временного размещения (хранения) отходов, однако положениями п. 4.2.12, 6.4. договора предусмотрена возможность осуществления строительства на арендованном земельном участке.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов (п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации).
В первом случае законом предусмотрена безусловная необходимость предоставления земельного участка в порядке проведения торгов (п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу п. 5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации).
По смыслу приведенных выше норм процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства представляет собой сложный юридический состав, соблюдение условий которого необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления таких земельных участков. Несоблюдение хотя бы одного из элементов данного юридического состава влечет недействительность всей процедуры выбора земельного участка для строительства и, как следствие, недействительность (ничтожность) заключаемых на ее основе договоров по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Аналогичные принципы предоставления земельных участков предусмотрены нормой ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в том числе обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Как следует из материалов дела и установлено судами, информация о предстоящем предоставлении спорного земельного участка для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска в газете Правительства и Законодательного собрания Челябинской области - "Южноуральская панорама", а также газете "Вечерний Челябинск" в 2011, 2012 годах не публиковалась.
Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.
Упомянутый в постановлении Президиума принцип сочетания интересов общества и отдельных граждан (подп. 11 п. 1 ст. *** Земельного кодекса Российской Федерации) корреспондирует с принципом обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленным п. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации применительно к случаям предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, ввиду чего названные цели публичного информирования одинаково применимы как в случае предоставления земельного участка для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.
В силу этого, содержание размещенной органом местного самоуправления публикации не должно оставлять сомнений как у неопределенного круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования - сообщение о том, что земельный участок планируется к предоставлению в аренду.
Между тем в рассматриваемом случае содержание размещенной уполномоченным органом публикации не позволяет сделать такой вывод, поскольку из содержания публикации не усматривается сведений о намерении предоставить земельные участки, в то время как сама по себе информация об их формировании не свидетельствует о наличии у муниципального образования такой цели.
Кроме того, исходя из названия публикации, спорный земельный участок был сформирован для целей строительства, а из содержания публикации следует, что земельный участок сформирован для временного хранения отходов. Таким образом, отсутствие однозначной цели предоставления земельного участка не отвечает целям публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку формирует неопределенность в части целей предоставления земельного участка.
Кроме того, в публикации размещена информация о сформированном земельном участка, однако в силу системного толкования норм ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как и нормы ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, следует сделать вывод о том, что публичное информирование населения осуществляется органом местного самоуправления до формирования земельного участка.
С учетом изложенного суды пришли к правомерному выводу о том, что нормы земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и для целей строительства, при предоставлении спорного земельного участка не были соблюдены.
В соответствии с п. 6 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.
Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (п. 7 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
При этом, согласно ст. 1 Закона об отходах производства и потребления под размещением отходов понимается их хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду).
Судами установлено, что эксплуатируемая предприятием свалка отходов производства и потребления в государственный реестр объектов размещения отходов (государственный кадастр отходов) не включена, доказательств обратного материалы дела не содержат, что свидетельствует о нарушении действующего законодательства при предоставлении земельного участка для целей размещения отходов независимо от способа их размещения (хранение либо захоронение).
Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов.
В силу п. 3 приказ вступает в силу со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" (далее - постановление N 818).
Таким постановлением является постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 N 712 "О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности", которое вступило в силу с 01.08.2014 (п. 3, 4 названного постановления).
Между тем отмена с 01.08.2014 постановления N 818 не означает утрату содержащихся в нем положений до момента признания названного нормативного акта утратившим силу, равно как и не отменяет нормы ч. 6 ст. 12 и ст. 20 Закона об отходах производства и потребления, предусматривающей ведение государственного реестра (кадастра) отходов, а также нормы ч. 7 ст. 12 Закона, запрещающей деятельность по размещению отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Постановление N 818 было принято во исполнение названной нормы Федерального закона и п. 1 постановления было установлено, что паспортизация опасных отходов, а также ведение государственного кадастра отходов возложено на Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, размещение отходов вне объектов, внесенных в государственный кадастр (реестр) отходов, было запрещено в том числе на момент заключения оспариваемого договора.
В соответствии со ст. 12 Закона об отходах производства и потребления создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (п. 1), определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
По смыслу указанной нормы объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
В приложении N 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации (утв. Минприроды РФ 15.07.1994) под объектами размещения отходов понимаются: полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с положениями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу, что свалка твердых бытовых отходов, для размещения которой предприятию был предоставлен в аренду спорный земельный участок, является объектом размещения отходов.
Следовательно, для его создания требуется получение разрешения федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами при создании объектов размещения отходов (п. 1 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
Доказательств получения указанного разрешения в порядке ст. 12 Закона об отходах производства и потребления материалы дела не содержат.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды. Запрещается сброс отходов производства и потребления в недра и на почву, размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.
В силу п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" на территориях населенных пунктов запрещается хранение, захоронение и обезвреживание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления. Места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 12 Закона об отходах производства и потребления в границах населенных пунктов запрещается захоронение отходов.
В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
В силу ст. 1 Закона об отходах производства и потребления размещение отходов - это хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
По смыслу указанных правовых норм в их нормативном единстве с п. 4.16 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" критерием разграничения деятельности по хранению и захоронению отходов является временное либо постоянное (соответственно) размещение отходов и возможность (невозможность) их последующего использования.
Как следует из п. 1.1 договора от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012, земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 предоставлен предприятию для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска.
Аналогичный вид разрешенного использования спорного земельного участка указан в кадастровом паспорте земельного участка.
Вместе с тем, судами установлено, что цель предоставления земельного участка не соответствует фактическому использованию земельного участка и назначению расположенного на нем объекта, в том числе на момент его предоставления предприятию в аренду.
Согласно Технологическому регламенту по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, расположенной на спорном земельном участке (далее - Технологический регламент), метод обезвреживания отходов на городской свалке заключается в размещении отходов послойно высотой 1.5 - 2.0 м с уплотнением и изоляцией слоями грунта или изолирующего (строительного материала) 25 - 30 см.
Организация разгрузки отходов предполагает сдвиг отходов бульдозерами на рабочую карту, создание вала с пологим откосом высотой до 2 м за счет 15 - 20 уплотненных слоев.
Технологический регламент предполагает создание нескольких ярусов размещаемых отходов толщиной до 0,5 м, уплотнение каждого яруса, изолирование уплотненного слоя высотой 2 м слоем грунта 25 см.
Указанная технология размещения отходов позволяет сделать вывод о длительном характере хранения отходов и их консервировании без целей дальнейшего использования.
Постановлением главы города Челябинска от 14.05.2005 N 535-п "Об организации учета образования, транспортировки и захоронения отходов на территории г. Челябинска по весовым показателям" предприятию поручено осуществлять прием отходов на городскую свалку с 01.06.2005.
С учетом изложенных норм и представленных доказательств следует, что земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей их захоронения.
В данном случае, согласно указанной в Технологическом регламенте технологии размещенные на земельном участке отходы изолируются таким способом, который исключает их последующее использование.
Из материалов дела не следует, что с момента заключения оспариваемого договора, равно как и с момента фактического размещения свалки (1949 год) каких-либо действий, предполагающих последующее использование размещенных на свалке отходов, что бы указывало на временный характер их размещения, ни органом местного самоуправления, ни арендатором совершено не было.
Земельный участок, на территории которого располагается городская свалка, не является объектом размещения отходов, и предоставление документов на земельный участок не будет подтверждать принадлежность ему объекта размещения отходов.
Независимо от способа размещения отходов на спорном земельном участке - хранение либо захоронение - нормы ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления равным образом запрещают размещение такого объекта на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также непосредственно в границах населенных пунктов запрещено.
В силу этого независимо от способа изоляции отходов, как хранение отходов (учитывая размещение предприятием в том числе отходов III и IV класса опасности), и тем более их захоронение на территории спорного земельного участка, расположенного в черте города Челябинска, не допускается.
В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (п. 1, 3 ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
На основании ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Согласно ч. 3 данной статьи в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (ч. 8 ч. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 13 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
Согласно правовому зонированию территории города Челябинска, Правил застройки и землепользования, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 N 36/8, действовавших на момент заключения договора аренды от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012, спорный земельный участок находится в квадрате 10 карты правового зонирования территории города, в который входят зоны Г-11, А-21, А-13.
Как установлено судами, правовой режим указанных зон не содержит такого вида землепользования как размещение отходов (хранения либо захоронения), поскольку зона Г-11 является зоной предприятий и промышленных объектов и предусматривает производственную деятельность, коммунальное инженерно-техническое обеспечение; зона А-21 отнесена к природным санитарно-защитным зонам и предназначена для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные территории; зона А-13 отнесена к природным зонам, не предоставляемым рекреации, в пределах которой разрешенным видом использования земельного участка является озеленение территории и регулируемая рубка.
Таким образом, предполагаемый вид использования спорного земельного участка под временное размещение (хранение) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска не соответствует требованиям градостроительных норм и территориального зонирования города Челябинска. Доказательств создания зоны специального назначения, а также доказательств размещения спорного объекта размещения отходов в такой зоне, в дело не представлено.
С учетом изложенных обстоятельств, суды пришли к обоснованному выводу об удовлетворении исковых требований.
Все доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку, по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании выводов, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции (ч. 1, 3 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, а их выводы соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены либо изменения решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы МУП "ГОРОДСКОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР", администрации города Челябинска, Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
С.В.ЛАЗАРЕВ
Судьи
Н.Г.БЕЛЯЕВА
А.А.СТОЛЯРОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА УРАЛЬСКОГО ОКРУГА ОТ 19.02.2015 N Ф09-9521/14 ПО ДЕЛУ N А76-10197/2014
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 февраля 2015 г. N Ф09-9521/14
Дело N А76-10197/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2015 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 19 февраля 2015 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Лазарева С.В.,
судей Беляевой Н.Г., Столярова А.А.
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы муниципального унитарного предприятия "Городской экологический центр" (далее - предприятие), администрации города Челябинска (далее - администрация), Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - комитет), Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска (далее - главное управление архитектуры) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
- прокурора Челябинской области (далее - прокурор) - Москвитин Н.Н. (служебное удостоверение);
- администрации - Овчинников А.Н. (доверенность от 04.07.2012 N 05-1006);
- предприятия - Кузнецова И.А. (доверенность от 25.02.2014 N 407), Куртеева А.А. (доверенность от 21.10.2014 N 431);
- главного управления архитектуры - Герасимова А.Б. (доверенность от 15.01.2015).
Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением к комитету и предприятию о признании недействительным (ничтожным) договора от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 аренды земельного участка с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенного в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом р-не г. Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), заключенного между комитетом и предприятием; о применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде приведения сторон в первоначальное положение, а именно: обязании предприятие вернуть полученный по договору земельный участок с кадастровым номером 74:36:0110006:69, площадью 859 664 кв. м, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом р-не г. Челябинска.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области (далее - Управление Росприроднадзора по Челябинской области), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (далее - Управление Росреестра), Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, администрация, главное управление архитектуры.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 (судья Шумакова С.М.) исковые требования удовлетворены.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014 (судьи Богдановская Г.Н., Суспицина Л.А., Пивоварова Л.В.) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе предприятие просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Предприятие считает выводы судов о ненадлежащей публикации информации о предоставлении земельного участка основанными на неверном толковании норм материального права. По мнению предприятия, суды не приняли во внимание, что практически весь спорный земельный участок занят свалкой, что исключает любую возможность осуществления на нем строительства. Предприятие не согласно с выводами судов относительно того, что при заключении договора аренды сторонами нарушено природоохранное законодательство, в части невнесения городской свалки в государственный реестр объектов размещения отходов, считает их основанными на не полном изучении нормативно-правовых норм регулирующих данный вопрос и применении норм права не подлежащих применению. Кроме того, заявитель считает, что суды ошибочно применяют п. 1 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления). Вывод судов о том, что земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей захоронения, является неверным и не подтверждается материалами дела. Доказательств того, что на территории, занятой городской свалкой, расположенной на спорном земельном участке, производится захоронение отходов, в материалы дела не представлено. Предприятие считает выводы судов о захоронении на городской свалке отходов, не доказанными и основанными на предположениях. Заявитель также считает недопустимым доказательством акт Управления Росприроднадзора по Челябинской области.
В кассационной жалобе комитет просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Комитет считает выводы судов о ненадлежащей публикации информации о предоставлении земельного участка основанными на неверном толковании норм материального права. Выводы судов о том, что земельный участок сам по себе не является объектом размещения отходов и не может быть предоставлен для целей размещения отходов, а может предоставляться только под эксплуатацию объекта размещения отходов, являются необоснованными. Доказательств того, что на территории, занятой городской свалкой, расположенной на спорном земельном участке, производится захоронение отходов, в материалы дела не представлено. По мнению комитета, со стороны органа местного самоуправления какие-либо нарушения порядка предоставления земельного участка отсутствуют, спорный договор не соответствует нормам материального права, основания для признания его недействительным (ничтожным) отсутствуют.
В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Администрация считает выводы судов о ненадлежащей публикации информации о предоставлении земельного участка основанными на неверном толковании норм материального права. Заявитель не согласен с выводами судов о том, что для ее создания требуется получение разрешения федерального органа исполнительной власти. Администрация не согласна также с выводами судов о том, что эксплуатируемая предприятием свалка твердых бытовых отходов в государственный реестр объектов размещения отходов (государственный кадастр отходов) не включена. Администрация считает вывод судов о том, что спорный земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей их захоронения является неверным, не подтвержден совокупностью доказательств. Заявитель считает, что суды ошибочно согласились с доводами истца о том, что спорный земельный участок предоставлен в аренду с нарушением режима градостроительных зон.
В кассационной жалобе главное управление архитектуры просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на нарушение судами ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. По мнению заявителя, судами неверно применены нормы материального права в части определения надлежащего вида информирования населения о предоставлении земельных участков на территории города Челябинска. Не обоснован вывод судов о том, что спорный земельный участок сам по себе не является объектом размещения отходов и не может быть предоставлен для целей размещения отходов, а может предоставляться только под эксплуатацию объекта размещения отходов.
В отзыве на кассационные жалобы прокурор просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.
При рассмотрении спора судами установлено и материалами дела подтверждено, что на основании распоряжения администрации от 04.06.2012 N 3004 между комитетом (арендодатель) и предприятием (арендатор) оформлен договор от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска, в соответствии с условиями которого арендатору во временное пользование передается земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69, расположенный в границах улиц: Хлебозаводской, Автоматики, Героев Танкограда, Северный Луч в Металлургическом р-не г. Челябинска, из земель населенных пунктов (природная, производственная зоны и зона инженерной и транспортной инфраструктуры), для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска без проведения торгов (п. 1.1, 1.3 договора).
Условия договора применяются к отношениям, возникшим с 04.06.2012 до 04.08.2014 (п. 1.4 договора).
Договором аренды предусмотрена возможность его продления на неопределенный срок (п. 5.1.8 договора), а также изменение срока действия договора при принятии решения о резервировании земельного участка для муниципальных нужд на срок действия такого решения (п. 6.6 договора).
В силу п. 2.1 договора аренды размер арендной платы определен в приложении (форма N 2), являющемся неотъемлемой частью договора.
Земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 передан предприятию по акту приема-передачи от 29.08.2012.
Договор от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 краткосрочной аренды земли города Челябинска зарегистрирован, что подтверждается уведомлением Управления Росреестра о государственной регистрации договора аренды от 24.09.2012 N 01/402/2012-362.
Соглашением от 16.06.2014 стороны договора аренды внесли в него изменения, исключив п. 4.2.12, предоставляющий арендатору право возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства в соответствии с целевым назначением земельного участка и в соответствии с разрешенным видом использования, а также в соответствии с надлежаще оформленной градостроительной документацией.
Дополнительным соглашением от 11.04.2014 N 1 стороны договора установили срок его действия до 04.08.2016. Указанное дополнительное соглашение также прошло процедуру государственной регистрации.
Ссылаясь на то, что договор аренды земельного участка от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012 не соответствует требованиям закона и в силу ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации является недействительным (ничтожным), прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным настоящим Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (п. 1 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Согласно п. 1 ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Из условий договора аренды следует, что земельный участок предоставлен предприятию для временного размещения (хранения) отходов, однако положениями п. 4.2.12, 6.4. договора предусмотрена возможность осуществления строительства на арендованном земельном участке.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов (п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации).
В первом случае законом предусмотрена безусловная необходимость предоставления земельного участка в порядке проведения торгов (п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу п. 5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (п. 3 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации).
По смыслу приведенных выше норм процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства представляет собой сложный юридический состав, соблюдение условий которого необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности предоставления таких земельных участков. Несоблюдение хотя бы одного из элементов данного юридического состава влечет недействительность всей процедуры выбора земельного участка для строительства и, как следствие, недействительность (ничтожность) заключаемых на ее основе договоров по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Аналогичные принципы предоставления земельных участков предусмотрены нормой ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, в том числе обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Как следует из материалов дела и установлено судами, информация о предстоящем предоставлении спорного земельного участка для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска в газете Правительства и Законодательного собрания Челябинской области - "Южноуральская панорама", а также газете "Вечерний Челябинск" в 2011, 2012 годах не публиковалась.
Согласно правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, публичное размещение информации о предстоящем предоставлении земельного участка для целей строительства призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.
Упомянутый в постановлении Президиума принцип сочетания интересов общества и отдельных граждан (подп. 11 п. 1 ст. *** Земельного кодекса Российской Федерации) корреспондирует с принципом обеспечения эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, установленным п. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации применительно к случаям предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, ввиду чего названные цели публичного информирования одинаково применимы как в случае предоставления земельного участка для целей строительства, так и для целей, не связанных со строительством.
В силу этого, содержание размещенной органом местного самоуправления публикации не должно оставлять сомнений как у неопределенного круга лиц, так и потенциальных претендентов на земельный участок относительно предмета и целей такого информирования - сообщение о том, что земельный участок планируется к предоставлению в аренду.
Между тем в рассматриваемом случае содержание размещенной уполномоченным органом публикации не позволяет сделать такой вывод, поскольку из содержания публикации не усматривается сведений о намерении предоставить земельные участки, в то время как сама по себе информация об их формировании не свидетельствует о наличии у муниципального образования такой цели.
Кроме того, исходя из названия публикации, спорный земельный участок был сформирован для целей строительства, а из содержания публикации следует, что земельный участок сформирован для временного хранения отходов. Таким образом, отсутствие однозначной цели предоставления земельного участка не отвечает целям публичного информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка, поскольку формирует неопределенность в части целей предоставления земельного участка.
Кроме того, в публикации размещена информация о сформированном земельном участка, однако в силу системного толкования норм ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как и нормы ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, следует сделать вывод о том, что публичное информирование населения осуществляется органом местного самоуправления до формирования земельного участка.
С учетом изложенного суды пришли к правомерному выводу о том, что нормы земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и для целей строительства, при предоставлении спорного земельного участка не были соблюдены.
В соответствии с п. 6 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.
Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (п. 7 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
При этом, согласно ст. 1 Закона об отходах производства и потребления под размещением отходов понимается их хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду).
Судами установлено, что эксплуатируемая предприятием свалка отходов производства и потребления в государственный реестр объектов размещения отходов (государственный кадастр отходов) не включена, доказательств обратного материалы дела не содержат, что свидетельствует о нарушении действующего законодательства при предоставлении земельного участка для целей размещения отходов независимо от способа их размещения (хранение либо захоронение).
Приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов.
В силу п. 3 приказ вступает в силу со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" (далее - постановление N 818).
Таким постановлением является постановление Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 N 712 "О порядке проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности", которое вступило в силу с 01.08.2014 (п. 3, 4 названного постановления).
Между тем отмена с 01.08.2014 постановления N 818 не означает утрату содержащихся в нем положений до момента признания названного нормативного акта утратившим силу, равно как и не отменяет нормы ч. 6 ст. 12 и ст. 20 Закона об отходах производства и потребления, предусматривающей ведение государственного реестра (кадастра) отходов, а также нормы ч. 7 ст. 12 Закона, запрещающей деятельность по размещению отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Постановление N 818 было принято во исполнение названной нормы Федерального закона и п. 1 постановления было установлено, что паспортизация опасных отходов, а также ведение государственного кадастра отходов возложено на Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, размещение отходов вне объектов, внесенных в государственный кадастр (реестр) отходов, было запрещено в том числе на момент заключения оспариваемого договора.
В соответствии со ст. 12 Закона об отходах производства и потребления создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (п. 1), определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
По смыслу указанной нормы объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
В приложении N 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации (утв. Минприроды РФ 15.07.1994) под объектами размещения отходов понимаются: полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с положениями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу, что свалка твердых бытовых отходов, для размещения которой предприятию был предоставлен в аренду спорный земельный участок, является объектом размещения отходов.
Следовательно, для его создания требуется получение разрешения федерального органа исполнительной власти в области обращения с отходами при создании объектов размещения отходов (п. 1 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления).
Доказательств получения указанного разрешения в порядке ст. 12 Закона об отходах производства и потребления материалы дела не содержат.
В соответствии с ч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды. Запрещается сброс отходов производства и потребления в недра и на почву, размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.
В силу п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" на территориях населенных пунктов запрещается хранение, захоронение и обезвреживание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления. Места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
Согласно ст. 12 Закона об отходах производства и потребления в границах населенных пунктов запрещается захоронение отходов.
В соответствии с п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
В силу ст. 1 Закона об отходах производства и потребления размещение отходов - это хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
По смыслу указанных правовых норм в их нормативном единстве с п. 4.16 "ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" критерием разграничения деятельности по хранению и захоронению отходов является временное либо постоянное (соответственно) размещение отходов и возможность (невозможность) их последующего использования.
Как следует из п. 1.1 договора от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012, земельный участок площадью 859 664 кв. м с кадастровым номером 74:36:0110006:69 предоставлен предприятию для временного размещения (хранения) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска.
Аналогичный вид разрешенного использования спорного земельного участка указан в кадастровом паспорте земельного участка.
Вместе с тем, судами установлено, что цель предоставления земельного участка не соответствует фактическому использованию земельного участка и назначению расположенного на нем объекта, в том числе на момент его предоставления предприятию в аренду.
Согласно Технологическому регламенту по эксплуатации городской свалки г. Челябинска, расположенной на спорном земельном участке (далее - Технологический регламент), метод обезвреживания отходов на городской свалке заключается в размещении отходов послойно высотой 1.5 - 2.0 м с уплотнением и изоляцией слоями грунта или изолирующего (строительного материала) 25 - 30 см.
Организация разгрузки отходов предполагает сдвиг отходов бульдозерами на рабочую карту, создание вала с пологим откосом высотой до 2 м за счет 15 - 20 уплотненных слоев.
Технологический регламент предполагает создание нескольких ярусов размещаемых отходов толщиной до 0,5 м, уплотнение каждого яруса, изолирование уплотненного слоя высотой 2 м слоем грунта 25 см.
Указанная технология размещения отходов позволяет сделать вывод о длительном характере хранения отходов и их консервировании без целей дальнейшего использования.
Постановлением главы города Челябинска от 14.05.2005 N 535-п "Об организации учета образования, транспортировки и захоронения отходов на территории г. Челябинска по весовым показателям" предприятию поручено осуществлять прием отходов на городскую свалку с 01.06.2005.
С учетом изложенных норм и представленных доказательств следует, что земельный участок был предоставлен не для целей временного размещения отходов, а для целей их захоронения.
В данном случае, согласно указанной в Технологическом регламенте технологии размещенные на земельном участке отходы изолируются таким способом, который исключает их последующее использование.
Из материалов дела не следует, что с момента заключения оспариваемого договора, равно как и с момента фактического размещения свалки (1949 год) каких-либо действий, предполагающих последующее использование размещенных на свалке отходов, что бы указывало на временный характер их размещения, ни органом местного самоуправления, ни арендатором совершено не было.
Земельный участок, на территории которого располагается городская свалка, не является объектом размещения отходов, и предоставление документов на земельный участок не будет подтверждать принадлежность ему объекта размещения отходов.
Независимо от способа размещения отходов на спорном земельном участке - хранение либо захоронение - нормы ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п. 1, 3 ст. 18 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 12 Закона об отходах производства и потребления равным образом запрещают размещение такого объекта на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, а также непосредственно в границах населенных пунктов запрещено.
В силу этого независимо от способа изоляции отходов, как хранение отходов (учитывая размещение предприятием в том числе отходов III и IV класса опасности), и тем более их захоронение на территории спорного земельного участка, расположенного в черте города Челябинска, не допускается.
В соответствии со ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (п. 1, 3 ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
На основании ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Согласно ч. 3 данной статьи в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (ч. 8 ч. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу ч. 13 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.
Согласно правовому зонированию территории города Челябинска, Правил застройки и землепользования, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 27.04.2004 N 36/8, действовавших на момент заключения договора аренды от 29.08.2012 УЗ N 010918-К-2012, спорный земельный участок находится в квадрате 10 карты правового зонирования территории города, в который входят зоны Г-11, А-21, А-13.
Как установлено судами, правовой режим указанных зон не содержит такого вида землепользования как размещение отходов (хранения либо захоронения), поскольку зона Г-11 является зоной предприятий и промышленных объектов и предусматривает производственную деятельность, коммунальное инженерно-техническое обеспечение; зона А-21 отнесена к природным санитарно-защитным зонам и предназначена для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные территории; зона А-13 отнесена к природным зонам, не предоставляемым рекреации, в пределах которой разрешенным видом использования земельного участка является озеленение территории и регулируемая рубка.
Таким образом, предполагаемый вид использования спорного земельного участка под временное размещение (хранение) отходов производства и потребления от жителей и предприятий г. Челябинска не соответствует требованиям градостроительных норм и территориального зонирования города Челябинска. Доказательств создания зоны специального назначения, а также доказательств размещения спорного объекта размещения отходов в такой зоне, в дело не представлено.
С учетом изложенных обстоятельств, суды пришли к обоснованному выводу об удовлетворении исковых требований.
Все доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку, по существу направлены на переоценку доказательств и сделанных на их основании выводов, что не относится к полномочиям суда кассационной инстанции (ч. 1, 3 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, а их выводы соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены либо изменения решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.09.2014 по делу N А76-10197/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.11.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы МУП "ГОРОДСКОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР", администрации города Челябинска, Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, Главного управления архитектуры и градостроительства администрации города Челябинска - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
С.В.ЛАЗАРЕВ
Судьи
Н.Г.БЕЛЯЕВА
А.А.СТОЛЯРОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)