Судебные решения, арбитраж
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2014 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
при участии в судебном заседании:
представителя ответчика Рогожкина А.Г., действующего на основании доверенности от 10.01.2014,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента муниципальной собственности администрации города Кирова
на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014
по делу N А28-14996/2013, принятое судом в составе судьи Агалаковой Н.В.,
по заявлению департамента муниципальной собственности администрации города Кирова (ИНН: 4348010693, ОГРН: 1034316546978)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652),
третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "СоюзСтрой" (ИНН: 4345199384, ОГРН: 1074345043145),
о признании незаконным пункта 1 решения от 26.08.2013 (в полном объеме изготовлено 03.09.2013) по делу N 40/05-13,
установил:
департамент муниципальной собственности администрации города Кирова (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 26.08.2013 (в полном объеме изготовлено 03.09.2013) по делу N 40/05-13 в части признания в действиях заявителя нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Определением суда от 18.12.2013 на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен соответчик по делу о нарушении антимонопольного законодательства - общество с ограниченной ответственностью "СоюзСтрой" (далее - третье лицо, ООО "СоюзСтрой").
Решением Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014 в удовлетворении заявленных требований было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Из обжалуемого решения, как отмечает заявитель, не следует, что со стороны Департамента имело место заключение каких-либо соглашений или совершение согласованных действий, повлекших за собой последствия, поименованные в пунктах 1 - 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ; кроме того, суд не учел, что антимонопольным органом в оспариваемом решении не указан конкретный пункт статьи 16 Закона N 135-ФЗ, который нарушают действия Департамента и ООО "СоюзСтрой", а также не принято во внимание, что, квалифицируя действия заявителя в качестве несоблюдения конкретного антимонопольного запрета, ответчик должен был доказать факт совершения определенного вменяемого нарушения, при этом одной лишь ссылки на факт заключения соглашения от 02.09.2011 для этого недостаточно.
Ссылаясь на положения Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), заявитель указывает на то, что при наличии заключенного договора аренды земельного участка арендатор и собственник расположенного на участке объекта недвижимости вправе самостоятельно выбрать один из видов разрешенного использования земельного участка, соответствующий градостроительному регламенту; при изменении арендатором вида разрешенного использования договор аренды подлежит изменению в связи с изменившимся разрешенным использованием, при этом законодательство не предусматривает право отказа органа местного самоуправления в согласовании избранного арендатором вида разрешенного использования земельного участка, соответствующего градостроительному регламенту. Новое предоставление земельного участка в этом случае не осуществляется, поскольку понятие "предоставление земельных участков" подразумевает под собой первичное приобретение лицами прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Поскольку на момент заключения соглашения от 02.09.2011 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 01.10.2008 N 56555 спорный земельный участок уже был предоставлен ООО "СоюзСтрой" и на нем находился принадлежащий третьему лицу объект недвижимости, Департамент полагает, что требования статьи 30.1 ЗК РФ в части проведения аукциона при продаже права аренды земельных участков для жилищного строительства в данном случае применению не подлежат, так как ранее распорядившись земельным участком, муниципальное образование не имело оснований для передачи права пользования (аренды) земельным участком иным лицам, кроме ООО "СоюзСтрой".
При таких обстоятельствах заявитель считает, что у Департамента отсутствовали правовые основания для отказа в подписании соглашения о внесении изменений в договор аренды земельного участка.
Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы заявителя, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает оснований для его отмены.
В судебном заседании апелляционного суда представитель УФАС возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
Заявитель и ООО "СоюзСтрой" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Департамент представил ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя и третьего лица.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.06.2013 в УФАС из прокуратуры Первомайского района города Кирова поступили материалы проверки по факту заключения между администрацией города Кирова и ООО "СоюзСтрой" соглашения о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменено назначение строящихся объектов, для оценки действий на наличие сговора (л.д. 99).
В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании данных материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства N 40/05-13 ответчиком было установлено, что распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 28.04.2008 N 350-зр утвержден акт о выборе земельного участка от 09.08.2007 N 21-09-2369, предварительно согласовано ООО "СоюзСтрой" место размещения объекта (здание торгово-офисного назначения) на земельном участке N 43:40:000626:0012А, определены характеристики участка: месторасположение - ул. Клубная, 13; площадь - 3466 кв. м; категория земель - земли населенных пунктов; разрешенное использование - размещение объектов, предусмотренных в зоне застройки многоэтажными жилыми домами; фактическое использование (вид разрешенного использования) - здание торгово-офисного назначения (л.д. 76).
Распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 16.07.2008 N 829-зр "О предоставлении ООО "СоюзСтрой" земельного участка N 43:40:000626:13 в аренду для строительства объекта (здание торгово-офисного назначения) по ул. Клубной, 13, Первомайского района г. Кирова" установлены характеристики земельного участка с кадастровым номером 43:40:00626:13, аналогичные характеристикам, указанным в распоряжении от 28.04.2008 N 350-зр (л.д. 92-93).
18.08.2008 на основании указанного распоряжения Управлением (Комитетом) по делам муниципальной собственности города Кирова (прежнее наименование Департамента) и ООО "СоюзСтрой" подписан договор аренды данного земельного участка (л.д. 82-85), государственная регистрация права аренды ООО "СоюзСтрой" произведена 01.10.2008 (л.д. 77).
29.11.2010 произведена государственная регистрация права собственности ООО "СоюзСтрой" на незавершенный строительством объект "здание торгово-офисного назначения", степень готовности 1%, адрес объекта - г. Киров, Первомайский район, ул. Клубная, д. 13, на основании договора аренды от 18.08.2008, разрешения на строительство объекта от 01.09.2010 N RU43306000-186, проектной документации, кадастрового паспорта здания от 15.11.2010.
23.08.2011 ООО "СоюзСтрой" направило в Департамент обращение о внесении изменений в условия договора аренды земельного участка с кадастровым номером 43:40:000626:13, расположенного по адресу: г. Киров, ул. Клубная, д. 13, в части предоставления земельного участка для размещения многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения (л.д. 78).
02.09.2011 между Департаментом и ООО "СоюзСтрой" подписано соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 18.08.2008, в соответствии с которым пункт 1.3 договора аренды изложен в следующей редакции: "Данный земельный участок предоставляется для размещения многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения (строительство)" (л.д. 108). Государственная регистрация соглашения произведена 30.09.2011 (л.д. 109).
Администрацией выданы разрешения на строительство многоквартирного жилого дома от 28.10.2011 N RU43306000-276 и от 26.07.2012 N RU43306000-215.
ООО "СоюзСтрой" осуществлено строительство многоквартирного дома по адресу: г. Киров, ул. Клубная, д. 13, заключены договоры участия в долевом строительстве с физическими лицами и ОАО "КРИК", муниципальные контракты с Департаментом.
При рассмотрении материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия УФАС пришла к выводу о наличии между Департаментом и ООО "СоюзСтрой" договоренности, содержащейся в соглашении от 02.09.2011, в том значении, которое указано в пункте 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, и не допустимого в силу положений статьи 16 данного Закона, поскольку данным соглашением созданы необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых ООО "СоюзСтрой" поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
26.08.2013 Управление приняло решение по делу N 40/05-13 (в полном объеме изготовлено 03.09.2013), в соответствии с пунктом 1 которого Департамент и ООО "СоюзСтрой" были признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции (л.д. 30-33). Предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Департаменту и третьему лицу не выдавалось (пункт 2).
Не согласившись с пунктом 1 указанного решения антимонопольного органа в части признания в действиях Департамента нарушения статьи 16 Закона N 135-ФЗ, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании решения незаконным в указанной части.
Суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа, признал решение УФАС в оспариваемой части законным и обоснованным и отказал в удовлетворении заявленных требований.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
Земельный кодекс Российской Федерации различает предоставление земельных участков для строительства (статьи 30 - 32 ЗК РФ), для целей, не связанных со строительством (статья 34 ЗК РФ), для эксплуатации построенных зданий, строений и сооружений (статья 36 ЗК РФ), при этом различие целей определяет разные основания и порядок предоставления земельных участков.
В силу части 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ.
Из материалов дела следует, что предоставление ООО "СоюзСтрой" земельного участка с кадастровым номером 43:40:000626:13 для строительства здания торгово-офисного назначения произведено по процедуре предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
Статьей 30.1 ЗК РФ установлены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.
Таким образом, земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах.
Статьей 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов, таким образом, разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.
Градостроительный кодекс Российской Федерации допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37 ГрК РФ), однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.
Для объектов жилищного строительства Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрено предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в связи с чем получение земельного участка в соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ с последующим изменением вида разрешенного использования на жилищное строительство и внесением изменений в договор аренды не соответствует действующему законодательству.
Мнение Департамента относительно того, что по смыслу статьи 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка подразумевает под собой первичное приобретение прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной или государственной собственности, а впоследствии арендаторы могут использовать данные земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешенного использования, безосновательно и противоречит приведенным нормам ЗК РФ.
Статья 30.1 ЗК РФ устанавливает особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства. Приобретение прав на земельный участок в ином порядке (путем подписания соглашений, изменяющих цель предоставления участка, вид разрешенного использования) законом не предусмотрено.
Апелляционный суд считает, что в случае, если целью спорных изменений является строительство жилого дома, а не достройка объекта незавершенного строительства в рамках установленного для данного участка его разрешенного использования, то данные изменения следует признать направленными в обход процедуры, установленной положениями статьи 30.1 ЗК РФ.
Пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ предусмотрен случай предоставления земельного участка без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Заключение такого договора предусмотрено статьей 46.2 ГрК РФ, часть 2 которой устанавливает требование о проведении аукциона на право заключить такой договор.
Пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ предусмотрен случай заключения договора аренды земельного участка при признании несостоявшимся аукциона.
Пунктом 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ также предусмотрено, что до 30.12.2007 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено соглашением, заключенным таким лицом с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Кроме того, до 01.07.2007 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, мог быть предоставлен лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01.10.2005, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.
Вместе с тем рассматриваемый в настоящем деле случай не относится к вышеперечисленным исключениям, поскольку первоначально договор аренды заключен с условием о предоставлении земельного участка для строительства здания торгово-офисного назначения по результатам процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, а затем вид разрешенного использования земельного участка изменен и в договор аренды внесены изменения, предусматривающие жилищное строительство на спорном земельном участке.
Отсутствие вышеприведенных обстоятельств не позволяет применять статью 30.1 ЗК РФ как основание для заключения спорного соглашения. Более того, действующее законодательство прямо препятствует заключению подобных соглашений. Положения ГрК РФ, определяющие процедуру изменения разрешенного использования земельного участка, не могут нарушать установленный порядок предоставления земельных участков для конкретных целей (жилищное строительство) и конкретным способом (организация и проведение торгов), установленный специальным для правового регулирования отношений по предоставлению прав не земельные участки земельным законодательством.
С учетом изложенного представляются неправомерными ссылки на то, что требования статьи 30.1 ЗК РФ применимы только в случае первичного предоставления земельного участка.
Поскольку коммерческая привлекательность возведения жилых домов очевидна, предоставление земли для строительства жилья происходит на аукционе. Участки под жилищное строительство пользуются спросом, поэтому их передача без проведения торгов нарушает права других возможных претендентов на их использование. Иное противоречит требованиям закона и нарушает права и законные интересы неограниченного круга лиц, так как создает для заявителя ничем не обусловленное преимущество перед иными лицами в приобретении прав на земельный участок для жилищного строительства.
Оспариваемым решением антимонопольный орган признал нарушением Департаментом и ООО "СоюзСтрой" статьи 16 Закона о защите конкуренции заключенное между ними соглашение от 02.09.2011 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 01.10.2008, в результате которого третье лицо было поставлено в неравные, более выгодные условия по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, поскольку получило возможность осуществления жилищного строительства без необходимости участия в торгах для получения соответствующих прав на земельный участок.
В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Квалифицирующим признаком применительно к доказыванию нарушения данного антимонопольного запрета выступают реальные или возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и наличие причинной связи между соглашением или согласованными действиями и такими последствиями.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В оспариваемом решении УФАС факт нарушения мотивирован тем, что предоставление возможности осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) создает необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых ООО "СоюзСтрой" поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты.
Таким образом, определен рынок, на котором допущено нарушение, - рынок жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Границы данного рынка ограничены земельными участками, соответствующие полномочия по предоставлению которых имеются у Департамента.
С учетом изложенного следует отметить, что вопреки позиции заявителя в решении Управления отсутствует указание на ограничение конкуренции в отношении прав на конкретный земельный участок, на котором находится принадлежащий ООО "СоюзСтрой" объект недвижимости, а указано на создание преимущественных и дискриминационных условий, обеспечивающих возможность жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в обход установленной процедуры и в нарушение частей 1, 2 статьи 30.1 ЗК РФ.
В данном случае нарушение заключается не в создании преимущественных условий допуска к конкретному земельному участку, а в создании преимущественных условий доступа к возможности осуществления жилищного строительства без необходимости участия в торгах.
Предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона может привести к экономии финансовых средств конкретного застройщика, что ставит застройщика в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, приобретающими права на земельные участки для целей жилищного строительства на торгах в порядке статьи 30.1 ЗК РФ.
Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган со ссылками на положения ЗК РФ доказал недопустимость предоставления земельных участков для целей жилищного строительства без организации и проведения торгов. Из положения статьи 16 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленных в ней запретов является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
В оспариваемом решении комиссия УФАС установила влияние рассматриваемого соглашения на конкуренцию и указала, в чем оно выразилось.
При этом при решении вопроса о доказанности действительных или возможных негативный последствий для конкуренции суд первой инстанции обоснованно руководствовался позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/2011, в соответствии с которой в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию: лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть установлены все потенциальные участники рынка, желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
При названных условиях соглашение Департамента и ООО "СоюзСтрой" о внесении изменений в договор аренды земельного участка правомерно квалифицировано антимонопольным органом как нарушающее статью 16 Закона N 135-ФЗ.
Следует отметить, что Закон о защите конкуренции содержит более широкое понятие соглашения, не ограниченное только понятием соглашения в форме гражданско-правового договора.
В качестве соглашения, запрещенного статьей 16 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган квалифицировал заключенное между заявителями соглашение о внесении изменений в договор аренды о смене вида разрешенного использования земельного участка. Таким образом, соглашение (договоренность) достигнуто в письменной форме и выразилось в указанных документах. Следствием такого соглашения явилось непроведение обязательных в данном случае торгов.
Ссылка Департамента на то, что антимонопольным органом не указан конкретный пункт статьи 16 Закона о защите конкуренции, нарушение которого вменялось ответчикам по делу о нарушении антимонопольного законодательства, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку в данной норме содержится запрет на любые соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Перечень нарушений является открытым и не ограничен только пунктами 1 - 4 статьи 16 Закона.
Нарушение конкретных запретов, приведенных в пунктах 1 - 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, Департаменту не вменялось, в связи с чем не подлежит доказыванию в рамках данного дела.
Конкретный судебный акт, упомянутый Департаментом в апелляционной жалобе (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.04.2012 по делу N А82-166/2011), принят по обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору, и содержит выводы относительно квалификации конкретного вмененного в рамках соответствующего дела нарушения антимонопольного законодательства.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При таких обстоятельствах у Арбитражного суда Кировской области отсутствовали основания для удовлетворения требований заявителя и признания незаконным в оспариваемой части решения УФАС по делу N 40/05-13.
Пункт 1 решения антимонопольного органа не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности и не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учетом публично-правового характера и предмета рассматриваемого спора, наличие в материалах дела договора участия в долевом строительстве не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения УФАС.
С учетом изложенного решение Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.
Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.
Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с заявителя жалобы не взыскивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014 по делу N А28-14996/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента муниципальной собственности администрации города Кирова - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВТОРОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 10.06.2014 ПО ДЕЛУ N А28-14996/2013
Разделы:Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 июня 2014 г. по делу N А28-14996/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2014 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
при участии в судебном заседании:
представителя ответчика Рогожкина А.Г., действующего на основании доверенности от 10.01.2014,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента муниципальной собственности администрации города Кирова
на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014
по делу N А28-14996/2013, принятое судом в составе судьи Агалаковой Н.В.,
по заявлению департамента муниципальной собственности администрации города Кирова (ИНН: 4348010693, ОГРН: 1034316546978)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652),
третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "СоюзСтрой" (ИНН: 4345199384, ОГРН: 1074345043145),
о признании незаконным пункта 1 решения от 26.08.2013 (в полном объеме изготовлено 03.09.2013) по делу N 40/05-13,
установил:
департамент муниципальной собственности администрации города Кирова (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 26.08.2013 (в полном объеме изготовлено 03.09.2013) по делу N 40/05-13 в части признания в действиях заявителя нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Определением суда от 18.12.2013 на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен соответчик по делу о нарушении антимонопольного законодательства - общество с ограниченной ответственностью "СоюзСтрой" (далее - третье лицо, ООО "СоюзСтрой").
Решением Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014 в удовлетворении заявленных требований было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Из обжалуемого решения, как отмечает заявитель, не следует, что со стороны Департамента имело место заключение каких-либо соглашений или совершение согласованных действий, повлекших за собой последствия, поименованные в пунктах 1 - 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ; кроме того, суд не учел, что антимонопольным органом в оспариваемом решении не указан конкретный пункт статьи 16 Закона N 135-ФЗ, который нарушают действия Департамента и ООО "СоюзСтрой", а также не принято во внимание, что, квалифицируя действия заявителя в качестве несоблюдения конкретного антимонопольного запрета, ответчик должен был доказать факт совершения определенного вменяемого нарушения, при этом одной лишь ссылки на факт заключения соглашения от 02.09.2011 для этого недостаточно.
Ссылаясь на положения Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), заявитель указывает на то, что при наличии заключенного договора аренды земельного участка арендатор и собственник расположенного на участке объекта недвижимости вправе самостоятельно выбрать один из видов разрешенного использования земельного участка, соответствующий градостроительному регламенту; при изменении арендатором вида разрешенного использования договор аренды подлежит изменению в связи с изменившимся разрешенным использованием, при этом законодательство не предусматривает право отказа органа местного самоуправления в согласовании избранного арендатором вида разрешенного использования земельного участка, соответствующего градостроительному регламенту. Новое предоставление земельного участка в этом случае не осуществляется, поскольку понятие "предоставление земельных участков" подразумевает под собой первичное приобретение лицами прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Поскольку на момент заключения соглашения от 02.09.2011 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 01.10.2008 N 56555 спорный земельный участок уже был предоставлен ООО "СоюзСтрой" и на нем находился принадлежащий третьему лицу объект недвижимости, Департамент полагает, что требования статьи 30.1 ЗК РФ в части проведения аукциона при продаже права аренды земельных участков для жилищного строительства в данном случае применению не подлежат, так как ранее распорядившись земельным участком, муниципальное образование не имело оснований для передачи права пользования (аренды) земельным участком иным лицам, кроме ООО "СоюзСтрой".
При таких обстоятельствах заявитель считает, что у Департамента отсутствовали правовые основания для отказа в подписании соглашения о внесении изменений в договор аренды земельного участка.
Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы заявителя, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает оснований для его отмены.
В судебном заседании апелляционного суда представитель УФАС возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
Заявитель и ООО "СоюзСтрой" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Департамент представил ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя и третьего лица.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.06.2013 в УФАС из прокуратуры Первомайского района города Кирова поступили материалы проверки по факту заключения между администрацией города Кирова и ООО "СоюзСтрой" соглашения о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменено назначение строящихся объектов, для оценки действий на наличие сговора (л.д. 99).
В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании данных материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства N 40/05-13 ответчиком было установлено, что распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 28.04.2008 N 350-зр утвержден акт о выборе земельного участка от 09.08.2007 N 21-09-2369, предварительно согласовано ООО "СоюзСтрой" место размещения объекта (здание торгово-офисного назначения) на земельном участке N 43:40:000626:0012А, определены характеристики участка: месторасположение - ул. Клубная, 13; площадь - 3466 кв. м; категория земель - земли населенных пунктов; разрешенное использование - размещение объектов, предусмотренных в зоне застройки многоэтажными жилыми домами; фактическое использование (вид разрешенного использования) - здание торгово-офисного назначения (л.д. 76).
Распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 16.07.2008 N 829-зр "О предоставлении ООО "СоюзСтрой" земельного участка N 43:40:000626:13 в аренду для строительства объекта (здание торгово-офисного назначения) по ул. Клубной, 13, Первомайского района г. Кирова" установлены характеристики земельного участка с кадастровым номером 43:40:00626:13, аналогичные характеристикам, указанным в распоряжении от 28.04.2008 N 350-зр (л.д. 92-93).
18.08.2008 на основании указанного распоряжения Управлением (Комитетом) по делам муниципальной собственности города Кирова (прежнее наименование Департамента) и ООО "СоюзСтрой" подписан договор аренды данного земельного участка (л.д. 82-85), государственная регистрация права аренды ООО "СоюзСтрой" произведена 01.10.2008 (л.д. 77).
29.11.2010 произведена государственная регистрация права собственности ООО "СоюзСтрой" на незавершенный строительством объект "здание торгово-офисного назначения", степень готовности 1%, адрес объекта - г. Киров, Первомайский район, ул. Клубная, д. 13, на основании договора аренды от 18.08.2008, разрешения на строительство объекта от 01.09.2010 N RU43306000-186, проектной документации, кадастрового паспорта здания от 15.11.2010.
23.08.2011 ООО "СоюзСтрой" направило в Департамент обращение о внесении изменений в условия договора аренды земельного участка с кадастровым номером 43:40:000626:13, расположенного по адресу: г. Киров, ул. Клубная, д. 13, в части предоставления земельного участка для размещения многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения (л.д. 78).
02.09.2011 между Департаментом и ООО "СоюзСтрой" подписано соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 18.08.2008, в соответствии с которым пункт 1.3 договора аренды изложен в следующей редакции: "Данный земельный участок предоставляется для размещения многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения (строительство)" (л.д. 108). Государственная регистрация соглашения произведена 30.09.2011 (л.д. 109).
Администрацией выданы разрешения на строительство многоквартирного жилого дома от 28.10.2011 N RU43306000-276 и от 26.07.2012 N RU43306000-215.
ООО "СоюзСтрой" осуществлено строительство многоквартирного дома по адресу: г. Киров, ул. Клубная, д. 13, заключены договоры участия в долевом строительстве с физическими лицами и ОАО "КРИК", муниципальные контракты с Департаментом.
При рассмотрении материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия УФАС пришла к выводу о наличии между Департаментом и ООО "СоюзСтрой" договоренности, содержащейся в соглашении от 02.09.2011, в том значении, которое указано в пункте 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, и не допустимого в силу положений статьи 16 данного Закона, поскольку данным соглашением созданы необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых ООО "СоюзСтрой" поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
26.08.2013 Управление приняло решение по делу N 40/05-13 (в полном объеме изготовлено 03.09.2013), в соответствии с пунктом 1 которого Департамент и ООО "СоюзСтрой" были признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции (л.д. 30-33). Предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Департаменту и третьему лицу не выдавалось (пункт 2).
Не согласившись с пунктом 1 указанного решения антимонопольного органа в части признания в действиях Департамента нарушения статьи 16 Закона N 135-ФЗ, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании решения незаконным в указанной части.
Суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа, признал решение УФАС в оспариваемой части законным и обоснованным и отказал в удовлетворении заявленных требований.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.
Земельный кодекс Российской Федерации различает предоставление земельных участков для строительства (статьи 30 - 32 ЗК РФ), для целей, не связанных со строительством (статья 34 ЗК РФ), для эксплуатации построенных зданий, строений и сооружений (статья 36 ЗК РФ), при этом различие целей определяет разные основания и порядок предоставления земельных участков.
В силу части 1 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ.
Из материалов дела следует, что предоставление ООО "СоюзСтрой" земельного участка с кадастровым номером 43:40:000626:13 для строительства здания торгово-офисного назначения произведено по процедуре предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
Статьей 30.1 ЗК РФ установлены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.
Таким образом, земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах.
Статьей 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов, таким образом, разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.
Градостроительный кодекс Российской Федерации допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37 ГрК РФ), однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.
Для объектов жилищного строительства Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрено предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в связи с чем получение земельного участка в соответствии с пунктом 5 статьи 30 ЗК РФ с последующим изменением вида разрешенного использования на жилищное строительство и внесением изменений в договор аренды не соответствует действующему законодательству.
Мнение Департамента относительно того, что по смыслу статьи 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка подразумевает под собой первичное приобретение прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной или государственной собственности, а впоследствии арендаторы могут использовать данные земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешенного использования, безосновательно и противоречит приведенным нормам ЗК РФ.
Статья 30.1 ЗК РФ устанавливает особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства. Приобретение прав на земельный участок в ином порядке (путем подписания соглашений, изменяющих цель предоставления участка, вид разрешенного использования) законом не предусмотрено.
Апелляционный суд считает, что в случае, если целью спорных изменений является строительство жилого дома, а не достройка объекта незавершенного строительства в рамках установленного для данного участка его разрешенного использования, то данные изменения следует признать направленными в обход процедуры, установленной положениями статьи 30.1 ЗК РФ.
Пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ предусмотрен случай предоставления земельного участка без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Заключение такого договора предусмотрено статьей 46.2 ГрК РФ, часть 2 которой устанавливает требование о проведении аукциона на право заключить такой договор.
Пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ предусмотрен случай заключения договора аренды земельного участка при признании несостоявшимся аукциона.
Пунктом 15 статьи 3 Закона N 137-ФЗ также предусмотрено, что до 30.12.2007 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено соглашением, заключенным таким лицом с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Кроме того, до 01.07.2007 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, мог быть предоставлен лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01.10.2005, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.
Вместе с тем рассматриваемый в настоящем деле случай не относится к вышеперечисленным исключениям, поскольку первоначально договор аренды заключен с условием о предоставлении земельного участка для строительства здания торгово-офисного назначения по результатам процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, а затем вид разрешенного использования земельного участка изменен и в договор аренды внесены изменения, предусматривающие жилищное строительство на спорном земельном участке.
Отсутствие вышеприведенных обстоятельств не позволяет применять статью 30.1 ЗК РФ как основание для заключения спорного соглашения. Более того, действующее законодательство прямо препятствует заключению подобных соглашений. Положения ГрК РФ, определяющие процедуру изменения разрешенного использования земельного участка, не могут нарушать установленный порядок предоставления земельных участков для конкретных целей (жилищное строительство) и конкретным способом (организация и проведение торгов), установленный специальным для правового регулирования отношений по предоставлению прав не земельные участки земельным законодательством.
С учетом изложенного представляются неправомерными ссылки на то, что требования статьи 30.1 ЗК РФ применимы только в случае первичного предоставления земельного участка.
Поскольку коммерческая привлекательность возведения жилых домов очевидна, предоставление земли для строительства жилья происходит на аукционе. Участки под жилищное строительство пользуются спросом, поэтому их передача без проведения торгов нарушает права других возможных претендентов на их использование. Иное противоречит требованиям закона и нарушает права и законные интересы неограниченного круга лиц, так как создает для заявителя ничем не обусловленное преимущество перед иными лицами в приобретении прав на земельный участок для жилищного строительства.
Оспариваемым решением антимонопольный орган признал нарушением Департаментом и ООО "СоюзСтрой" статьи 16 Закона о защите конкуренции заключенное между ними соглашение от 02.09.2011 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 01.10.2008, в результате которого третье лицо было поставлено в неравные, более выгодные условия по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, поскольку получило возможность осуществления жилищного строительства без необходимости участия в торгах для получения соответствующих прав на земельный участок.
В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Квалифицирующим признаком применительно к доказыванию нарушения данного антимонопольного запрета выступают реальные или возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и наличие причинной связи между соглашением или согласованными действиями и такими последствиями.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В оспариваемом решении УФАС факт нарушения мотивирован тем, что предоставление возможности осуществления жилищного строительства на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) создает необоснованные и незаконные преимущества и дискриминационные условия, при которых ООО "СоюзСтрой" поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нежели другие хозяйствующие субъекты.
Таким образом, определен рынок, на котором допущено нарушение, - рынок жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Границы данного рынка ограничены земельными участками, соответствующие полномочия по предоставлению которых имеются у Департамента.
С учетом изложенного следует отметить, что вопреки позиции заявителя в решении Управления отсутствует указание на ограничение конкуренции в отношении прав на конкретный земельный участок, на котором находится принадлежащий ООО "СоюзСтрой" объект недвижимости, а указано на создание преимущественных и дискриминационных условий, обеспечивающих возможность жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в обход установленной процедуры и в нарушение частей 1, 2 статьи 30.1 ЗК РФ.
В данном случае нарушение заключается не в создании преимущественных условий допуска к конкретному земельному участку, а в создании преимущественных условий доступа к возможности осуществления жилищного строительства без необходимости участия в торгах.
Предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона может привести к экономии финансовых средств конкретного застройщика, что ставит застройщика в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, приобретающими права на земельные участки для целей жилищного строительства на торгах в порядке статьи 30.1 ЗК РФ.
Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольный орган со ссылками на положения ЗК РФ доказал недопустимость предоставления земельных участков для целей жилищного строительства без организации и проведения торгов. Из положения статьи 16 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленных в ней запретов является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
В оспариваемом решении комиссия УФАС установила влияние рассматриваемого соглашения на конкуренцию и указала, в чем оно выразилось.
При этом при решении вопроса о доказанности действительных или возможных негативный последствий для конкуренции суд первой инстанции обоснованно руководствовался позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/2011, в соответствии с которой в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию: лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть установлены все потенциальные участники рынка, желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
При названных условиях соглашение Департамента и ООО "СоюзСтрой" о внесении изменений в договор аренды земельного участка правомерно квалифицировано антимонопольным органом как нарушающее статью 16 Закона N 135-ФЗ.
Следует отметить, что Закон о защите конкуренции содержит более широкое понятие соглашения, не ограниченное только понятием соглашения в форме гражданско-правового договора.
В качестве соглашения, запрещенного статьей 16 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган квалифицировал заключенное между заявителями соглашение о внесении изменений в договор аренды о смене вида разрешенного использования земельного участка. Таким образом, соглашение (договоренность) достигнуто в письменной форме и выразилось в указанных документах. Следствием такого соглашения явилось непроведение обязательных в данном случае торгов.
Ссылка Департамента на то, что антимонопольным органом не указан конкретный пункт статьи 16 Закона о защите конкуренции, нарушение которого вменялось ответчикам по делу о нарушении антимонопольного законодательства, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку в данной норме содержится запрет на любые соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Перечень нарушений является открытым и не ограничен только пунктами 1 - 4 статьи 16 Закона.
Нарушение конкретных запретов, приведенных в пунктах 1 - 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, Департаменту не вменялось, в связи с чем не подлежит доказыванию в рамках данного дела.
Конкретный судебный акт, упомянутый Департаментом в апелляционной жалобе (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.04.2012 по делу N А82-166/2011), принят по обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору, и содержит выводы относительно квалификации конкретного вмененного в рамках соответствующего дела нарушения антимонопольного законодательства.
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При таких обстоятельствах у Арбитражного суда Кировской области отсутствовали основания для удовлетворения требований заявителя и признания незаконным в оспариваемой части решения УФАС по делу N 40/05-13.
Пункт 1 решения антимонопольного органа не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности и не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учетом публично-правового характера и предмета рассматриваемого спора, наличие в материалах дела договора участия в долевом строительстве не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения УФАС.
С учетом изложенного решение Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.
Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.
Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с заявителя жалобы не взыскивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Кировской области от 19.03.2014 по делу N А28-14996/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента муниципальной собственности администрации города Кирова - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)