Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
резолютивная часть постановления оглашена 15.05.2014
постановление изготовлено в полном объеме 28.05.2014
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Марковой Т.Т.,
судей Кольцовой Н.Н., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Жаботинским А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС"
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2014
по делу N А40-144923/13, принятое судьей Семушкиной В.Н.
по заявлению ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС" (119435, Москва, ул. Большая Пироговская, д. 27, стр. 1)
к Департаменту Росприроднадзора по ЦФО (ОГРН 1057748853690, 117105, Москва, Варшавское шоссе, д. 39а)
- о признании незаконными постановления и предписания;
- при участии:
от заявителя:
- Грузова И.С. по доверенности N 17 от 17.01.2014; Соболева А.Н. по доверенности N 50 от 04.04.2014; Гензель В.В. по доверенности N 221 от 06.12.2013;
- Казачков Ю.А. по доверенности N 31 от 17.03.2014;
- от заинтересованного лица:
- Ревунова Д.В. по доверенности N 184 от 20.03.2014;
- Читанов И.О. по доверенности N 190 от 17.12.2013;
- Бабченко А.Д. по доверенности N 163 от 10.09.2013;
- установил:
решением Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2014 в удовлетворении заявленных ОАО "ИНТЕР РАО - Энергорегенерация" требований о признании незаконными постановлений по делу об административном правонарушении N 15-35/1723-106, N 15-35/1724-107 и предписаний N 15-36/1244-120, N 15-36/1245-121, N 15-36/1246-122 от 01.10.2013, вынесенные Департаментом федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу, отказано.
ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС" не согласилось с выводами суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.
Представители общества и Департамента в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.
Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что в период с 02.07.2013 по 29.07.2013 на основании приказа Департамента от 27.06.2013 N 1589-пр и решения Прокуратуры Московской области о согласовании проведения внеплановой выездной проверки от 28.06.2013 N 7/5-1894-2013, проведена внеплановая выездная проверка общества в части деятельности филиала "Каширская ГРЭС", о чем составлен акт проверки от 29.07.2013 N 160-15 89-А.
В ходе проверки проверяющими установлено, что филиалом общества с 1968 эксплуатируется объект размещения отходов - золошлакоотвал, который состоит на учете в Государственном реестре объектов размещения отходов (регистрационный номер 4103).
Объект размещения отходов - золошлакоотвал расположен на земельном участке, общей площадью 2711896 кв. м с кадастровым номером 50:37:0060601:1, который находится на праве собственности у заявителя, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 50-АД N 580913 от 28.11.2012, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под объекты энергетики.
Каширская ГРЭС имеет установленную мощность: электрическая - 1885 МВт., тепловая - 421 Гкал/час, режим работы предприятия 365 дней в году, 24 часа в сутки, работает на твердом топливе (угле), газообразном топливе (природный газ) и жидком топливе (мазут), используемом для "подсветки" и в качестве резервного топлива.
Объект используется для размещения собственных отходов, образующихся в результате производственной деятельности, а именно: золошлаки от сжигания углей, ионообменные смолы для умягчения питьевой воды отработанные, отходы угля активированного незагрязненного опасными веществами.
При изучении проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение установлено, что в результате сжигания твердого топлива - углей при эксплуатации филиалом общества энергетического оборудования образуются отходы производства - зола и шлак.
Для очистки дымовых газов от взвешенных веществ (золы) эксплуатируется электрофильтры типа ПГД-4-50 (УГ), при этом зола, улавливаемая электрофильтрами, поступает под напором воды в канал гидрозолоудаления.
В топках образуются отходы шлака, которые поступает в шлакосмывную шахту и далее в канал гидрозолоудаления.
В результате объединения этих отходов в канале гидрозолоудаления образуются золошлаки от сжигания углей, которые поступают для дальнейшего размещения на собственный объект размещения отходов Каширской ГРЭС золошлакоотвал.
Согласно документам об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО филиалу общества установлен годовой норматив образования золошлаков от сжигания углей в количестве 213529, 523 тонны и годовой лимит размещения отходов в количестве 142999, 092 тонны на собственном объекте размещения отходов.
Ранее в период с 16.03.2010 по 20.01.2013 филиал осуществлял деятельность по обращению с отходами в соответствии с документом об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение N 10-23323 от 16.03.2010, согласно которому филиалу общества установлен годовой норматив образования золошлаков от сжигания углей в количестве 224201,3 тонны и годовой лимит размещения 10 В в количестве 124343,5 тонны на золошлакоотвале Каширской ГРЭС.
В ходе административного расследования филиалом общества представлено заключение по работе ОАО "ВТИ" "Определение класса опасности отходов филиала "Каширская ГРЭС" - ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация", по данным заключения золошлаки от сжигания углей, размещаемые на объекте размещения отходов -золошлакоотвале относятся к отходам 5 класса опасности.
20.08.2013 вынесено определение о назначении экспертизы с целью проведения дополнительной экспертизы отходов от сжигания углей (золошлаков), размещаемых на золошлакоотвале, необходимой для определения класса опасности данных отходов.
Проведение экспертизы поручено специалистам "Союза защиты экологических прав населения Московской области" (аттестат аккредитации РОСС RU.0001.21ЭМ37 выдан 08.07.2010, свидетельство об аккредитации в сфере федерального государственного экологического контроля N 6 от 31.03.2010).
26.08.2013 по адресу: Московская область, Кашира-2, филиал Каширская ГРЭС (земельный участок с кадастровым номером 50:37:0060601:1) проведен осмотр территории золошлакоотвала Каширской ГРЭС в присутствии понятых и представителя общества по доверенности, составлен протокол N 50 осмотра принадлежащих юридическом лицу помещений, территорий и находящихся вещей и документов.
26.08.2013 специалистом "Союза защиты экологических прав населения Московской области" произведен отбор проб отходов от сжигания углей с секций N 4 и N 5 золошлакоотвала Каширской ГРЭС, составлен акт отбора пробы грунта, отхода производства N 500/В/26, протокол взятия проб и образцов от 26.08.2013 и составлена схема отбора проб.
При проведении 26.08.2013 отбора проб отходов от сжигания углей претензий со стороны представителя по доверенности к местам отбора проб, соблюдению методик проведения КХА и порядку их проведения не поступало, о чем сделана отметка в протоколе взятия проб и образцов от 26.08.2013.
При проведении осмотра установлено, что золошлакоотвал состоит из 5 секций, которые отделены друг от друга земляными дамбами. Золошлакоотвал Каширской ГРЭС располагается на северо-востоке от основной площадки ГРЭС, с севера частично располагается в водоохранной зоне реки Ока, ближайший населенный пункт - деревня Хворостянка находится на расстоянии примерно 250 м. Общая площадь объекта размещения отходов составляет 97,9 га. Для размещения отходов, образующихся от сжигания углей, филиалом общества используется секция N 5.
Осмотром административным органом установлено, что зола и шлаки, образующиеся от сжигания углей, поступают на секцию N 5 по 2 пульпопроводам, третий находится в резерве и выявлено, что золошлакоотвал оборудован пьезоскважинами в количестве 20 ед., для подъезда к объекту размещения отходов эксплуатируется технологическая дорога.
При проведении административного расследования 13.09.2013 установлено, что согласно имеющимся в материалах дела об административном правонарушении расчетам платы за негативное воздействие на окружающую среду и данным статистической отчетности 2-ТП отходы за 2012 общество (филиал "Каширская ГРЭС") установлено, что по состоянию на июль 2013 филиалом на золошлакоотвале размещено 5890073,92 тонн золошлаков от сжигания углей, по данным характеристики объекта размещения отходов, составленной филиалом общества в соответствии с требованиями Приказа Минприроды от 25.02.2010 N 49 "Об утверждении правил инвентаризации объектов размещения отходов" на золошлакоотвале накоплено 7022120, 00 тонн золошлаков от сжигания углей, при этом установлено - за 2012 у филиала общества образовалось 89314, 67 тонн золошлаков от сжигания углей, из них 12941, 651 тонн размещено на собственном объекте размещения отходов золошлакоотвале, а 76 373,019 тонн передано сторонним организациям; за 1 и 2 кварталы 2013 филиалом образовано 66027, 343 тонны золошлаков от сжигания углей, из них размещено 27126, 123 тонн на собственном объекте размещения отходов - золошлакоотвале, а 38 901,22 тонн передано сторонним организациям.
Таким образом, обществом (филиал "Каширская ГРЭС") за 2012 и 1, 2 кварталы 2013 размещено 40067, 774 тонн отходов, образованных в результате производственной деятельности - золошлаков от сжигания углей на собственном объекте размещения отходов - золошлакоотвале.
13.09.2013 согласно данным экспертизы, проведенной "Союзом защиты экологических прав населения Московской области" (протоколы определения токсичности почты, грунта, отхода производства и потребления N 168/В-1, N 168/В-2) золошлаки от сжигания углей, размещенные на объекте размещения отходов - золошлакоотвале (секции N 4 и N 5), относятся к отходам 4 класса опасности.
Результаты проведенной ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" экспертизы золошлаков от сжигания углей с секций N 4 и N 5 показали, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на объекте размещения отходов - золошлакоотвале (секции N 4 и N 5), относятся к отходам 4 класса опасности, что подтверждается протоколами биотестирования N 01/ИТ, 02/ИТ от 18.07.2013, N 01/ИД, 02/ДТ от 18.07.2013 и протоколов КХА отходов N 111, N 112 от 18.07.2013. Вместе с тем, согласно протоколам количественного химического анализа отходов N 112 от 18.07.2013 ФГУ "ЦЛАТИ по ЦФО" в отобранных пробах отходов от сжигания углей с секции N 4 и N 5 золошлакоотвала выявлено наличие вредных веществ (тяжелых металлов): ртуть, стронций, свинец, цинк и другое.
Административным органом указано, что ранее 24.04.2013 ОВД 39 Управлением ГУЭБиПК МВД России совместно с представителями администрации Каширского муниципального района Московской области, Департамента Росприроднадзора по ЦФО, инженера 1 категории ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" произведен отбор проб отходов от сжигания углей с карты N 5 и карты N 1 золошлакоотвала Каширской ГРЭС.
Результаты экспертизы показали, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на объекте размещения отходов - золошлакоотвале (секции N 1 и N 5), относятся к отходам 4 класса опасности, что подтверждается протоколами определения токсичности отхода N 0169/бт, N 0170/бт от 30.04.2013.
В документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО, полученном филиалом общества, указано, что золошлаки от сжигания углей относятся к отходам 5 класса опасности, когда в ходе административного расследования и по результатам проведенных экспертиз установлено, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на золошлакоотвале (секции N 1, N 4, N 5) относятся к отходам 4 класса опасности.
Таким образом, административным органом сделан вывод о том, что сведения о классе опасности золошлаков от сжигания углей, указанные в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиалом "Каширская ГРЭС" не соответствуют действительности, чем нарушены требования Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" и кроме того, установлено, что на данный вид отхода - золошлаки от сжигания углей 4 класса опасности не оформлен в установленном порядке паспорт опасного отхода, чем нарушены ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".
Таким образом, по мнению административного органа, что ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиал Каширская ГРЭС не соблюдает экологические требования при обращении с отходами производства и потребления при осуществлении деятельности по размещению отходов 4 класса опасности на объекте размещения отходов - золошлакоотвале на земельном участке с кадастровым номером 50:37:0060601:1, расположенного по адресу: Московская область, Кашира -2. Кроме того, контролирующим органом 13.09.2013 установлено, что ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" (филиал Каширская ГРЭС) при осуществлении деятельности по размещению отходов 4 класса опасности на объекте размещения отходов золошлакоотвале на земельном участке с кадастровым номером 50:37:0060601:1, расположенного по адресу: Московская область, Кашира-2 допущено невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы.
По факту выявленных нарушений 17.09.2013 составлены протоколы об административных правонарушениях N 15-33/1506-166, N 15-33/1505-168.
01.10.2013 Департаментом вынесены постановления N 15-35/1723-106 о привлечении ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде взыскания административного штрафа в размере 50.000 руб. и N 15-35/1724-107 по ст. 8.2 Кодекса с назначением наказания в виде взыскания административного штрафа в размере 100.000 руб., выданы предписания об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований N 15-36/1244-120, N 15-36/1245-121, N 15-36/1246-122.
Не согласившись с указанными актами, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что составы вменяемых правонарушений доказаны административным органом, в связи с чем, оспариваемые акты являются законными.
Изучив материалы дела, выслушав представителей, обсудив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене исходя из следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.
Согласно ст. 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Перечень доказательств, содержащийся в ст. 26.2 названного Кодекса, не является исчерпывающим.
По смыслу данной нормы правонарушение может подтверждаться различными доказательствами, полученными в соответствии с законом. Поэтому доказательства, полученные с соблюдением требований закона, могут являться доказательствами по делу об административном правонарушении.
Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Субъектами административной ответственности за данное правонарушение являются как хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.
Объектом правонарушения являются отношения, регулируемые действующим законодательством о соблюдении санитарно-эпидемиологических требований, при осуществлении деятельности, связанной с образованием отходов производства и потребления или иных опасных веществ.
Объективная сторона административного правонарушения выражается в действии или бездействии, состоящем в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) отходами производства и потребления являются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращением с отходами признается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; под накоплением отходов понимается временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования; паспорт отходов - это документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.
Законом об отходах установлены требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся как на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.
Следовательно, юридическое лицо, в результате производственной деятельности которого образуются отходы, обязано соблюдать требования Закона об отходах, экологические и санитарно-эпидемиологические требования, предусмотренные действующим законодательством.
Согласно ст. 14 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы 1 - 4 класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (п. 2). На отходы 1 - 4 класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов 1 - 4 класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений (п. 3).
Класс опасности отхода устанавливается в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 02.12.2002 N 786 (в редакции Приказа Минприроды России от 30.07.2003 N 663).
В соответствии с п. 3 ст. 18 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.
Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности) утвержден Приказом Минприроды Российской Федерации от 16.02.2010 N 30.
В силу п. 1 ст. 19 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами - федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета.
Порядок учета в области обращения с отходами утвержден Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 01.09.2011.
В соответствии с пунктом 5 Порядка N 721 учету подлежат все виды отходов I - V классов опасности, образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем за учетный период.
В силу ч. 1 ст. 5 Закона об отходах лица, которые допущены к обращению с отходами 1 - 4 класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами 1 - 4 класса опасности.
Согласно ст. 26 Закона об отходах производства и потребления юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.
Из постановления о назначении административного наказания от 01.10.2013 N 15/35/1724-107, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следует, обществу вменяется нарушение ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".
По мнению Департамента, обществом незаконно размещены на золошлакоотвалах филиала "Каширской ГРЭС" отходы от производственной деятельности (золошлаки) имеющих 4 класс опасности в отсутствие паспорта отхода на IV класс опасности. Необходимость применения обществом 4, а не 5 класса опасности, подтверждается проведенными в ходе административного расследования экспертизами, проведенными ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" и "Союз защиты экологических прав населения Московской области".
В обоснование своей позиции обществом указано на то, что им подтвержден и длительное время (около 10 лет) применялся 5 класс опасности к отходам - золошлаки, образующимся от сжигания Кузнецких углей, ввиду чего у заявителя отсутствует обязанность получения паспорта отходов на 4 класс опасности; Департаментом с 2010 утверждался проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представляемый обществом на согласование (2010 и 2013), согласно которому на золошлакоотвале Каширской ГРЭС размещаются отходы V класса опасности - золошлаки. Срок действия последнего утвержденного Департаментом документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение - 5 лет и истекает 21.01.2018; техническими отчетами о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами за 2011 и 2012, обществом подтверждено то, что ни технологические процессы станции, ни используемое сырье не изменились, что свидетельствует о том, что класс опасности отходов не мог произвольно измениться с 5 на 4; 5 класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается экспериментальным методом отнесения отходов к классу опасности для ОПС и осуществляется исключительно в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях (п. 15 Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511 "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды", ввиду чего 5 класс не мог быть присвоен образовываемым отходам обществом самостоятельно; пробы, отобранные представителями экспертных учреждений, привлеченных в ходе проверки Департаментом и последующие результаты экспертиз, которые показали соответствие исследуемого материала 4 классу опасности, получены с нарушениями действующего законодательства, ввиду чего такие пробы не могли быть использованы при проведении биотестирования (экспериментального метода); протоколы биотестирования и количественного химического анализа, составленные экспертными учреждениями, привлеченными Департаментом, содержат ряд неточностей и нарушений, не позволяющих сделать однозначный вывод о возможности применения к отходам обществом 4 класса опасности; экспертное учреждение ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" в период проверки состояло с заявителем в договорных отношениях, что в силу ч. 3 ст. 12, ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Отказывая в удовлетворении заявления требования о признании постановления незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обществом нарушены положения Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" и указал, что результатами проведенных экспертиз подтвержден факт размещения на золошлакоотвале заявителя филиалом "Каширская ГРЭС" золошлаков от сжигания углей 4 класса опасности.
Вместе с тем, в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО, полученного филиалом общества, указано, что золошлаки от сжигания углей относятся к отходам 5 класса опасности, тогда как в ходе административного расследования и по результатам проведенных экспертиз установлено, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на золошлакоотвале (секции N 1, N 4, N 5) относятся к отходам 4 класса опасности.
Таким образом, сведения о классе опасности золошлаков от сжигания углей, указанные в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиалом "Каширская ГРЭС" не соответствуют действительности, чем нарушены требования Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Согласно ст. 18 Федерального закона N 89-ФЗ, в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.
В соответствии с п. 4 Приказа Минприроды от 25.02.2010 N 50 "О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" проекты нормативов образования отходов разрабатываются индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг.
Нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.
Согласно п. 5 Порядка, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов - проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Пунктом 20 Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", установлено, что для видов отходов, отсутствующих в федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО), в соответствующем столбце таблицы по образцу 2.5 Приложения 2 к Методическим указаниям, (также других таблиц, в которых предусматривается код по ФККО), указывается код группы отходов, в тринадцатом разряде которого указывается "0", а в раздел "Приложения" включаются копии паспортов опасных отходов, свидетельств о классе опасности отхода для окружающей природной среды, а при их отсутствии - материалы по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511.
Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что юридические лица (их филиалы и другие территориально обособленные подразделения), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы, в том числе проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Территориальные органы Росприроднадзора в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты приема указанных в п. 7 Порядка, заявления и документов, принимают решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) либо об отказе в их утверждении (с мотивированным обоснованием).
Основанием для отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является наличие недостоверной информации в составе указанных заявления и документов (п. 10 Порядка).
Во исполнение указанных положений Федерального закона N 89-ФЗ и Порядка утверждения НООЛР, обществом в 2010 и 2012 представлены в Департамент полный пакет документов, в том числе ПНООЛР, технические отчеты о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами, приложением к которым являлись материалы по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511, на основании которых Департаментом дважды утверждены ПНООЛР и выданы обществу документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение: документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 16.03.2010 выдан Департаментом на основании представленного обществом нормативов образования и отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР).
Одновременно с ПНООЛР в Департамент представлены материалы, обосновывающие 5 класс опасности отходов "золошлаки от сжигания углей" в соответствующем столбце таблицы по образцу 2.5 Приложения 2 к Методическим указаниям с указанием кода группы отходов по ФККО, с приложением материалов по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511.
В разделе 4.1 ПНООЛР разделе 4.1 ПНООЛР "Золошлаки от сжигания углей" установлено, что обоими способами - и расчетным и экспериментальным, золошлаки соответствуют 5 классу опасности.
Расчет класса опасности выполнен аккредитованными лабораториями ФЦДТ "Союз" и ФГУ "ЦЛАТИ по ЦФО" - структурным подразделением Росприроднадзора.
В соответствии с заявлениями об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 03.03.2011 N 315-29/27 и от 27.02.2012 N 315-29/16, обществом направлены в Департамент технические отчеты о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами от 28.02.2011 и от 27.02.2012, которые подтверждают, что сведения о перечне и о количестве разрешенных к размещению отходов, внесенные в документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение N 10-2332э от 16.03.2010 являются достоверными и неизменными, о чем в документе сделаны подтверждающие указанное обстоятельство отметки; документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 выдан Департаментом на основании представленного обществом проекта нормативов образования и отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР).
Одновременно с ПНООЛР направлены материалы, обосновывающие 5 класс опасности отходов "золошлаки от сжигания углей" в соответствующем столбце таблицы по образцу 2.5 Приложения 2 к Методическим указаниям с указанием кода группы отходов по ФККО, с приложением материалов по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511.
В разделе 4.1.1 ПНООЛР "золошлаки от сжигания углей" установлено, что обоими способами - и расчетным и экспериментальным, золошлаки соответствуют 5 классу опасности. В том числе обоснованность присвоения 5 класса опасности подтверждается протоколом N 196 токсикологического анализа водной вытяжки из отхода методами биотестирования, проведенного испытательным центром объектов окружающей среды ФЦДТ "Союз" (аттестат аккредитации N РОСС RU.001.22ЭЛ63 от 15.03.2011).
Таким образом, из представленных документов следует, что обществом осуществлялась регулярная деятельность по установлению класса опасности отходов. При этом, заявитель не вправе самостоятельно произвести расчет класса опасности экспериментальным методом, поскольку 5 класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается экспериментальным методом отнесения отходов к классу опасности для ОПС и осуществляется исключительно в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях (п. 15 Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511).
Получив в аккредитованной лаборатории данные о классе опасности, подтвержденные экспериментальным методом, у общества отсутствовали сомнения в достоверности полученных данных, а также административным органом не поставлен под сомнение вопрос относительно представленных сведений о классе опасности и утвержден проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Таким образом, обязанности общества по установлению класса опасности (соблюдение положений предусмотренных ст. 14, 18 Закона N 89-ФЗ) признаются исполненными с момента утверждения административным органом проекта ПНООЛР и выдаче документа об утверждении ПНООЛР.
Вместе с тем, направление в адрес административного органа сведений о классе опасности, который должен быть присвоен тому или иному отходу, не носит уведомительный характер, и направленные материалы в обязательном порядке проходят проверку на соответствие содержащейся в них информации требованиям действующего законодательства.
Департамент вправе отказать обратившемуся в его адрес юридическому лицу в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в случае наличия недостоверной информации в составе представленных заявления и документов.
Административным органом в 2010 и 2013 утверждены нормативы образования отходов и лимитов на их размещение, проводя проверку направленных ему материалов и документов, отказов не последовало.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что сведения о классе опасности золошлаков от сжигания углей, указанные в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиалом "Каширская ГРЭС" не соответствуют действительности, чем нарушены требования Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", противоречит фактическим обстоятельствам дела.
Судом первой инстанции сделан вывод о том, что обществом не оформлен в установленном порядке паспорт опасного отхода, чем нарушены ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления, следовательно, заявителем не соблюдены экологические требования при обращении с отходами производства и потребления при осуществлении деятельности по размещению отходов 4 класса опасности на объекте размещения отходов - золошлакоотвале.
Вместе с тем, такой вывод противоречит фактическим обстоятельствам дела, исходя из следующего.
Согласно ч. ч. 2, 3 ст. 14 Закона N 89-ФЗ юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы 1-4 класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.
На отходы 1 - 4 класса опасности должен быть составлен паспорт.
Паспорт отходов 1 - 4 класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности.
Порядок паспортизации, типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации.
Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.
Из Письма Росприроднадзора от 26.03.2012 N ВК-08-03-36/3421 "О паспортизации отходов" следует, в соответствии с п. 5.2.30 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404, Минприроды России принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе порядок паспортизации опасных отходов.
До вступления в силу данного документа Росприроднадзор при проведении работ по паспортизации отходов руководствуется Порядком организации работы по паспортизации опасных отходов, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 15.08.2007 N 570 (зарегистрирован в Минюсте России 17.08.2007, N 9996), в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
В соответствии с п. 2.1 Приказа, паспорт опасных отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе (п. 2.1).
Из пункта 2.2 Приказа следует, что юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение отходов к конкретному классу опасности.
Класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается в зависимости от степени вредного воздействия на окружающую природную среду в соответствии с "Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды", утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511.
Согласно п 2.3 Приказа паспортизация опасных отходов осуществляется на основании информации, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы и включающей сведения о происхождении, составе, свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания, а также материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды.
В соответствии с п. 2.4 Приказа деятельность по паспортизации опасных отходов включает подготовку заявителями сведений о происхождении, составе, свойствах отходов, конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания и материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды; рассмотрение материалов, представляемых заявителями, о происхождении, составе и свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использовании и обезвреживания, отнесении отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды, и подготовка документов о подтверждении (неподтверждении) отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды; оформление и выдачу документов, подтверждающих отнесение опасного отхода к классу опасности отхода для окружающей природной среды (далее - свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды) согласно образцу (Приложение N 1 к настоящему порядку); согласование паспортов опасных отходов.
В соответствии с п. 2.5.2 в компонентный состав отхода указывается на основании протоколов отбора проб и анализов, выполненных аккредитованной на проведение количественных химических анализов лабораторией, а также сведений о компонентном составе исходного сырья и технологических процессах его переработки.
Материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды подготавливаются заявителем в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511 (п. 2.6 Приказа).
В случае изменения технологического процесса и состава используемого сырья заявитель осуществляет подготовку материалов для паспортизации опасных отходов в соответствии с п. 2.4 настоящего порядка (п. 2.11 Приказа).
Общество, направляя Департаменту материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды (ПНООЛР и отчеты о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами) не мог поставить под сомнение заключения специализированных аккредитованных лабораторий, выдавших заключение о классе опасности производственного отхода.
Вместе с тем, административным органом по результатам рассмотрения материалов в 2010 и 2013 утверждены нормативы образования отходов и лимитов на их размещение, что свидетельствует о том, что нарушений экологических требований при обращении с отходами производства и потребления, обществом не допущено.
В соответствии с п. 3 ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", на отходы 1-4 класса опасности должен быть составлен паспорт.
На основании п. 5.5.11 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 400, Росприроднадзор проводит работу по паспортизации отходов 1 - 4 класса опасности.
Таким образом, отнесение отходов к 5 классу опасности собственник отходов осуществляет самостоятельно.
Выдавать свидетельства об отнесении отходов к 5 классу опасности для окружающей среды Росприроднадзор не уполномочен.
Материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, подготовленные в соответствии с Критериями, необходимы только для не зарегистрированных в ФККО отходов 1 - 5 классов опасности.
Однако, как для зарегистрированных, так и для незарегистрированных в ФККО отходов требуется определение их компонентного состава допустимым законодательством Российской Федерации способом (в целях идентификации).
Таким образом, из письма Росприроднадзора следует, что если код отхода не зарегистрирован в ФККО, и заявителем представлены в Росприроднадзор материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, подготовленные в соответствии с Критериями, то в этом случае при наличии сомнений об обоснованности присвоения 5 класса опасности отходу, орган контроля вправе потребовать у заявителя подтверждения класса опасности экспериментальным методом и только после этого принять решение о необходимости паспортизации отхода.
Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что у заявителя отсутствовала обязанность получения паспорта на отходы 4 класса опасности, поскольку административным органом не ставилось под сомнение представляемые обосновывающие материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, подготовленные в соответствии с Критериями.
В соответствии ст. ст. 65, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
В силу части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В связи с отсутствием события и вины общества, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что привлечение общества к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является необоснованным.
Обществом подтверждено, что длительное время (около 10 лет) применялся 5 класс опасности к отходам - золошлаки, образующимся от сжигания Кузнецких углей, ввиду чего отсутствует обязанность получения паспорта отходов на 4 класс опасности. Указанный довод заключался в том, что золошлаки, образуемые в результате сгорания данного вида углей относятся к 5 классу опасности.
В подтверждение заявленного довода представлены акт проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды N 211 от 02.08.2004 в отношении Каширская ГРЭС-4 (правопредшественник), которым установлено, что золошлаки Каширской ГРЭС-4, согласно проведенным экспериментальным исследованиям и расчетам, относятся к 5 классу опасности. Такой вывод сделан в заключении ФГУ "Специализированная инспекция аналитического контроля по Центральному региону" по экологическим требованиям по заявке на проведение сертификации (приложение N 3 к акту); заключение государственной службы охраны окружающей природной среды (Росэкология) от 06.01.2004 N 33-47/42, по запросу ОАО "Кузбассэнерго" согласно которому принято решение о включении золошлаковых отходов от сжигания Кузнецкий углей с кодом 313 002 01 99 5 в проект дополнений к федеральному классификационному каталогу отходов, которые подлежат утверждению в установленном порядке Приказом МПР России с последующим направлением на регистрацию в Минюст России. Также указанным заключением рекомендовано использовать указанный код при расчетах и подготовке соответствующих материалов; письмо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 06.01.2004 N 33-47/42, в ответ на обращение ОАО "РАО ЕЭС России" согласно которому в проект федерального классификационного каталога отходов внесена соответствующая позиция для сжигания Кузнецких углей 5 класса опасности для окружающей среды; протокол исследования отходов и осадков сточных вод N 21 от 22.03.2002, составленный ГУ "Центр по выполнению работ и оказанию услуг природоохранного назначения" (Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы), согласно которому золошлаковые отходы от сжигания Кузнецкого угля на Черепетской ГРЭС "Тулаэнерго" относятся к 5, практически не опасному классу отходов; заключение ФГУ "Центр экологического контроля и анализа" (Минприроды) N 278 от 10.10.2003, согласно которому рассмотрены материалы обоснованности золошлаковых отходов от сжигания Кузнецких углей ТЭЦ "Алтайэнерго" и данные отходы признаны соответствующими 5 классу опасности; заключение ФГУ "Федеральный научно-методический центр анализа и мониторинга окружающей среды МПР России (Минприроды) N 118/11 от 07.06.2004, согласно которому рассмотрены материалы обоснованности золошлаковых отходов от сжигания Кузнецких углей Томской ГРЭС-2 и данные отходы признаны соответствующими 5 классу опасности; заключение ФГУ "Федеральный научно-методический центр анализа и мониторинга окружающей среды МПР России (Минприроды) N 305/11 от 07.10.2004, согласно которому рассмотрены материалы обоснованности золошлаковых отходов от сжигания Кузнецких углей на ТЭС ОАО "Кузбассэнерго" и данные отходы признаны соответствующими 5 классу опасности.
Из этого следует, что в период 2002-2004 проводилась совместная работа различных производителей электрической энергии и государственных органов по установлению класса опасности золошлаковых отходов от сгорания именно Кузнецких углей Кузнецкого угольного бассейна.
Как ранее указано, Департаментом с 2010 утверждался проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, согласно которому на золошлакоотвале Каширской ГРЭС размещаются отходы 5 класса опасности - золошлаки. Срок действия последнего утвержденного документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение - 5 лет и истекает 21.01.2018.
5 класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается экспериментальным методом отнесения отходов к классу опасности для ОПС и осуществляется исключительно в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях (п. 15 Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды", ввиду чего 5 класс не мог быть присвоен образовываемым отходам обществом самостоятельно.
Протоколами количественного химического анализа и биологического тестирования (подтверждение 5 класса опасности расчетным и экспериментальным методом), которыми общество с 2008 по настоящее время подтверждал обоснованность применения 5 класса опасности к золошлаковым отходам "Каширской ГРЭС".
Заявитель указывает на то, что пробы, отобранные представителями экспертных учреждений, привлеченных в ходе проверки и последующие результаты экспертиз которых показали соответствие исследуемого материала 4 классу опасности, получены с нарушениями действующего законодательства, по мнению общества, такие пробы не могли быть использованы при проведении биотестирования (экспериментального метода). Протоколы биотестирования и количественного химического анализа, составленные экспертными учреждениями, привлеченными Департаментом, содержат ряд неточностей и нарушений, не позволяющих сделать вывод о возможности применения к отходам 4 класса опасности.
Постановлением о назначении административного наказания от 01.10.2013 N 15/35/1723-106, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности по ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обществу вменяется нарушение ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".
По мнению административного органа, обществом незаконно размещены на золошлакоотвалах филиала "Каширской ГРЭС" отходы от производственной деятельности (золошлаки) имеющих 4 класс опасности в отсутствие паспорта отхода на 4 класс опасности; необходимость применения 4, а не 5 класса опасности, подтверждается проведенными в ходе административного расследования экспертизами, проведенными ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" и "Союз защиты экологических прав населения Московской области" экспертизами; также в ходе проверки представлен "Проект эксплуатации золошлакоотвала Каширской ГРЭС-4", разработанный ОАО "ВНИИГ им. Б.Е. Веденеева в 2006, однако данная проектная документация не прошла в установленном порядке государственную экологическую экспертизу, чем нарушены положения ст. 11 Закона N 174-ФЗ.
Вместе с тем, из материалов дела следует, в соответствии с актом ввода в эксплуатацию золошлакоотвала Каширской ГРЭС, общество эксплуатирует золошлакоотвал, который введен в эксплуатацию в 1964 году. Обоснованность размещения производственных отходов 5 класса опасности подтверждена обществом в порядке, установленном Приказом МПР N 511.
Статья 11 Закона N 174-ФЗ содержит исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня. Понятие экологической экспертизы определено в ст. 1 Закона N 174-ФЗ, как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Она осуществляется на основе ряда принципов, в том числе обязательности ее проведения до принятия решения о реализации объекта экспертизы.
Федеральным законом о внесении изменений в ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 30.12.2008 N 309-ФЗ ст. 11 дополнена пп. 7.2, в соответствии с которым в объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня включена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1 - 5 классов опасности.
Согласно п. 6 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ положение пп. 7.2 ст. 11 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" не применяется к объектам, которые связаны с размещением и обезвреживанием отходов и введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу настоящего Закона.
Из содержания п. 6 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ следует, что общество обладает правом не представлять проектную документацию на объект только в том случае, если он введен в эксплуатацию или разрешение на строительство, которого выдано до дня вступления в силу данного Закона.
Действие настоящего пункта не распространяется на общество, поскольку золошлакоотвал введен в эксплуатацию задолго до введения п. 7.2 Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ.
Таким образом, не проведение обществом государственной экологической экспертизы объекта, введенного в эксплуатацию в 1964, не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Руководствуясь ст. ст. 104, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
Решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2014 по делу N А40-144923/13 отменить.
Признать незаконными постановления по делу об административном правонарушении N 15-35/1723-196, N 15-35/1724-107 и предписания N 15-36/1244-120, N 15-36/1245-121, N 15-36/1246-122 от 01.10.2013, вынесенные Департаментом федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу, вынесенные в отношении ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС".
Возвратить ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 3.000 руб., как излишне уплаченную.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.
Председательствующий судья
Т.Т.МАРКОВА
Судьи
Н.Н.КОЛЬЦОВА
Л.Г.ЯКОВЛЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕВЯТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 28.05.2014 N 09АП-8189/2014-АК ПО ДЕЛУ N А40-144923/13
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 мая 2014 г. N 09АП-8189/2014-АК
Дело N А40-144923/13
резолютивная часть постановления оглашена 15.05.2014
постановление изготовлено в полном объеме 28.05.2014
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Марковой Т.Т.,
судей Кольцовой Н.Н., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Жаботинским А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС"
на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2014
по делу N А40-144923/13, принятое судьей Семушкиной В.Н.
по заявлению ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС" (119435, Москва, ул. Большая Пироговская, д. 27, стр. 1)
к Департаменту Росприроднадзора по ЦФО (ОГРН 1057748853690, 117105, Москва, Варшавское шоссе, д. 39а)
- о признании незаконными постановления и предписания;
- при участии:
от заявителя:
- Грузова И.С. по доверенности N 17 от 17.01.2014; Соболева А.Н. по доверенности N 50 от 04.04.2014; Гензель В.В. по доверенности N 221 от 06.12.2013;
- Казачков Ю.А. по доверенности N 31 от 17.03.2014;
- от заинтересованного лица:
- Ревунова Д.В. по доверенности N 184 от 20.03.2014;
- Читанов И.О. по доверенности N 190 от 17.12.2013;
- Бабченко А.Д. по доверенности N 163 от 10.09.2013;
- установил:
решением Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2014 в удовлетворении заявленных ОАО "ИНТЕР РАО - Энергорегенерация" требований о признании незаконными постановлений по делу об административном правонарушении N 15-35/1723-106, N 15-35/1724-107 и предписаний N 15-36/1244-120, N 15-36/1245-121, N 15-36/1246-122 от 01.10.2013, вынесенные Департаментом федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу, отказано.
ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС" не согласилось с выводами суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.
Представители общества и Департамента в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.
Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что в период с 02.07.2013 по 29.07.2013 на основании приказа Департамента от 27.06.2013 N 1589-пр и решения Прокуратуры Московской области о согласовании проведения внеплановой выездной проверки от 28.06.2013 N 7/5-1894-2013, проведена внеплановая выездная проверка общества в части деятельности филиала "Каширская ГРЭС", о чем составлен акт проверки от 29.07.2013 N 160-15 89-А.
В ходе проверки проверяющими установлено, что филиалом общества с 1968 эксплуатируется объект размещения отходов - золошлакоотвал, который состоит на учете в Государственном реестре объектов размещения отходов (регистрационный номер 4103).
Объект размещения отходов - золошлакоотвал расположен на земельном участке, общей площадью 2711896 кв. м с кадастровым номером 50:37:0060601:1, который находится на праве собственности у заявителя, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 50-АД N 580913 от 28.11.2012, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под объекты энергетики.
Каширская ГРЭС имеет установленную мощность: электрическая - 1885 МВт., тепловая - 421 Гкал/час, режим работы предприятия 365 дней в году, 24 часа в сутки, работает на твердом топливе (угле), газообразном топливе (природный газ) и жидком топливе (мазут), используемом для "подсветки" и в качестве резервного топлива.
Объект используется для размещения собственных отходов, образующихся в результате производственной деятельности, а именно: золошлаки от сжигания углей, ионообменные смолы для умягчения питьевой воды отработанные, отходы угля активированного незагрязненного опасными веществами.
При изучении проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение установлено, что в результате сжигания твердого топлива - углей при эксплуатации филиалом общества энергетического оборудования образуются отходы производства - зола и шлак.
Для очистки дымовых газов от взвешенных веществ (золы) эксплуатируется электрофильтры типа ПГД-4-50 (УГ), при этом зола, улавливаемая электрофильтрами, поступает под напором воды в канал гидрозолоудаления.
В топках образуются отходы шлака, которые поступает в шлакосмывную шахту и далее в канал гидрозолоудаления.
В результате объединения этих отходов в канале гидрозолоудаления образуются золошлаки от сжигания углей, которые поступают для дальнейшего размещения на собственный объект размещения отходов Каширской ГРЭС золошлакоотвал.
Согласно документам об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО филиалу общества установлен годовой норматив образования золошлаков от сжигания углей в количестве 213529, 523 тонны и годовой лимит размещения отходов в количестве 142999, 092 тонны на собственном объекте размещения отходов.
Ранее в период с 16.03.2010 по 20.01.2013 филиал осуществлял деятельность по обращению с отходами в соответствии с документом об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение N 10-23323 от 16.03.2010, согласно которому филиалу общества установлен годовой норматив образования золошлаков от сжигания углей в количестве 224201,3 тонны и годовой лимит размещения 10 В в количестве 124343,5 тонны на золошлакоотвале Каширской ГРЭС.
В ходе административного расследования филиалом общества представлено заключение по работе ОАО "ВТИ" "Определение класса опасности отходов филиала "Каширская ГРЭС" - ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация", по данным заключения золошлаки от сжигания углей, размещаемые на объекте размещения отходов -золошлакоотвале относятся к отходам 5 класса опасности.
20.08.2013 вынесено определение о назначении экспертизы с целью проведения дополнительной экспертизы отходов от сжигания углей (золошлаков), размещаемых на золошлакоотвале, необходимой для определения класса опасности данных отходов.
Проведение экспертизы поручено специалистам "Союза защиты экологических прав населения Московской области" (аттестат аккредитации РОСС RU.0001.21ЭМ37 выдан 08.07.2010, свидетельство об аккредитации в сфере федерального государственного экологического контроля N 6 от 31.03.2010).
26.08.2013 по адресу: Московская область, Кашира-2, филиал Каширская ГРЭС (земельный участок с кадастровым номером 50:37:0060601:1) проведен осмотр территории золошлакоотвала Каширской ГРЭС в присутствии понятых и представителя общества по доверенности, составлен протокол N 50 осмотра принадлежащих юридическом лицу помещений, территорий и находящихся вещей и документов.
26.08.2013 специалистом "Союза защиты экологических прав населения Московской области" произведен отбор проб отходов от сжигания углей с секций N 4 и N 5 золошлакоотвала Каширской ГРЭС, составлен акт отбора пробы грунта, отхода производства N 500/В/26, протокол взятия проб и образцов от 26.08.2013 и составлена схема отбора проб.
При проведении 26.08.2013 отбора проб отходов от сжигания углей претензий со стороны представителя по доверенности к местам отбора проб, соблюдению методик проведения КХА и порядку их проведения не поступало, о чем сделана отметка в протоколе взятия проб и образцов от 26.08.2013.
При проведении осмотра установлено, что золошлакоотвал состоит из 5 секций, которые отделены друг от друга земляными дамбами. Золошлакоотвал Каширской ГРЭС располагается на северо-востоке от основной площадки ГРЭС, с севера частично располагается в водоохранной зоне реки Ока, ближайший населенный пункт - деревня Хворостянка находится на расстоянии примерно 250 м. Общая площадь объекта размещения отходов составляет 97,9 га. Для размещения отходов, образующихся от сжигания углей, филиалом общества используется секция N 5.
Осмотром административным органом установлено, что зола и шлаки, образующиеся от сжигания углей, поступают на секцию N 5 по 2 пульпопроводам, третий находится в резерве и выявлено, что золошлакоотвал оборудован пьезоскважинами в количестве 20 ед., для подъезда к объекту размещения отходов эксплуатируется технологическая дорога.
При проведении административного расследования 13.09.2013 установлено, что согласно имеющимся в материалах дела об административном правонарушении расчетам платы за негативное воздействие на окружающую среду и данным статистической отчетности 2-ТП отходы за 2012 общество (филиал "Каширская ГРЭС") установлено, что по состоянию на июль 2013 филиалом на золошлакоотвале размещено 5890073,92 тонн золошлаков от сжигания углей, по данным характеристики объекта размещения отходов, составленной филиалом общества в соответствии с требованиями Приказа Минприроды от 25.02.2010 N 49 "Об утверждении правил инвентаризации объектов размещения отходов" на золошлакоотвале накоплено 7022120, 00 тонн золошлаков от сжигания углей, при этом установлено - за 2012 у филиала общества образовалось 89314, 67 тонн золошлаков от сжигания углей, из них 12941, 651 тонн размещено на собственном объекте размещения отходов золошлакоотвале, а 76 373,019 тонн передано сторонним организациям; за 1 и 2 кварталы 2013 филиалом образовано 66027, 343 тонны золошлаков от сжигания углей, из них размещено 27126, 123 тонн на собственном объекте размещения отходов - золошлакоотвале, а 38 901,22 тонн передано сторонним организациям.
Таким образом, обществом (филиал "Каширская ГРЭС") за 2012 и 1, 2 кварталы 2013 размещено 40067, 774 тонн отходов, образованных в результате производственной деятельности - золошлаков от сжигания углей на собственном объекте размещения отходов - золошлакоотвале.
13.09.2013 согласно данным экспертизы, проведенной "Союзом защиты экологических прав населения Московской области" (протоколы определения токсичности почты, грунта, отхода производства и потребления N 168/В-1, N 168/В-2) золошлаки от сжигания углей, размещенные на объекте размещения отходов - золошлакоотвале (секции N 4 и N 5), относятся к отходам 4 класса опасности.
Результаты проведенной ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" экспертизы золошлаков от сжигания углей с секций N 4 и N 5 показали, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на объекте размещения отходов - золошлакоотвале (секции N 4 и N 5), относятся к отходам 4 класса опасности, что подтверждается протоколами биотестирования N 01/ИТ, 02/ИТ от 18.07.2013, N 01/ИД, 02/ДТ от 18.07.2013 и протоколов КХА отходов N 111, N 112 от 18.07.2013. Вместе с тем, согласно протоколам количественного химического анализа отходов N 112 от 18.07.2013 ФГУ "ЦЛАТИ по ЦФО" в отобранных пробах отходов от сжигания углей с секции N 4 и N 5 золошлакоотвала выявлено наличие вредных веществ (тяжелых металлов): ртуть, стронций, свинец, цинк и другое.
Административным органом указано, что ранее 24.04.2013 ОВД 39 Управлением ГУЭБиПК МВД России совместно с представителями администрации Каширского муниципального района Московской области, Департамента Росприроднадзора по ЦФО, инженера 1 категории ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" произведен отбор проб отходов от сжигания углей с карты N 5 и карты N 1 золошлакоотвала Каширской ГРЭС.
Результаты экспертизы показали, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на объекте размещения отходов - золошлакоотвале (секции N 1 и N 5), относятся к отходам 4 класса опасности, что подтверждается протоколами определения токсичности отхода N 0169/бт, N 0170/бт от 30.04.2013.
В документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО, полученном филиалом общества, указано, что золошлаки от сжигания углей относятся к отходам 5 класса опасности, когда в ходе административного расследования и по результатам проведенных экспертиз установлено, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на золошлакоотвале (секции N 1, N 4, N 5) относятся к отходам 4 класса опасности.
Таким образом, административным органом сделан вывод о том, что сведения о классе опасности золошлаков от сжигания углей, указанные в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиалом "Каширская ГРЭС" не соответствуют действительности, чем нарушены требования Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" и кроме того, установлено, что на данный вид отхода - золошлаки от сжигания углей 4 класса опасности не оформлен в установленном порядке паспорт опасного отхода, чем нарушены ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".
Таким образом, по мнению административного органа, что ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиал Каширская ГРЭС не соблюдает экологические требования при обращении с отходами производства и потребления при осуществлении деятельности по размещению отходов 4 класса опасности на объекте размещения отходов - золошлакоотвале на земельном участке с кадастровым номером 50:37:0060601:1, расположенного по адресу: Московская область, Кашира -2. Кроме того, контролирующим органом 13.09.2013 установлено, что ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" (филиал Каширская ГРЭС) при осуществлении деятельности по размещению отходов 4 класса опасности на объекте размещения отходов золошлакоотвале на земельном участке с кадастровым номером 50:37:0060601:1, расположенного по адресу: Московская область, Кашира-2 допущено невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы.
По факту выявленных нарушений 17.09.2013 составлены протоколы об административных правонарушениях N 15-33/1506-166, N 15-33/1505-168.
01.10.2013 Департаментом вынесены постановления N 15-35/1723-106 о привлечении ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде взыскания административного штрафа в размере 50.000 руб. и N 15-35/1724-107 по ст. 8.2 Кодекса с назначением наказания в виде взыскания административного штрафа в размере 100.000 руб., выданы предписания об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований N 15-36/1244-120, N 15-36/1245-121, N 15-36/1246-122.
Не согласившись с указанными актами, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что составы вменяемых правонарушений доказаны административным органом, в связи с чем, оспариваемые акты являются законными.
Изучив материалы дела, выслушав представителей, обсудив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене исходя из следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.
Согласно ст. 26.2 Кодекса доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.
Перечень доказательств, содержащийся в ст. 26.2 названного Кодекса, не является исчерпывающим.
По смыслу данной нормы правонарушение может подтверждаться различными доказательствами, полученными в соответствии с законом. Поэтому доказательства, полученные с соблюдением требований закона, могут являться доказательствами по делу об административном правонарушении.
Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Субъектами административной ответственности за данное правонарушение являются как хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.
Объектом правонарушения являются отношения, регулируемые действующим законодательством о соблюдении санитарно-эпидемиологических требований, при осуществлении деятельности, связанной с образованием отходов производства и потребления или иных опасных веществ.
Объективная сторона административного правонарушения выражается в действии или бездействии, состоящем в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) отходами производства и потребления являются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращением с отходами признается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; под накоплением отходов понимается временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования; паспорт отходов - это документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.
Законом об отходах установлены требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся как на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.
Следовательно, юридическое лицо, в результате производственной деятельности которого образуются отходы, обязано соблюдать требования Закона об отходах, экологические и санитарно-эпидемиологические требования, предусмотренные действующим законодательством.
Согласно ст. 14 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы 1 - 4 класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (п. 2). На отходы 1 - 4 класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов 1 - 4 класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений (п. 3).
Класс опасности отхода устанавливается в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО), утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 02.12.2002 N 786 (в редакции Приказа Минприроды России от 30.07.2003 N 663).
В соответствии с п. 3 ст. 18 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.
Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности) утвержден Приказом Минприроды Российской Федерации от 16.02.2010 N 30.
В силу п. 1 ст. 19 Закона об отходах индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами - федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета.
Порядок учета в области обращения с отходами утвержден Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 01.09.2011.
В соответствии с пунктом 5 Порядка N 721 учету подлежат все виды отходов I - V классов опасности, образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем за учетный период.
В силу ч. 1 ст. 5 Закона об отходах лица, которые допущены к обращению с отходами 1 - 4 класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами 1 - 4 класса опасности.
Согласно ст. 26 Закона об отходах производства и потребления юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.
Из постановления о назначении административного наказания от 01.10.2013 N 15/35/1724-107, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следует, обществу вменяется нарушение ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления".
По мнению Департамента, обществом незаконно размещены на золошлакоотвалах филиала "Каширской ГРЭС" отходы от производственной деятельности (золошлаки) имеющих 4 класс опасности в отсутствие паспорта отхода на IV класс опасности. Необходимость применения обществом 4, а не 5 класса опасности, подтверждается проведенными в ходе административного расследования экспертизами, проведенными ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" и "Союз защиты экологических прав населения Московской области".
В обоснование своей позиции обществом указано на то, что им подтвержден и длительное время (около 10 лет) применялся 5 класс опасности к отходам - золошлаки, образующимся от сжигания Кузнецких углей, ввиду чего у заявителя отсутствует обязанность получения паспорта отходов на 4 класс опасности; Департаментом с 2010 утверждался проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представляемый обществом на согласование (2010 и 2013), согласно которому на золошлакоотвале Каширской ГРЭС размещаются отходы V класса опасности - золошлаки. Срок действия последнего утвержденного Департаментом документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение - 5 лет и истекает 21.01.2018; техническими отчетами о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами за 2011 и 2012, обществом подтверждено то, что ни технологические процессы станции, ни используемое сырье не изменились, что свидетельствует о том, что класс опасности отходов не мог произвольно измениться с 5 на 4; 5 класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается экспериментальным методом отнесения отходов к классу опасности для ОПС и осуществляется исключительно в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях (п. 15 Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511 "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды", ввиду чего 5 класс не мог быть присвоен образовываемым отходам обществом самостоятельно; пробы, отобранные представителями экспертных учреждений, привлеченных в ходе проверки Департаментом и последующие результаты экспертиз, которые показали соответствие исследуемого материала 4 классу опасности, получены с нарушениями действующего законодательства, ввиду чего такие пробы не могли быть использованы при проведении биотестирования (экспериментального метода); протоколы биотестирования и количественного химического анализа, составленные экспертными учреждениями, привлеченными Департаментом, содержат ряд неточностей и нарушений, не позволяющих сделать однозначный вывод о возможности применения к отходам обществом 4 класса опасности; экспертное учреждение ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" в период проверки состояло с заявителем в договорных отношениях, что в силу ч. 3 ст. 12, ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Отказывая в удовлетворении заявления требования о признании постановления незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обществом нарушены положения Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" и указал, что результатами проведенных экспертиз подтвержден факт размещения на золошлакоотвале заявителя филиалом "Каширская ГРЭС" золошлаков от сжигания углей 4 класса опасности.
Вместе с тем, в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО, полученного филиалом общества, указано, что золошлаки от сжигания углей относятся к отходам 5 класса опасности, тогда как в ходе административного расследования и по результатам проведенных экспертиз установлено, что золошлаки от сжигания углей, размещенные на золошлакоотвале (секции N 1, N 4, N 5) относятся к отходам 4 класса опасности.
Таким образом, сведения о классе опасности золошлаков от сжигания углей, указанные в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиалом "Каширская ГРЭС" не соответствуют действительности, чем нарушены требования Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Согласно ст. 18 Федерального закона N 89-ФЗ, в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.
В соответствии с п. 4 Приказа Минприроды от 25.02.2010 N 50 "О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" проекты нормативов образования отходов разрабатываются индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг.
Нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.
Согласно п. 5 Порядка, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов - проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Пунктом 20 Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", установлено, что для видов отходов, отсутствующих в федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО), в соответствующем столбце таблицы по образцу 2.5 Приложения 2 к Методическим указаниям, (также других таблиц, в которых предусматривается код по ФККО), указывается код группы отходов, в тринадцатом разряде которого указывается "0", а в раздел "Приложения" включаются копии паспортов опасных отходов, свидетельств о классе опасности отхода для окружающей природной среды, а при их отсутствии - материалы по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511.
Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что юридические лица (их филиалы и другие территориально обособленные подразделения), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы, в том числе проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Территориальные органы Росприроднадзора в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты приема указанных в п. 7 Порядка, заявления и документов, принимают решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) либо об отказе в их утверждении (с мотивированным обоснованием).
Основанием для отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является наличие недостоверной информации в составе указанных заявления и документов (п. 10 Порядка).
Во исполнение указанных положений Федерального закона N 89-ФЗ и Порядка утверждения НООЛР, обществом в 2010 и 2012 представлены в Департамент полный пакет документов, в том числе ПНООЛР, технические отчеты о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами, приложением к которым являлись материалы по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511, на основании которых Департаментом дважды утверждены ПНООЛР и выданы обществу документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение: документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 16.03.2010 выдан Департаментом на основании представленного обществом нормативов образования и отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР).
Одновременно с ПНООЛР в Департамент представлены материалы, обосновывающие 5 класс опасности отходов "золошлаки от сжигания углей" в соответствующем столбце таблицы по образцу 2.5 Приложения 2 к Методическим указаниям с указанием кода группы отходов по ФККО, с приложением материалов по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511.
В разделе 4.1 ПНООЛР разделе 4.1 ПНООЛР "Золошлаки от сжигания углей" установлено, что обоими способами - и расчетным и экспериментальным, золошлаки соответствуют 5 классу опасности.
Расчет класса опасности выполнен аккредитованными лабораториями ФЦДТ "Союз" и ФГУ "ЦЛАТИ по ЦФО" - структурным подразделением Росприроднадзора.
В соответствии с заявлениями об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 03.03.2011 N 315-29/27 и от 27.02.2012 N 315-29/16, обществом направлены в Департамент технические отчеты о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами от 28.02.2011 и от 27.02.2012, которые подтверждают, что сведения о перечне и о количестве разрешенных к размещению отходов, внесенные в документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение N 10-2332э от 16.03.2010 являются достоверными и неизменными, о чем в документе сделаны подтверждающие указанное обстоятельство отметки; документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 выдан Департаментом на основании представленного обществом проекта нормативов образования и отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР).
Одновременно с ПНООЛР направлены материалы, обосновывающие 5 класс опасности отходов "золошлаки от сжигания углей" в соответствующем столбце таблицы по образцу 2.5 Приложения 2 к Методическим указаниям с указанием кода группы отходов по ФККО, с приложением материалов по обоснованию отнесения таких отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 N 511.
В разделе 4.1.1 ПНООЛР "золошлаки от сжигания углей" установлено, что обоими способами - и расчетным и экспериментальным, золошлаки соответствуют 5 классу опасности. В том числе обоснованность присвоения 5 класса опасности подтверждается протоколом N 196 токсикологического анализа водной вытяжки из отхода методами биотестирования, проведенного испытательным центром объектов окружающей среды ФЦДТ "Союз" (аттестат аккредитации N РОСС RU.001.22ЭЛ63 от 15.03.2011).
Таким образом, из представленных документов следует, что обществом осуществлялась регулярная деятельность по установлению класса опасности отходов. При этом, заявитель не вправе самостоятельно произвести расчет класса опасности экспериментальным методом, поскольку 5 класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается экспериментальным методом отнесения отходов к классу опасности для ОПС и осуществляется исключительно в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях (п. 15 Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511).
Получив в аккредитованной лаборатории данные о классе опасности, подтвержденные экспериментальным методом, у общества отсутствовали сомнения в достоверности полученных данных, а также административным органом не поставлен под сомнение вопрос относительно представленных сведений о классе опасности и утвержден проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Таким образом, обязанности общества по установлению класса опасности (соблюдение положений предусмотренных ст. 14, 18 Закона N 89-ФЗ) признаются исполненными с момента утверждения административным органом проекта ПНООЛР и выдаче документа об утверждении ПНООЛР.
Вместе с тем, направление в адрес административного органа сведений о классе опасности, который должен быть присвоен тому или иному отходу, не носит уведомительный характер, и направленные материалы в обязательном порядке проходят проверку на соответствие содержащейся в них информации требованиям действующего законодательства.
Департамент вправе отказать обратившемуся в его адрес юридическому лицу в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в случае наличия недостоверной информации в составе представленных заявления и документов.
Административным органом в 2010 и 2013 утверждены нормативы образования отходов и лимитов на их размещение, проводя проверку направленных ему материалов и документов, отказов не последовало.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что сведения о классе опасности золошлаков от сжигания углей, указанные в документе об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 21.01.2013 N 52/107 МО ОАО "ИНТЕР РАО-Электрогенерация" филиалом "Каширская ГРЭС" не соответствуют действительности, чем нарушены требования Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 N 703 "Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", противоречит фактическим обстоятельствам дела.
Судом первой инстанции сделан вывод о том, что обществом не оформлен в установленном порядке паспорт опасного отхода, чем нарушены ст. 14 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления, следовательно, заявителем не соблюдены экологические требования при обращении с отходами производства и потребления при осуществлении деятельности по размещению отходов 4 класса опасности на объекте размещения отходов - золошлакоотвале.
Вместе с тем, такой вывод противоречит фактическим обстоятельствам дела, исходя из следующего.
Согласно ч. ч. 2, 3 ст. 14 Закона N 89-ФЗ юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы 1-4 класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.
На отходы 1 - 4 класса опасности должен быть составлен паспорт.
Паспорт отходов 1 - 4 класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности.
Порядок паспортизации, типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации.
Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.
Из Письма Росприроднадзора от 26.03.2012 N ВК-08-03-36/3421 "О паспортизации отходов" следует, в соответствии с п. 5.2.30 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404, Минприроды России принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе порядок паспортизации опасных отходов.
До вступления в силу данного документа Росприроднадзор при проведении работ по паспортизации отходов руководствуется Порядком организации работы по паспортизации опасных отходов, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 15.08.2007 N 570 (зарегистрирован в Минюсте России 17.08.2007, N 9996), в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
В соответствии с п. 2.1 Приказа, паспорт опасных отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе (п. 2.1).
Из пункта 2.2 Приказа следует, что юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение отходов к конкретному классу опасности.
Класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается в зависимости от степени вредного воздействия на окружающую природную среду в соответствии с "Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды", утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511.
Согласно п 2.3 Приказа паспортизация опасных отходов осуществляется на основании информации, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы и включающей сведения о происхождении, составе, свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания, а также материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды.
В соответствии с п. 2.4 Приказа деятельность по паспортизации опасных отходов включает подготовку заявителями сведений о происхождении, составе, свойствах отходов, конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания и материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды; рассмотрение материалов, представляемых заявителями, о происхождении, составе и свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использовании и обезвреживания, отнесении отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды, и подготовка документов о подтверждении (неподтверждении) отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды; оформление и выдачу документов, подтверждающих отнесение опасного отхода к классу опасности отхода для окружающей природной среды (далее - свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды) согласно образцу (Приложение N 1 к настоящему порядку); согласование паспортов опасных отходов.
В соответствии с п. 2.5.2 в компонентный состав отхода указывается на основании протоколов отбора проб и анализов, выполненных аккредитованной на проведение количественных химических анализов лабораторией, а также сведений о компонентном составе исходного сырья и технологических процессах его переработки.
Материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды подготавливаются заявителем в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N 511 (п. 2.6 Приказа).
В случае изменения технологического процесса и состава используемого сырья заявитель осуществляет подготовку материалов для паспортизации опасных отходов в соответствии с п. 2.4 настоящего порядка (п. 2.11 Приказа).
Общество, направляя Департаменту материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды (ПНООЛР и отчеты о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами) не мог поставить под сомнение заключения специализированных аккредитованных лабораторий, выдавших заключение о классе опасности производственного отхода.
Вместе с тем, административным органом по результатам рассмотрения материалов в 2010 и 2013 утверждены нормативы образования отходов и лимитов на их размещение, что свидетельствует о том, что нарушений экологических требований при обращении с отходами производства и потребления, обществом не допущено.
В соответствии с п. 3 ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", на отходы 1-4 класса опасности должен быть составлен паспорт.
На основании п. 5.5.11 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 400, Росприроднадзор проводит работу по паспортизации отходов 1 - 4 класса опасности.
Таким образом, отнесение отходов к 5 классу опасности собственник отходов осуществляет самостоятельно.
Выдавать свидетельства об отнесении отходов к 5 классу опасности для окружающей среды Росприроднадзор не уполномочен.
Материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, подготовленные в соответствии с Критериями, необходимы только для не зарегистрированных в ФККО отходов 1 - 5 классов опасности.
Однако, как для зарегистрированных, так и для незарегистрированных в ФККО отходов требуется определение их компонентного состава допустимым законодательством Российской Федерации способом (в целях идентификации).
Таким образом, из письма Росприроднадзора следует, что если код отхода не зарегистрирован в ФККО, и заявителем представлены в Росприроднадзор материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, подготовленные в соответствии с Критериями, то в этом случае при наличии сомнений об обоснованности присвоения 5 класса опасности отходу, орган контроля вправе потребовать у заявителя подтверждения класса опасности экспериментальным методом и только после этого принять решение о необходимости паспортизации отхода.
Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что у заявителя отсутствовала обязанность получения паспорта на отходы 4 класса опасности, поскольку административным органом не ставилось под сомнение представляемые обосновывающие материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды, подготовленные в соответствии с Критериями.
В соответствии ст. ст. 65, 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
В силу части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В связи с отсутствием события и вины общества, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что привлечение общества к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является необоснованным.
Обществом подтверждено, что длительное время (около 10 лет) применялся 5 класс опасности к отходам - золошлаки, образующимся от сжигания Кузнецких углей, ввиду чего отсутствует обязанность получения паспорта отходов на 4 класс опасности. Указанный довод заключался в том, что золошлаки, образуемые в результате сгорания данного вида углей относятся к 5 классу опасности.
В подтверждение заявленного довода представлены акт проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды N 211 от 02.08.2004 в отношении Каширская ГРЭС-4 (правопредшественник), которым установлено, что золошлаки Каширской ГРЭС-4, согласно проведенным экспериментальным исследованиям и расчетам, относятся к 5 классу опасности. Такой вывод сделан в заключении ФГУ "Специализированная инспекция аналитического контроля по Центральному региону" по экологическим требованиям по заявке на проведение сертификации (приложение N 3 к акту); заключение государственной службы охраны окружающей природной среды (Росэкология) от 06.01.2004 N 33-47/42, по запросу ОАО "Кузбассэнерго" согласно которому принято решение о включении золошлаковых отходов от сжигания Кузнецкий углей с кодом 313 002 01 99 5 в проект дополнений к федеральному классификационному каталогу отходов, которые подлежат утверждению в установленном порядке Приказом МПР России с последующим направлением на регистрацию в Минюст России. Также указанным заключением рекомендовано использовать указанный код при расчетах и подготовке соответствующих материалов; письмо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 06.01.2004 N 33-47/42, в ответ на обращение ОАО "РАО ЕЭС России" согласно которому в проект федерального классификационного каталога отходов внесена соответствующая позиция для сжигания Кузнецких углей 5 класса опасности для окружающей среды; протокол исследования отходов и осадков сточных вод N 21 от 22.03.2002, составленный ГУ "Центр по выполнению работ и оказанию услуг природоохранного назначения" (Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы), согласно которому золошлаковые отходы от сжигания Кузнецкого угля на Черепетской ГРЭС "Тулаэнерго" относятся к 5, практически не опасному классу отходов; заключение ФГУ "Центр экологического контроля и анализа" (Минприроды) N 278 от 10.10.2003, согласно которому рассмотрены материалы обоснованности золошлаковых отходов от сжигания Кузнецких углей ТЭЦ "Алтайэнерго" и данные отходы признаны соответствующими 5 классу опасности; заключение ФГУ "Федеральный научно-методический центр анализа и мониторинга окружающей среды МПР России (Минприроды) N 118/11 от 07.06.2004, согласно которому рассмотрены материалы обоснованности золошлаковых отходов от сжигания Кузнецких углей Томской ГРЭС-2 и данные отходы признаны соответствующими 5 классу опасности; заключение ФГУ "Федеральный научно-методический центр анализа и мониторинга окружающей среды МПР России (Минприроды) N 305/11 от 07.10.2004, согласно которому рассмотрены материалы обоснованности золошлаковых отходов от сжигания Кузнецких углей на ТЭС ОАО "Кузбассэнерго" и данные отходы признаны соответствующими 5 классу опасности.
Из этого следует, что в период 2002-2004 проводилась совместная работа различных производителей электрической энергии и государственных органов по установлению класса опасности золошлаковых отходов от сгорания именно Кузнецких углей Кузнецкого угольного бассейна.
Как ранее указано, Департаментом с 2010 утверждался проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, согласно которому на золошлакоотвале Каширской ГРЭС размещаются отходы 5 класса опасности - золошлаки. Срок действия последнего утвержденного документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение - 5 лет и истекает 21.01.2018.
5 класс опасности отходов для окружающей природной среды устанавливается экспериментальным методом отнесения отходов к классу опасности для ОПС и осуществляется исключительно в специализированных аккредитованных для этих целей лабораториях (п. 15 Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.06.2001 N "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды", ввиду чего 5 класс не мог быть присвоен образовываемым отходам обществом самостоятельно.
Протоколами количественного химического анализа и биологического тестирования (подтверждение 5 класса опасности расчетным и экспериментальным методом), которыми общество с 2008 по настоящее время подтверждал обоснованность применения 5 класса опасности к золошлаковым отходам "Каширской ГРЭС".
Заявитель указывает на то, что пробы, отобранные представителями экспертных учреждений, привлеченных в ходе проверки и последующие результаты экспертиз которых показали соответствие исследуемого материала 4 классу опасности, получены с нарушениями действующего законодательства, по мнению общества, такие пробы не могли быть использованы при проведении биотестирования (экспериментального метода). Протоколы биотестирования и количественного химического анализа, составленные экспертными учреждениями, привлеченными Департаментом, содержат ряд неточностей и нарушений, не позволяющих сделать вывод о возможности применения к отходам 4 класса опасности.
Постановлением о назначении административного наказания от 01.10.2013 N 15/35/1723-106, в соответствии с которым общество привлечено к административной ответственности по ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обществу вменяется нарушение ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".
По мнению административного органа, обществом незаконно размещены на золошлакоотвалах филиала "Каширской ГРЭС" отходы от производственной деятельности (золошлаки) имеющих 4 класс опасности в отсутствие паспорта отхода на 4 класс опасности; необходимость применения 4, а не 5 класса опасности, подтверждается проведенными в ходе административного расследования экспертизами, проведенными ФБУ "ЦЛАТИ по ЦФО" и "Союз защиты экологических прав населения Московской области" экспертизами; также в ходе проверки представлен "Проект эксплуатации золошлакоотвала Каширской ГРЭС-4", разработанный ОАО "ВНИИГ им. Б.Е. Веденеева в 2006, однако данная проектная документация не прошла в установленном порядке государственную экологическую экспертизу, чем нарушены положения ст. 11 Закона N 174-ФЗ.
Вместе с тем, из материалов дела следует, в соответствии с актом ввода в эксплуатацию золошлакоотвала Каширской ГРЭС, общество эксплуатирует золошлакоотвал, который введен в эксплуатацию в 1964 году. Обоснованность размещения производственных отходов 5 класса опасности подтверждена обществом в порядке, установленном Приказом МПР N 511.
Статья 11 Закона N 174-ФЗ содержит исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня. Понятие экологической экспертизы определено в ст. 1 Закона N 174-ФЗ, как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Она осуществляется на основе ряда принципов, в том числе обязательности ее проведения до принятия решения о реализации объекта экспертизы.
Федеральным законом о внесении изменений в ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 30.12.2008 N 309-ФЗ ст. 11 дополнена пп. 7.2, в соответствии с которым в объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня включена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1 - 5 классов опасности.
Согласно п. 6 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ положение пп. 7.2 ст. 11 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" не применяется к объектам, которые связаны с размещением и обезвреживанием отходов и введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу настоящего Закона.
Из содержания п. 6 ст. 49 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ следует, что общество обладает правом не представлять проектную документацию на объект только в том случае, если он введен в эксплуатацию или разрешение на строительство, которого выдано до дня вступления в силу данного Закона.
Действие настоящего пункта не распространяется на общество, поскольку золошлакоотвал введен в эксплуатацию задолго до введения п. 7.2 Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ.
Таким образом, не проведение обществом государственной экологической экспертизы объекта, введенного в эксплуатацию в 1964, не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 8.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Руководствуясь ст. ст. 104, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
Решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.01.2014 по делу N А40-144923/13 отменить.
Признать незаконными постановления по делу об административном правонарушении N 15-35/1723-196, N 15-35/1724-107 и предписания N 15-36/1244-120, N 15-36/1245-121, N 15-36/1246-122 от 01.10.2013, вынесенные Департаментом федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу, вынесенные в отношении ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС".
Возвратить ОАО "Интер Рао-Электрогенерация в лице филиала Каширская ГРЭС" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 3.000 руб., как излишне уплаченную.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.
Председательствующий судья
Т.Т.МАРКОВА
Судьи
Н.Н.КОЛЬЦОВА
Л.Г.ЯКОВЛЕВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)