Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 1 апреля 2014 г.
Полный текст постановления изготовлен 2 апреля 2014 г.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Евсегнеевой Людмилы Николаевны (ИНН 230900739222, ОГРНИП 313230903900040) - Шилова Р.В. (доверенность от 12.02.2013), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Смирновой Т.М. (доверенность от 21.03.2014), от третьих лиц: Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар - Смирновой Т.М. (доверенность от 25.03.2014), Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар - Смирновой Т.М. (доверенность от 21.03.2014), администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара - Беглецова Д.А. (доверенность от 23.01.2014), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2013 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2013 (судьи Попов А.А., Авдонина О.Г., Малыхина М.Н.) по делу N А32-6534/2013, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Евстегнеева Л.Н. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) со следующими требованиями:
- - признать незаконными отказы администрации в утверждении предпринимателю материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов) на земельном участке площадью 992 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 в Прикубанском округе города Краснодара и на земельном участке площадью 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/2 в Прикубанском округе города Краснодара;
- - обязать администрацию принять решение об утверждении предпринимателю актов выбора земельных участков для строительства магазинов, информировать население о предстоящем размещении объектов строительства, принять решение о предварительном согласовании предпринимателю места размещения магазинов на земельных участках площадью 992 кв. м и 281 кв. м.
Требования мотивированы следующим. Предпринимателем совершены все необходимые действия для осуществления выбора земельных участков для строительства и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Поэтому отказ администрации в предоставлении муниципальной услуги не соответствует статьям 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент архитектуры) и Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент муниципальной собственности).
Определением от 30.04.2013 (т. 1, л.д. 137) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Прикубанского внутригородского округа города Краснодара (далее - администрация округа).
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2013, заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Признаны незаконными отказы органа местного самоуправления в утверждении предпринимателю материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов) на земельных участках площадью 992 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 и 19/2 в Прикубанском округе города Краснодара. На администрацию возложены обязанности по принятию решений об утверждении актов выбора земельных участков для строительства, информированию населения о предстоящем размещении объектов строительства, а также принятию решений о предварительном согласовании предпринимателю места размещения объектов (магазинов) на земельных участках площадью 992 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 и 19/2 в Прикубанском округе города Краснодара.
Судебные инстанции установили, что решением комиссии по земельным отношениям при администрации от 20.01.2012 (пункты 57, 58 протокола N 4) предпринимателю согласовано размещение магазинов на земельных участках ориентировочной площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе г. Краснодара. Департаментом строительства администрации муниципального образования город Краснодар подготовлены и выданы предпринимателю технические условия о возможности подключения к сетям инженерно-технического объектов капитального строительства; заявителем получены положительные заключения (согласования) инспектирующих служб. Предприниматель 21.01.2013 обратилась в администрацию с заявлениями об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов, приложив к ним документы, подтверждающие проведение процедур согласования, а также возможность размещения магазинов на испрашиваемых участках. В предоставлении муниципальной услуги органом местного самоуправления отказано (письма от 29.01.2013 N 2207.26 и N 2208.26) со ссылкой на отрицательные заключения администрации округа. При проверке доводов заявителя о незаконности отказов суды установили, что до принятия решения об отказе не был оформлен акт о выборе земельного участка (не обеспечена возможность выбора земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта). Следовательно, администрацией не соблюден порядок предоставления земельных участков для строительства, предусмотренный в статье 31 Земельного кодекса. При отсутствии актов о выборе земельных участков представленные в дело документы невозможность выбора земельных участков, испрашиваемых предпринимателем, не подтверждают (статья 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс)). Суды проверили приведенные администрацией основания отказа в утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов (расположение участков в зоне многолетних зеленых насаждений и в охранных зонах инженерных коммуникаций) и установили следующее. Спорные участки относятся к категории земель населенных пунктов, в границах которых зеленые насаждения отсутствуют (кадастровый план территории от 06.02.2012 N 2343/12/12-45278, акты обследования земельных участков от 04.04.2012 N 495, от 31.05.2012 N 877, справка Управления промышленности и сельского хозяйства от 30.07.2012 N 27-1379). Нахождение на участках охранной зоны инженерных коммуникаций (охранная зона водопровода, охранная зона кабеля связи, охранная зона газопровода) подтверждена документально. Однако наличие охранных зон не препятствует составлению и утверждению актов выбора земельных участков и не влияет на их оборотоспособность. Собственники инженерных коммуникаций (ОАО "Краснодаргоргаз", ООО "Краснодар Водоканал", ОАО "Ростелеком") согласовали места размещения магазинов на испрашиваемых участках при условии сохранения охранных зон и не возведения в их пределах капитальных объектов. Апелляционный суд дополнительно указал на довод администрации о расположении испрашиваемых предпринимателем земельных участков в границах красных линий. Доказательства переноса красных линий, а также того, что в ходе проведения межевых работ будет невозможным внесение корректировок (в том числе в отношении мест общего пользования), администрация не представила. Поэтому суд апелляционной инстанции отклонил в связи с необоснованностью довод администрации о том, что формирование участков будет осуществляться за счет территорий общего пользования. Довод органа местного самоуправления о расположении участков в пределах проектируемой автомобильной дороги суд апелляционной инстанции отклонил как документально не подтвержденный. Администрацией не представлен разработанный в соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) проект планировки территории, содержащий сведения о планируемом расширении либо переносе существующей автомобильной дороги, доказательства разработки плана строительства автомобильной дороги, содержащего сведения о границах необходимой территории. Не представлены администрацией и доказательства резервирования земель для муниципальных нужд (статья 55 Земельного кодекса). Из пояснительной записки ООО "ЗемГеоСрой" от 29.02.2012 следует, что участки территориально располагаются в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.1.1.). Размещение в данной зоне магазинов соответствует Правилам землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19. Поскольку существование препятствий к принятию решений об утверждении предпринимателю актов выбора земельных участков для размещения магазинов администрация не подтвердила (статьи 65 и 200 Кодекса), судебные инстанции пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований (т. 1, л.д. 164; т. 2, л.д. 63).
Администрация обжаловала решение от 15.08.2013 и апелляционное постановление от 14.12.2013 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных судами выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. По смыслу норм Земельного кодекса (статьи 11, 29, 30 и 31), а также статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации именно собственник земельного участка решает, необходим ли на принадлежащем ему земельном участке объект, о возведении (предварительном согласовании места размещения) которого заявил претендент. Из писем администрации округа от 05.04.2012, от 14.06.2012, от 02.08.2012 и 03.08.2012 и письма департамента архитектуры от 30.07.2013 следует, что спорные участки расположены в зоне с многолетними зелеными насаждениями (в зеленой зоне "Бульвар Солнечный", утвержденной решением городской Думы Краснодара от 25.06.2013 N 50 п. 9). На основании пунктов 3, 5, 5.1 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) в зеленых зонах запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений. В силу норм статьи 85 Земельного кодекса земельные участки в составе рекреационных зон (занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами) используются для отдыха граждан и туризма. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. С учетом изложенного, отказы администрации в утверждении предпринимателю материалов предварительного согласования места размещения магазинов на земельных участках ориентировочной площадью 992 кв. м и 281 кв. по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара соответствуют нормам градостроительного и земельного законодательств и не нарушают прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.
В судебном заседании представители администрации, департамента архитектуры, департамента муниципальной собственности и администрации округа поддержали доводы жалобы, просили кассационную инстанцию судебные акты отменить, в удовлетворении требований предпринимателю отказать.
Представитель предпринимателя возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение от 15.08.2013 и апелляционное постановление от 14.12.2013 следует изменить.
Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, решением комиссии по земельным отношениям при администрации от 20.01.2012 (пункты 57, 58 протокола N 4) предпринимателю согласовано размещение объектов (магазинов) на земельных участках ориентировочной площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара (т. 2, л.д. 38-45).
Согласно справкам МКУ МОГК "Градинформ" от 06.04.2012 N 23/3-2553 и от 12.04.2012 N 23/3-2759 земельному участку площадью 922 кв. м определен строительный адрес: г. Краснодар, Прикубанский округ, ул. Солнечная, 19/1; земельному участку площадью 281 кв. м - г. Краснодар, Прикубанский округ, ул. Солнечная, 19/2 (т. 1, л.д. 22, 67).
Предпринимателем получены положительные заключения (согласования) инспектирующих служб и организаций (ОАО "Ростелеком", Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей Краснодарского края, Управления по недропользованию по Краснодарскому краю, департамента архитектуры, ОАО "Краснодарводоканал", МКУ "Служба заказчика", ОАО "Краснодаргоргаз") о возможности размещения магазинов на земельных участках, а также технические условия о возможности подключения к сетям инженерно-технического обеспечения. Во исполнение решения комиссии по земельным отношениям при администрации от 20.01.2012 ООО "ЗемГеоСтрой" выполнены схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории и пояснительные записки к ним (т. 1, л.д. 18-21, 23-31, 36-56, 63-66, 68-76, 81-119).
21 января 2013 года предприниматель обратилась в администрацию с заявлениями об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов на земельных участках ориентировочной площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара. К заявлениям приложены документы, подтверждающие проведение процедур согласования, а также возможность размещения объектов (магазинов) на испрашиваемых участках (т. 1, л.д. 32, 77).
Орган местного самоуправления отказал предпринимателю в предоставлении муниципальной услуги по утверждению материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов) на земельных участках. В письмах от 29.01.2013 N 2207.26 и N 2208.26 (т. 1, л.д. 13, 14, 57, 58) в обоснование отказа администрация сослалась на заключения администрации округа от 05.04.2012, от 14.06.2012, от 02.08.2012 и 03.08.2012, согласно которым испрашиваемые участки расположены в зоне с многолетними зелеными насаждениями, а также в охранных зонах инженерных коммуникаций (т. 1, л.д. 15-17, 59-62).
Ссылаясь на незаконность отказов администрации в утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов), предприниматель обратилась в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемые действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для удовлетворения таких требований необходима совокупность (одновременное наличие) двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав заявителя (пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В соответствии с пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.
В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта ему должен предшествовать выбор участка для строительства, процедура которого последовательно урегулирована в статье 31 Земельного кодекса.
Лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в уполномоченный орган с заявлением о выборе земельного участка, в котором должно быть указано назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера участка, а также испрашиваемое право на земельный участок (пункт 1). Уполномоченный орган по такому заявлению обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2). После чего органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3). Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (пункт 9).
В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ) предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.
Согласно пункту 2 статьи 2 Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций муниципального органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Постановлением администрации от 10.07.2012 N 5733 утвержден административный регламент предоставления администрацией муниципального образования город Краснодар муниципальной услуги "Принятие решения об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов" (далее - Административный регламент).
Предметом регулирования Административного регламента является определение стандарта и порядка предоставления муниципальной услуги по подготовке, согласованию и изданию постановлений администрации муниципального образования город Краснодар об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов (пункт 1).
Заявителями, имеющими право на получение муниципальной услуги, являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и иные лица, лица, имеющие право в соответствии с законодательством Российской Федерации либо в силу наделения их заявителями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, полномочиями выступать от имени заявителей при предоставлении муниципальной услуги (пункт 2 Административного регламента).
Результатом предоставления муниципальной услуги является передача постановления администрации муниципального образования город Краснодар об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объекта или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 10 Административного регламента).
В пункте 18 Административного регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги: письменное обращение заявителя с просьбой о приостановлении либо прекращении подготовки запрашиваемой муниципальной услуги; отсутствие права у заявителя на получение муниципальной услуги; предоставление заявителем недостоверной, неполной или неактуальной информации; представление заявителем подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений; изменение законодательства либо наступление форс-мажорных обстоятельств; наличие прав третьих лиц на испрашиваемый участок; отсутствие одного или нескольких документов, необходимых для получения запрашиваемой муниципальной услуги, за исключением документов, обеспечиваемых органом администрации муниципального образования город Краснодар, предоставляющим муниципальную услугу.
При разрешении спора судебные инстанции установили, что предпринимателем соблюден порядок обращения в уполномоченный муниципальный орган за утверждением материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов).
Администрацией приняты решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги (письма от 29.01.2013 N 2207.26 и N 2208.26), не содержащие ссылок на основания отказа, предусмотренные пунктом 18 Административного регламента.
В обоснование невозможности утверждения материалов предварительного согласования места размещения объектов администрация указала на расположение испрашиваемых земельных участков в зоне с многолетними зелеными насаждениями, а также в охранных зонах инженерных коммуникаций. В процессе судебного разбирательства администрация ссылалась также на расположение испрашиваемых земельных участков в границах красных линий и невозможность утверждения материалов предварительного согласования в связи с планируемым расширением (необходимостью переноса) существующей автомобильной дороги,
Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции установили следующие обстоятельства. Земельные участки площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара относятся к категории земель населенных пунктов и располагаются в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.1.1.), размещение в которой магазинов соответствует Правилам землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар. В границах испрашиваемых земельных участков зеленые насаждения отсутствуют. Нахождение на спорных участках охранных зон инженерных коммуникаций (охранная зона водопровода, охранная зона кабеля связи, охранная зона газопровода) не препятствует утверждению актов выбора земельных участков и не влияет на их оборотоспособность. Собственники инженерных коммуникаций (ОАО "Краснодаргоргаз", ООО "Краснодар Водоканал", ОАО "Ростелеком") согласовали места размещения объектов на испрашиваемых заявителем участках при условии сохранения охранных зон и не возведения в их пределах капитальных объектов. Доказательства переноса красных линий, а также того, что в ходе проведения межевых работ будет невозможным внесение корректировок (в том числе в отношении мест общего пользования), администрация не представила. Поэтому оснований для вывода о том, что формирование участков будет осуществляться за счет территорий общего пользования, не имеется. Администрацией не представлен разработанный в соответствии с нормами Градостроительного кодекса проект планировки территории, содержащий сведения о расширении (необходимости переноса) существующей автомобильной дороги, а также доказательства резервирования земель для муниципальных нужд.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13 сформулирован правовой подход по применению пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса при разрешении споров о предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. В нем указано следующее. Если для территории городского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, то предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится. Такие участки подлежат предоставлению без предварительного согласования места размещения объекта, то есть исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.
Однако материалы дела не подтверждают (и администрацией не доказано), что применительно к испрашиваемым земельным участкам разработаны градостроительные регламенты (проекты планировки и межевания соответствующей территории), исключающие предоставление таких участков по процедуре, предусмотренной пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса.
Установив отсутствие (недоказанность органом местного самоуправления) препятствий к принятию решений об утверждении предпринимателю актов выбора земельных участков для размещения объектов (магазинов), судебные инстанции пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований (статьи 65, 198, 200 и 201 Кодекса).
В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.
Приведенные администрацией в жалобе доводы (о правомерности отказа в предоставлении муниципальной услуги в связи с расположением участков в зоне многолетних зеленых насаждений, в охранных зонах инженерных коммуникаций, а также в пределах территории, предназначенной для размещения автомобильной дороги) сводятся к переоценке выводов судов первой и апелляционной инстанций о фактических обстоятельствах и представленных в дело доказательств.
Однако суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по исследованию (переоценке) доказательств и установлению иных (отличных от установленных судами первой и апелляционной инстанций) обстоятельств. Соответствующее положение закреплено в части 2 статьи 287 Кодекса, правовые подходы по применению которой сформулированы в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2012 N 16191/11 и от 22.01.2013 N 10924/10.
Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования, и обязывая администрацию принять решения об утверждении актов выбора земельных участков для строительства, информировать население о предстоящем размещении объектов строительства, а также принять решения о предварительном согласовании предпринимателю места размещения магазинов на испрашиваемых участках, судебные инстанции не учли следующее.
В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 (далее - постановление от 14.09.2010 N 4224/10) сформулирована правовая позиция о том, что информирование населения о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства объекта является обязательным. Акт выбора земельного участка в порядке статьи 31 Земельного кодекса может быть оформлен конкретному лицу только после указанного публичного информирования, которое направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
Поэтому, если после опубликования информации о возможном предоставлении земельных участков под строительство объектов с предварительным согласованием места их размещения будут заявлены мотивированные возражения против его размещения, либо заинтересованными лицами будут поданы документы на получение того же участка под строительство, решение о предоставлении участка по указанной процедуре принято быть не может. В ситуации наличия иных претендентов на земельные участки, испрашиваемые предпринимателем для возведения объектов капитального строительства, право на заключение договоров аренды таких земельных участков подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.
Исходя из норм статьи 31 Земельного кодекса, и правовых подходов по их применению, содержащихся в постановлении от 14.09.2010 N 4224/10, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает необходимым на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса изменить судебные акты, изложив абзацы второй и четвертый резолютивной части решения в иной редакции.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2013 по делу N А32-6534/2013 изменить.
Изложить абзац второй резолютивной части решения от 15.08.2013 в следующей редакции: "Обязать администрацию муниципального образования город Краснодар принять решение об утверждении индивидуальному предпринимателю Евстегнеевой Л.Н. акта выбора земельного участка для строительства магазина на земельном участке площадью 992 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 в Прикубанском городском округе города Краснодара, произвести информирование населения о предстоящем размещении объекта строительства, по результатам которого принять решение либо о предварительном согласовании места размещения магазина на земельном участке площадью 992 кв. м, либо - об отказе в предварительном согласовании места размещения указанного объекта".
Изложить абзац четвертый резолютивной части решения в следующей редакции: "Обязать администрацию муниципального образования город Краснодар принять решение об утверждении индивидуальному предпринимателю Евстегнеевой Л.Н. акта выбора земельного участка для строительства магазина на земельном участке площадью 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/2 в Прикубанском городском округе города Краснодара, произвести информирование населения о предстоящем размещении объекта строительства, по результатам которого принять решение либо о предварительном согласовании места размещения магазин на земельном участке площадью 281 кв. м, либо - об отказе в предварительном согласовании места размещения указанного объекта".
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ
Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
И.В.СИДОРОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ФАС СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА ОТ 02.04.2014 ПО ДЕЛУ N А32-6534/2013
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 апреля 2014 г. по делу N А32-6534/2013
Резолютивная часть постановления объявлена 1 апреля 2014 г.
Полный текст постановления изготовлен 2 апреля 2014 г.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Евсегнеевой Людмилы Николаевны (ИНН 230900739222, ОГРНИП 313230903900040) - Шилова Р.В. (доверенность от 12.02.2013), от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Смирновой Т.М. (доверенность от 21.03.2014), от третьих лиц: Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар - Смирновой Т.М. (доверенность от 25.03.2014), Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар - Смирновой Т.М. (доверенность от 21.03.2014), администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара - Беглецова Д.А. (доверенность от 23.01.2014), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2013 (судья Левченко О.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2013 (судьи Попов А.А., Авдонина О.Г., Малыхина М.Н.) по делу N А32-6534/2013, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель Евстегнеева Л.Н. (далее - предприниматель) обратилась в арбитражный суд к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) со следующими требованиями:
- - признать незаконными отказы администрации в утверждении предпринимателю материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов) на земельном участке площадью 992 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 в Прикубанском округе города Краснодара и на земельном участке площадью 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/2 в Прикубанском округе города Краснодара;
- - обязать администрацию принять решение об утверждении предпринимателю актов выбора земельных участков для строительства магазинов, информировать население о предстоящем размещении объектов строительства, принять решение о предварительном согласовании предпринимателю места размещения магазинов на земельных участках площадью 992 кв. м и 281 кв. м.
Требования мотивированы следующим. Предпринимателем совершены все необходимые действия для осуществления выбора земельных участков для строительства и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Поэтому отказ администрации в предоставлении муниципальной услуги не соответствует статьям 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент архитектуры) и Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент муниципальной собственности).
Определением от 30.04.2013 (т. 1, л.д. 137) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Прикубанского внутригородского округа города Краснодара (далее - администрация округа).
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2013, заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Признаны незаконными отказы органа местного самоуправления в утверждении предпринимателю материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов) на земельных участках площадью 992 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 и 19/2 в Прикубанском округе города Краснодара. На администрацию возложены обязанности по принятию решений об утверждении актов выбора земельных участков для строительства, информированию населения о предстоящем размещении объектов строительства, а также принятию решений о предварительном согласовании предпринимателю места размещения объектов (магазинов) на земельных участках площадью 992 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 и 19/2 в Прикубанском округе города Краснодара.
Судебные инстанции установили, что решением комиссии по земельным отношениям при администрации от 20.01.2012 (пункты 57, 58 протокола N 4) предпринимателю согласовано размещение магазинов на земельных участках ориентировочной площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе г. Краснодара. Департаментом строительства администрации муниципального образования город Краснодар подготовлены и выданы предпринимателю технические условия о возможности подключения к сетям инженерно-технического объектов капитального строительства; заявителем получены положительные заключения (согласования) инспектирующих служб. Предприниматель 21.01.2013 обратилась в администрацию с заявлениями об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов, приложив к ним документы, подтверждающие проведение процедур согласования, а также возможность размещения магазинов на испрашиваемых участках. В предоставлении муниципальной услуги органом местного самоуправления отказано (письма от 29.01.2013 N 2207.26 и N 2208.26) со ссылкой на отрицательные заключения администрации округа. При проверке доводов заявителя о незаконности отказов суды установили, что до принятия решения об отказе не был оформлен акт о выборе земельного участка (не обеспечена возможность выбора земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта). Следовательно, администрацией не соблюден порядок предоставления земельных участков для строительства, предусмотренный в статье 31 Земельного кодекса. При отсутствии актов о выборе земельных участков представленные в дело документы невозможность выбора земельных участков, испрашиваемых предпринимателем, не подтверждают (статья 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс)). Суды проверили приведенные администрацией основания отказа в утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов (расположение участков в зоне многолетних зеленых насаждений и в охранных зонах инженерных коммуникаций) и установили следующее. Спорные участки относятся к категории земель населенных пунктов, в границах которых зеленые насаждения отсутствуют (кадастровый план территории от 06.02.2012 N 2343/12/12-45278, акты обследования земельных участков от 04.04.2012 N 495, от 31.05.2012 N 877, справка Управления промышленности и сельского хозяйства от 30.07.2012 N 27-1379). Нахождение на участках охранной зоны инженерных коммуникаций (охранная зона водопровода, охранная зона кабеля связи, охранная зона газопровода) подтверждена документально. Однако наличие охранных зон не препятствует составлению и утверждению актов выбора земельных участков и не влияет на их оборотоспособность. Собственники инженерных коммуникаций (ОАО "Краснодаргоргаз", ООО "Краснодар Водоканал", ОАО "Ростелеком") согласовали места размещения магазинов на испрашиваемых участках при условии сохранения охранных зон и не возведения в их пределах капитальных объектов. Апелляционный суд дополнительно указал на довод администрации о расположении испрашиваемых предпринимателем земельных участков в границах красных линий. Доказательства переноса красных линий, а также того, что в ходе проведения межевых работ будет невозможным внесение корректировок (в том числе в отношении мест общего пользования), администрация не представила. Поэтому суд апелляционной инстанции отклонил в связи с необоснованностью довод администрации о том, что формирование участков будет осуществляться за счет территорий общего пользования. Довод органа местного самоуправления о расположении участков в пределах проектируемой автомобильной дороги суд апелляционной инстанции отклонил как документально не подтвержденный. Администрацией не представлен разработанный в соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) проект планировки территории, содержащий сведения о планируемом расширении либо переносе существующей автомобильной дороги, доказательства разработки плана строительства автомобильной дороги, содержащего сведения о границах необходимой территории. Не представлены администрацией и доказательства резервирования земель для муниципальных нужд (статья 55 Земельного кодекса). Из пояснительной записки ООО "ЗемГеоСрой" от 29.02.2012 следует, что участки территориально располагаются в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.1.1.). Размещение в данной зоне магазинов соответствует Правилам землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19. Поскольку существование препятствий к принятию решений об утверждении предпринимателю актов выбора земельных участков для размещения магазинов администрация не подтвердила (статьи 65 и 200 Кодекса), судебные инстанции пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований (т. 1, л.д. 164; т. 2, л.д. 63).
Администрация обжаловала решение от 15.08.2013 и апелляционное постановление от 14.12.2013 в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также несоответствие сделанных судами выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. По смыслу норм Земельного кодекса (статьи 11, 29, 30 и 31), а также статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации именно собственник земельного участка решает, необходим ли на принадлежащем ему земельном участке объект, о возведении (предварительном согласовании места размещения) которого заявил претендент. Из писем администрации округа от 05.04.2012, от 14.06.2012, от 02.08.2012 и 03.08.2012 и письма департамента архитектуры от 30.07.2013 следует, что спорные участки расположены в зоне с многолетними зелеными насаждениями (в зеленой зоне "Бульвар Солнечный", утвержденной решением городской Думы Краснодара от 25.06.2013 N 50 п. 9). На основании пунктов 3, 5, 5.1 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) в зеленых зонах запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений. В силу норм статьи 85 Земельного кодекса земельные участки в составе рекреационных зон (занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами) используются для отдыха граждан и туризма. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. С учетом изложенного, отказы администрации в утверждении предпринимателю материалов предварительного согласования места размещения магазинов на земельных участках ориентировочной площадью 992 кв. м и 281 кв. по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара соответствуют нормам градостроительного и земельного законодательств и не нарушают прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.
В судебном заседании представители администрации, департамента архитектуры, департамента муниципальной собственности и администрации округа поддержали доводы жалобы, просили кассационную инстанцию судебные акты отменить, в удовлетворении требований предпринимателю отказать.
Представитель предпринимателя возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение от 15.08.2013 и апелляционное постановление от 14.12.2013 следует изменить.
Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, решением комиссии по земельным отношениям при администрации от 20.01.2012 (пункты 57, 58 протокола N 4) предпринимателю согласовано размещение объектов (магазинов) на земельных участках ориентировочной площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара (т. 2, л.д. 38-45).
Согласно справкам МКУ МОГК "Градинформ" от 06.04.2012 N 23/3-2553 и от 12.04.2012 N 23/3-2759 земельному участку площадью 922 кв. м определен строительный адрес: г. Краснодар, Прикубанский округ, ул. Солнечная, 19/1; земельному участку площадью 281 кв. м - г. Краснодар, Прикубанский округ, ул. Солнечная, 19/2 (т. 1, л.д. 22, 67).
Предпринимателем получены положительные заключения (согласования) инспектирующих служб и организаций (ОАО "Ростелеком", Управления по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей Краснодарского края, Управления по недропользованию по Краснодарскому краю, департамента архитектуры, ОАО "Краснодарводоканал", МКУ "Служба заказчика", ОАО "Краснодаргоргаз") о возможности размещения магазинов на земельных участках, а также технические условия о возможности подключения к сетям инженерно-технического обеспечения. Во исполнение решения комиссии по земельным отношениям при администрации от 20.01.2012 ООО "ЗемГеоСтрой" выполнены схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории и пояснительные записки к ним (т. 1, л.д. 18-21, 23-31, 36-56, 63-66, 68-76, 81-119).
21 января 2013 года предприниматель обратилась в администрацию с заявлениями об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов на земельных участках ориентировочной площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара. К заявлениям приложены документы, подтверждающие проведение процедур согласования, а также возможность размещения объектов (магазинов) на испрашиваемых участках (т. 1, л.д. 32, 77).
Орган местного самоуправления отказал предпринимателю в предоставлении муниципальной услуги по утверждению материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов) на земельных участках. В письмах от 29.01.2013 N 2207.26 и N 2208.26 (т. 1, л.д. 13, 14, 57, 58) в обоснование отказа администрация сослалась на заключения администрации округа от 05.04.2012, от 14.06.2012, от 02.08.2012 и 03.08.2012, согласно которым испрашиваемые участки расположены в зоне с многолетними зелеными насаждениями, а также в охранных зонах инженерных коммуникаций (т. 1, л.д. 15-17, 59-62).
Ссылаясь на незаконность отказов администрации в утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов), предприниматель обратилась в арбитражный суд с заявлением по правилам главы 24 Кодекса.
В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемые действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для удовлетворения таких требований необходима совокупность (одновременное наличие) двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав заявителя (пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
Согласно пункту 1 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В соответствии с пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.
В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта ему должен предшествовать выбор участка для строительства, процедура которого последовательно урегулирована в статье 31 Земельного кодекса.
Лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в уполномоченный орган с заявлением о выборе земельного участка, в котором должно быть указано назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера участка, а также испрашиваемое право на земельный участок (пункт 1). Уполномоченный орган по такому заявлению обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2). После чего органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3). Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5). Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8). Решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (пункт 9).
В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ) предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.
Согласно пункту 2 статьи 2 Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций муниципального органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Постановлением администрации от 10.07.2012 N 5733 утвержден административный регламент предоставления администрацией муниципального образования город Краснодар муниципальной услуги "Принятие решения об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов" (далее - Административный регламент).
Предметом регулирования Административного регламента является определение стандарта и порядка предоставления муниципальной услуги по подготовке, согласованию и изданию постановлений администрации муниципального образования город Краснодар об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов (пункт 1).
Заявителями, имеющими право на получение муниципальной услуги, являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и иные лица, лица, имеющие право в соответствии с законодательством Российской Федерации либо в силу наделения их заявителями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, полномочиями выступать от имени заявителей при предоставлении муниципальной услуги (пункт 2 Административного регламента).
Результатом предоставления муниципальной услуги является передача постановления администрации муниципального образования город Краснодар об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объекта или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 10 Административного регламента).
В пункте 18 Административного регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги: письменное обращение заявителя с просьбой о приостановлении либо прекращении подготовки запрашиваемой муниципальной услуги; отсутствие права у заявителя на получение муниципальной услуги; предоставление заявителем недостоверной, неполной или неактуальной информации; представление заявителем подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений; изменение законодательства либо наступление форс-мажорных обстоятельств; наличие прав третьих лиц на испрашиваемый участок; отсутствие одного или нескольких документов, необходимых для получения запрашиваемой муниципальной услуги, за исключением документов, обеспечиваемых органом администрации муниципального образования город Краснодар, предоставляющим муниципальную услугу.
При разрешении спора судебные инстанции установили, что предпринимателем соблюден порядок обращения в уполномоченный муниципальный орган за утверждением материалов предварительного согласования места размещения объектов (магазинов).
Администрацией приняты решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги (письма от 29.01.2013 N 2207.26 и N 2208.26), не содержащие ссылок на основания отказа, предусмотренные пунктом 18 Административного регламента.
В обоснование невозможности утверждения материалов предварительного согласования места размещения объектов администрация указала на расположение испрашиваемых земельных участков в зоне с многолетними зелеными насаждениями, а также в охранных зонах инженерных коммуникаций. В процессе судебного разбирательства администрация ссылалась также на расположение испрашиваемых земельных участков в границах красных линий и невозможность утверждения материалов предварительного согласования в связи с планируемым расширением (необходимостью переноса) существующей автомобильной дороги,
Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции установили следующие обстоятельства. Земельные участки площадью 922 кв. м и 281 кв. м по ул. Солнечной в Прикубанском округе города Краснодара относятся к категории земель населенных пунктов и располагаются в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.1.1.), размещение в которой магазинов соответствует Правилам землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар. В границах испрашиваемых земельных участков зеленые насаждения отсутствуют. Нахождение на спорных участках охранных зон инженерных коммуникаций (охранная зона водопровода, охранная зона кабеля связи, охранная зона газопровода) не препятствует утверждению актов выбора земельных участков и не влияет на их оборотоспособность. Собственники инженерных коммуникаций (ОАО "Краснодаргоргаз", ООО "Краснодар Водоканал", ОАО "Ростелеком") согласовали места размещения объектов на испрашиваемых заявителем участках при условии сохранения охранных зон и не возведения в их пределах капитальных объектов. Доказательства переноса красных линий, а также того, что в ходе проведения межевых работ будет невозможным внесение корректировок (в том числе в отношении мест общего пользования), администрация не представила. Поэтому оснований для вывода о том, что формирование участков будет осуществляться за счет территорий общего пользования, не имеется. Администрацией не представлен разработанный в соответствии с нормами Градостроительного кодекса проект планировки территории, содержащий сведения о расширении (необходимости переноса) существующей автомобильной дороги, а также доказательства резервирования земель для муниципальных нужд.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13 сформулирован правовой подход по применению пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса при разрешении споров о предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта. В нем указано следующее. Если для территории городского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, то предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится. Такие участки подлежат предоставлению без предварительного согласования места размещения объекта, то есть исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.
Однако материалы дела не подтверждают (и администрацией не доказано), что применительно к испрашиваемым земельным участкам разработаны градостроительные регламенты (проекты планировки и межевания соответствующей территории), исключающие предоставление таких участков по процедуре, предусмотренной пунктом 5 статьи 30 Земельного кодекса.
Установив отсутствие (недоказанность органом местного самоуправления) препятствий к принятию решений об утверждении предпринимателю актов выбора земельных участков для размещения объектов (магазинов), судебные инстанции пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований (статьи 65, 198, 200 и 201 Кодекса).
В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.
Приведенные администрацией в жалобе доводы (о правомерности отказа в предоставлении муниципальной услуги в связи с расположением участков в зоне многолетних зеленых насаждений, в охранных зонах инженерных коммуникаций, а также в пределах территории, предназначенной для размещения автомобильной дороги) сводятся к переоценке выводов судов первой и апелляционной инстанций о фактических обстоятельствах и представленных в дело доказательств.
Однако суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по исследованию (переоценке) доказательств и установлению иных (отличных от установленных судами первой и апелляционной инстанций) обстоятельств. Соответствующее положение закреплено в части 2 статьи 287 Кодекса, правовые подходы по применению которой сформулированы в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2012 N 16191/11 и от 22.01.2013 N 10924/10.
Вместе с тем, удовлетворяя заявленные требования, и обязывая администрацию принять решения об утверждении актов выбора земельных участков для строительства, информировать население о предстоящем размещении объектов строительства, а также принять решения о предварительном согласовании предпринимателю места размещения магазинов на испрашиваемых участках, судебные инстанции не учли следующее.
В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
В постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 (далее - постановление от 14.09.2010 N 4224/10) сформулирована правовая позиция о том, что информирование населения о предстоящем предоставлении земельных участков для строительства объекта является обязательным. Акт выбора земельного участка в порядке статьи 31 Земельного кодекса может быть оформлен конкретному лицу только после указанного публичного информирования, которое направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.
Поэтому, если после опубликования информации о возможном предоставлении земельных участков под строительство объектов с предварительным согласованием места их размещения будут заявлены мотивированные возражения против его размещения, либо заинтересованными лицами будут поданы документы на получение того же участка под строительство, решение о предоставлении участка по указанной процедуре принято быть не может. В ситуации наличия иных претендентов на земельные участки, испрашиваемые предпринимателем для возведения объектов капитального строительства, право на заключение договоров аренды таких земельных участков подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.
Исходя из норм статьи 31 Земельного кодекса, и правовых подходов по их применению, содержащихся в постановлении от 14.09.2010 N 4224/10, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает необходимым на основании пункта 2 части 1 статьи 287 Кодекса изменить судебные акты, изложив абзацы второй и четвертый резолютивной части решения в иной редакции.
В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины по кассационной жалобе.
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.08.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2013 по делу N А32-6534/2013 изменить.
Изложить абзац второй резолютивной части решения от 15.08.2013 в следующей редакции: "Обязать администрацию муниципального образования город Краснодар принять решение об утверждении индивидуальному предпринимателю Евстегнеевой Л.Н. акта выбора земельного участка для строительства магазина на земельном участке площадью 992 кв. м по ул. Солнечной, 19/1 в Прикубанском городском округе города Краснодара, произвести информирование населения о предстоящем размещении объекта строительства, по результатам которого принять решение либо о предварительном согласовании места размещения магазина на земельном участке площадью 992 кв. м, либо - об отказе в предварительном согласовании места размещения указанного объекта".
Изложить абзац четвертый резолютивной части решения в следующей редакции: "Обязать администрацию муниципального образования город Краснодар принять решение об утверждении индивидуальному предпринимателю Евстегнеевой Л.Н. акта выбора земельного участка для строительства магазина на земельном участке площадью 281 кв. м по ул. Солнечной, 19/2 в Прикубанском городском округе города Краснодара, произвести информирование населения о предстоящем размещении объекта строительства, по результатам которого принять решение либо о предварительном согласовании места размещения магазин на земельном участке площадью 281 кв. м, либо - об отказе в предварительном согласовании места размещения указанного объекта".
В остальной части судебные акты оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
В.Е.ЕПИФАНОВ
Судьи
В.А.АНЦИФЕРОВ
И.В.СИДОРОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)