Судебные решения, арбитраж
Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Верховный Суд Республики Хакасия
в составе:
председательствующего Маториной Т.В.,
при секретаре Земба М.Г.,
с участием прокурора Васильевой Е.В.,
представителей Верховного Совета Республики Хакасия Марьясовой Ю.В., Чустеевой И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании статьи 16.2, части 1 статьи 50, части 2 статьи 53, статей 61, 81, 103 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 21 февраля 2014 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими,
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании статьи 16.2, части 1 статьи 50, части 2 статьи 53, статей 61, 81, 103 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 21 февраля 2014 года) (далее - Закон, Закон Республики Хакасия N 91-ЗРХ) противоречащими федеральному законодательству, недействующими, мотивируя требования тем, что оспариваемые нормы приняты с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме этого, как указано в заявлении, реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы; в ряде оспариваемых норм республиканского Закона изложенные требования федерального законодательства не соблюдены.
Оспаривая положения статьи 16.2 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, прокурор указывает на то, что вопросы обеспечения безопасности туризма регламентированы нормами Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", механизм обеспечения безопасности туризма определен статьей 14 Федерального закона N 132-ФЗ, кроме того, на обеспечение безопасности туризма направлена стандартизация объектов туристской индустрии (статья 5 Федерального закона N 132-ФЗ). Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов", утвержденным Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15.12.2009 N 773-ст, предусмотрены требования по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества туристов при совершении путешествий. Статья 19 Закона Республики Хакасия от 29 ноября 1999 г. N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия" частично воспроизводит требования в этой сфере федеральных нормативных правовых актов. Кроме этого, федеральный законодатель, включая законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации в систему законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, одновременно предусмотрел, что ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 20 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ), вопреки предписаниям которого применение сформулированной в статье 16.2 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ диспозиции в совокупности с положениями статьи 19 Закона Республики Хакасия от 29 ноября 1999 г. N 69 позволяет привлекать к административной ответственности по закону субъекта Российской Федерации лиц, нарушивших по существу федеральные правила. Поскольку в региональном законодательстве не раскрывается понятие "правил обеспечения безопасности граждан в туризме", то использование такой формулировки создает юридико-лингвистическую неопределенность, что является коррупциогенным фактором.
Оспаривая положения части 1 статьи 50 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, прокурор указывает на то, что административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей в населенных пунктах не исключается в соответствии со статьями 6.3, 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил). Ссылаясь на положения Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", прокурор полагает, что органы местного самоуправления не вправе регулировать ветеринарные и санитарно-эпидемиологические правила содержания птиц и животных.
Оспаривая положения части 2 статьи 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, предусматривающей ответственность за непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственной им территории, прокурор указывает на то, что безнадзорные домашние животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, поэтому мероприятия по их отлову относятся в силу пункта 1 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ, пункта 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. Бешенство", утвержденных Департаментом ветеринарии Минсельхозпрода Российской Федерации 18 июня 1996 г. N 23 и Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31 мая 1996 г. N 11, к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных. На основании статьи 55 Федерального закона N 52-ФЗ и статьи 23 Закона Российской Федерации N 4979-1 административная ответственность за нарушение санитарного и ветеринарного законодательства, по мнению прокурора, наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации, а непринятие мер по отлову безнадзорных домашних животных может быть квалифицировано по статье 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Полагая противоречащей федеральному законодательству статью 61 Закона, которой установлена ответственность за захламление земельных участков, прокурор указывает на то, что объективная сторона указанного административного правонарушения может рассматриваться как нарушение земельного законодательства (охрана земельных участков), так и нарушение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Однако статьи 10, 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере отнесли лишь разработку и реализацию региональных и местных программ. Ссылаясь на пункт 6 статьи 2, пункт 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статью 55 Федерального закона N 52-ФЗ, прокурор полагает, что ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, сброс на почву отходов производства и потребления прямо запрещен Федеральным законом N 7-ФЗ. Ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, как указано в заявлении, предусмотрена статьей 8.2 и частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, термин захламление относится к категории оценочного характера, что порождает правовую неопределенность в применении оспариваемой нормы.
Оспаривая положения статьи 81 Закона, которой предусмотрена административная ответственность за изготовление, хранение, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, аппаратов для выработки крепких спиртных напитков домашней выработки, прокурор указывает на то, что из положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", статей 14.16, 14.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления относится к полномочиям федерального законодателя, которому принадлежит право определять, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, субъект Российской Федерации, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленной ему компетенции.
Полагая противоречащей федеральному законодательству статью 103 Закона, которой предусмотрена административная ответственность за неустранение дефектов фасадов зданий, сооружений, остановочных павильонов, киосков, мини-маркетов, прокурор указывает на то, что данное правонарушение относится к несоблюдению федеральных санитарно-эпидемиологических, экологических, технических правил и требований, предъявляемых к эксплуатации, капитальному ремонту, реконструкции жилищного фонда независимо от формы собственности, ответственность за которые не исключается по статьям 6.4 и 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении. Дополнительно пояснив в отношении части 2 статьи 53 оспариваемого Закона, что позиция прокуратуры соответствует сложившейся практике Верховного Суда Республики Хакасия, о чем свидетельствует апелляционное определение по делу N 33-261/2014 от 20 февраля 2014 года, которым прокурору Усть-Абаканского района отказано в удовлетворении требований о возложении обязанности организовать работу по отлову безнадзорных собак на территории Расцветовского сельсовета. По мнению прокурора, участвующего в деле, Постановление Совмина РСФСР от 23,09.1980 г. N 449 можно распространить и на другие виды домашних животных. В отношении статьи 81 оспариваемого Закона прокурор, участвующий в деле, пояснил, что действия лица, которое сбывает алкогольную продукцию домашней выработки, подпадают под квалификацию части 2 статьи 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Представители Верховного Совета Республики Хакасия Марьясова Ю.В., Чустеева И.А. с требованиями прокурора республики не согласились, просили в удовлетворении заявления прокурора отказать, поддержали в судебном заседании письменный отзыв. По мнению представителей Верховного Совета Республики Хакасия, федеральное законодательство не содержит для субъектов Российской Федерации запрета на установление правил обеспечения безопасности граждан в туризме, а установление органами государственной власти Республики Хакасия правил обеспечения безопасности граждан в туризме имеет конечной целью защиту прав и свобод граждан, в связи с чем установление в Законе Республики Хакасия N 91-ЗРХ статьи 16.2 не противоречит федеральному законодательству. Полагали, что ссылка в заявлении прокурора Республики Хакасия на ГОСТ Р 50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" является неправомерной, так как данный акт не был официально опубликован. Дополнительно указали, что федеральным законодателем раскрыто понятие безопасности туризма, но не установлены правила, в связи с чем статьей 19 Закона Республики Хакасия от 29.11.1999 года N 69 установлены правила безопасности туристов, ответственность за нарушение которых и предусмотрена оспариваемой нормой. Субъектами привлечения к ответственности являются юридические, должностные лица и граждане, последние, если они организуют турпоходы. По мнению представителей, оспариваемой нормой предусмотрена ответственность, которая на охватывается составами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей ответственность туроператоров.
Возражая относительно доводов прокурора о несоответствии части 1 статьи 50 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ федеральному законодательству, указали, что правила содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей являются элементом правил благоустройства территорий, а не ветеринарными, санитарно-эпидемиологическими по своей правовой природе, что следует из п. 8.1.2 Приказа Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований". В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории относится к вопросам местного значения. Согласно пункту 8.10 указанного Приказа порядок содержания домашних животных на территории муниципального образования рекомендуется устанавливать решением представительного органа муниципального образования. Ссылаясь на заключение комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 16.05.2013 года N 46/3 на проект Федерального закона N 215938-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указали, что в настоящее время порядок содержания домашних животных может определяться органами местного самоуправления в рамках решения уже установленного Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вопроса местного значения. Также Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (утверждены Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 года N 613) органам местного самоуправления рекомендовано урегулировать порядок содержания домашних животных на территории муниципального образования (пункты 8.1.2, 8.10.7). Из 100 муниципальных образований Республики Хакасия в 62 приняты соответствующие правила содержания сельскохозяйственных животных, птиц и пушных зверей. Ссылаясь на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.07.2005 N 44-Г05-13, представители заинтересованного лица указывают, что вопрос, связанный с содержанием домашних животных, не находится в исключительном ведении Российской Федерации и по своему характеру не относится к вопросам, имеющим исключительно федеральное значение (ст. 1.3 КоАП РФ), что следует, в частности, из содержания статей 6 и 19 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Дополнительно указали, что при наличии права на принятие органами местного самоуправления соответствующих правил, у субъекта Российской Федерации есть право на установление ответственности, т.к. субъект вправе устанавливать ответственность за нарушение муниципальных правовых актов. Ссылки прокурора на нормы ст. ст. 6.3, 10,6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необоснованны, т.к. они не устанавливают ответственность за нарушение правил, принятых органами местного самоуправления.
Не соглашаясь с позицией прокурора относительно части 2 статьи 53 Закона, представители указали, что меры по отлову безнадзорных домашних животных не установлены федеральным законодательством, правила отлова безнадзорных животных установлены самостоятельно муниципальными образованиями Республики Хакасия, следовательно, частью 2 статьи 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ установлена ответственность за непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственных им территориях. Дополнительно указав в судебном заседании, что понятие безнадзорного домашнего животного шире чем только собаки и кошки, а потому Верховный Совет Республики Хакасия был вправе принять норму, устанавливающую ответственность за непринятие мер по отлову безнадзорных домашних животных. По существу предусмотрена ответственность за нарушение правил, принятых органами местного самоуправления, правила регулирования численности безнадзорных домашних животных на территории Республики Хакасия не приняты. Принятая во исполнение Постановления Совмина РСФСР от 23.09.1980 N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР" Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденная в июне - июле 1981 года, не была официально опубликована, следовательно, не подлежит применению.
Не соглашаясь с требованием прокурора относительно статьи 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, представители указали, что охрана окружающей среды и земельное законодательство в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поскольку полномочие по охране земель не отнесено в соответствии со статьями 9 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации к исключительным полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления, следовательно, в соответствии со статьей 10 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе осуществлять полномочия по охране земель. При этом в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. В целях охраны земель и в полном соответствии с предоставленными федеральным законодательством полномочиями и была принята статья 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ. Полагают, что не имеет правового значения довод прокурора о том, что ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами предусмотрена статьей 8.2 и частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как указанные статьи имеют иной предмет правового регулирования и устанавливают иные административные правонарушения, объективная сторона которых не совпадает с объективной стороной состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ. Дополнительно ссылаясь на понятие "захламление" в словарях, полагали, что законодателем субъекта не установлена ответственность за порчу, уничтожение плодородного слоя почвы, а потому субъект был вправе принять соответствующую норму. Захламление как таковое, по мнению представителей, не связано с отходами производства и потребления и не предполагает наступления последствий для самого земельного участка, поскольку достаточно факта нахождения на земельном участке предметов, которые не должны там находиться. Поскольку термин "захламление" используется федеральным законодателем, то он не носит коррупциогенного характера.
Возражая против требования прокурора об оспаривании статьи 81 Закона, представители указали, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 22.11.1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В Республике Хакасия принят Закон Республики Хакасия от 20.12.2005 года N 94-ЗРХ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Хакасия". На федеральном уровне вопросы изготовления, хранения и сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки не урегулированы, а из статьи 2 Федерального закона N 171-ФЗ не следует, что она определяет все категории и виды алкогольной продукции, производство и оборот которых регулируется на территории Российской Федерации, данная норма закрепляет лишь основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, при этом Закон N 171-ФЗ содержит исчерпывающий перечень понятия алкогольной продукции. Необоснованной, имеющей иной правовой предмет регулирования, считают ссылку прокурора на статьи 14.16, 14.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Полагают, что ст. 81 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ принята в пределах предоставленных полномочий.
Возражая против доводов прокурора относительно статьи 103 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, которой установлена административная ответственность за неустранение дефектов фасадов зданий, сооружений, остановочных павильонов, киосков, мини-маркетов, представители полагают, что данная норма не устанавливает ответственности за несоблюдение федеральных санитарно-эпидемиологических, экологических, технических правил и требований, предъявляемых к эксплуатации, капитальному ремонту, реконструкции жилищного фонда независимо от формы собственности, а касается благоустройства населенных пунктов и в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения. Так, данным законом прямо предусмотрено, что правила благоустройства территории городского округа устанавливают, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ). Таким образом, по мнению представителей, правила благоустройства, включая требования к внешнему виду фасадов зданий, сооружений, остановочных пунктов, киосков, мини-маркетов, принимаются в форме муниципального правового акта. В муниципальных образованиях Республики Хакасия подобные правовые акты приняты (например, Правила благоустройства муниципального образования город Абакан, утвержденные решением Совета депутатов г. Абакана от 18.09.2012 года N 445, Правила благоустройства и содержания территории и строений муниципального образования город Черногорск, утвержденные решением Совета депутатов г. Черногорска от 27.09.2005 года N 50). Следовательно, по мнению представителей, статья 103 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ соответствует требованиям федерального законодательства, принята Верховным Советом Республики Хакасия в рамках предоставленных ему полномочий. Права Российской Федерации указанная статья не нарушает, так как в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ настоящий Закон устанавливает ответственность за административные правонарушения, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Ссылки прокурора на Постановление Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 года N 170 необоснованны, по мнению представителей, т.к. относятся к технической эксплуатации зданий, конструктивным элементам, тогда как оспариваемой нормой установлена ответственность, относящаяся к правилам благоустройства, принятым органами местного самоуправления. Статьи 6.4 и 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на которые ссылается прокурор, по мнению представителей, имеют иную объективную сторону правонарушения.
Выслушав пояснения прокурора, представителей Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В судебном заседании установлено, что 10 декабря 2008 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях", который подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 17 декабря 2008 года. Данный нормативный правовой акт действует в редакции законов Республики Хакасия от 09.07.2009 N 79-ЗРХ, от 19.10.2009 N 97-ЗРХ, от 25.12.2009 N 147-ЗРХ, от 15.02.2010 N 01-ЗРХ, от 02.12.2011 N 111-ЗРХ, от 29.12.2011 N 134-ЗРХ, от 24.02.2012 N 17-ЗРХ, от 20.12.2012 N 117-ЗРХ, от 29.04.2013 N 23-ЗРХ, от 03.06.2013 N 40-ЗРХ, от 26.12.2013 N 140-ЗРХ, от 21.02.2014 N 13-ЗРХ, от 08.05.2014 N 26-ЗРХ, с изм., внесенными решениями Верховного суда Республики Хакасия от 15.05.2012, от 26.07.2013).
Тексты Закона Республики Хакасия и его последующих редакций опубликованы в бюллетенях "Вестник Хакасии" N 79 от 23.12.2008, N 50 от 17.07.2009, N 80 от 20.10.2009, N 98 от 29.12.2009, N 10 от 19.02.2010, N 110 от 07.12.2011, N 123 от 30.12.2011, N 21 от 01.03.2012, N 107 от 21.12.2012, N 25 от 30.04.2013, N 32 от 04.06.2013, N 87 от 27.12.2013, N 13 от 24.02.2014, N 28 от 12.05.2014.
Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. N 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов. Изменения, внесенные Законами Республики Хакасия N 117-ЗРХ, N 100-ЗРХ, применяются к Верховному Совету Республики Хакасия, в который назначены выборы после вступления в силу данных Законов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия N 46).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия N 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено Федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия N 46).
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 10 декабря 2008 года присутствовало 68 депутатов, за принятие Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ проголосовало 68 депутатов.
На заседаниях Верховного Совета Республики Хакасия 09 июля 2009 года и 12 февраля 2014 года, когда были приняты оспариваемые нормы Закона Республики Хакасия, присутствовало 56 депутатов и 38 депутатов соответственно, за принятие оспариваемых положений Закона Республики Хакасия депутаты проголосовали единогласно.
Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
В соответствии со статьей 117 настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.
Согласно ст. 18 Закона Республики Хакасия N 46 закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия", газета "Хабар - Известия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").
Таким образом, Закон Республики Хакасия N 91-ЗРХ, отдельные положения которого оспариваются прокурором, принят с соблюдением установленной процедуры принятия, правил введения в действие, опубликования и вступления в силу, которые лицами, участвующими в деле, не оспариваются, судом нарушений таковых не установлено.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В силу п. 18 названного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Проверяя полномочия органа, издавшего оспариваемый акт, необходимо, в частности, учитывать, что законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Оценивая оспариваемые нормы с точки зрения полномочий принявшего их органа, суд исходит из следующего.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
На основании ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 39 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных КоАП РФ.
Согласно преамбуле Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ настоящий Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, иными Федеральными законами и Конституцией Республики Хакасия устанавливает основание и условия административной ответственности, определяет деяния, которые являются административными правонарушениями, предусматривает меры административной ответственности.
Статьей 16(2) Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами государственной власти Республики Хакасия правил обеспечения безопасности граждан в туризме лицами, организующими туристские походы.
Проанализировав оспариваемое положение, суд приходит к выводу, что сформулированная в ст. 16(2) Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ диспозиция не содержит указания на нарушение каких-либо конкретных требований, установленных региональными правовыми актами, создает правовую неопределенность.
В Республике Хакасия 29.11.1999 принят Закон Республики Хакасия N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия", который определяет механизм государственного регулирования отношений в области организации туризма в Республике Хакасия, функционирования туристских организаций, закрепляет права и обязанности туристов, определяет принципы использования туристских ресурсов в Республике Хакасия организациями и гражданами.
Требования, предъявляемые к обеспечению безопасности туристов, критерии безопасности и механизм обеспечения безопасности туризма подробно регламентированы в статье 14 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ, согласно которой под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. Указанную норму дословно воспроизводит ст. 19 Закона Республики Хакасия N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия". В этой связи, а также с учетом того, что представители указали на ст. 19 Закона Республики Хакасия N 69 как на правила, за нарушение которых предусмотрена ответственность оспариваемой нормой, суд не соглашается с доводами представителей заинтересованного лица о том, что установлена ответственность, не предусмотренная на федеральном уровне.
Кроме того, с 1 июля 2010 г. требования по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества туристов при совершении путешествий установлены ГОСТ Р 50644-2009 "Туристические услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" (утв. Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 N 773-ст), в п. 8.3 которого определены особенности обеспечения безопасности туристов, путешествующих по внутренним туристским маршрутам (по территории Российской Федерации), а в п. 8.4 - особенности обеспечения безопасности туристов на маршрутах повышенной опасности.
В ст. 9 указанного ГОСТ Р 50644-2009 предусмотрено, что к субъектам, обеспечивающим безопасность туристов, относят Правительство Российской Федерации, МИД Российской Федерации, Ростуризм, МЧС Российской Федерации, туроператоров, авиаперевозчиков, страховые компании и другие организации исполнительной власти в пределах своей компетенции.
Обязанности субъектов туризма по обеспечению безопасности туристов изложены в законодательных и нормативных актах Российской Федерации.
Таким образом, правила обеспечения безопасности туристов в туристских походах установлены федеральным законодательством, и ответственность за их нарушение в соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ не может быть установлена региональным законодателем.
В силу ст. 20 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Положений о том, что порядок привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере туризма может устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации, в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не содержится.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что заявление прокурора в указанной части является обоснованным и подлежит удовлетворению.
Довод представителей заинтересованного лица о том, что ГОСТ Р 50644-2009 не подлежит применению, поскольку данный акт не был официально опубликован, суд во внимание не принимает, т.к. указанный нормативный документ был принят в соответствии с действующим законодательством.
Так, эффективными средствами обеспечения качества и безопасности услуг в сфере туризма являются стандартизация и классификация объектов туристской индустрии, которые в соответствии со статьями 4, 5 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ являются одним из способов государственного регулирования туристской деятельности. Причем стандартизация объектов туристской деятельности является составной частью системы технического регулирования.
В силу п. 2 ст. 15 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" национальные стандарты и предварительные национальные стандарты разрабатываются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области.
Национальный стандарт и предварительный национальный стандарт применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями, в том числе потребителями.
Частью 1 статьи 50 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей в населенных пунктах.
В соответствии с частью 2 статьи 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственной им территории влечет наложение административного штрафа.
Проанализировав содержание диспозиции указанных статей (ч. 1 ст. 50 и ч. 2 ст. 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ) и сопоставив данные нормы с федеральным законодательством, суд приходит к выводу, что в данном случае законодателем субъекта Российской Федерации - Верховным Советом Республики Хакасия - установлена административная ответственность за нарушения в сфере правоотношений, урегулированных федеральным законодательством: Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03", введенными в действие Постановлением Главного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 105; санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 мая 2010 г. N 54; санитарными правилами СП 3.1.7.2835-11 "Профилактика лептоспирозной инфекции у людей", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 января 2011 г. N 6; Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1981 г., Минсельхозом РСФСР 24 июня 1981 г., Минздравом РСФСР 24 июня 1981 г., Минюстом РСФСР 3 июля 1981 г., Роспотребсоюзом 29 июня 1981 г.
Так, из содержания ч. 1 ст. 50 и ч. 2 ст. 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ усматривается, что объект правонарушения составляют общественные отношения в связи с несоблюдением правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей, а также непринятием мер по отлову безнадзорных животных, которые по своей юридической природе являются санитарно-эпидемиологическими, ветеринарными и иными мерами, направленными на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний, обусловленных воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от животного к здоровому человеку.
Общие требования, предъявляемые к содержанию, кормлению, водопою животных, их перевозке или перегону находят отражение в Законе Российской Федерации "О ветеринарии" (статья 13), перечень болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утверждается федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии (статья 17), ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы (статья 18).
В целях усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах, других населенных пунктах и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. N 449 (с последующими изменениями) в городах, рабочих, курортных и дачных поселках введены обязательные регистрация и ежегодная перерегистрация собак, принадлежащих гражданам и организациям, возможность ограничения местными администрациями количества собак и кошек, содержание которых разрешается владельцам, и в исключительных случаях запрещается содержать этих животных, отлов собак, находящихся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, безнадзорных кошек.
На основании Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, с 30 июня 2003 г. действуют санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 28 мая 2003 г.
Кроме того, согласно статье 23 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут административную ответственность в соответствии с Законом Российской Федерации "О ветеринарии" и другими актами законодательства Российской Федерации.
В силу ст. 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" административная ответственность за нарушение санитарного законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В настоящее время в КоАП РФ имеются специальные нормы, по которым возможна квалификация административного правонарушения, связанного с нарушением правил содержания животных, а именно статьи 6.3, 7.17, 10.6 КоАП РФ.
Кроме того, следует обратить внимание, что сфера деятельности по отлову безнадзорных домашних животных не отнесена федеральным законодателем к вопросам местного значения, элементы вины и противоправности в бездействии органов местного самоуправления в этой сфере отсутствуют. При отсутствии обязанности "соответствующих организаций" по отлову безнадзорных домашних животных установление административной ответственности за ее неисполнение нарушает государственные гарантии местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Редакция ч. 2 ст. 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ "непринятие мер по отлову безнадзорных домашних животных" не обеспечивает ее безусловного понимания и в правоприменительной практике не исключает ее толкования как непринятие нормативных правовых актов о порядке отлова безнадзорных домашних животных, так и неосуществление непосредственных действий, направленных на отлов безнадзорных домашних животных.
Таким образом, в силу статьи 1.3 КоАП РФ Верховный Совет Республики Хакасия не вправе был устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Довод представителей заинтересованного лица о том, что правила содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей являются элементом правил благоустройства территорий, которые относятся к вопросам местного значения, следовательно, оспариваемые выше статьи Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ приняты в пределах компетенции основан на неправильном толковании норм материального права и судом во внимание не принимается. Кроме того, сам факт принятия органами местного самоуправления правил благоустройства, ответственность за нарушение которых установлена, как полагают представители заинтересованного лица, при наличии федерального регулирования не свидетельствует о непревышении субъектом Российской Федерации своих полномочий.
Ссылку в возражениях на заявление прокурора о неприменении Инструкции по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, принятой в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. N 449, в связи с ее неопубликованием, суд считает несостоятельной, поскольку санитарно-эпидемиологические, ветеринарные нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, установлены в иных, приведенных выше, федеральных нормативных актах.
Статьей 61 Закона установлена административная ответственность за захламление земельных участков.
Указанные законоположения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.
Исходя из положений статьи 2.1 КоАП РФ, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не содержать общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, либо дублировать федеральные нормы, а также содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип правовой определенности правового регулирования.
В диспозиции указанной статьи оспариваемого Закона не сформулирована объективная сторона правонарушения, что влечет правовую неопределенность в определении конкретных действий субъектов, за которые следует привлечение к административной ответственности по указанной статье Закона субъекта, что недопустимо с позиций гарантий прав субъектов указанных правоотношений, является самостоятельным основанием для признания данной правовой нормы недействующей.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность, к коррупциогенному фактору.
Кроме того, оспариваемая норма Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ в нарушение требований ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ может допускать привлечение к административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в частности, объективная сторона правонарушения может выражаться в несоблюдении и невыполнении требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в нарушении экологических требований, ответственность за которые предусмотрена ст. 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и ст. 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения), ст. 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами) КоАП РФ.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемой нормой установлена ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством, суд находит основанным на ошибочном толковании приведенных норм права, а также положений Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Принимая во внимание вышеизложенное, суд полагает, что положения ст. 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ подлежат признанию недействующими.
Статьей 81 Закона предусмотрена административная ответственность за изготовление, хранение, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, аппаратов для выработки крепких спиртных напитков домашней выработки.
Между тем, отношения, связанные с незаконным оборотом алкогольной продукции находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Так, отношения по производству и обороту алкогольной продукции регламентированы, в частности, Федеральным законом от 22 ноября 1999 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", который не наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать в названной сфере административную ответственность.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции федеральный законодатель относит:
- выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;
- прием деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществление государственного контроля за их представлением;
- осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции;
- внесение предложений о разработке и реализации совместных программ производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (статья 6 Федерального закона N 171-ФЗ);
- определение в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, иных, кроме оптовых и розничных рынков, вокзалов, аэропортов, мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции, а для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), - требований к минимальному размеру оплаченного уставного капитала (статья 16 названного Закона, предусматривающая перечень запретов в области розничной продажи и потребления (распития) алкогольной продукции).
Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Хакасия осуществляется на основании Закона Республики Хакасия от 20 декабря 2005 г. N 94-ЗРХ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Хакасия".
Однако статья 26 Федерального закона N 171-ФЗ, предусматривающая ограничения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в отношении юридических лиц (организаций), осуществляющих деятельность в этой области, индивидуальных предпринимателей, занимающихся розничной продажей спиртосодержащей непищевой продукции, пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также сидра, пуаре (грушевого сидра), медовухи (медового напитка), и физических лиц, состоящих с указанными организациями и индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях и непосредственно осуществляющих отпуск алкогольной продукции покупателям по договорам розничной купли-продажи (продавцы), в пункте 3 устанавливает, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования названного Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть административная ответственность в указанной области общественных отношений может быть предусмотрена только КоАП РФ.
Административная ответственность за допущенные нарушения в области оборота спиртосодержащей продукции регламентирована нормами статей 14.16 (нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), 14.17 (нарушение требований к производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции) и 14.18 (использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции) КоАП РФ, сфера действия которых имеет широкую направленность и распространяется на всей территории Российской Федерации.
Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, ему же принадлежит право определить, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, Верховный Совет Республики Хакасия, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленной ему компетенции.
Довод представителей заинтересованного лица о том, что на федеральном уровне вопросы изготовления, хранения и сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки не урегулированы, по мнению суда, основаны на ошибочном толковании положений Федерального закона N 171-ФЗ.
Статьей 103 Закона предусмотрена административная ответственность за неустранение дефектов фасадов зданий, сооружений, остановочных павильонов, киосков, мини-маркетов.
Анализ объективной стороны предусмотренных данной нормой правонарушений позволяет сделать вывод, указанная норма устанавливает ответственность в сферах градостроительной деятельности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что противоречит положениям ст. 2.1 и ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, приведенных выше, поскольку такая ответственность предусмотрена федеральным законодателем.
Согласно ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 9.4 КоАП РФ - нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий), т.е. субъектам Российской Федерации не предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области градостроительства.
По смыслу статей 3, 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при несоблюдении и невыполнении требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, административная ответственность устанавливается КоАП РФ (гл. 6 - административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность), а не законом субъекта Российской Федерации.
Неустранение дефектов фасадов зданий по существу свидетельствует о несоблюдении требований к внешнему содержанию зданий, предъявляемых федеральным законодательством (Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением от 27.09.2003 N 170 Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу), что является основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений).
Таким образом, диспозиция оспариваемой статьи 103 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ по своему содержанию установлена Верховным Советом Республики Хакасия с превышением полномочий в области законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
В этой связи ссылку представителей Верховного Суда Республики Хакасия на то, что оспариваемой нормой установлена ответственность за нарушение правил благоустройства, принятых органами местного самоуправления, суд находит несостоятельной.
Обобщая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых норм Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежит удовлетворению.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях" опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии", суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 193 - 199, 253 ГПК РФ, суд
заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.
Признать статью 16(2), часть 1 статьи 50, часть 2 статьи 53, статьи 61, 81, 103 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 21 февраля 2014 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".
Решение может быть обжаловано, прокурором принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ ОТ 02.07.2014 ПО ДЕЛУ N 3-14/2014
Разделы:Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 2 июля 2014 г. по делу N 3-14/2014
Верховный Суд Республики Хакасия
в составе:
председательствующего Маториной Т.В.,
при секретаре Земба М.Г.,
с участием прокурора Васильевой Е.В.,
представителей Верховного Совета Республики Хакасия Марьясовой Ю.В., Чустеевой И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании статьи 16.2, части 1 статьи 50, части 2 статьи 53, статей 61, 81, 103 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 21 февраля 2014 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими,
установил:
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании статьи 16.2, части 1 статьи 50, части 2 статьи 53, статей 61, 81, 103 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 21 февраля 2014 года) (далее - Закон, Закон Республики Хакасия N 91-ЗРХ) противоречащими федеральному законодательству, недействующими, мотивируя требования тем, что оспариваемые нормы приняты с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме этого, как указано в заявлении, реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы; в ряде оспариваемых норм республиканского Закона изложенные требования федерального законодательства не соблюдены.
Оспаривая положения статьи 16.2 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, прокурор указывает на то, что вопросы обеспечения безопасности туризма регламентированы нормами Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", механизм обеспечения безопасности туризма определен статьей 14 Федерального закона N 132-ФЗ, кроме того, на обеспечение безопасности туризма направлена стандартизация объектов туристской индустрии (статья 5 Федерального закона N 132-ФЗ). Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов", утвержденным Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15.12.2009 N 773-ст, предусмотрены требования по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества туристов при совершении путешествий. Статья 19 Закона Республики Хакасия от 29 ноября 1999 г. N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия" частично воспроизводит требования в этой сфере федеральных нормативных правовых актов. Кроме этого, федеральный законодатель, включая законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации в систему законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, одновременно предусмотрел, что ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 20 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ), вопреки предписаниям которого применение сформулированной в статье 16.2 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ диспозиции в совокупности с положениями статьи 19 Закона Республики Хакасия от 29 ноября 1999 г. N 69 позволяет привлекать к административной ответственности по закону субъекта Российской Федерации лиц, нарушивших по существу федеральные правила. Поскольку в региональном законодательстве не раскрывается понятие "правил обеспечения безопасности граждан в туризме", то использование такой формулировки создает юридико-лингвистическую неопределенность, что является коррупциогенным фактором.
Оспаривая положения части 1 статьи 50 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, прокурор указывает на то, что административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей в населенных пунктах не исключается в соответствии со статьями 6.3, 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил). Ссылаясь на положения Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", прокурор полагает, что органы местного самоуправления не вправе регулировать ветеринарные и санитарно-эпидемиологические правила содержания птиц и животных.
Оспаривая положения части 2 статьи 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, предусматривающей ответственность за непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственной им территории, прокурор указывает на то, что безнадзорные домашние животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, поэтому мероприятия по их отлову относятся в силу пункта 1 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ, пункта 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. Бешенство", утвержденных Департаментом ветеринарии Минсельхозпрода Российской Федерации 18 июня 1996 г. N 23 и Госкомсанэпиднадзором Российской Федерации 31 мая 1996 г. N 11, к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных. На основании статьи 55 Федерального закона N 52-ФЗ и статьи 23 Закона Российской Федерации N 4979-1 административная ответственность за нарушение санитарного и ветеринарного законодательства, по мнению прокурора, наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации, а непринятие мер по отлову безнадзорных домашних животных может быть квалифицировано по статье 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Полагая противоречащей федеральному законодательству статью 61 Закона, которой установлена ответственность за захламление земельных участков, прокурор указывает на то, что объективная сторона указанного административного правонарушения может рассматриваться как нарушение земельного законодательства (охрана земельных участков), так и нарушение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Однако статьи 10, 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере отнесли лишь разработку и реализацию региональных и местных программ. Ссылаясь на пункт 6 статьи 2, пункт 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статью 55 Федерального закона N 52-ФЗ, прокурор полагает, что ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, сброс на почву отходов производства и потребления прямо запрещен Федеральным законом N 7-ФЗ. Ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, как указано в заявлении, предусмотрена статьей 8.2 и частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, термин захламление относится к категории оценочного характера, что порождает правовую неопределенность в применении оспариваемой нормы.
Оспаривая положения статьи 81 Закона, которой предусмотрена административная ответственность за изготовление, хранение, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, аппаратов для выработки крепких спиртных напитков домашней выработки, прокурор указывает на то, что из положений Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", статей 14.16, 14.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления относится к полномочиям федерального законодателя, которому принадлежит право определять, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, субъект Российской Федерации, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленной ему компетенции.
Полагая противоречащей федеральному законодательству статью 103 Закона, которой предусмотрена административная ответственность за неустранение дефектов фасадов зданий, сооружений, остановочных павильонов, киосков, мини-маркетов, прокурор указывает на то, что данное правонарушение относится к несоблюдению федеральных санитарно-эпидемиологических, экологических, технических правил и требований, предъявляемых к эксплуатации, капитальному ремонту, реконструкции жилищного фонда независимо от формы собственности, ответственность за которые не исключается по статьям 6.4 и 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении. Дополнительно пояснив в отношении части 2 статьи 53 оспариваемого Закона, что позиция прокуратуры соответствует сложившейся практике Верховного Суда Республики Хакасия, о чем свидетельствует апелляционное определение по делу N 33-261/2014 от 20 февраля 2014 года, которым прокурору Усть-Абаканского района отказано в удовлетворении требований о возложении обязанности организовать работу по отлову безнадзорных собак на территории Расцветовского сельсовета. По мнению прокурора, участвующего в деле, Постановление Совмина РСФСР от 23,09.1980 г. N 449 можно распространить и на другие виды домашних животных. В отношении статьи 81 оспариваемого Закона прокурор, участвующий в деле, пояснил, что действия лица, которое сбывает алкогольную продукцию домашней выработки, подпадают под квалификацию части 2 статьи 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Представители Верховного Совета Республики Хакасия Марьясова Ю.В., Чустеева И.А. с требованиями прокурора республики не согласились, просили в удовлетворении заявления прокурора отказать, поддержали в судебном заседании письменный отзыв. По мнению представителей Верховного Совета Республики Хакасия, федеральное законодательство не содержит для субъектов Российской Федерации запрета на установление правил обеспечения безопасности граждан в туризме, а установление органами государственной власти Республики Хакасия правил обеспечения безопасности граждан в туризме имеет конечной целью защиту прав и свобод граждан, в связи с чем установление в Законе Республики Хакасия N 91-ЗРХ статьи 16.2 не противоречит федеральному законодательству. Полагали, что ссылка в заявлении прокурора Республики Хакасия на ГОСТ Р 50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" является неправомерной, так как данный акт не был официально опубликован. Дополнительно указали, что федеральным законодателем раскрыто понятие безопасности туризма, но не установлены правила, в связи с чем статьей 19 Закона Республики Хакасия от 29.11.1999 года N 69 установлены правила безопасности туристов, ответственность за нарушение которых и предусмотрена оспариваемой нормой. Субъектами привлечения к ответственности являются юридические, должностные лица и граждане, последние, если они организуют турпоходы. По мнению представителей, оспариваемой нормой предусмотрена ответственность, которая на охватывается составами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей ответственность туроператоров.
Возражая относительно доводов прокурора о несоответствии части 1 статьи 50 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ федеральному законодательству, указали, что правила содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей являются элементом правил благоустройства территорий, а не ветеринарными, санитарно-эпидемиологическими по своей правовой природе, что следует из п. 8.1.2 Приказа Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований". В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории относится к вопросам местного значения. Согласно пункту 8.10 указанного Приказа порядок содержания домашних животных на территории муниципального образования рекомендуется устанавливать решением представительного органа муниципального образования. Ссылаясь на заключение комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 16.05.2013 года N 46/3 на проект Федерального закона N 215938-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указали, что в настоящее время порядок содержания домашних животных может определяться органами местного самоуправления в рамках решения уже установленного Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ вопроса местного значения. Также Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (утверждены Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 года N 613) органам местного самоуправления рекомендовано урегулировать порядок содержания домашних животных на территории муниципального образования (пункты 8.1.2, 8.10.7). Из 100 муниципальных образований Республики Хакасия в 62 приняты соответствующие правила содержания сельскохозяйственных животных, птиц и пушных зверей. Ссылаясь на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.07.2005 N 44-Г05-13, представители заинтересованного лица указывают, что вопрос, связанный с содержанием домашних животных, не находится в исключительном ведении Российской Федерации и по своему характеру не относится к вопросам, имеющим исключительно федеральное значение (ст. 1.3 КоАП РФ), что следует, в частности, из содержания статей 6 и 19 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Дополнительно указали, что при наличии права на принятие органами местного самоуправления соответствующих правил, у субъекта Российской Федерации есть право на установление ответственности, т.к. субъект вправе устанавливать ответственность за нарушение муниципальных правовых актов. Ссылки прокурора на нормы ст. ст. 6.3, 10,6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необоснованны, т.к. они не устанавливают ответственность за нарушение правил, принятых органами местного самоуправления.
Не соглашаясь с позицией прокурора относительно части 2 статьи 53 Закона, представители указали, что меры по отлову безнадзорных домашних животных не установлены федеральным законодательством, правила отлова безнадзорных животных установлены самостоятельно муниципальными образованиями Республики Хакасия, следовательно, частью 2 статьи 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ установлена ответственность за непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственных им территориях. Дополнительно указав в судебном заседании, что понятие безнадзорного домашнего животного шире чем только собаки и кошки, а потому Верховный Совет Республики Хакасия был вправе принять норму, устанавливающую ответственность за непринятие мер по отлову безнадзорных домашних животных. По существу предусмотрена ответственность за нарушение правил, принятых органами местного самоуправления, правила регулирования численности безнадзорных домашних животных на территории Республики Хакасия не приняты. Принятая во исполнение Постановления Совмина РСФСР от 23.09.1980 N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР" Инструкция по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденная в июне - июле 1981 года, не была официально опубликована, следовательно, не подлежит применению.
Не соглашаясь с требованием прокурора относительно статьи 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, представители указали, что охрана окружающей среды и земельное законодательство в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поскольку полномочие по охране земель не отнесено в соответствии со статьями 9 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации к исключительным полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления, следовательно, в соответствии со статьей 10 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе осуществлять полномочия по охране земель. При этом в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. В целях охраны земель и в полном соответствии с предоставленными федеральным законодательством полномочиями и была принята статья 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ. Полагают, что не имеет правового значения довод прокурора о том, что ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами предусмотрена статьей 8.2 и частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как указанные статьи имеют иной предмет правового регулирования и устанавливают иные административные правонарушения, объективная сторона которых не совпадает с объективной стороной состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ. Дополнительно ссылаясь на понятие "захламление" в словарях, полагали, что законодателем субъекта не установлена ответственность за порчу, уничтожение плодородного слоя почвы, а потому субъект был вправе принять соответствующую норму. Захламление как таковое, по мнению представителей, не связано с отходами производства и потребления и не предполагает наступления последствий для самого земельного участка, поскольку достаточно факта нахождения на земельном участке предметов, которые не должны там находиться. Поскольку термин "захламление" используется федеральным законодателем, то он не носит коррупциогенного характера.
Возражая против требования прокурора об оспаривании статьи 81 Закона, представители указали, что в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 22.11.1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В Республике Хакасия принят Закон Республики Хакасия от 20.12.2005 года N 94-ЗРХ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Хакасия". На федеральном уровне вопросы изготовления, хранения и сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки не урегулированы, а из статьи 2 Федерального закона N 171-ФЗ не следует, что она определяет все категории и виды алкогольной продукции, производство и оборот которых регулируется на территории Российской Федерации, данная норма закрепляет лишь основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, при этом Закон N 171-ФЗ содержит исчерпывающий перечень понятия алкогольной продукции. Необоснованной, имеющей иной правовой предмет регулирования, считают ссылку прокурора на статьи 14.16, 14.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Полагают, что ст. 81 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ принята в пределах предоставленных полномочий.
Возражая против доводов прокурора относительно статьи 103 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ, которой установлена административная ответственность за неустранение дефектов фасадов зданий, сооружений, остановочных павильонов, киосков, мини-маркетов, представители полагают, что данная норма не устанавливает ответственности за несоблюдение федеральных санитарно-эпидемиологических, экологических, технических правил и требований, предъявляемых к эксплуатации, капитальному ремонту, реконструкции жилищного фонда независимо от формы собственности, а касается благоустройства населенных пунктов и в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения. Так, данным законом прямо предусмотрено, что правила благоустройства территории городского округа устанавливают, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ). Таким образом, по мнению представителей, правила благоустройства, включая требования к внешнему виду фасадов зданий, сооружений, остановочных пунктов, киосков, мини-маркетов, принимаются в форме муниципального правового акта. В муниципальных образованиях Республики Хакасия подобные правовые акты приняты (например, Правила благоустройства муниципального образования город Абакан, утвержденные решением Совета депутатов г. Абакана от 18.09.2012 года N 445, Правила благоустройства и содержания территории и строений муниципального образования город Черногорск, утвержденные решением Совета депутатов г. Черногорска от 27.09.2005 года N 50). Следовательно, по мнению представителей, статья 103 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ соответствует требованиям федерального законодательства, принята Верховным Советом Республики Хакасия в рамках предоставленных ему полномочий. Права Российской Федерации указанная статья не нарушает, так как в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ настоящий Закон устанавливает ответственность за административные правонарушения, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Ссылки прокурора на Постановление Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 года N 170 необоснованны, по мнению представителей, т.к. относятся к технической эксплуатации зданий, конструктивным элементам, тогда как оспариваемой нормой установлена ответственность, относящаяся к правилам благоустройства, принятым органами местного самоуправления. Статьи 6.4 и 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на которые ссылается прокурор, по мнению представителей, имеют иную объективную сторону правонарушения.
Выслушав пояснения прокурора, представителей Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В судебном заседании установлено, что 10 декабря 2008 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях", который подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 17 декабря 2008 года. Данный нормативный правовой акт действует в редакции законов Республики Хакасия от 09.07.2009 N 79-ЗРХ, от 19.10.2009 N 97-ЗРХ, от 25.12.2009 N 147-ЗРХ, от 15.02.2010 N 01-ЗРХ, от 02.12.2011 N 111-ЗРХ, от 29.12.2011 N 134-ЗРХ, от 24.02.2012 N 17-ЗРХ, от 20.12.2012 N 117-ЗРХ, от 29.04.2013 N 23-ЗРХ, от 03.06.2013 N 40-ЗРХ, от 26.12.2013 N 140-ЗРХ, от 21.02.2014 N 13-ЗРХ, от 08.05.2014 N 26-ЗРХ, с изм., внесенными решениями Верховного суда Республики Хакасия от 15.05.2012, от 26.07.2013).
Тексты Закона Республики Хакасия и его последующих редакций опубликованы в бюллетенях "Вестник Хакасии" N 79 от 23.12.2008, N 50 от 17.07.2009, N 80 от 20.10.2009, N 98 от 29.12.2009, N 10 от 19.02.2010, N 110 от 07.12.2011, N 123 от 30.12.2011, N 21 от 01.03.2012, N 107 от 21.12.2012, N 25 от 30.04.2013, N 32 от 04.06.2013, N 87 от 27.12.2013, N 13 от 24.02.2014, N 28 от 12.05.2014.
Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 г. N 46 "О Верховном Совете Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 46) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов. Изменения, внесенные Законами Республики Хакасия N 117-ЗРХ, N 100-ЗРХ, применяются к Верховному Совету Республики Хакасия, в который назначены выборы после вступления в силу данных Законов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия N 46).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия N 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено Федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия N 46).
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 10 декабря 2008 года присутствовало 68 депутатов, за принятие Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ проголосовало 68 депутатов.
На заседаниях Верховного Совета Республики Хакасия 09 июля 2009 года и 12 февраля 2014 года, когда были приняты оспариваемые нормы Закона Республики Хакасия, присутствовало 56 депутатов и 38 депутатов соответственно, за принятие оспариваемых положений Закона Республики Хакасия депутаты проголосовали единогласно.
Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
В соответствии со статьей 117 настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.
Согласно ст. 18 Закона Республики Хакасия N 46 закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия", газета "Хабар - Известия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия").
Таким образом, Закон Республики Хакасия N 91-ЗРХ, отдельные положения которого оспариваются прокурором, принят с соблюдением установленной процедуры принятия, правил введения в действие, опубликования и вступления в силу, которые лицами, участвующими в деле, не оспариваются, судом нарушений таковых не установлено.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В силу п. 18 названного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Проверяя полномочия органа, издавшего оспариваемый акт, необходимо, в частности, учитывать, что законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Оценивая оспариваемые нормы с точки зрения полномочий принявшего их органа, суд исходит из следующего.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
На основании ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 39 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть субъект Российской Федерации обладает ограниченными полномочиями по правовому регулированию в сфере административной ответственности, которая может быть установлена региональным законодателем лишь в той части, в какой спорные правоотношения урегулированы нормами законодательства субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом диспозиция статьи должна содержать конкретные действия (бездействие), не подпадающие под состав административных правонарушений, установленных КоАП РФ.
Согласно преамбуле Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ настоящий Закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, иными Федеральными законами и Конституцией Республики Хакасия устанавливает основание и условия административной ответственности, определяет деяния, которые являются административными правонарушениями, предусматривает меры административной ответственности.
Статьей 16(2) Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами государственной власти Республики Хакасия правил обеспечения безопасности граждан в туризме лицами, организующими туристские походы.
Проанализировав оспариваемое положение, суд приходит к выводу, что сформулированная в ст. 16(2) Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ диспозиция не содержит указания на нарушение каких-либо конкретных требований, установленных региональными правовыми актами, создает правовую неопределенность.
В Республике Хакасия 29.11.1999 принят Закон Республики Хакасия N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия", который определяет механизм государственного регулирования отношений в области организации туризма в Республике Хакасия, функционирования туристских организаций, закрепляет права и обязанности туристов, определяет принципы использования туристских ресурсов в Республике Хакасия организациями и гражданами.
Требования, предъявляемые к обеспечению безопасности туристов, критерии безопасности и механизм обеспечения безопасности туризма подробно регламентированы в статье 14 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ, согласно которой под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. Указанную норму дословно воспроизводит ст. 19 Закона Республики Хакасия N 69 "О туристской деятельности на территории Республики Хакасия". В этой связи, а также с учетом того, что представители указали на ст. 19 Закона Республики Хакасия N 69 как на правила, за нарушение которых предусмотрена ответственность оспариваемой нормой, суд не соглашается с доводами представителей заинтересованного лица о том, что установлена ответственность, не предусмотренная на федеральном уровне.
Кроме того, с 1 июля 2010 г. требования по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества туристов при совершении путешествий установлены ГОСТ Р 50644-2009 "Туристические услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" (утв. Приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 N 773-ст), в п. 8.3 которого определены особенности обеспечения безопасности туристов, путешествующих по внутренним туристским маршрутам (по территории Российской Федерации), а в п. 8.4 - особенности обеспечения безопасности туристов на маршрутах повышенной опасности.
В ст. 9 указанного ГОСТ Р 50644-2009 предусмотрено, что к субъектам, обеспечивающим безопасность туристов, относят Правительство Российской Федерации, МИД Российской Федерации, Ростуризм, МЧС Российской Федерации, туроператоров, авиаперевозчиков, страховые компании и другие организации исполнительной власти в пределах своей компетенции.
Обязанности субъектов туризма по обеспечению безопасности туристов изложены в законодательных и нормативных актах Российской Федерации.
Таким образом, правила обеспечения безопасности туристов в туристских походах установлены федеральным законодательством, и ответственность за их нарушение в соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ не может быть установлена региональным законодателем.
В силу ст. 20 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Положений о том, что порядок привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере туризма может устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации, в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не содержится.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что заявление прокурора в указанной части является обоснованным и подлежит удовлетворению.
Довод представителей заинтересованного лица о том, что ГОСТ Р 50644-2009 не подлежит применению, поскольку данный акт не был официально опубликован, суд во внимание не принимает, т.к. указанный нормативный документ был принят в соответствии с действующим законодательством.
Так, эффективными средствами обеспечения качества и безопасности услуг в сфере туризма являются стандартизация и классификация объектов туристской индустрии, которые в соответствии со статьями 4, 5 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ являются одним из способов государственного регулирования туристской деятельности. Причем стандартизация объектов туристской деятельности является составной частью системы технического регулирования.
В силу п. 2 ст. 15 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" национальные стандарты и предварительные национальные стандарты разрабатываются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями в этой области.
Национальный стандарт и предварительный национальный стандарт применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями, в том числе потребителями.
Частью 1 статьи 50 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления в Республике Хакасия правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей в населенных пунктах.
В соответствии с частью 2 статьи 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственной им территории влечет наложение административного штрафа.
Проанализировав содержание диспозиции указанных статей (ч. 1 ст. 50 и ч. 2 ст. 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ) и сопоставив данные нормы с федеральным законодательством, суд приходит к выводу, что в данном случае законодателем субъекта Российской Федерации - Верховным Советом Республики Хакасия - установлена административная ответственность за нарушения в сфере правоотношений, урегулированных федеральным законодательством: Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03", введенными в действие Постановлением Главного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 105; санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 мая 2010 г. N 54; санитарными правилами СП 3.1.7.2835-11 "Профилактика лептоспирозной инфекции у людей", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 января 2011 г. N 6; Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1981 г., Минсельхозом РСФСР 24 июня 1981 г., Минздравом РСФСР 24 июня 1981 г., Минюстом РСФСР 3 июля 1981 г., Роспотребсоюзом 29 июня 1981 г.
Так, из содержания ч. 1 ст. 50 и ч. 2 ст. 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ усматривается, что объект правонарушения составляют общественные отношения в связи с несоблюдением правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей, а также непринятием мер по отлову безнадзорных животных, которые по своей юридической природе являются санитарно-эпидемиологическими, ветеринарными и иными мерами, направленными на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний, обусловленных воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от животного к здоровому человеку.
Общие требования, предъявляемые к содержанию, кормлению, водопою животных, их перевозке или перегону находят отражение в Законе Российской Федерации "О ветеринарии" (статья 13), перечень болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин), утверждается федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии (статья 17), ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы (статья 18).
В целях усиления профилактических мероприятий по предупреждению заболеваний животных бешенством и другими болезнями, упорядочения содержания собак и кошек в городах, других населенных пунктах и создания условий, исключающих возможность причинения ими вреда здоровью людей Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. N 449 (с последующими изменениями) в городах, рабочих, курортных и дачных поселках введены обязательные регистрация и ежегодная перерегистрация собак, принадлежащих гражданам и организациям, возможность ограничения местными администрациями количества собак и кошек, содержание которых разрешается владельцам, и в исключительных случаях запрещается содержать этих животных, отлов собак, находящихся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, безнадзорных кошек.
На основании Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, с 30 июня 2003 г. действуют санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 28 мая 2003 г.
Кроме того, согласно статье 23 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут административную ответственность в соответствии с Законом Российской Федерации "О ветеринарии" и другими актами законодательства Российской Федерации.
В силу ст. 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" административная ответственность за нарушение санитарного законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В настоящее время в КоАП РФ имеются специальные нормы, по которым возможна квалификация административного правонарушения, связанного с нарушением правил содержания животных, а именно статьи 6.3, 7.17, 10.6 КоАП РФ.
Кроме того, следует обратить внимание, что сфера деятельности по отлову безнадзорных домашних животных не отнесена федеральным законодателем к вопросам местного значения, элементы вины и противоправности в бездействии органов местного самоуправления в этой сфере отсутствуют. При отсутствии обязанности "соответствующих организаций" по отлову безнадзорных домашних животных установление административной ответственности за ее неисполнение нарушает государственные гарантии местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Редакция ч. 2 ст. 53 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ "непринятие мер по отлову безнадзорных домашних животных" не обеспечивает ее безусловного понимания и в правоприменительной практике не исключает ее толкования как непринятие нормативных правовых актов о порядке отлова безнадзорных домашних животных, так и неосуществление непосредственных действий, направленных на отлов безнадзорных домашних животных.
Таким образом, в силу статьи 1.3 КоАП РФ Верховный Совет Республики Хакасия не вправе был устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Довод представителей заинтересованного лица о том, что правила содержания сельскохозяйственных животных и птиц, пушных зверей являются элементом правил благоустройства территорий, которые относятся к вопросам местного значения, следовательно, оспариваемые выше статьи Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ приняты в пределах компетенции основан на неправильном толковании норм материального права и судом во внимание не принимается. Кроме того, сам факт принятия органами местного самоуправления правил благоустройства, ответственность за нарушение которых установлена, как полагают представители заинтересованного лица, при наличии федерального регулирования не свидетельствует о непревышении субъектом Российской Федерации своих полномочий.
Ссылку в возражениях на заявление прокурора о неприменении Инструкции по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, принятой в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 г. N 449, в связи с ее неопубликованием, суд считает несостоятельной, поскольку санитарно-эпидемиологические, ветеринарные нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, установлены в иных, приведенных выше, федеральных нормативных актах.
Статьей 61 Закона установлена административная ответственность за захламление земельных участков.
Указанные законоположения не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.
Исходя из положений статьи 2.1 КоАП РФ, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не содержать общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, либо дублировать федеральные нормы, а также содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип правовой определенности правового регулирования.
В диспозиции указанной статьи оспариваемого Закона не сформулирована объективная сторона правонарушения, что влечет правовую неопределенность в определении конкретных действий субъектов, за которые следует привлечение к административной ответственности по указанной статье Закона субъекта, что недопустимо с позиций гарантий прав субъектов указанных правоотношений, является самостоятельным основанием для признания данной правовой нормы недействующей.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность, к коррупциогенному фактору.
Кроме того, оспариваемая норма Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ в нарушение требований ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ может допускать привлечение к административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в частности, объективная сторона правонарушения может выражаться в несоблюдении и невыполнении требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в нарушении экологических требований, ответственность за которые предусмотрена ст. 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и ст. 6.3 (нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения), ст. 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами) КоАП РФ.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемой нормой установлена ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством, суд находит основанным на ошибочном толковании приведенных норм права, а также положений Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Принимая во внимание вышеизложенное, суд полагает, что положения ст. 61 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ подлежат признанию недействующими.
Статьей 81 Закона предусмотрена административная ответственность за изготовление, хранение, сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки, аппаратов для выработки крепких спиртных напитков домашней выработки.
Между тем, отношения, связанные с незаконным оборотом алкогольной продукции находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Так, отношения по производству и обороту алкогольной продукции регламентированы, в частности, Федеральным законом от 22 ноября 1999 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", который не наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать в названной сфере административную ответственность.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции федеральный законодатель относит:
- выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;
- прием деклараций об объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществление государственного контроля за их представлением;
- осуществление лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции;
- внесение предложений о разработке и реализации совместных программ производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (статья 6 Федерального закона N 171-ФЗ);
- определение в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, иных, кроме оптовых и розничных рынков, вокзалов, аэропортов, мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полного запрета на розничную продажу алкогольной продукции, а для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), - требований к минимальному размеру оплаченного уставного капитала (статья 16 названного Закона, предусматривающая перечень запретов в области розничной продажи и потребления (распития) алкогольной продукции).
Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Хакасия осуществляется на основании Закона Республики Хакасия от 20 декабря 2005 г. N 94-ЗРХ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Республики Хакасия".
Однако статья 26 Федерального закона N 171-ФЗ, предусматривающая ограничения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в отношении юридических лиц (организаций), осуществляющих деятельность в этой области, индивидуальных предпринимателей, занимающихся розничной продажей спиртосодержащей непищевой продукции, пива и напитков, изготавливаемых на основе пива, а также сидра, пуаре (грушевого сидра), медовухи (медового напитка), и физических лиц, состоящих с указанными организациями и индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях и непосредственно осуществляющих отпуск алкогольной продукции покупателям по договорам розничной купли-продажи (продавцы), в пункте 3 устанавливает, что юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования названного Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть административная ответственность в указанной области общественных отношений может быть предусмотрена только КоАП РФ.
Административная ответственность за допущенные нарушения в области оборота спиртосодержащей продукции регламентирована нормами статей 14.16 (нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), 14.17 (нарушение требований к производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции) и 14.18 (использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции) КоАП РФ, сфера действия которых имеет широкую направленность и распространяется на всей территории Российской Федерации.
Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, ему же принадлежит право определить, какие конкретно действия в названной сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения, следовательно, Верховный Совет Республики Хакасия, принимая оспариваемую норму, вышел за пределы предоставленной ему компетенции.
Довод представителей заинтересованного лица о том, что на федеральном уровне вопросы изготовления, хранения и сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки не урегулированы, по мнению суда, основаны на ошибочном толковании положений Федерального закона N 171-ФЗ.
Статьей 103 Закона предусмотрена административная ответственность за неустранение дефектов фасадов зданий, сооружений, остановочных павильонов, киосков, мини-маркетов.
Анализ объективной стороны предусмотренных данной нормой правонарушений позволяет сделать вывод, указанная норма устанавливает ответственность в сферах градостроительной деятельности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что противоречит положениям ст. 2.1 и ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, приведенных выше, поскольку такая ответственность предусмотрена федеральным законодателем.
Согласно ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 9.4 КоАП РФ - нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий), т.е. субъектам Российской Федерации не предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области градостроительства.
По смыслу статей 3, 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при несоблюдении и невыполнении требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, административная ответственность устанавливается КоАП РФ (гл. 6 - административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность), а не законом субъекта Российской Федерации.
Неустранение дефектов фасадов зданий по существу свидетельствует о несоблюдении требований к внешнему содержанию зданий, предъявляемых федеральным законодательством (Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением от 27.09.2003 N 170 Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу), что является основанием для привлечения виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.22 КоАП РФ (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений).
Таким образом, диспозиция оспариваемой статьи 103 Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ по своему содержанию установлена Верховным Советом Республики Хакасия с превышением полномочий в области законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
В этой связи ссылку представителей Верховного Суда Республики Хакасия на то, что оспариваемой нормой установлена ответственность за нарушение правил благоустройства, принятых органами местного самоуправления, суд находит несостоятельной.
Обобщая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании оспариваемых норм Закона Республики Хакасия N 91-ЗРХ противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу являются обоснованными и подлежит удовлетворению.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что Закон Республики Хакасия "Об административных правонарушениях" опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии", суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 193 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.
Признать статью 16(2), часть 1 статьи 50, часть 2 статьи 53, статьи 61, 81, 103 Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года N 91-ЗРХ "Об административных правонарушениях" (в редакции от 21 февраля 2014 года) противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасия".
Решение может быть обжаловано, прокурором принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.В.МАТОРИНА
Т.В.МАТОРИНА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)