Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 18 сентября 2014 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
при участии в судебном заседании:
представителя ответчика Метелевой Н.В., действующей на основании доверенности от 15.09.2014 N 27,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области
на решение Арбитражного суда Кировской области от 11.07.2014
по делу N А28-5459/2014, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,
по заявлению Территориального управления администрации города Кирова по Ленинскому району (ИНН: 4346012960, ОГРН: 1034316514286)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652),
третье лицо: индивидуальный предприниматель Александрова Анастасия Евгеньевна (ИНН: 434588040042, ОГРН: 309434525300074),
о признании недействительным решения от 24.02.2014 по делу N 110/05-13,
установил:
Территориальное управление администрации города Кирова по Ленинскому району (далее - заявитель, ТУ по Ленинскому району) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 24.02.2014 по делу N 110/05-13, в соответствии с которым в действиях ТУ по Ленинскому району был установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена индивидуальный предприниматель Александрова Анастасия Евгеньевна (далее - третье лицо, Александрова А.Е., Предприниматель).
Решением суда от 11.07.2014 требования заявителя были удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.
Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что при его вынесении судом неправильно применены нормы материального права и оценены фактические обстоятельства дела, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Управление отмечает, что основания отказа ИП Александровой А.Е. в рассмотрении обращения о предоставлении земельного участка для размещения детских аттракционов не предусмотрены действующими нормативными актами, следовательно, являются необоснованными. Ссылаясь на положения Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, не требующего проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, ответчик считает несостоятельным вывод суда о том, что антимонопольным органом фактически не установлен рынок, на котором могло быть оказано влияние на конкуренцию и созданы препятствия к осуществлению деятельности. В обоснование своего довода УФАС указывает на то, что неправомерным отказом ТУ по Ленинскому району была ограничена предпринимательская деятельность третьего лица в пределах территориальных границ Ленинского района города Кирова, в связи с чем мнение суда о неустановлении в оспариваемом решении Управления географических границ рынка и цели использования испрашиваемого в аренду земельного участка не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Установление обстоятельств, указывающих на количественный состав хозяйствующих субъектов на рынке аренды земельных участков, наличие хозяйствующих субъектов, которым действиями ТУ по Ленинскому району предоставлены преимущества по сравнению с ИП Александровой А.Е., на порядок оформления их прав аренды, а также формирования этих земельных участков, по мнению антимонопольного органа, значения не имеет, поскольку в оспариваемом решении сделан вывод о препятствовании осуществлению деятельности конкретного хозяйствующего субъекта - ИП Александровой А.Е.
Кроме того, ответчик опровергает вывод суда о том, что отказ в предоставлении третьему лицу земельного участка вытекал исключительно из отношений по предоставлению земельных участков; при этом такой отказ не касался непосредственно деятельности хозяйствующего субъекта, ввиду чего не создавал препятствий к ее осуществлению. В обоснование возражений УФАС отмечает, что правовое значение в данном случае имеет именно цель предоставления участка - для размещения аттракционов, посредством которых третье лицо осуществляет предпринимательскую деятельность.
ТУ по Ленинскому району представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы ответчика, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
В судебном заседании апелляционного суда представитель УФАС настаивал на доводах и требованиях апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.
Заявитель и ИП Александрова А.Е. явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя и Предпринимателя.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.09.2013 в УФАС поступило направленное из Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций обращение ИП Александровой А.Е. по вопросу отказа в заключении договора аренды земельного участка под размещение детских аттракционов (л.д. 36-38).
В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании данного обращения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 110/05-13 ответчиком было установлено, что 18.07.2013 ИП Александрова А.Е. обратилась в ТУ по Ленинскому району с заявлением о заключении договора аренды земельного участка площадь 150 кв. м для размещения на нем в период с 01.08.2013 по 30.09.2013 временных объектов (свадебная карусель, детский игровой комплекс лабиринт, батут, детский паровозик).
29.07.2013 ТУ по Ленинскому району направило Предпринимателю письмо, в котором сообщило о невозможности предоставить для размещения нестационарных объектов земельный участок, расположенный по адресу: г. Киров, Октябрьский проспект, в районе д. 147 (парк им. С.М. Кирова), в связи с тем, что указанные в заявлении объекты не входят в перечень объектов для сезонного использования, определенных пунктом 6 Положения о порядке предоставления земельных участков для размещения объектов, для возведения которых не требуется получения разрешения на строительство, а также для сезонного использования (ведения физическими лицами огородничества, сенокошения и выпаса скота) на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 27.06.2007 N 4/5 (далее - Положение N 4/5) (л.д. 42).
Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что основания, по которым ТУ по Ленинскому району отказало Предпринимателю в предоставлении земельного участка, не предусмотрены ни Положением N 4/5, ни Административным регламентом муниципальной услуги "Предоставление земельных участков (частей участков), расположенных на территории района муниципального образования "Город Киров", для размещения объектов, для возведения которых не требуется получения разрешения на строительство", утвержденного постановлением администрации города Кирова от 02.04.2012 N 1104-П (далее - Административный регламент). При этом ответчик счел, что вследствие данного отказа у ИП Александровой А.Е. отсутствовали правовые основания для начала осуществления предпринимательской деятельности, то есть была исключена возможность ее выхода на товарный рынок аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления, для целей размещения аттракционов, что создало препятствия доступу Предпринимателя на соответствующий товарный рынок и привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов на нем. С учетом изложенного был сделан вывод о том, что заявитель, отказывая в предоставлении ИП Александровой А.Е. права на аренду земельного участка под размещение детских аттракционов, совершил действия, которые привели (или могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
10.02.2014 ответчиком было принято решение по делу N 110/05-13 (в полном объеме изготовлено 24.02.2014), в соответствии с которым в рассмотренных действиях ТУ по Ленинскому району был установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 27-30).
В связи с тем, что на момент вынесения оспариваемого решения УФАС рассмотрение заявления Предпринимателя о предоставлении земельного участка в 2013 году было нецелесообразным, оснований для выдачи ТУ по Ленинскому району предписания ответчиком усмотрено не было.
Не согласившись с указанным решением Управления, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании его недействительным.
Суд первой инстанции посчитал, что из оспариваемого решения антимонопольного органа нельзя однозначно установить географические границы товарного рынка аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления (территория парка им. С.М. Кирова, территория Ленинского района или территория города Кирова); какие органы местного самоуправления подразумеваются (ТУ по Ленинскому району или все органы местного самоуправления на территории города Кирова); какие цели аренды земельных участков на данном рынке подразумеваются (любые цели или только размещение аттракционов); какие хозяйствующие субъекты присутствуют на данном рынке аренды земельных участков, каким хозяйствующим субъектам действиями заявителя предоставлены преимущества по сравнению с третьим лицом, каким образом оформлены их права аренды на соответствующие земельные участки, каким образом эти земельные участки сформированы. Данные обстоятельства позволили сделать вывод о том, что ответчик фактически не установил рынок, на котором могло быть оказано влияние на конкуренцию и созданы препятствия в осуществлении деятельности.
Придя к выводу о том, что отказ в предоставлении Предпринимателю земельного участка в рассматриваемом случае вытекал исключительно из отношений по предоставлению земельных участков, возникших между органом местного самоуправления и претендентом на получение земельного участка, при этом такой отказ не касался непосредственно деятельности хозяйствующего субъекта, поэтому не создал необоснованного препятствования ее осуществлению, суд первой инстанции посчитал возможным удовлетворить заявленные требования, признав оспариваемое решение Управления недействительным.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Из оспариваемого решения УФАС следует, что антимонопольный орган в качестве нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировал действия ТУ по Ленинскому району, выразившиеся в необоснованном отказе ИП Александровой А.Е. в предоставлении ей в пользование земельного участка под размещение нестационарных детских аттракционов.
Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал безосновательной позицию антимонопольного органа, а оспариваемое решение УФАС - недействительным.
Суд первой инстанции в решении анализирует приведенные в Законе N 135-ФЗ понятия "конкуренция", "признаки ограничения конкуренции" и приходит к обоснованному выводу о том, что действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.
Решением Управления заявителю вменено нарушение конкретного антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом из оспариваемого решения не ясно, в чем выразилось необоснованное воспрепятствование ИП Александровой А.Е. осуществлению ее предпринимательской деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается именно Законом о защите конкуренции, каким образом действиями заявителя нарушаются положения данного Закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести при том, что в материалах дела имеются доказательства предоставления Предпринимателю земельных участков в других районах города Кирова (Октябрьский, Первомайский) для размещения детских аттракционов.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, процедура и критерии предоставления земельных участков на территории муниципального образования "Город Киров" для размещения объектов, для возведения которых не требуется получения разрешения на строительство, а также для сезонного использования установлены Положением N 4/5.
При этом данное Положение определяет порядок предоставления земельных участков именно на территории муниципального образования "Город Киров".
Стандарт и порядок предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для размещения объектов, для возведения которых не требуется разрешения на строительство, на территории муниципального образования "Город Киров" определяются Административным регламентом.
В силу пункта 2.5 Положения N 4/5 в случае если в течение семи дней после поступления первого заявления поступило второе заявление о предоставлении этого же земельного участка, заместитель главы администрации города, начальник территориального управления издает распоряжение о предоставлении земельного участка на аукционе, открытом по составу участников и форме подачи предложений о цене, что является основанием для организации и проведения торгов на право заключения договора аренды такого земельного участка. Организатором торгов выступает управление (комитет) по делам муниципальной собственности города Кирова.
Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что земельные участки для размещения объектов, для возведения которых не требуется разрешения на строительство, предоставляются на территории муниципального образования "Город Киров", заместитель главы администрации города, начальник соответствующего территориального управления администрации города Кирова заключает договор от имени муниципального образования "Город Киров" (пункт 1.3 Положения N 4/5), при наличии двух и более заявлений на один земельный участок проводятся торги, организатором которых выступает управление (комитет) по делам муниципальной собственности города Кирова.
Вместе с тем, устанавливая в решении создание отказом в предоставлении земельного участка на территории парка им С.М. Кирова, расположенного в Ленинском районе города Кирова, препятствий выходу Предпринимателя на товарный рынок аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления для целей размещения аттракционов, антимонопольный орган в решении не установил и не обосновал географические границы рассматриваемого товарного рынка аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления (территория парка им. С.М. Кирова, территория Ленинского района или территория города Кирова), не указал, какие органы местного самоуправления подразумеваются (ТУ по Ленинскому району или все органы местного самоуправления на территории города Кирова).
Отсутствие в решении УФАС данных выводов в совокупности с наличием в деле доказательств предоставления Предпринимателю земельных участков для целей размещения детских аттракционов в других районах города Кирова, но в пределах муниципального образования "город Киров", не позволяет считать доказанным создание Предпринимателю препятствий к осуществлению деятельности на том товарном рынке, который указан в решении УФАС.
Безусловно, антимонопольный орган при вменении нарушения, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, не обязан проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке в том порядке и объеме, который определен Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220. Однако, учитывая, что деятельность хозяйствующих субъектов осуществляется на определенном товарном рынке (с точки зрения антимонопольного контроля), при вменении препятствования осуществлению такой деятельности, товарный рынок в решении УФАС должен быть обозначен. При этом определение границ товарного рынка должны быть надлежащим и позволять проверить выводы решения УФАС относительно ограничения доступа Предпринимателя на определенный товарный рынок и сокращения числа хозяйствующих субъектов на нем.
Однако определение в оспариваемом решении УФАС товарного рынка "аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления для целей размещения аттракционов", без надлежащего определения географических границ такого рынка не является достаточным для признания доказанной позиции УФАС о влиянии на конкуренцию на рассматриваемом товарном рынке в результате действий заявителя.
Соответственно, и приведенные антимонопольным органом последствия отказа заявителя в предоставлении земельного участка, в частности сокращение числа хозяйствующих субъектов на рассмотренном товарном рынке, нельзя признать доказанными.
Ссылка ответчика в апелляционной жалобе и в судебном заседании суда апелляционной инстанции, что границы товарного рынка определены в соответствии с полномочиями ТУ по Ленинскому району по заключению договоров аренды таких участков, не свидетельствует о надлежащем определении границ товарного рынка, поскольку не соответствует выводам в решении УФАС относительно границ товарного рынка "рынок аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления для целей размещения аттракционов". Кроме того, в соответствии пунктом 1.3 Положения N 4/5 начальник соответствующего территориального управления при заключении договоров аренды действует от имени муниципального образования "Город Киров".
Относительно выводов ответчика о создании препятствий к выходу Предпринимателя на товарный рынок аренды земельных участков для целей размещения аттракционов и препятствования ее деятельности на данном рынке, суд апелляционной инстанции считает недоказанным факт осуществления Предпринимателем какой-либо деятельности именно на рынке аренды земельных участков. Выводы о препятствовании Предпринимателю к осуществлению деятельности на каком-либо ином товарном рынке в решении УФАС отсутствуют.
Причинно-следственная связь между оспариваемым отказом ТУ по Ленинскому району и возможными последствиями для конкуренции именно на том товарном рынке, на котором Предприниматель осуществляет свою деятельность, Управлением не установлена и не доказана.
Возможное нарушение ТУ по Ленинскому району положений действующего законодательства, в частности Положения N 4/5, само по себе без доказывания юридически значимых обстоятельств не свидетельствует одновременно и о нарушении им положений Закона о защите конкуренции.
Все вышеперечисленные обстоятельства должны быть исследованы и доказаны антимонопольным органом при принятии решения. Последующее их изложение в апелляционной жалобе не подтверждает законность оспариваемого решения УФАС. При наличии приведенных недостатков позиция УФАС, изложенная в решении, не может быть признана доказанной.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. Решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Кировской области от 11.07.2014 по делу N 28-5459/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВТОРОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 18.09.2014 ПО ДЕЛУ N А28-5459/2014
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 сентября 2014 г. по делу N А28-5459/2014
Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2014 года.
Полный текст постановления изготовлен 18 сентября 2014 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,
при участии в судебном заседании:
представителя ответчика Метелевой Н.В., действующей на основании доверенности от 15.09.2014 N 27,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области
на решение Арбитражного суда Кировской области от 11.07.2014
по делу N А28-5459/2014, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,
по заявлению Территориального управления администрации города Кирова по Ленинскому району (ИНН: 4346012960, ОГРН: 1034316514286)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652),
третье лицо: индивидуальный предприниматель Александрова Анастасия Евгеньевна (ИНН: 434588040042, ОГРН: 309434525300074),
о признании недействительным решения от 24.02.2014 по делу N 110/05-13,
установил:
Территориальное управление администрации города Кирова по Ленинскому району (далее - заявитель, ТУ по Ленинскому району) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 24.02.2014 по делу N 110/05-13, в соответствии с которым в действиях ТУ по Ленинскому району был установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена индивидуальный предприниматель Александрова Анастасия Евгеньевна (далее - третье лицо, Александрова А.Е., Предприниматель).
Решением суда от 11.07.2014 требования заявителя были удовлетворены, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.
Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что при его вынесении судом неправильно применены нормы материального права и оценены фактические обстоятельства дела, антимонопольный орган обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
Управление отмечает, что основания отказа ИП Александровой А.Е. в рассмотрении обращения о предоставлении земельного участка для размещения детских аттракционов не предусмотрены действующими нормативными актами, следовательно, являются необоснованными. Ссылаясь на положения Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220, не требующего проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, ответчик считает несостоятельным вывод суда о том, что антимонопольным органом фактически не установлен рынок, на котором могло быть оказано влияние на конкуренцию и созданы препятствия к осуществлению деятельности. В обоснование своего довода УФАС указывает на то, что неправомерным отказом ТУ по Ленинскому району была ограничена предпринимательская деятельность третьего лица в пределах территориальных границ Ленинского района города Кирова, в связи с чем мнение суда о неустановлении в оспариваемом решении Управления географических границ рынка и цели использования испрашиваемого в аренду земельного участка не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Установление обстоятельств, указывающих на количественный состав хозяйствующих субъектов на рынке аренды земельных участков, наличие хозяйствующих субъектов, которым действиями ТУ по Ленинскому району предоставлены преимущества по сравнению с ИП Александровой А.Е., на порядок оформления их прав аренды, а также формирования этих земельных участков, по мнению антимонопольного органа, значения не имеет, поскольку в оспариваемом решении сделан вывод о препятствовании осуществлению деятельности конкретного хозяйствующего субъекта - ИП Александровой А.Е.
Кроме того, ответчик опровергает вывод суда о том, что отказ в предоставлении третьему лицу земельного участка вытекал исключительно из отношений по предоставлению земельных участков; при этом такой отказ не касался непосредственно деятельности хозяйствующего субъекта, ввиду чего не создавал препятствий к ее осуществлению. В обоснование возражений УФАС отмечает, что правовое значение в данном случае имеет именно цель предоставления участка - для размещения аттракционов, посредством которых третье лицо осуществляет предпринимательскую деятельность.
ТУ по Ленинскому району представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы ответчика, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
В судебном заседании апелляционного суда представитель УФАС настаивал на доводах и требованиях апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.
Заявитель и ИП Александрова А.Е. явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя и Предпринимателя.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.09.2013 в УФАС поступило направленное из Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций обращение ИП Александровой А.Е. по вопросу отказа в заключении договора аренды земельного участка под размещение детских аттракционов (л.д. 36-38).
В ходе комиссионного рассмотрения возбужденного на основании данного обращения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 110/05-13 ответчиком было установлено, что 18.07.2013 ИП Александрова А.Е. обратилась в ТУ по Ленинскому району с заявлением о заключении договора аренды земельного участка площадь 150 кв. м для размещения на нем в период с 01.08.2013 по 30.09.2013 временных объектов (свадебная карусель, детский игровой комплекс лабиринт, батут, детский паровозик).
29.07.2013 ТУ по Ленинскому району направило Предпринимателю письмо, в котором сообщило о невозможности предоставить для размещения нестационарных объектов земельный участок, расположенный по адресу: г. Киров, Октябрьский проспект, в районе д. 147 (парк им. С.М. Кирова), в связи с тем, что указанные в заявлении объекты не входят в перечень объектов для сезонного использования, определенных пунктом 6 Положения о порядке предоставления земельных участков для размещения объектов, для возведения которых не требуется получения разрешения на строительство, а также для сезонного использования (ведения физическими лицами огородничества, сенокошения и выпаса скота) на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 27.06.2007 N 4/5 (далее - Положение N 4/5) (л.д. 42).
Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что основания, по которым ТУ по Ленинскому району отказало Предпринимателю в предоставлении земельного участка, не предусмотрены ни Положением N 4/5, ни Административным регламентом муниципальной услуги "Предоставление земельных участков (частей участков), расположенных на территории района муниципального образования "Город Киров", для размещения объектов, для возведения которых не требуется получения разрешения на строительство", утвержденного постановлением администрации города Кирова от 02.04.2012 N 1104-П (далее - Административный регламент). При этом ответчик счел, что вследствие данного отказа у ИП Александровой А.Е. отсутствовали правовые основания для начала осуществления предпринимательской деятельности, то есть была исключена возможность ее выхода на товарный рынок аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления, для целей размещения аттракционов, что создало препятствия доступу Предпринимателя на соответствующий товарный рынок и привело к сокращению числа хозяйствующих субъектов на нем. С учетом изложенного был сделан вывод о том, что заявитель, отказывая в предоставлении ИП Александровой А.Е. права на аренду земельного участка под размещение детских аттракционов, совершил действия, которые привели (или могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
10.02.2014 ответчиком было принято решение по делу N 110/05-13 (в полном объеме изготовлено 24.02.2014), в соответствии с которым в рассмотренных действиях ТУ по Ленинскому району был установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 27-30).
В связи с тем, что на момент вынесения оспариваемого решения УФАС рассмотрение заявления Предпринимателя о предоставлении земельного участка в 2013 году было нецелесообразным, оснований для выдачи ТУ по Ленинскому району предписания ответчиком усмотрено не было.
Не согласившись с указанным решением Управления, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании его недействительным.
Суд первой инстанции посчитал, что из оспариваемого решения антимонопольного органа нельзя однозначно установить географические границы товарного рынка аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления (территория парка им. С.М. Кирова, территория Ленинского района или территория города Кирова); какие органы местного самоуправления подразумеваются (ТУ по Ленинскому району или все органы местного самоуправления на территории города Кирова); какие цели аренды земельных участков на данном рынке подразумеваются (любые цели или только размещение аттракционов); какие хозяйствующие субъекты присутствуют на данном рынке аренды земельных участков, каким хозяйствующим субъектам действиями заявителя предоставлены преимущества по сравнению с третьим лицом, каким образом оформлены их права аренды на соответствующие земельные участки, каким образом эти земельные участки сформированы. Данные обстоятельства позволили сделать вывод о том, что ответчик фактически не установил рынок, на котором могло быть оказано влияние на конкуренцию и созданы препятствия в осуществлении деятельности.
Придя к выводу о том, что отказ в предоставлении Предпринимателю земельного участка в рассматриваемом случае вытекал исключительно из отношений по предоставлению земельных участков, возникших между органом местного самоуправления и претендентом на получение земельного участка, при этом такой отказ не касался непосредственно деятельности хозяйствующего субъекта, поэтому не создал необоснованного препятствования ее осуществлению, суд первой инстанции посчитал возможным удовлетворить заявленные требования, признав оспариваемое решение Управления недействительным.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).
В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Из оспариваемого решения УФАС следует, что антимонопольный орган в качестве нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировал действия ТУ по Ленинскому району, выразившиеся в необоснованном отказе ИП Александровой А.Е. в предоставлении ей в пользование земельного участка под размещение нестационарных детских аттракционов.
Имеющиеся в деле материалы позволяют прийти к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно признал безосновательной позицию антимонопольного органа, а оспариваемое решение УФАС - недействительным.
Суд первой инстанции в решении анализирует приведенные в Законе N 135-ФЗ понятия "конкуренция", "признаки ограничения конкуренции" и приходит к обоснованному выводу о том, что действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.
Решением Управления заявителю вменено нарушение конкретного антимонопольного запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом из оспариваемого решения не ясно, в чем выразилось необоснованное воспрепятствование ИП Александровой А.Е. осуществлению ее предпринимательской деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается именно Законом о защите конкуренции, каким образом действиями заявителя нарушаются положения данного Закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести при том, что в материалах дела имеются доказательства предоставления Предпринимателю земельных участков в других районах города Кирова (Октябрьский, Первомайский) для размещения детских аттракционов.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, процедура и критерии предоставления земельных участков на территории муниципального образования "Город Киров" для размещения объектов, для возведения которых не требуется получения разрешения на строительство, а также для сезонного использования установлены Положением N 4/5.
При этом данное Положение определяет порядок предоставления земельных участков именно на территории муниципального образования "Город Киров".
Стандарт и порядок предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для размещения объектов, для возведения которых не требуется разрешения на строительство, на территории муниципального образования "Город Киров" определяются Административным регламентом.
В силу пункта 2.5 Положения N 4/5 в случае если в течение семи дней после поступления первого заявления поступило второе заявление о предоставлении этого же земельного участка, заместитель главы администрации города, начальник территориального управления издает распоряжение о предоставлении земельного участка на аукционе, открытом по составу участников и форме подачи предложений о цене, что является основанием для организации и проведения торгов на право заключения договора аренды такого земельного участка. Организатором торгов выступает управление (комитет) по делам муниципальной собственности города Кирова.
Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что земельные участки для размещения объектов, для возведения которых не требуется разрешения на строительство, предоставляются на территории муниципального образования "Город Киров", заместитель главы администрации города, начальник соответствующего территориального управления администрации города Кирова заключает договор от имени муниципального образования "Город Киров" (пункт 1.3 Положения N 4/5), при наличии двух и более заявлений на один земельный участок проводятся торги, организатором которых выступает управление (комитет) по делам муниципальной собственности города Кирова.
Вместе с тем, устанавливая в решении создание отказом в предоставлении земельного участка на территории парка им С.М. Кирова, расположенного в Ленинском районе города Кирова, препятствий выходу Предпринимателя на товарный рынок аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления для целей размещения аттракционов, антимонопольный орган в решении не установил и не обосновал географические границы рассматриваемого товарного рынка аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления (территория парка им. С.М. Кирова, территория Ленинского района или территория города Кирова), не указал, какие органы местного самоуправления подразумеваются (ТУ по Ленинскому району или все органы местного самоуправления на территории города Кирова).
Отсутствие в решении УФАС данных выводов в совокупности с наличием в деле доказательств предоставления Предпринимателю земельных участков для целей размещения детских аттракционов в других районах города Кирова, но в пределах муниципального образования "город Киров", не позволяет считать доказанным создание Предпринимателю препятствий к осуществлению деятельности на том товарном рынке, который указан в решении УФАС.
Безусловно, антимонопольный орган при вменении нарушения, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, не обязан проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке в том порядке и объеме, который определен Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220. Однако, учитывая, что деятельность хозяйствующих субъектов осуществляется на определенном товарном рынке (с точки зрения антимонопольного контроля), при вменении препятствования осуществлению такой деятельности, товарный рынок в решении УФАС должен быть обозначен. При этом определение границ товарного рынка должны быть надлежащим и позволять проверить выводы решения УФАС относительно ограничения доступа Предпринимателя на определенный товарный рынок и сокращения числа хозяйствующих субъектов на нем.
Однако определение в оспариваемом решении УФАС товарного рынка "аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления для целей размещения аттракционов", без надлежащего определения географических границ такого рынка не является достаточным для признания доказанной позиции УФАС о влиянии на конкуренцию на рассматриваемом товарном рынке в результате действий заявителя.
Соответственно, и приведенные антимонопольным органом последствия отказа заявителя в предоставлении земельного участка, в частности сокращение числа хозяйствующих субъектов на рассмотренном товарном рынке, нельзя признать доказанными.
Ссылка ответчика в апелляционной жалобе и в судебном заседании суда апелляционной инстанции, что границы товарного рынка определены в соответствии с полномочиями ТУ по Ленинскому району по заключению договоров аренды таких участков, не свидетельствует о надлежащем определении границ товарного рынка, поскольку не соответствует выводам в решении УФАС относительно границ товарного рынка "рынок аренды земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления для целей размещения аттракционов". Кроме того, в соответствии пунктом 1.3 Положения N 4/5 начальник соответствующего территориального управления при заключении договоров аренды действует от имени муниципального образования "Город Киров".
Относительно выводов ответчика о создании препятствий к выходу Предпринимателя на товарный рынок аренды земельных участков для целей размещения аттракционов и препятствования ее деятельности на данном рынке, суд апелляционной инстанции считает недоказанным факт осуществления Предпринимателем какой-либо деятельности именно на рынке аренды земельных участков. Выводы о препятствовании Предпринимателю к осуществлению деятельности на каком-либо ином товарном рынке в решении УФАС отсутствуют.
Причинно-следственная связь между оспариваемым отказом ТУ по Ленинскому району и возможными последствиями для конкуренции именно на том товарном рынке, на котором Предприниматель осуществляет свою деятельность, Управлением не установлена и не доказана.
Возможное нарушение ТУ по Ленинскому району положений действующего законодательства, в частности Положения N 4/5, само по себе без доказывания юридически значимых обстоятельств не свидетельствует одновременно и о нарушении им положений Закона о защите конкуренции.
Все вышеперечисленные обстоятельства должны быть исследованы и доказаны антимонопольным органом при принятии решения. Последующее их изложение в апелляционной жалобе не подтверждает законность оспариваемого решения УФАС. При наличии приведенных недостатков позиция УФАС, изложенная в решении, не может быть признана доказанной.
В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. Решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с ответчика не взыскивается.
Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Кировской области от 11.07.2014 по делу N 28-5459/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.
Председательствующий
Г.Г.ИВШИНА
Судьи
Г.Г.БУТОРИНА
П.И.КОНОНОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)