Судебные решения, арбитраж
Разделы:
Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Заместитель председателя Московского городского суда Базькова Е.М., рассмотрев жалобу защитника З.Д.А., поданную в интересах Закрытого акционерного общества "Атлант", на вступившие в законную силу постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г., решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г., решение судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г., решение судьи Московского городского суда от 30 мая 2017 г. по делу об административном правонарушении,
установил:
постановлением заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г. ЗАО "Атлант" (далее также - Общество) признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 700 000 (семьсот тысяч) рублей.
Решением главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 11 февраля 2016 г. данное постановление оставлено без изменения, жалоба ЗАО "Атлант" - без удовлетворения.
Решением судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г. постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г. и решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г. оставлены без изменения, жалоба защитника ЗАО "Атлант" Захарова Д.А. - без удовлетворения.
Решением судьи Московского городского суда от 30 мая 2017 г. постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г., решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г. и решение судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г. оставлены без изменения, жалоба защитника ЗАО "Атлант" Захарова Д.А. - без удовлетворения.
В настоящей жалобе защитник Захаров Д.А. просит об отмене названных постановления, решения должностных лиц и судебных актов и прекращении производства по делу в связи с отсутствием в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, ссылаясь на недоказанность вины ЗАО "Атлант" в совершении административного правонарушения; отсутствие в материалах дела сведений о кадастровой стоимости земельного участка. Также заявитель указывает, что использование части здания под размещение ресторана не свидетельствует о нарушении целевого использования земельного участка; представитель Общества не вызывался должностным лицом для составления протокола об административном правонарушении, копия которого в адрес Общества также не направлялась; ссылается на неприменение судебными инстанциями положений ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ.
Проверив материалы дела об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, нахожу обжалуемые постановление и решение должностных лиц и судебные акты законными и обоснованными.
Согласно ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения административного правонарушения) административным правонарушением признается использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
На основании п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии с п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Во исполнение данного законоположения Приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков. При этом в силу п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
В силу п. 4 ст. 1 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон о землепользовании), все земли в городе Москве относятся к категории земель населенных пунктов.
Статьей 42 Земельного кодекса РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, а также соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы вправе использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны (п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ).
В соответствии с п. п. 8, 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, нормативно-правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Виды разрешенного использования устанавливаются градостроительными регламентами в пределах границ соответствующей территориальной зоны.
На основании п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ градостроительные регламенты являются составной и неотъемлемой частью правил землепользования и застройки и применяются только вместе с данным актом градостроительного зонирования.
Согласно ч. ч. 1 - 5 ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В настоящее время правила землепользования и застройки в городе Москве не утверждены.
Вместе с тем в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 г., решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации.
Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся, в том числе установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
К полномочиям Правительства Москвы в области землепользования в городе Москве в соответствии со ст. 3 Закона о землепользовании относятся, в том числе установление видов разрешенного использования земельных участков до введения в действие правил землепользования и застройки в городе Москве.
Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в городе Москве утвержден постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. N 228-ПП, которое в соответствии с п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ подлежит применению в отношении земельных участков, виды разрешенного использования которых были установлены до издания Приказа Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. N 540, утвердившего Классификатор видов разрешенного использования земельных участков.
Согласно постановлению Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. N 228-ПП виды разрешенного использования земельных участков имеют специальные коды по классификации групп видов разрешенного использования земельных участков для государственной кадастровой оценки земель, которые, в силу п. 3.2 постановления Правительства Москвы от 28 апреля 2009 г. N 366-ПП "О мерах по обеспечению постановки на государственный кадастровый учет земельных участков в городе Москве", указываются в соответствии с классификацией, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. N 39 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов", на основании градостроительного плана, а при его отсутствии - на основании фактического использования такого земельного участка.
В силу п. 1 постановления Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. N 99-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы" Департамент городского имущества города Москвы является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, использования, охраны и учета земель на территории города Москвы.
Согласно п. 4.2.7 указанного Постановления Департамент городского имущества города Москвы принимает решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка или об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования до утверждения правил землепользования и застройки города Москвы.
Пунктом 5.1 постановления N 99-ПП установлено, что в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами города Москвы, иными правовыми актами города Москвы Департамент принимает (изменяет, отменяет) правовые акты, решения: о внесении изменений в договоры аренды земельных участков (за исключением изменений, связанных со строительством (реконструкцией) объектов капитального строительства), по вопросам изменения их срока действия, а также по вопросам уточнения (изменения) разрешенного использования и по другим вопросам.
В случае фактического изменения вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах данные сведения подлежат учету путем их внесения в государственный кадастр недвижимости.
Разрешенное использование земельного участка, в силу п. 14 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), относится к числу дополнительных сведений о таком объекте недвижимости как земельный участок, включаемых в государственный кадастр недвижимости.
Кадастровый учет согласно ст. 16 Закона о кадастре производится на основании заявления правообладателя и ряда необходимых документов.
На основании п. 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N 42, сведения о видах разрешенного использования земельного участка в Реестр объектов недвижимости вносятся на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Также основополагающим принципом земельного законодательства, установленным п. 7 ст. 1 Земельного кодекса РФ, является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Обязанность осуществления платы за использование земли подтверждается ст. ст. 42, 65 Земельного кодекса РФ.
Таким образом, в силу принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, изменение функционального назначения здания, расположенного на земельном участке, влечет изменение вида разрешенного использования земельного участка, в зависимости от которого изменяется процентная ставка по выплате арендных платежей, основанная на оценке кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов в соответствии с Методическими указаниями и, как следствие, нарушение правового режима земель в составе земель населенных пунктов.
Как усматривается из материалов дела, 22 марта 2016 г. на основании поручения заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель Управления Росреестра по г. Москве от 21 марта 2016 г. государственным инспектором по использованию и охране земель в городе Москве проведено обследование земельного участка с кадастровым номером *, площадью 1150 м2, расположенного по адресу: г. *.
В ходе обследования установлено, что указанный земельный участок передан ЗАО "Атлант" по договору аренды от 30 июля 2004 г. N * и имеет целевое назначение: для эксплуатации здания под спортивно-оздоровительный комплекс.
Установлено также, что фактически указанный земельный участок использовался не только в соответствии с видом разрешенного использования, но и для размещения и эксплуатации ресторана.
По результатам проведенного обследования составлен акт административного обследования объекта земельных отношений от 22 марта 2016 г., в котором отражен факт использования ЗАО "Атлант" земельного участка с кадастровым номером * не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.
31 марта 2016 г. по факту выявленного нарушения государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Росреестра по г. Москве в отношении ЗАО "Атлант" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, на основании которого постановлением заместителя главного государственного инспектора г. Москвы по использованию и охране земель Общество привлечено к административной ответственности.
Факт совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и виновность ЗАО "Атлант" в его совершении подтверждены совокупностью доказательств, допустимость и достоверность которых сомнений не вызывают, в том числе: актом проверки соблюдения земельного законодательства с обмером площади земельного участка; фототаблицей; поручением; сведениями ЕГРН о сделках и изменениях в них; сведениями о кадастровой стоимости земельного участка; протоколом об административном правонарушении; схематическими чертежами земельного участка; сообщением Департамента городского имущества Москвы и иными материалами, имеющимися в деле.
Оценив совокупность собранных по делу доказательств, руководствуясь положениями ст. ст. 1, 7, 8, 42 Земельного кодекса РФ, должностные лица и судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях ЗАО "Атлант" состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку фактическое использование переданного Обществу по договору аренды земельного участка с видом разрешенного использования "эксплуатации здания под спортивно-оздоровительный комплекс" под размещение ресторана свидетельствует об использовании этого земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к определенной категории земель и разрешенным использованием.
В силу ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В соответствии с ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Вопреки утверждению заявителя, законный представитель ЗАО "Атлант" был надлежащим образом уведомлен о дате, месте и времени составления протокола об административном правонарушении посредством телеграммы (л.д. 31), однако на составление протокола об административном правонарушении не явился, в связи с чем протокол об административном правонарушении правомерно был составлен в его отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении была направлена в адрес ЗАО "Атлант" 06 апреля 2016 г. и получена последним 08 апреля 2016 г. (л.д. 68 - 69).
Довод заявителя о том, что использование части здания под размещение ресторана не свидетельствует о нарушении целевого использования земельного участка, основан на ошибочном толковании норм права, поскольку пунктом 5 ст. 1 Земельного кодекса РФ установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. В этой связи изменение установленного функционального назначения зданий, расположенных на земельном участке, в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов влечет изменение функционального назначения земельного участка и, как следствие, вида разрешенного использования земельного участка.
Довод заявителя о наличии оснований для применения положений ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ, предусматривающей возможность замены назначенного Обществу административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение, не может повлечь изменение состоявшихся по делу постановления и решения должностных лиц и судебных актов в силу следующего.
Согласно ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Частью 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ установлено, что являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает два условия, при одновременном наличии которых имеются основании для применения нормы ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ: 1) внесение организации в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательств, 2) отсутствие в результате совершения административного правонарушения возникновения угрозы причинения вреда неопределенному кругу лиц.
Сведений о включении Общества в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства материалы дела не содержат и заявителем к жалобе не приложено.
Кроме того, анализ взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 3.4 и ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ применительно к обстоятельствам настоящего дела не позволяет сделать вывод о наличии оснований для замены наложенного на ЗАО "Атлант" административного штрафа на предупреждение в части такого обстоятельства как отсутствие возникновения угрозы причинения вреда неопределенному кругу лиц.
В данном случае угроза причинения вреда заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в игнорировании Обществом требований земельного законодательства РФ.
Назначенное ЗАО "Атлант" административное наказание в виде административного штрафа в размере 700 000 рублей согласуется с его предупредительными целями (ст. 3.1 КоАП РФ), соответствует принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности.
В отсутствие совокупности всех обстоятельств, перечисленных в ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ, возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением не допускается.
Указание о допущенных судьей районного суда процессуальных нарушениях при рассмотрении жалобы на постановление и решение должностных лиц, выразившихся в одновременном рассмотрении нескольких дел, оглашении после рассмотрения дела исключительно резолютивной части решения суда, объективно ничем не подтверждено.
Законность и обоснованность вынесенного судьей районного суда решения проверены судьей Московского городского суда в соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ, и в решении от 30 мая 2017 г. дана надлежащая правовая оценка всем доказательствам по делу и доводам жалобы, а также указаны мотивы, по которым судья пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены данного судебного акта.
Вопреки доводу жалобы изучение материалов дела свидетельствует о том, что при рассмотрении дела об административном правонарушении должностные лица административного органа, а затем судебные инстанции правильно установили все фактические обстоятельства, подлежащие доказыванию, дали надлежащую оценку действиям ЗАО "Атлант" и на основе полного, объективного и всестороннего исследования представленных доказательств пришли к обоснованному выводу о наличии события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и виновности ЗАО "Атлант" в его совершении. Мотивы, по которым в основу постановления должностного лица и последующих решений, принятых вышестоящим должностным лицом, а также судьями районного суда и Московского городского суда при рассмотрении жалоб, поданных по делу, положены одни доказательства и отвергнуты другие, подробно изложены в обжалуемых актах. Бремя доказывания по делу распределено правильно, с учетом требований ст. 1.5 КоАП РФ. Принцип презумпции невиновности судебными инстанциями не нарушен, каких-либо неустранимых сомнений по делу, которые должны толковаться в пользу ЗАО "Атлант", не усматривается.
Иные доводы, аналогичные изложенным в настоящей жалобе, были предметом проверки предыдущих судебных инстанций, обоснованно отвергнуты по основаниям, приведенным в соответствующих судебных актах, и не ставят под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу постановления должностного лица и судебных актов.
Административное наказание в виде административного штрафа, предусмотренного санкцией ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, назначено ЗАО "Атлант" соответствии с требованиями ст. 3.1, ст. 3.5 и ст. 4.1 КоАП РФ, оно является справедливым и соразмерно содеянному.
Порядок и срок давности привлечения ЗАО "Атлант" к административной ответственности не нарушены.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 30.13, 30.17, 30.18 КоАП РФ,
постановил:
постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г., решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г., решение судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г., решение судьи Московского городского суда от 30 мая 2017 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении Закрытого акционерного общества "Атлант" оставить без изменения, жалобу защитника З.Д.А. - без удовлетворения.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ МОСКОВСКОГО ГОРОДСКОГО СУДА ОТ 04.09.2017 N 4А-5247/2017
Требование: Об отмене актов о привлечении к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ (использование земельных участков не по целевому назначению).Разделы:
Охрана земель; Экономика и управление земельными участками
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 сентября 2017 г. N 4а-5247/17
Заместитель председателя Московского городского суда Базькова Е.М., рассмотрев жалобу защитника З.Д.А., поданную в интересах Закрытого акционерного общества "Атлант", на вступившие в законную силу постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г., решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г., решение судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г., решение судьи Московского городского суда от 30 мая 2017 г. по делу об административном правонарушении,
установил:
постановлением заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г. ЗАО "Атлант" (далее также - Общество) признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 700 000 (семьсот тысяч) рублей.
Решением главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 11 февраля 2016 г. данное постановление оставлено без изменения, жалоба ЗАО "Атлант" - без удовлетворения.
Решением судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г. постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г. и решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г. оставлены без изменения, жалоба защитника ЗАО "Атлант" Захарова Д.А. - без удовлетворения.
Решением судьи Московского городского суда от 30 мая 2017 г. постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г., решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г. и решение судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г. оставлены без изменения, жалоба защитника ЗАО "Атлант" Захарова Д.А. - без удовлетворения.
В настоящей жалобе защитник Захаров Д.А. просит об отмене названных постановления, решения должностных лиц и судебных актов и прекращении производства по делу в связи с отсутствием в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, ссылаясь на недоказанность вины ЗАО "Атлант" в совершении административного правонарушения; отсутствие в материалах дела сведений о кадастровой стоимости земельного участка. Также заявитель указывает, что использование части здания под размещение ресторана не свидетельствует о нарушении целевого использования земельного участка; представитель Общества не вызывался должностным лицом для составления протокола об административном правонарушении, копия которого в адрес Общества также не направлялась; ссылается на неприменение судебными инстанциями положений ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ.
Проверив материалы дела об административном правонарушении, изучив доводы жалобы, нахожу обжалуемые постановление и решение должностных лиц и судебные акты законными и обоснованными.
Согласно ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения административного правонарушения) административным правонарушением признается использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
На основании п. 8 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии с п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Во исполнение данного законоположения Приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков. При этом в силу п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
В силу п. 4 ст. 1 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон о землепользовании), все земли в городе Москве относятся к категории земель населенных пунктов.
Статьей 42 Земельного кодекса РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, а также соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы вправе использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны (п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ).
В соответствии с п. п. 8, 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, нормативно-правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Виды разрешенного использования устанавливаются градостроительными регламентами в пределах границ соответствующей территориальной зоны.
На основании п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ градостроительные регламенты являются составной и неотъемлемой частью правил землепользования и застройки и применяются только вместе с данным актом градостроительного зонирования.
Согласно ч. ч. 1 - 5 ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В настоящее время правила землепользования и застройки в городе Москве не утверждены.
Вместе с тем в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 г., решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации.
Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся, в том числе установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
К полномочиям Правительства Москвы в области землепользования в городе Москве в соответствии со ст. 3 Закона о землепользовании относятся, в том числе установление видов разрешенного использования земельных участков до введения в действие правил землепользования и застройки в городе Москве.
Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в городе Москве утвержден постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. N 228-ПП, которое в соответствии с п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ подлежит применению в отношении земельных участков, виды разрешенного использования которых были установлены до издания Приказа Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. N 540, утвердившего Классификатор видов разрешенного использования земельных участков.
Согласно постановлению Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. N 228-ПП виды разрешенного использования земельных участков имеют специальные коды по классификации групп видов разрешенного использования земельных участков для государственной кадастровой оценки земель, которые, в силу п. 3.2 постановления Правительства Москвы от 28 апреля 2009 г. N 366-ПП "О мерах по обеспечению постановки на государственный кадастровый учет земельных участков в городе Москве", указываются в соответствии с классификацией, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. N 39 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов", на основании градостроительного плана, а при его отсутствии - на основании фактического использования такого земельного участка.
В силу п. 1 постановления Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. N 99-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы" Департамент городского имущества города Москвы является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, использования, охраны и учета земель на территории города Москвы.
Согласно п. 4.2.7 указанного Постановления Департамент городского имущества города Москвы принимает решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка или об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования до утверждения правил землепользования и застройки города Москвы.
Пунктом 5.1 постановления N 99-ПП установлено, что в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами города Москвы, иными правовыми актами города Москвы Департамент принимает (изменяет, отменяет) правовые акты, решения: о внесении изменений в договоры аренды земельных участков (за исключением изменений, связанных со строительством (реконструкцией) объектов капитального строительства), по вопросам изменения их срока действия, а также по вопросам уточнения (изменения) разрешенного использования и по другим вопросам.
В случае фактического изменения вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах данные сведения подлежат учету путем их внесения в государственный кадастр недвижимости.
Разрешенное использование земельного участка, в силу п. 14 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), относится к числу дополнительных сведений о таком объекте недвижимости как земельный участок, включаемых в государственный кадастр недвижимости.
Кадастровый учет согласно ст. 16 Закона о кадастре производится на основании заявления правообладателя и ряда необходимых документов.
На основании п. 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 04 февраля 2010 г. N 42, сведения о видах разрешенного использования земельного участка в Реестр объектов недвижимости вносятся на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Также основополагающим принципом земельного законодательства, установленным п. 7 ст. 1 Земельного кодекса РФ, является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Обязанность осуществления платы за использование земли подтверждается ст. ст. 42, 65 Земельного кодекса РФ.
Таким образом, в силу принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, изменение функционального назначения здания, расположенного на земельном участке, влечет изменение вида разрешенного использования земельного участка, в зависимости от которого изменяется процентная ставка по выплате арендных платежей, основанная на оценке кадастровой стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов в соответствии с Методическими указаниями и, как следствие, нарушение правового режима земель в составе земель населенных пунктов.
Как усматривается из материалов дела, 22 марта 2016 г. на основании поручения заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель Управления Росреестра по г. Москве от 21 марта 2016 г. государственным инспектором по использованию и охране земель в городе Москве проведено обследование земельного участка с кадастровым номером *, площадью 1150 м2, расположенного по адресу: г. *.
В ходе обследования установлено, что указанный земельный участок передан ЗАО "Атлант" по договору аренды от 30 июля 2004 г. N * и имеет целевое назначение: для эксплуатации здания под спортивно-оздоровительный комплекс.
Установлено также, что фактически указанный земельный участок использовался не только в соответствии с видом разрешенного использования, но и для размещения и эксплуатации ресторана.
По результатам проведенного обследования составлен акт административного обследования объекта земельных отношений от 22 марта 2016 г., в котором отражен факт использования ЗАО "Атлант" земельного участка с кадастровым номером * не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.
31 марта 2016 г. по факту выявленного нарушения государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Росреестра по г. Москве в отношении ЗАО "Атлант" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, на основании которого постановлением заместителя главного государственного инспектора г. Москвы по использованию и охране земель Общество привлечено к административной ответственности.
Факт совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и виновность ЗАО "Атлант" в его совершении подтверждены совокупностью доказательств, допустимость и достоверность которых сомнений не вызывают, в том числе: актом проверки соблюдения земельного законодательства с обмером площади земельного участка; фототаблицей; поручением; сведениями ЕГРН о сделках и изменениях в них; сведениями о кадастровой стоимости земельного участка; протоколом об административном правонарушении; схематическими чертежами земельного участка; сообщением Департамента городского имущества Москвы и иными материалами, имеющимися в деле.
Оценив совокупность собранных по делу доказательств, руководствуясь положениями ст. ст. 1, 7, 8, 42 Земельного кодекса РФ, должностные лица и судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях ЗАО "Атлант" состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку фактическое использование переданного Обществу по договору аренды земельного участка с видом разрешенного использования "эксплуатации здания под спортивно-оздоровительный комплекс" под размещение ресторана свидетельствует об использовании этого земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к определенной категории земель и разрешенным использованием.
В силу ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В соответствии с ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Вопреки утверждению заявителя, законный представитель ЗАО "Атлант" был надлежащим образом уведомлен о дате, месте и времени составления протокола об административном правонарушении посредством телеграммы (л.д. 31), однако на составление протокола об административном правонарушении не явился, в связи с чем протокол об административном правонарушении правомерно был составлен в его отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении была направлена в адрес ЗАО "Атлант" 06 апреля 2016 г. и получена последним 08 апреля 2016 г. (л.д. 68 - 69).
Довод заявителя о том, что использование части здания под размещение ресторана не свидетельствует о нарушении целевого использования земельного участка, основан на ошибочном толковании норм права, поскольку пунктом 5 ст. 1 Земельного кодекса РФ установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. В этой связи изменение установленного функционального назначения зданий, расположенных на земельном участке, в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов влечет изменение функционального назначения земельного участка и, как следствие, вида разрешенного использования земельного участка.
Довод заявителя о наличии оснований для применения положений ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ, предусматривающей возможность замены назначенного Обществу административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение, не может повлечь изменение состоявшихся по делу постановления и решения должностных лиц и судебных актов в силу следующего.
Согласно ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Частью 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ установлено, что являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает два условия, при одновременном наличии которых имеются основании для применения нормы ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ: 1) внесение организации в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательств, 2) отсутствие в результате совершения административного правонарушения возникновения угрозы причинения вреда неопределенному кругу лиц.
Сведений о включении Общества в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства материалы дела не содержат и заявителем к жалобе не приложено.
Кроме того, анализ взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 3.4 и ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ применительно к обстоятельствам настоящего дела не позволяет сделать вывод о наличии оснований для замены наложенного на ЗАО "Атлант" административного штрафа на предупреждение в части такого обстоятельства как отсутствие возникновения угрозы причинения вреда неопределенному кругу лиц.
В данном случае угроза причинения вреда заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в игнорировании Обществом требований земельного законодательства РФ.
Назначенное ЗАО "Атлант" административное наказание в виде административного штрафа в размере 700 000 рублей согласуется с его предупредительными целями (ст. 3.1 КоАП РФ), соответствует принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности.
В отсутствие совокупности всех обстоятельств, перечисленных в ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ, возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением не допускается.
Указание о допущенных судьей районного суда процессуальных нарушениях при рассмотрении жалобы на постановление и решение должностных лиц, выразившихся в одновременном рассмотрении нескольких дел, оглашении после рассмотрения дела исключительно резолютивной части решения суда, объективно ничем не подтверждено.
Законность и обоснованность вынесенного судьей районного суда решения проверены судьей Московского городского суда в соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ, и в решении от 30 мая 2017 г. дана надлежащая правовая оценка всем доказательствам по делу и доводам жалобы, а также указаны мотивы, по которым судья пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены данного судебного акта.
Вопреки доводу жалобы изучение материалов дела свидетельствует о том, что при рассмотрении дела об административном правонарушении должностные лица административного органа, а затем судебные инстанции правильно установили все фактические обстоятельства, подлежащие доказыванию, дали надлежащую оценку действиям ЗАО "Атлант" и на основе полного, объективного и всестороннего исследования представленных доказательств пришли к обоснованному выводу о наличии события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, и виновности ЗАО "Атлант" в его совершении. Мотивы, по которым в основу постановления должностного лица и последующих решений, принятых вышестоящим должностным лицом, а также судьями районного суда и Московского городского суда при рассмотрении жалоб, поданных по делу, положены одни доказательства и отвергнуты другие, подробно изложены в обжалуемых актах. Бремя доказывания по делу распределено правильно, с учетом требований ст. 1.5 КоАП РФ. Принцип презумпции невиновности судебными инстанциями не нарушен, каких-либо неустранимых сомнений по делу, которые должны толковаться в пользу ЗАО "Атлант", не усматривается.
Иные доводы, аналогичные изложенным в настоящей жалобе, были предметом проверки предыдущих судебных инстанций, обоснованно отвергнуты по основаниям, приведенным в соответствующих судебных актах, и не ставят под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу постановления должностного лица и судебных актов.
Административное наказание в виде административного штрафа, предусмотренного санкцией ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, назначено ЗАО "Атлант" соответствии с требованиями ст. 3.1, ст. 3.5 и ст. 4.1 КоАП РФ, оно является справедливым и соразмерно содеянному.
Порядок и срок давности привлечения ЗАО "Атлант" к административной ответственности не нарушены.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 30.13, 30.17, 30.18 КоАП РФ,
постановил:
постановление заместителя главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 26 мая 2016 г., решение исполняющего обязанности главного государственного инспектора города Москвы по использованию и охране земель от 29 июня 2016 г., решение судьи Таганского районного суда города Москвы от 18 января 2017 г., решение судьи Московского городского суда от 30 мая 2017 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении Закрытого акционерного общества "Атлант" оставить без изменения, жалобу защитника З.Д.А. - без удовлетворения.
Заместитель председателя
Московского городского суда
Е.М.БАЗЬКОВА
Московского городского суда
Е.М.БАЗЬКОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)