Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 05 декабря 2017 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Варакса Н.В.
судей Муравьевой Е.Ю., Риб Л.Х.
при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,
при участии:
- от заявителя Главного управления лесами Челябинской области (ИНН 7453171871, ОГРН 1077453000514): представители не явились;
- от заинтересованного лица Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (ИНН 6658278616, ОГРН 1076658027588): Шабалина Н.Н. по доверенности от 25.07.2017; Борисов А.В. по доверенности от 21.03.2017;
- (лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу
заявителя Главного управления лесами Челябинской области
на решение Арбитражного суда Свердловской области
от 08 сентября 2017 года по делу N А60-37561/2017,
принятое судьей Ворониным С.П.,
по заявлению Главного управления лесами Челябинской области
к Департаменту лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу
о признании недействительным предписания,
Главное управление лесами Челябинской области (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо) от 17.03.2017 N 3/3-отр.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 08.09.2017 в удовлетворении требований отказано.
Не согласившись с указанным судебным актом, Главное управление лесами Челябинской области обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. В апелляционной жалобе ссылается на то, что основания для внесения изменений в план отсутствуют, так как такой план утверждается на один год; также отмечает, что Российская Федерация, делегировав субъекту Российской Федерации полномочия в области лесных отношений, обеспечила финансирование переданных полномочий не в полном объеме (недофинансирование).
Приложенные к апелляционной жалобе дополнительные документы (копия письма Рослесхоза от 14.08.2017 N ВШ-09-27/11303, копия справки Главного управления лесами о потребности средств на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений от 30.08.2017) судом апелляционной инстанции к материалам дела не приобщаются в силу положений ч. 2 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку соответствующего ходатайства не заявлено, а также не указано уважительных причин невозможности представления данных документов в суд первой инстанции.
Главное управление лесами Челябинской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направило, направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия, что на основании ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела судом.
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласен по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заинтересованного лица поддержали позицию, содержащуюся в отзыве на апелляционную жалобу.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 266, 268, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что на основании приказа от 01.03.2017 N 55 Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в период с 03.03.2017 по 07.03.2017 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Главным управлением лесами Челябинской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.
В ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу сделаны выводы о том, что планы тушения лесных пожаров на территории Челябинской области не соответствуют требования действующих нормативных актов; кроме того, на момент проверки не укомплектована штатная численность диспетчерской службы для обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе; не обеспечено укомплектование штатной численности работников по тушению лесных пожаров пожарно-технических станций; не обеспечено укомплектование пожарно-химических станций противопожарным оборудованием и инвентарем в соответствии с нормативами (акт проверки от 07.03.2017 N 03-отр).
По результатам проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в адрес Главного управления лесами Челябинской области выдано предписание от 05.05.2017 N 2/2-отр об устранении выявленных нарушений, которым предписано:
1) в срок до 01.06.2017 внести изменения в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Челябинской области в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе:
- - сведения о пунктах сосредоточения противопожарного инвентаря;
- - необходимое количество лесопожарных формирований, их сотрудников, снаряжения, инвентаря, техники и оборудования в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий;
- - порядок маневрирования лесопожарных формирований (численность направляемых пожарных команд, состав и наименование пожарной техники, снаряжения и инвентаря в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий);
- - сведения о территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса;
- - информацию о конкретных мероприятиях, в том числе, на карте-схеме по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения по недопущению переходов лесных пожаров на объекты экономики и жизнедеятельности, объекты экологической ценности (линии электропередач, дороги (автомобильные, железные);
- - месторасположение проведения мероприятий по противопожарному обустройству по недопущению перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса;
- - информацию о территориях, прилегающих к лесу по внешней и внутренней границе лесничества, которые в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова очищают от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером; информацию об ответственных за выполнение вышеуказанных мер на данных территориях;
- - информацию о территории, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного и земель иных категорий (промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса) в леса, в том числе, расположенные на землях лесного фонда;
- - конкретные мероприятия по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения для предотвращения перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий (промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса) в леса, в том числе расположенные на землях лесного фонда;
2) в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование штатной численности Региональной диспетчерской службы, созданной при ОСБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области для обеспечения круглосуточного режима работы РДС с соблюдением требований Трудового кодекса Российской Федерации;
3) в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование штатной численности работников по тушению лесных пожаров пожарно-технических станций, закрепленных за ОСБУ "Центр пожаротушения и охраны лесов Челябинской области" и ЧОБУ лесничеств;
4) в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование пожарно-химических станций, закрепленных за ОСБУ "Центр пожаротушения и охраны лесов Челябинской области" и ЧОБУ лесничеств, противопожарным оборудованием и инвентарем в соответствии с нормативом.
Главное управление лесами Челябинской области, полагая, что данное предписание является незаконным и нарушает его права, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого ненормативного акта недействительным.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В ч. 1, ч. 2 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса подлежат охране от пожаров, при этом в зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или космических средств) (лесопожарное зонирование).
Охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (ч. 7 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации).
Согласно ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-83 настоящего Кодекса, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие:
1) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
2) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
3) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;
4) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;
5) иные мероприятия
Порядок разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его форма, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, его форма и нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 N 377 установлены Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы (далее - Правила N 377), согласно п. 2 которых планы разрабатываются и утверждаются, в том числе, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия в области лесных отношений, - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
В п. 5, п. 6 Правил N 377 указано, что план состоит из текстовой и графической частей, в текстовой части плана содержится общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), информация о мерах противопожарного обустройства лесов, об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров. При этом в плане устанавливаются:
а) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
б) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
в) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;
г) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;
д) иные мероприятия, определяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, указанными в пункте 2 настоящих Правил, с учетом Правил пожарной безопасности в лесах.
Графическая часть плана состоит из карт-схем противопожарного обустройства лесов, маршрутов наземного патрулирования лесов и авиационного патрулирования лесов, при этом в картах-схемах отображаются границы муниципальных образований, лесничеств (лесопарков), участковых лесничеств, лесных кварталов, а также местоположение линейных объектов и населенных пунктов; на картах-схемах противопожарного обустройства отмечается также месторасположение имеющихся и планируемых объектов противопожарного обустройства, предусмотренных ч. 2 ст. 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (п. 7 Правил N 377).
Планы тушения лесных пожаров включаются в сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, который утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 3 ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации).
Правила разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации (далее - Правила N 378) утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2011 N 378.
В п. 2 Правил N 378 указано, что сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации разрабатывается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений, на основании планов тушения лесных пожаров в лесничествах (лесопарках), расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в целях оптимизации определения мест размещения и привлечения лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации; повышения эффективности привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований для тушения лесных пожаров; координации мероприятий по тушению лесных пожаров, возникающих на землях лесного фонда и землях иных категорий; недопущения распространения лесных пожаров на земли населенных пунктов и земли иных категорий, а также недопущения возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий.
В п. 5 Правил N 378 указано, что в текстовой части сводного плана содержится общая характеристика лесов на территории субъекта Российской Федерации (включая сведения о распределении лесов по классам природной пожарной опасности лесов) и указываются:
а) меры по охране земель и земельных участков, имеющих общую границу с лесничествами и лесопарками, а также меры по противопожарному обустройству населенных пунктов, объектов экономики и инфраструктуры, расположенных на таких землях и земельных участках;
б) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
в) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, сил и средств, которые могут быть привлечены для борьбы с лесными пожарами, иных юридических лиц, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
г) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;
д) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;
е) перечень лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, подлежащих включению в межрегиональный план маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования;
е(1)) сводная информация о готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону, в том числе:
- сведения о наличии (отсутствии) планов тушения лесных пожаров;
- объемы планируемого финансирования мер по обеспечению пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров в субъекте Российской Федерации;
- сведения о наличии (отсутствии) назначенных руководителей тушения лесных пожаров;
- сведения об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;
- сведения о наличии (отсутствии) специализированной диспетчерской службы;
- сведения о наличии (отсутствии) государственных контрактов или государственных заданий на выполнение работ по тушению лесных пожаров, осуществляемых в том числе совместно с лесопожарными формированиями;
- сведения о наличии (отсутствии) государственных контрактов или государственных заданий на выполнение авиационных работ по охране лесов;
- сведения о готовности (неготовности) лесопожарных формирований, пожарных техники и оборудования к пожароопасному сезону;
ж) иные мероприятия, содержащиеся в планах тушения лесных пожаров, предусмотренных п. 2 настоящих Правил.
Методические указания, утвержденные приказом Минприроды России от 16.12.2013 N 591, предусматривают, что в плане указываются, в том числе, общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), включая особенности пожарной опасности лесов на территории лесничества (лесопарка), влияющие на условия организации охраны лесов от пожаров (п. 3); лесные дороги, которые могут использоваться для охраны лесов от пожаров (п. 7); существующие посадочные площадки и аэродромы (также вертодромы, гидроаэродромы), отвечающие соответствующим требованиям (п. 8); просеки, противопожарные разрывы, противопожарные минерализованные полосы, пригодные к применению в пожароопасный период, а также существующие объекты, способные выполнять функциональные задачи в пожароопасный период (п. 9); приводятся расчетные потребности сил и средств лесопожарных формирований с учетом местных условий и данных о численности работников, комплектности оснащения лесопожарных формирований (п. 19), мероприятия, которые требуют выполнения по отношению к территориям, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, объекты экономики и жизнедеятельности, объекты с экологической ценностью, расположенные на землях иных категорий (п. 25).
Как следует из акта проверки от 07.03.2017, на территории Челябинской области разработаны 22 плана тушения лесных пожаров лесничеств Челябинской области на 2017 год, на основании которых разработан Сводный план тушения лесов на территории Челябинской области.
В ходе проверки, проведенной Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в целях проверки готовности Челябинской области к пожароопасному сезону на 2017 год, установлено, что планы тушения лесных пожаров, а также Сводный план тушения лесных пожаров на территории Челябинской области, не соответствуют требованиям действующего законодательства, что в них отсутствуют сведения о мерах по противопожарному обустройству населенных пунктов (количество 256), объектов экономики и инфраструктур (51 садово-огородническое и дачное объединение, 134 объекта экономики, 51 учреждение отдыха, оздоровления и занятости, а также линейные объекты (нефтепроводы, газопроводы, дороги, ЛЭП и др.); в проекте сводного плана тушения лесных пожаров на территории Челябинской области представлены мероприятия по опашке муниципальных районов и объектов экономики в целом, без конкретизации места проведения мероприятий). Помимо этого, в планах отсутствуют сведения о мероприятиях по охране земель, имеющих общую границу с лесничествами, лесопарками; отсутствуют сведения об учреждениях, организациях, иных юридических лицах независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянских (фермерских) хозяйствах, общественных объединениях, индивидуальных предпринимателях, должностных лицах, гражданах Российской Федерации, иностранных граждан, лицах без гражданства, владеющих, пользующихся и (или) распоряжающихся территорией в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения и осуществляющих на указанных территориях меры пожарной безопасности. В акте проверки указано также на отсутствие в планах сведений о мерах по недопущению распространения лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, земли запаса, земли промышленности, энергетики, транспорта, земли обороны и безопасности, иного специального назначения; сведений о мерах по недопущению возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий; отсутствие перечня и состава лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, которые могут быть привлечены к тушению пожаров в лесах в условиях повседневной деятельности и повышенной готовности на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения, перечень и состав лесопожарных формирований иных ведомств (организации, ответственные за линейные объекты, РЖД, и т.д.), которые могут быть привлечены к тушению лесных пожаров в зависимости от уровня пожарной опасности в лесах в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения.
Вместе с тем, необходимость включения данных сведений и мероприятий в планы тушения лесных пожаров и сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации прямо установлена указанными выше нормативными актами.
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, сравнив объемы мероприятий, предусмотренных планами тушения лесных пожаров, подлежащих включению в сводный план тушения пожаров на территории Челябинской области, с объемами обязательных мероприятий, предусмотренных соответствующими нормативными актами, пришел к обоснованному выводу о том, что разработанные планы тушения лесных пожаров не учитывают приведенные выше требования, соблюдение которых является критерием определения готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону.
Ссылки заявителя на отсутствие оснований для внесения изменений в план, поскольку он утверждается на один год, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку из материалов дела следует, что Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу проверялась готовность Челябинской области к пожароопасному сезону на 2017 год, в том числе планы тушения лесных пожаров лесничеств Челябинской области на 2017 год, проект Сводного плата тушения лесных пожаров на территории Челябинской области 2017, и выдано предписание от 17.03.2017 о внесении изменений в указанные планы до 01.06.2017.
Таким образом, требование предписания Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 17.03.2017 N 3/3-отр о внесении изменений в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Челябинской области в соответствии с установленными требованиями законодательства является обоснованным.
Кроме того, в ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу установлено, что приказом Главного управления лесами Челябинской области от 17.02.2011 N 89 в целях повышения эффективности взаимодействия органов управления, служб и ведомств по предупреждению и ликвидации загораний в лесном фонде, улучшения информационного обеспечения при тушении лесных пожаров, предотвращению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций при ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" создан Региональный пункт диспетчерского управления, переименованный впоследствии в Региональную диспетчерскую службу (РДС).
В соответствии с Положением о РДС, утвержденным приказом руководителя ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" от 23.01.2017 N 3, РДС функционирует в круглосуточном режиме, для обеспечения чего в штатном расписании РДС предусмотрено 4 единицы диспетчеров, общая численность РДС - 10 человек. Между тем на момент проверки в РДС Челябинской области работает 2 диспетчера, общая численность штата РДС укомплектована на 60% и составляет 6 человек, а круглосуточная работа РДС обеспечивается иными сотрудниками ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" режиме на круглогодичной основе".
Главное управление лесами Челябинской области, возражая против данного вывода и соответствующего требования в предписании от 05.05.2017 N 2/2-отр, ссылается на то, что отсутствующие на момент проверки 2 единицы сезонных диспетчеров принимаются на работу с 01 апреля каждого календарного года и обеспечивают работу региональной диспетчерской службы в круглосуточном режиме в пожароопасный сезон, а обеспечение приема звонков в ночное время на единый номер "Прямой линии лесной охраны" межсезонье возложено на сторожей с отражением этой обязанности в трудовых договорах.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2011 N 687 "Об утверждении Правил осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах", а также Методическими указаниями по вопросам организации и функционирования специализированных диспетчерских служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, утвержденных Приказом Рослесхоза от 28.05.2012 N 2012 N 218 (далее - Методические указания по вопросам РДС) предусмотрено создание уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, специализированных региональных диспетчерских служб как одной из форм осуществления контроля за пожарной опасностью в лесах и лесных пожарах.
В соответствии с этими Методическими указаниями, рекомендованными к руководству органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, предполагается создание и функционирование специализированной диспетчерской службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, состоящей из двух уровней, в том числе, региональные диспетчерские службы лесного хозяйства, создаваемые органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, и диспетчерские службы лесничеств, создаваемые специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями и организациями, выполняющими работы по охране лесов от пожаров, от загрязнения и иных негативных воздействий, а также вредных организмов и осуществлению иных мер пожарной безопасности в лесах.
Задачами Региональных диспетчерских служб лесного хозяйства являются: прием и учет сообщений о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах; прием и учет информации о захламлении, загрязнении (в том числе радиоактивными веществами) и иных негативных воздействиях, а также об очагах вредных организмов на землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых располагаются леса; прием и учет информации о действиях, создающих угрозу нарушения лесного законодательства; координация работ по охране лесов от пожаров; информационно-аналитическое обеспечение мероприятий по охране и защите лесов и предупреждению нарушений лесного законодательства (п. 2.1 Методических указаний по вопросам РДС).
В п. 3.1 Методических указаний по вопросам РДС установлено, что прием сообщений от граждан и юридических лиц осуществляется по "Прямой линии лесной охраны" 8-800-100-94-00, или по телефонам Региональных диспетчерских служб лесного хозяйства, предусмотрены также требования к организации работы службы приема сообщений от граждан и юридических лиц выполняются следующие требования, а также действия оператора при поступлении звонка с обращением (сообщением).
Суд первой инстанции верно указал, что неполностью укомплектованная штатная численность диспетчерской службы не обеспечивает выполнение этой задачи, в связи с чем соответствующее требование предписания является правомерным, кроме того, данное требование не возлагает на Главное управление лесами Челябинской области чрезмерных обязанностей и не нарушает его права и законные интересы, поскольку такой режим функционирования РДС Челябинской области предусмотрен и актами самого государственного органа и внутренними локальными актами государственного бюджетного учреждения, при котором создана диспетчерская служба. Ссылки заявителя на то, что по состоянию на 01.06.2017 Региональная диспетчерская служба укомплектована в полном объеме - 100% не свидетельствует о незаконности предписания от 17.03.2017, более того, указывает на обоснованность требований об обеспечении деятельности РДС и на исполнимость этих требований.
В ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу также установлено, что на территории Челябинской области тушение лесных пожаров в 2017 году запланировано осуществлять силами лесничеств и специализированного ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" в соответствии с доведенными государственными заданиями на площади 2641,9 тыс. га, тушение лесных пожаров на арендованной территории планируется с привлечением сил арендаторов лесных участков в соответствии с утвержденными планами тушения лесных пожаров; запланировано организовать 161 мобильную группу пожаротушения с общей численностью 805 человек. В состав лесопожарных формирований Челябинской области входят 4 пожарно-химических станции 2 типа, 13 пожарно-химических станций 2 типа и 27 пожарно-химических станций 1 типа, организованных при лесничествах и ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области", а также 19 ПХС арендаторов лесных участков; общая численность лесопожарных формирований составляет 1408 человек, в том числе, лесничества и ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" - 719 человек. На момент проведения проверки (март 2017 года), то есть за месяц до начала пожароопасного периода, подготовлено к работе лишь 55% пожарно-химических станций об их общего числа, штатная численность ПХС укомплектована лишь на 26%, тогда как готовность их должна быть обеспечена до начала пожароопасного периода, более того, установлено, что команды пожаротушения формируются только на пожароопасный период, а не как постоянные (круглогодичные) формирования; готовность автотракторной техники составляет 68%, готовность оборудования и инвентаря - 73%.
Положением о пожарно-химических станциях, утвержденным Приказом Рослесхоза от 19.12.1997 N 169 "Об утверждении типового положения о пожарно-химических станциях" предусмотрено, что пожарно-химические станции (ПХС) являются специализированными структурными подразделениями, организуемыми в лесхозах, в том числе лесхозах - техникумах, опытных и других специализированных лесхозах, национальных парках, государственных природных заповедниках федерального органа управления лесным хозяйством, а также лесопользователями, с целью предупреждения, своевременного обнаружения, ограничения распространения и ликвидации лесных пожаров.
Данным Положением предусмотрено, что команда ПХС комплектуется инженерно-техническими специалистами, водителями, а также рабочими лесопожарных бригад, что для ПХС сезонного функционирования комплектование должно быть закончено за две недели до начала пожароопасного сезона, а для ПХС круглогодичного функционирования, в случае необходимости, на пожароопасный сезон дополнительно формируются временные лесопожарные бригады.
Также данным Положением установлено, что перед началом пожароопасного сезона с командами ПХС, в том числе и сформированными по принципу добровольных пожарных дружин, по заранее разработанному плану проводят учения по тактике и технике тушения пожаров непосредственно в лесных условиях, а также обучение правилам безопасности труда; по завершении учений и их результатам составляется акт готовности ПХС к пожароопасному сезону.
Учитывая, что предметом внеплановой проверки Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу являлось установление готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону 2017 года, указание в акте проверки на то, что незадолго до начала этого сезона пожарно-химические станции Челябинской области не укомплектованы штатами и необходимым оборудованием и инвентарем и указание в пунктах 3 и 4 предписания от 17.03.2017 N 3/3-отр на необходимость устранить эти нарушения (то есть укомплектовать штатную численность ПХС и оснастить их необходимым оборудованием и инвентарем) не нарушает права и интересы заявителя как государственного органа, ответственного за подготовку и надлежащее функционирование сети наземных пожарно-химических станций на территории Челябинской области, за принятие мер в необходимом объеме по созданию материально-технической базы этих станций и укомплектованию в объеме, достаточном для обеспечения стоящих перед ПХС задач.
Доводы Главного управления лесами Челябинской области о том, что комплектация необходимой штатной численности ПХС была достигнута после проверки и до начала пожароопасного сезона, обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку вопросы функционирования ПХС связаны не только с укомплектованием их штатов в необходимом количестве, но и подготовкой команд этих станций, обучение их тактике и технике тушения пожаров, проверкой подготовки, чем достигается эффективность этих формирований и результативность их деятельности при тушении пожаров. В связи с этим, ПХС должны быть сформированы с учетом всех этих фактом и их готовность должна быть подтверждена до начала пожароопасного периода, а в необходимых случаях - круглогодично.
Изложенные в апелляционной жалобе доводы о недофинансировании переданных полномочий в области лесных отношений, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку данные обстоятельства не могут служить основанием для признания недействительным предписания о принятии мер, направленных на исполнение требований действующего законодательства.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствия оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются, так как приведенные в апелляционной жалобе доводы не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права и по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств. Оснований для переоценки установленных судом первой инстанции обстоятельств и имеющихся в материалах дела доказательств суд апелляционной инстанции не усматривает.
Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.
Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 08 сентября 2017 года по делу N А60-37561/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ СЕМНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 05.12.2017 N 17АП-16048/2017-АК ПО ДЕЛУ N А60-37561/2017
Разделы:Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 декабря 2017 г. N 17АП-16048/2017-АК
Дело N А60-37561/2017
Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 05 декабря 2017 года.
Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Варакса Н.В.
судей Муравьевой Е.Ю., Риб Л.Х.
при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,
при участии:
- от заявителя Главного управления лесами Челябинской области (ИНН 7453171871, ОГРН 1077453000514): представители не явились;
- от заинтересованного лица Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (ИНН 6658278616, ОГРН 1076658027588): Шабалина Н.Н. по доверенности от 25.07.2017; Борисов А.В. по доверенности от 21.03.2017;
- (лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),
рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу
заявителя Главного управления лесами Челябинской области
на решение Арбитражного суда Свердловской области
от 08 сентября 2017 года по делу N А60-37561/2017,
принятое судьей Ворониным С.П.,
по заявлению Главного управления лесами Челябинской области
к Департаменту лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу
о признании недействительным предписания,
установил:
Главное управление лесами Челябинской области (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо) от 17.03.2017 N 3/3-отр.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 08.09.2017 в удовлетворении требований отказано.
Не согласившись с указанным судебным актом, Главное управление лесами Челябинской области обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. В апелляционной жалобе ссылается на то, что основания для внесения изменений в план отсутствуют, так как такой план утверждается на один год; также отмечает, что Российская Федерация, делегировав субъекту Российской Федерации полномочия в области лесных отношений, обеспечила финансирование переданных полномочий не в полном объеме (недофинансирование).
Приложенные к апелляционной жалобе дополнительные документы (копия письма Рослесхоза от 14.08.2017 N ВШ-09-27/11303, копия справки Главного управления лесами о потребности средств на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений от 30.08.2017) судом апелляционной инстанции к материалам дела не приобщаются в силу положений ч. 2 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку соответствующего ходатайства не заявлено, а также не указано уважительных причин невозможности представления данных документов в суд первой инстанции.
Главное управление лесами Челябинской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направило, направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия, что на основании ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела судом.
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласен по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заинтересованного лица поддержали позицию, содержащуюся в отзыве на апелляционную жалобу.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 266, 268, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что на основании приказа от 01.03.2017 N 55 Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в период с 03.03.2017 по 07.03.2017 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Главным управлением лесами Челябинской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.
В ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу сделаны выводы о том, что планы тушения лесных пожаров на территории Челябинской области не соответствуют требования действующих нормативных актов; кроме того, на момент проверки не укомплектована штатная численность диспетчерской службы для обеспечения круглосуточного режима работы на круглогодичной основе; не обеспечено укомплектование штатной численности работников по тушению лесных пожаров пожарно-технических станций; не обеспечено укомплектование пожарно-химических станций противопожарным оборудованием и инвентарем в соответствии с нормативами (акт проверки от 07.03.2017 N 03-отр).
По результатам проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в адрес Главного управления лесами Челябинской области выдано предписание от 05.05.2017 N 2/2-отр об устранении выявленных нарушений, которым предписано:
1) в срок до 01.06.2017 внести изменения в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Челябинской области в соответствии с установленными требованиями законодательства, в том числе:
- - сведения о пунктах сосредоточения противопожарного инвентаря;
- - необходимое количество лесопожарных формирований, их сотрудников, снаряжения, инвентаря, техники и оборудования в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий;
- - порядок маневрирования лесопожарных формирований (численность направляемых пожарных команд, состав и наименование пожарной техники, снаряжения и инвентаря в зависимости от уровня пожарной опасности (I, II, III, IV, V) в режимах повседневной готовности и чрезвычайной ситуации с учетом местных условий);
- - сведения о территориях, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса;
- - информацию о конкретных мероприятиях, в том числе, на карте-схеме по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения по недопущению переходов лесных пожаров на объекты экономики и жизнедеятельности, объекты экологической ценности (линии электропередач, дороги (автомобильные, железные);
- - месторасположение проведения мероприятий по противопожарному обустройству по недопущению перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса;
- - информацию о территориях, прилегающих к лесу по внешней и внутренней границе лесничества, которые в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова очищают от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса, либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 0,5 метра или иным противопожарным барьером; информацию об ответственных за выполнение вышеуказанных мер на данных территориях;
- - информацию о территории, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного и земель иных категорий (промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса) в леса, в том числе, расположенные на землях лесного фонда;
- - конкретные мероприятия по противопожарному обустройству, которые требуют выполнения для предотвращения перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий (промышленности, транспорта, обороны и безопасности, иного специального назначения, запаса) в леса, в том числе расположенные на землях лесного фонда;
2) в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование штатной численности Региональной диспетчерской службы, созданной при ОСБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области для обеспечения круглосуточного режима работы РДС с соблюдением требований Трудового кодекса Российской Федерации;
3) в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование штатной численности работников по тушению лесных пожаров пожарно-технических станций, закрепленных за ОСБУ "Центр пожаротушения и охраны лесов Челябинской области" и ЧОБУ лесничеств;
4) в срок до 01.07.2017 обеспечить укомплектование пожарно-химических станций, закрепленных за ОСБУ "Центр пожаротушения и охраны лесов Челябинской области" и ЧОБУ лесничеств, противопожарным оборудованием и инвентарем в соответствии с нормативом.
Главное управление лесами Челябинской области, полагая, что данное предписание является незаконным и нарушает его права, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого ненормативного акта недействительным.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В ч. 1, ч. 2 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса подлежат охране от пожаров, при этом в зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или космических средств) (лесопожарное зонирование).
Охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (ч. 7 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации).
Согласно ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-83 настоящего Кодекса, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие:
1) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
2) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
3) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;
4) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;
5) иные мероприятия
Порядок разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его форма, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, его форма и нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 N 377 установлены Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы (далее - Правила N 377), согласно п. 2 которых планы разрабатываются и утверждаются, в том числе, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия в области лесных отношений, - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
В п. 5, п. 6 Правил N 377 указано, что план состоит из текстовой и графической частей, в текстовой части плана содержится общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), информация о мерах противопожарного обустройства лесов, об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров. При этом в плане устанавливаются:
а) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
б) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
в) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;
г) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;
д) иные мероприятия, определяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, указанными в пункте 2 настоящих Правил, с учетом Правил пожарной безопасности в лесах.
Графическая часть плана состоит из карт-схем противопожарного обустройства лесов, маршрутов наземного патрулирования лесов и авиационного патрулирования лесов, при этом в картах-схемах отображаются границы муниципальных образований, лесничеств (лесопарков), участковых лесничеств, лесных кварталов, а также местоположение линейных объектов и населенных пунктов; на картах-схемах противопожарного обустройства отмечается также месторасположение имеющихся и планируемых объектов противопожарного обустройства, предусмотренных ч. 2 ст. 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (п. 7 Правил N 377).
Планы тушения лесных пожаров включаются в сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, который утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 3 ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации).
Правила разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации (далее - Правила N 378) утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2011 N 378.
В п. 2 Правил N 378 указано, что сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации разрабатывается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в области лесных отношений, на основании планов тушения лесных пожаров в лесничествах (лесопарках), расположенных на территории субъекта Российской Федерации, в целях оптимизации определения мест размещения и привлечения лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации; повышения эффективности привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований для тушения лесных пожаров; координации мероприятий по тушению лесных пожаров, возникающих на землях лесного фонда и землях иных категорий; недопущения распространения лесных пожаров на земли населенных пунктов и земли иных категорий, а также недопущения возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий.
В п. 5 Правил N 378 указано, что в текстовой части сводного плана содержится общая характеристика лесов на территории субъекта Российской Федерации (включая сведения о распределении лесов по классам природной пожарной опасности лесов) и указываются:
а) меры по охране земель и земельных участков, имеющих общую границу с лесничествами и лесопарками, а также меры по противопожарному обустройству населенных пунктов, объектов экономики и инфраструктуры, расположенных на таких землях и земельных участках;
б) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
в) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, сил и средств, которые могут быть привлечены для борьбы с лесными пожарами, иных юридических лиц, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;
г) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;
д) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;
е) перечень лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, подлежащих включению в межрегиональный план маневрирования лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования;
е(1)) сводная информация о готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону, в том числе:
- сведения о наличии (отсутствии) планов тушения лесных пожаров;
- объемы планируемого финансирования мер по обеспечению пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров в субъекте Российской Федерации;
- сведения о наличии (отсутствии) назначенных руководителей тушения лесных пожаров;
- сведения об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;
- сведения о наличии (отсутствии) специализированной диспетчерской службы;
- сведения о наличии (отсутствии) государственных контрактов или государственных заданий на выполнение работ по тушению лесных пожаров, осуществляемых в том числе совместно с лесопожарными формированиями;
- сведения о наличии (отсутствии) государственных контрактов или государственных заданий на выполнение авиационных работ по охране лесов;
- сведения о готовности (неготовности) лесопожарных формирований, пожарных техники и оборудования к пожароопасному сезону;
ж) иные мероприятия, содержащиеся в планах тушения лесных пожаров, предусмотренных п. 2 настоящих Правил.
Методические указания, утвержденные приказом Минприроды России от 16.12.2013 N 591, предусматривают, что в плане указываются, в том числе, общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), включая особенности пожарной опасности лесов на территории лесничества (лесопарка), влияющие на условия организации охраны лесов от пожаров (п. 3); лесные дороги, которые могут использоваться для охраны лесов от пожаров (п. 7); существующие посадочные площадки и аэродромы (также вертодромы, гидроаэродромы), отвечающие соответствующим требованиям (п. 8); просеки, противопожарные разрывы, противопожарные минерализованные полосы, пригодные к применению в пожароопасный период, а также существующие объекты, способные выполнять функциональные задачи в пожароопасный период (п. 9); приводятся расчетные потребности сил и средств лесопожарных формирований с учетом местных условий и данных о численности работников, комплектности оснащения лесопожарных формирований (п. 19), мероприятия, которые требуют выполнения по отношению к территориям, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, объекты экономики и жизнедеятельности, объекты с экологической ценностью, расположенные на землях иных категорий (п. 25).
Как следует из акта проверки от 07.03.2017, на территории Челябинской области разработаны 22 плана тушения лесных пожаров лесничеств Челябинской области на 2017 год, на основании которых разработан Сводный план тушения лесов на территории Челябинской области.
В ходе проверки, проведенной Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в целях проверки готовности Челябинской области к пожароопасному сезону на 2017 год, установлено, что планы тушения лесных пожаров, а также Сводный план тушения лесных пожаров на территории Челябинской области, не соответствуют требованиям действующего законодательства, что в них отсутствуют сведения о мерах по противопожарному обустройству населенных пунктов (количество 256), объектов экономики и инфраструктур (51 садово-огородническое и дачное объединение, 134 объекта экономики, 51 учреждение отдыха, оздоровления и занятости, а также линейные объекты (нефтепроводы, газопроводы, дороги, ЛЭП и др.); в проекте сводного плана тушения лесных пожаров на территории Челябинской области представлены мероприятия по опашке муниципальных районов и объектов экономики в целом, без конкретизации места проведения мероприятий). Помимо этого, в планах отсутствуют сведения о мероприятиях по охране земель, имеющих общую границу с лесничествами, лесопарками; отсутствуют сведения об учреждениях, организациях, иных юридических лицах независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянских (фермерских) хозяйствах, общественных объединениях, индивидуальных предпринимателях, должностных лицах, гражданах Российской Федерации, иностранных граждан, лицах без гражданства, владеющих, пользующихся и (или) распоряжающихся территорией в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения и осуществляющих на указанных территориях меры пожарной безопасности. В акте проверки указано также на отсутствие в планах сведений о мерах по недопущению распространения лесных пожаров на земли сельскохозяйственного назначения, земли запаса, земли промышленности, энергетики, транспорта, земли обороны и безопасности, иного специального назначения; сведений о мерах по недопущению возникновения лесных пожаров из-за пожаров, возникших на землях населенных пунктов и землях иных категорий; отсутствие перечня и состава лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, которые могут быть привлечены к тушению пожаров в лесах в условиях повседневной деятельности и повышенной готовности на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения, перечень и состав лесопожарных формирований иных ведомств (организации, ответственные за линейные объекты, РЖД, и т.д.), которые могут быть привлечены к тушению лесных пожаров в зависимости от уровня пожарной опасности в лесах в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации на землях населенных пунктов, землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, землях промышленности, энергетики, транспорта, иного специального назначения.
Вместе с тем, необходимость включения данных сведений и мероприятий в планы тушения лесных пожаров и сводный план тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации прямо установлена указанными выше нормативными актами.
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, сравнив объемы мероприятий, предусмотренных планами тушения лесных пожаров, подлежащих включению в сводный план тушения пожаров на территории Челябинской области, с объемами обязательных мероприятий, предусмотренных соответствующими нормативными актами, пришел к обоснованному выводу о том, что разработанные планы тушения лесных пожаров не учитывают приведенные выше требования, соблюдение которых является критерием определения готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону.
Ссылки заявителя на отсутствие оснований для внесения изменений в план, поскольку он утверждается на один год, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку из материалов дела следует, что Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу проверялась готовность Челябинской области к пожароопасному сезону на 2017 год, в том числе планы тушения лесных пожаров лесничеств Челябинской области на 2017 год, проект Сводного плата тушения лесных пожаров на территории Челябинской области 2017, и выдано предписание от 17.03.2017 о внесении изменений в указанные планы до 01.06.2017.
Таким образом, требование предписания Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 17.03.2017 N 3/3-отр о внесении изменений в планы тушения лесных пожаров на территории лесничеств Челябинской области в соответствии с установленными требованиями законодательства является обоснованным.
Кроме того, в ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу установлено, что приказом Главного управления лесами Челябинской области от 17.02.2011 N 89 в целях повышения эффективности взаимодействия органов управления, служб и ведомств по предупреждению и ликвидации загораний в лесном фонде, улучшения информационного обеспечения при тушении лесных пожаров, предотвращению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций при ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" создан Региональный пункт диспетчерского управления, переименованный впоследствии в Региональную диспетчерскую службу (РДС).
В соответствии с Положением о РДС, утвержденным приказом руководителя ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" от 23.01.2017 N 3, РДС функционирует в круглосуточном режиме, для обеспечения чего в штатном расписании РДС предусмотрено 4 единицы диспетчеров, общая численность РДС - 10 человек. Между тем на момент проверки в РДС Челябинской области работает 2 диспетчера, общая численность штата РДС укомплектована на 60% и составляет 6 человек, а круглосуточная работа РДС обеспечивается иными сотрудниками ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" режиме на круглогодичной основе".
Главное управление лесами Челябинской области, возражая против данного вывода и соответствующего требования в предписании от 05.05.2017 N 2/2-отр, ссылается на то, что отсутствующие на момент проверки 2 единицы сезонных диспетчеров принимаются на работу с 01 апреля каждого календарного года и обеспечивают работу региональной диспетчерской службы в круглосуточном режиме в пожароопасный сезон, а обеспечение приема звонков в ночное время на единый номер "Прямой линии лесной охраны" межсезонье возложено на сторожей с отражением этой обязанности в трудовых договорах.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2011 N 687 "Об утверждении Правил осуществления контроля за достоверностью сведений о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах", а также Методическими указаниями по вопросам организации и функционирования специализированных диспетчерских служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, утвержденных Приказом Рослесхоза от 28.05.2012 N 2012 N 218 (далее - Методические указания по вопросам РДС) предусмотрено создание уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, специализированных региональных диспетчерских служб как одной из форм осуществления контроля за пожарной опасностью в лесах и лесных пожарах.
В соответствии с этими Методическими указаниями, рекомендованными к руководству органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, предполагается создание и функционирование специализированной диспетчерской службы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений, состоящей из двух уровней, в том числе, региональные диспетчерские службы лесного хозяйства, создаваемые органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, и диспетчерские службы лесничеств, создаваемые специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями и организациями, выполняющими работы по охране лесов от пожаров, от загрязнения и иных негативных воздействий, а также вредных организмов и осуществлению иных мер пожарной безопасности в лесах.
Задачами Региональных диспетчерских служб лесного хозяйства являются: прием и учет сообщений о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах; прием и учет информации о захламлении, загрязнении (в том числе радиоактивными веществами) и иных негативных воздействиях, а также об очагах вредных организмов на землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых располагаются леса; прием и учет информации о действиях, создающих угрозу нарушения лесного законодательства; координация работ по охране лесов от пожаров; информационно-аналитическое обеспечение мероприятий по охране и защите лесов и предупреждению нарушений лесного законодательства (п. 2.1 Методических указаний по вопросам РДС).
В п. 3.1 Методических указаний по вопросам РДС установлено, что прием сообщений от граждан и юридических лиц осуществляется по "Прямой линии лесной охраны" 8-800-100-94-00, или по телефонам Региональных диспетчерских служб лесного хозяйства, предусмотрены также требования к организации работы службы приема сообщений от граждан и юридических лиц выполняются следующие требования, а также действия оператора при поступлении звонка с обращением (сообщением).
Суд первой инстанции верно указал, что неполностью укомплектованная штатная численность диспетчерской службы не обеспечивает выполнение этой задачи, в связи с чем соответствующее требование предписания является правомерным, кроме того, данное требование не возлагает на Главное управление лесами Челябинской области чрезмерных обязанностей и не нарушает его права и законные интересы, поскольку такой режим функционирования РДС Челябинской области предусмотрен и актами самого государственного органа и внутренними локальными актами государственного бюджетного учреждения, при котором создана диспетчерская служба. Ссылки заявителя на то, что по состоянию на 01.06.2017 Региональная диспетчерская служба укомплектована в полном объеме - 100% не свидетельствует о незаконности предписания от 17.03.2017, более того, указывает на обоснованность требований об обеспечении деятельности РДС и на исполнимость этих требований.
В ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу также установлено, что на территории Челябинской области тушение лесных пожаров в 2017 году запланировано осуществлять силами лесничеств и специализированного ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" в соответствии с доведенными государственными заданиями на площади 2641,9 тыс. га, тушение лесных пожаров на арендованной территории планируется с привлечением сил арендаторов лесных участков в соответствии с утвержденными планами тушения лесных пожаров; запланировано организовать 161 мобильную группу пожаротушения с общей численностью 805 человек. В состав лесопожарных формирований Челябинской области входят 4 пожарно-химических станции 2 типа, 13 пожарно-химических станций 2 типа и 27 пожарно-химических станций 1 типа, организованных при лесничествах и ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области", а также 19 ПХС арендаторов лесных участков; общая численность лесопожарных формирований составляет 1408 человек, в том числе, лесничества и ОБУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" - 719 человек. На момент проведения проверки (март 2017 года), то есть за месяц до начала пожароопасного периода, подготовлено к работе лишь 55% пожарно-химических станций об их общего числа, штатная численность ПХС укомплектована лишь на 26%, тогда как готовность их должна быть обеспечена до начала пожароопасного периода, более того, установлено, что команды пожаротушения формируются только на пожароопасный период, а не как постоянные (круглогодичные) формирования; готовность автотракторной техники составляет 68%, готовность оборудования и инвентаря - 73%.
Положением о пожарно-химических станциях, утвержденным Приказом Рослесхоза от 19.12.1997 N 169 "Об утверждении типового положения о пожарно-химических станциях" предусмотрено, что пожарно-химические станции (ПХС) являются специализированными структурными подразделениями, организуемыми в лесхозах, в том числе лесхозах - техникумах, опытных и других специализированных лесхозах, национальных парках, государственных природных заповедниках федерального органа управления лесным хозяйством, а также лесопользователями, с целью предупреждения, своевременного обнаружения, ограничения распространения и ликвидации лесных пожаров.
Данным Положением предусмотрено, что команда ПХС комплектуется инженерно-техническими специалистами, водителями, а также рабочими лесопожарных бригад, что для ПХС сезонного функционирования комплектование должно быть закончено за две недели до начала пожароопасного сезона, а для ПХС круглогодичного функционирования, в случае необходимости, на пожароопасный сезон дополнительно формируются временные лесопожарные бригады.
Также данным Положением установлено, что перед началом пожароопасного сезона с командами ПХС, в том числе и сформированными по принципу добровольных пожарных дружин, по заранее разработанному плану проводят учения по тактике и технике тушения пожаров непосредственно в лесных условиях, а также обучение правилам безопасности труда; по завершении учений и их результатам составляется акт готовности ПХС к пожароопасному сезону.
Учитывая, что предметом внеплановой проверки Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу являлось установление готовности субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону 2017 года, указание в акте проверки на то, что незадолго до начала этого сезона пожарно-химические станции Челябинской области не укомплектованы штатами и необходимым оборудованием и инвентарем и указание в пунктах 3 и 4 предписания от 17.03.2017 N 3/3-отр на необходимость устранить эти нарушения (то есть укомплектовать штатную численность ПХС и оснастить их необходимым оборудованием и инвентарем) не нарушает права и интересы заявителя как государственного органа, ответственного за подготовку и надлежащее функционирование сети наземных пожарно-химических станций на территории Челябинской области, за принятие мер в необходимом объеме по созданию материально-технической базы этих станций и укомплектованию в объеме, достаточном для обеспечения стоящих перед ПХС задач.
Доводы Главного управления лесами Челябинской области о том, что комплектация необходимой штатной численности ПХС была достигнута после проверки и до начала пожароопасного сезона, обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку вопросы функционирования ПХС связаны не только с укомплектованием их штатов в необходимом количестве, но и подготовкой команд этих станций, обучение их тактике и технике тушения пожаров, проверкой подготовки, чем достигается эффективность этих формирований и результативность их деятельности при тушении пожаров. В связи с этим, ПХС должны быть сформированы с учетом всех этих фактом и их готовность должна быть подтверждена до начала пожароопасного периода, а в необходимых случаях - круглогодично.
Изложенные в апелляционной жалобе доводы о недофинансировании переданных полномочий в области лесных отношений, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку данные обстоятельства не могут служить основанием для признания недействительным предписания о принятии мер, направленных на исполнение требований действующего законодательства.
С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствия оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются, так как приведенные в апелляционной жалобе доводы не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права и по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств. Оснований для переоценки установленных судом первой инстанции обстоятельств и имеющихся в материалах дела доказательств суд апелляционной инстанции не усматривает.
Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.
Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 08 сентября 2017 года по делу N А60-37561/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.
Председательствующий
Н.В.ВАРАКСА
Н.В.ВАРАКСА
Судьи
Е.Ю.МУРАВЬЕВА
Л.Х.РИБ
Е.Ю.МУРАВЬЕВА
Л.Х.РИБ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)