Судебные решения, арбитраж
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2016 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей Г.А. Сурмаляна, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Харатян А.А.
при участии:
- от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;
- от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Крестьянского (фермерского) хозяйства Максименко Александра Ивановича
на решение Арбитражного суда Краснодарского края
от 25.11.2015 по делу N А32-3721/2015
по заявлению Крестьянского (фермерского) хозяйства Максименко Александра Ивановича
к Департаменту имущественных отношений Краснодарского края
о признании незаконным бездействия
принятое судьей Мигулиной Д.А.
установил:
крестьянское (фермерское) хозяйство "Максименко А.И." (далее - КФХ) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края к департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент) с заявлением, в котором просит признать незаконным бездействие департамента по принятию решения о предоставлении КФХ в аренду земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:30:1001005:0012, общей площадью 41529 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район. СК "Радуга", участок N 20 (далее - спорный земельный участок) и обязать департамент устранить допущенное нарушение прав и законных интересов КФХ путем направления КФХ в течение месяца с даты вступления в законную силу решения суда проекта договора аренды спорного земельного участка. КФХ также просит возместить ему судебные расходы в размере 3000 руб. - уплаченной за подачу заявления госпошлины и 25 000 руб. - судебных издержек по уплате услуг представителя.
Требования мотивированы тем, что в нарушение закона и прав хозяйства, департамент не рассмотрел его заявление о предоставлении в аренду спорного земельного участка
Решением от 25.11.15 г. суд отказал КФХ в удовлетворении заявленных требований. Судебный акт мотивирован тем, что департаментом не доказан факт принятия всех необходимых и надлежащих действий по рассмотрению заявления КФХ о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее по тексту - закон N 74-ФЗ в редакции, действовавшей на момент обращения в департамент) - департаментом не доказано направление КФХ представленного им суду первой инстанции письменного ответа от 13.11.14 г. на заявление КФХ и из содержания письменного ответа, на который ссылается департамент, не следует принятие департаментом решения о предоставлении спорного земельного участка или об отказе в его предоставлении с указанием мотивов такого отказа со ссылкой на законы или иные нормативно-правовые акты. Исследовав заявление КФХ о предоставлении спорного земельного участка, представленное в департамент, а также приложенные к нему документы, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, так как КФХ при обращении в департамент не обосновало размер испрашиваемого земельного участка, то есть не подтвердило нуждаемости в земельном участке такого размера, а также наличие экономической возможности эффективного использования спорного земельного участка в соответствии с его целевым назначением и учитывая его значительную площадь (41529 кв. м). Сам по себе факт использования КФХ спорного земельного участка в отсутствие правоустанавливающих документов не может являться подтверждением вышеизложенных обстоятельств. Представленные КФХ в суд первой инстанции доказательства, подтверждающие наличие у КФХ определенных экономических ресурсов, в том числе сельскохозяйственной производственной техники, не приняты судом в качестве доказательства выполнения заявителем требований ст. 12 закона N 74-ФЗ на момент обращения в департамент. Суд первой инстанции установил, что в настоящее время КФХ используется и обрабатывается около 1000 га земель сельскохозяйственного назначения, при этом КФХ не представлено обоснования наличия у него нуждаемости в дополнительном земельном участке. Суд первой инстанции также указал, что в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон N 171-ФЗ) ряд положений ст. 12 закона N 74-ФЗ утратил силу. Изменения вступили в силу с 01.03.2015, в настоящее время порядок предоставления земельных участков для осуществления деятельности фермерского хозяйства устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (п. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ). Обстоятельства, свидетельствующие о возможности применения к отношениям сторон положений п. 4 ст. 12 закона N 74-ФЗ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Закона N 171-ФЗ) не установлены (схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не утверждалась). Следовательно, переходные положения (п. 6 ст. 34 закона от 23.06.14 N 171-ФЗ) к рассматриваемому спору не применимы. В настоящее время особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности урегулированы ст. 39.18 ЗК РФ. На этом основании суд первой инстанции пришел к выводу о том, что КФХ вправе обратиться за предоставлением спорного земельного участка в порядке, предусмотренном названной нормой.
Не согласившись с принятым судебным актом, КФХ подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована тем, что суд первой инстанции при разрешении спора допустил существенное процессуальное нарушение, выразившееся в ошибочном определении предмета заявления (материально-правовых требований к департаменту), что является исключительным диспозитивным правом КФХ как заявителя по делу. Допущенное судом первой инстанции процессуальное нарушение заключается в том, что заявление КФХ содержало в себе требование о признании незаконным бездействия государственного органа, но было рассмотрено судом первой инстанции как заявление о признании незаконным решения государственного органа. В связи с этим в судебном процессе были рассмотрены обстоятельства дела, которые существенно отличались от заявленных требований, а поэтому в судебном акте, содержатся неправомерные выводы и ошибочные заключения. Заявленные КФХ требования о признании незаконным бездействия департамента основывались на том, что КФХ в установленный законом срок не было получено решения департамента о предоставлении в аренду спорного земельного участка на основании поданного заявления с перечнем необходимых документов. Отказывая КФХ в признании незаконным этого обжалованного КФХ бездействия департамента, суд первой инстанции нарушил положения п. 1 ст. 65, п. 5 ст. 200 АПК РФ, согласившись с доводами департамента, при отсутствии доказательств направления в адрес КФХ решения о предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения в аренду или решения об отказе. Таким образом, требование КФХ о незаконности бездействия уполномоченного органа судом первой инстанции по существу не рассмотрено, решение суда содержит только выводы по вопросу об обжаловании отказа государственного органа и признания его незаконным. Вывод суда о том, что КФХ при обращении в департамент не обосновал размер спорного земельного участка, противоречит материалам дела. В заявлении КФХ было приведено обоснование по данному вопросу в соответствии с требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ. В представленном суду департаментом ответе на заявление КФХ не содержится указания на то, что КФХ не обосновало размера испрашиваемого земельного участка. Суд первой инстанции в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не принял от КФХ дополнительных доказательств в обоснование размера испрашиваемого земельного участка. КФХ также не согласно с выводом суда первой инстанции о том, что на момент подачи заявления о предоставлении спорного земельного участка, положения. 12 закона N 74-ФЗ утратили силу в связи с принятием Закона N 171-ФЗ. Данный закон вступил в силу 01.03.15 г., тогда как с заявлением о предоставлении спорного участка КФХ обратилось 17.10.2014 (получено департаментом 20.10.2014). Следовательно, применение Закона N 171-ФЗ к отношениям, возникшим между КФХ и департаментом ранее, недопустимо, а в данном споре должно применяться законодательство, действовавшее на момент подачи заявления.
Департамент в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения.
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.
Участвующие в деле лица своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем и на основании ч. 3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание проводится в их отсутствие.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции признал решение суда подлежащим изменению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, спорный земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:30:1001005:0012, общей площадью 41 529 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, СК "Радуга", участок N 20 принадлежит на праве собственности субъекту Российской Федерации - Краснодарскому краю, что подтверждается Выпиской из реестра от 14.10.14 г. N 230-1-98/4020/2014-4822.
17.10.14 г. КФХ обратилось к департаменту с заявлением исх. N 279 о предоставлении спорного земельного участка в аренду на 49 лет (т. 1, л.д. 9-10).
20.10.14 г. данное заявление за вх. N 52-2705-ж/14 поступило в департамент (т. 1, л.д. 30, 58).
05.02.15 г. КФХ на основании гл. 24 АПК РФ (ст. ст. 198 - 201) обратилось в суд с рассматриваемым заявлением, в котором просило признать незаконным бездействие департамента по принятию решения по указанному заявлению КФХ о представлении спорного земельного участка в аренду и обязать департамент устранить допущенное нарушение прав и законных интересов КФХ путем направления КФХ в течение месяца с даты вступления в законную силу решения суда, направить проект договора аренды спорного земельного участка.
В апелляционной жалобе КФХ настаивает на том, что им заявлено требование именно о признании незаконным бездействия департамента в отношении заявления КФХ, поступившего в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14, поскольку до даты обращения с рассматриваемым заявлением в суд КФХ не получило от департамента ответа на поданное им заявление, а предоставленный департаментом суду первой инстанции ответ на заявление КФХ не соответствует требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление КФХ подлежало частичному удовлетворению ввиду следующего.
Основанием для признания незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ).
Частью 5 ст. 200 АПК РФ установлено, что обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа (лица) надлежащих полномочий на совершение соответствующих действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие).
В соответствии с ч. 1 ст. 81 ЗК РФ (в действовавшей в спорный период - 20.10.14 г. - редакции) для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности гражданам, изъявившим соответствующее желание, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве.
Статья 12 закона N 74-ФЗ (в действовавшей в спорный период - 20.10.14 г. - редакции) регламентировала порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности.
В силу указанной нормы (в редакции, действовавшей в спорный период) граждане, заинтересованные в предоставлении им участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности, для создания (расширения) фермерского хозяйства и осуществления его деятельности, подают в уполномоченный государственный (муниципальный) орган заявление. В заявлении должны быть указаны: цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение); испрашиваемое право на предоставляемые участки (собственность или аренда); условия предоставления земельных участков (за плату или бесплатно); срок аренды участков; обоснование размеров предоставляемых земельных участков; их предполагаемое местоположение (ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ).
Согласно ч. 3 ст. 12 закона N 74-ФЗ, орган местного самоуправления на основании заявления, указанного в пункте 1 настоящей статьи, или обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в течение месяца со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. В случае представления заявления через многофункциональный центр схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об этом земельном участке, и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном указанным Федеральным законом.
Частью 4 ст. 12 закона N 74-ФЗ установлено, что решение о предоставлении земельного участка в аренду заявителю принимается уполномоченным органом в течение четырнадцати дней со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого участка. Копия такого решения (с приложением кадастрового паспорта участка) направляется заявителю. Договор аренды земельного участка для создания, осуществления деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней со дня принятия решения о предоставлении участка в аренду.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что департамент, в нарушение приведенных выше требований ст. 12 закона N 74-ФЗ, не рассмотрел поступившего к нему 20.10.14 г. заявления КФХ в определенные указанной нормой закона N 74-ФЗ сроки, а также на предмет его соответствия требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ, и не проинформировал КФХ о принятом по данному заявлению решении.
В частности, КФХ обратилось с заявлением об оспаривании данного бездействия департамента в суд 05.02.15 г. - спустя более 3-х месяцев с даты поступления поданного им департамент заявления (зарегистрировано департаментом, согласно его отзыву, 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14), и более 2-х месяцев с даты, когда департамент обязан был принять по заявлению КФХ решение, указывая, что до этого не времени им не получено решение департамента по поданному им заявлению.
На стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции департамент ссылался на то, что он рассмотрел заявление КФХ в установленные законом N 74-ФЗ сроки.
В подтверждение этому департамент представил суду первой инстанции копию письменного ответа от 13.11.14 г., из которого следует, что департамент считает целесообразным рассмотреть вопрос о предоставлении земельных участков сельскохозяйственного назначения из земель, не являющихся собственностью Краснодарского края (т. 1, л.д. 55).
В качестве доказательств направления данного ответа в адрес КФХ департамент ссылается на присвоенный письму от 13.11.14 г. штрих-код и копию журнала учета отправляемой корреспонденции, в котором зафиксирован номер "3016ж", входящий в состав штрих-кода (т. 1, л.д. 55-57). Также департамент в дополнительных письменных пояснениях указал суду первой инстанции, что данный ответ направлен простым письмом, в связи с чем доказательства получения данного ответа КФХ у департамента отсутствуют.
КФХ факт получения данного ответа отрицает как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций.
Оценив приведенные выше обстоятельства и учитывая, что, согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого бездействия закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган или лицо, которые совершили бездействие, а также принимая во внимание отсутствие доказательств, засвидетельствованных отметками отделения почтовой связи, о направлении указанного письменного ответа в адрес КФХ, суд первой инстанции пришел к выводу, что департаментом не доказан факт принятия всех необходимых и надлежащих действий по рассмотрению заявления КФХ о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ в редакции, действовавшей на момент поступления данного заявления в департамент.
Суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что из содержания письменного ответа департамента от 13.11.14 г., на который ссылается департамент, не следует принятие департаментом решения о предоставлении спорного земельного участка или об отказе в его предоставлении с указанием мотивов такого отказа со ссылкой на законы или иные нормативно-правовые акты.
Дополнительно изучив представленный департаментом текст ответа от 13.11.14 г., суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки и данного вывода суда первой инстанции.
В частности, в названном письме от 13.11.14 г. департамент сообщает КФХ, что на территории муниципального образования Темрюкский район имеются земли сельскохозяйственного назначения, не являющиеся собственностью Краснодарского края. Так же на территории края осуществляются федеральные и краевые программы, необходимым условием реализации которых является наличие свободных от прав третьих лиц земельных участков сельскохозяйственного назначения из фонда перераспределения земель Краснодарского края как резерва, достаточного как для размещения объектов федерального и краевого значения, так и для компенсации землепользователям, в случае необходимости прекращения их прав на земельные участки. В связи с этим департамент указал, что считает целесообразным рассмотреть вопрос о предоставлении земельных участков сельскохозяйственного назначения из земель, не являющихся собственностью Краснодарского края.
На дату поступления в департамент заявления КФХ, порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности был регламентирован ст. 12 закона N 74-ФЗ в действовавшей в тот период времени редакции.
В ст. 12 закона N 74-ФЗ было указано, что граждане, заинтересованные в предоставлении им участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности, для создания (расширения) фермерского хозяйства и осуществления его деятельности, подают в уполномоченный государственный (муниципальный) орган заявление. В заявлении должны быть указаны: цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение); испрашиваемое право на предоставляемые участки (собственность или аренда); условия предоставления земельных участков (за плату или бесплатно); срок аренды участков; обоснование размеров предоставляемых земельных участков; их предполагаемое местоположение (ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ). Решение о предоставлении земельного участка в аренду заявителю принимается уполномоченным органом в течение четырнадцати дней со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого участка. Копия такого решения (с приложением кадастрового паспорта участка) направляется заявителю. Договор аренды земельного участка для создания, осуществления деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней со дня принятия решения о предоставлении участка в аренду.
Таким образом, в силу приведенных норм, на дату поступления в департамент заявления КФХ, возможность принятия решения о предоставлении в аренду КФХ находящихся в публичной собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения действующее законодательство связывало с соблюдением заявителем установленной ст. 12 закона N 74-ФЗ процедуры.
Соответственно, и рассматривающий такое заявление уполномоченный орган (в данном случае - департамент) при его рассмотрении также обязан был руководствоваться требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ.
С учетом этого, в предоставлении земельного участка могло быть отказано, если поданное заинтересованным лицом заявление не соответствует требованиям ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ.
При этом, такое решение уполномоченного органа должно быть мотивированным в соответствии с позициями, обозначенными в ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ.
Отказ в предоставлении земельного участка по основаниям, не указанным в действующем законодательстве, является незаконным.
Как правильно установил суд первой инстанции, представленное департаментом в качестве решения по заявлению КФХ письмо от 13.11.14 г. приведенным выше требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ не соответствует: в нем не приведено позиции департамента об оценке соответствия заявления КФХ требованиям ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ. Те обстоятельства, на которые ссылается департамент в названном письме, не названы в законе N 74-ФЗ в качестве основания для отказа в предоставлении КФХ в аренду земельного участка.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что департамент допустил противоречащее ст. 12 закона N 74-ФЗ бездействие в отношении заявления КФХ, выразившееся в не рассмотрении данного заявления в сроки и принятия по нему решения в соответствии с требованиями названной нормы закона N 74-ФЗ.
Данное противоречащее ст. 12 закона N 74-ФЗ бездействие также нарушает права и охраняемые законом интересы КФХ, поскольку оно не получило законного решения по поданному им заявлению о предоставлении в аренду спорного земельного участка. Это препятствует осуществлению КФХ предпринимательской деятельности по использованию спорного земельного участка, создает в ней правовую неопределенность.
Суд апелляционной инстанции так же пришел к выводу о том, что данное нарушение прав и законных интересов КФХ незаконным бездействием департамента не может быть компенсировано отзывом департамента на заявление КФХ, предоставленным им суду первой инстанции, в котором департамент привел основания для отклонения заявления КФХ, основанные на положениях ст. 12 закона N 74-ФЗ (т. 1, л.д. 31-33).
Согласно ст. 12 закона N 74-ФЗ, по заявлению о предоставлении в аренду земельного участка уполномоченным органом принимается решение, которое может быть обжаловано в судебном порядке. Отзыв департамента в суде не является таким решением, и его принятие в качестве такового является ущемлением права КФХ на судебную защиту: КФХ имеет право знать о принятом департаментом решении до обращения в суд.
С учетом установленного по данному делу непринятия департаментом как уполномоченным на рассмотрение заявления КФХ органом предусмотренного ст. 12 закона N 74-ФЗ решения по нему, проверка судом по требованию о признании незаконным данного бездействия департамента вопроса о соответствии заявления КФХ требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ, по сути, означает, что суд фактически самостоятельно, за департамент, рассматривает поданное КФХ департаменту заявление о предоставлении в аренду спорного земельного участка, и принимает по нему решение, признавая данное заявление не соответствующим или соответствующим требованиям ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ.
При этом суд первой инстанции рассматривал заявление КФХ с приложениями в том виде, в котором оно поступило в департамент, отказав учесть при этом дополнительное документальное обоснование данного заявления, предоставленное им суду первой инстанции.
Вместе с тем, закон N 74-ФЗ и его ст. 12, не предусматривают возможности рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков судом.
Согласно ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ, рассмотрение таких заявлений отнесено к исключительной компетенции исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение испрашиваемыми земельными участками.
В силу ч. 6 ст. 12 закона N 74-ФЗ к компетенции суда относится проверка законности принятых указанными органами решений по заявлениям не согласных с ними лиц.
Нарушение данной процедуры прохождения заявления о предоставлении в пользование земельных участков является нарушением конституционного принципа разделения властей, в результате которого судебная власть будет принимать на себя функции исполнительной власти.
Суд не обязан и не вправе рассматривать заявления о предоставлении земельных участков за орган исполнительной власти, которому оно адресовано, и в компетенции которого относится его рассмотрение, даже в том случае, когда данный уполномоченный орган не рассмотрел адресованного ему заявления, допустив тем самым незаконное бездействие.
В случае такого уклонения уполномоченного органа от исполнения возложенной на него законом обязанности по рассмотрению поступающих к нему заявлений, суд вправе в качестве адекватного способа восстановления прав и интересов заявителя, нарушенных данным незаконным уклонением, обязать уполномоченный орган исполнить возложенную на него законодательством обязанность путем рассмотрения поступившего к нему заявления и принятия по нему решения в сроки и порядке, установленные действующим законодательством.
В противном случае, фактически рассматривая такое заявление за уполномоченный орган, уклонившийся от его рассмотрения, суд подменяет данный орган и принимает на себя не переданную ему действующим законодательством функцию органа исполнительной власти - в данном случае применительно к заявлению КФХ по распоряжению земельными участками.
Однако, арбитражный суд не вправе подменять функции уполномоченного органа исполнительной власти в ведении которого находиться принятие решения о предоставлении земельного участка в аренду, либо об отказе в этом.
КФХ в апелляционной жалобе также прямо указывает, что суд первой инстанции при разрешении спора допустил существенное процессуальное нарушение, выразившееся в ошибочном определении предмета заявления (материально-правовых требований к департаменту), что является исключительным диспозитивным правом КФХ как заявителя по делу. Допущенное, по мнению КФХ, судом первой инстанции процессуальное нарушение заключается в том, что заявление КФХ содержало в себе требование о признании незаконным бездействия государственного органа, однако оно было рассмотрено судом первой инстанции как заявление о признании незаконным решения государственного органа. Основываясь на изложенном КФХ в апелляционной жалобе указывает, что в связи с указанным допущенным судом первой инстанции неверным определением заявленного КФХ требования (вместо требования об оспаривании бездействия судом фактически рассмотрено требование об оспаривании отказа), в судебном процессе были рассмотрены обстоятельства дела, которые существенно отличались от заявленных требований, а поэтому в судебном акте, содержатся неправомерные выводы и ошибочные заключения. Так, заявленные КФХ требования о признании незаконным бездействия департамента основывались на том, что КФХ в установленный законом срок не было получено решения департамента о предоставлении в аренду спорного земельного участка на основании поданного заявления с перечнем необходимых документов. Отказывая КФХ в признании незаконным этого обжалованного КФХ бездействия департамента, суд первой инстанции нарушил положения п. 1 ст. 65, п. 5 ст. 200 АПК РФ, согласившись с доводами департамента, при отсутствии доказательств направления в адрес КФХ решения о предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения в аренду или решения об отказе.
Основываясь на изложенном КФХ в апелляционной жалобе указывает, что таким образом судом первой инстанции не было рассмотрено по существу требование КФХ о незаконности бездействия департамента, решение суда содержит только выводы по вопросу об обжаловании отказа государственного органа и признания его незаконным.
В соответствии с нормами АПК РФ, определение предмета спора, формулирование требований, которые подлежат рассмотрению в суде, отнесено к исключительным полномочиям заявителя (истца) по делу. К компетенции суда отнесено определение процедуры судопроизводства по заявленным требованиям (с учетом требований АПК РФ) и применимых к спорным правоотношениям норм права.
Согласно п. 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", принимая решение об удовлетворении заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований.
С учетом изложенного, в рамках рассматриваемого дела судом должно было быть рассмотрено именно то требование, которое сформулировал заявитель по делу - КФХ: о признании незаконным именно бездействия департамента по принятию решения по заявлению о предоставлении КФХ в аренду спорного земельного участка, а не требование о признании незаконным решения департамента об отказе в удовлетворении заявления, которого КФХ не заявлял. Этого решения на дату обращения КФХ в суд с заявлением принято не было, а то письмо департамента, что было представлено позднее суду первой инстанции, не соответствует по своему содержанию требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ. В качестве такого решения департамента также не может быть принят отзыв департамента на рассматриваемое в рамках настоящего заявление КФХ, предоставленный им суду первой инстанции. В связи с этим письмо указанное письмо департамента и его отзыв суду первой инстанции не могут быть квалифицированы в качестве устранения допущенного незаконным бездействием департамента по не рассмотрению заявления КФХ, поданного в порядке ст. 12 закона N 74-ФЗ прав и законных интересов КФХ путем более позднего рассмотрения данного заявления и принятия по нему соответствующего требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ по срокам, содержанию и процедуре решения.
Основываясь на приведенных выше обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит предусмотренных нормами гл. 24 АПК РФ, в процедуре которой рассматривается данное дело, процессуальных оснований для оценки вопроса о том, подлежало ли удовлетворению адресованное департаменту заявление КФХ с учетом доводов, изложенных департаментом в отзыве на заявление в суд первой инстанции и доводов КФХ по существу заявления в обоснование необходимости КФХ данного участка и наличия у КФХ возможности его использовать - эти вопросы обязан рассмотреть департамент как уполномоченный на рассмотрение заявления КФХ орган с соблюдением требований ст. 12 закона N 74-ФЗ, поскольку департамент от рассмотрения заявления КФХ в данной процедуре закона N 74-ФЗ фактически уклонился. Как уже было обосновано выше, суд как орган судебной власти не вправе исполнять функции департамента в сфере распоряжения земельными участками.
Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требование КФХ о признании незаконным бездействия департамента, выразившегося в не рассмотрении заявления КФХ о предоставлении спорного земельного участка подлежало удовлетворению на основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ, поскольку данное бездействие, как обосновано выше судом апелляционной инстанции, противоречит требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ в действовавшей на дату поступления заявления в департамент редакции, и реально нарушает права и законные интересы КФХ в сфере предпринимательской деятельности.
В связи с изложенным решение суда первой инстанции подлежит изменению судом апелляционной инстанции в указанной части с принятием нового судебного акта о признании незаконным оспариваемого КФХ бездействия департамента.
В силу положений п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
КФХ в заявлении в качестве способа устранения допущенного департаментом незаконного бездействия в отношении заявления КФХ о представлении спорного земельного участка в аренду просит суд обязать департамент устранить допущенное нарушение его прав и законных интересов путем направления ему в течение месяца с даты вступления в законную силу решения суда проекта договора аренды спорного земельного участка.
Данное требование КФХ об обязании департамента направить в его адрес проекта договора аренды вытекает из первого основного требования - об оспаривании бездействия департамента по непринятию решения по заявлению КФХ о предоставлении в аренду участка, производно от него и фактически направлено на устранение допущенного департаментом нарушения путем совершения им публично-правовых функций в пределах компетенции.
При этом отсутствует материально-правовое требование КФХ к департаменту о понуждении к заключению договора аренды, а имеет место быть основанное на п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ процессуально-правовое требование к суду о защите нарушенного или оспариваемого права (строго по нормам п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ - это не самостоятельное требование, а избранный заявителем по делу способ восстановления его нарушенного права, который он просит применить суд). Характеризующие содержание и правовую природу указанного требования КФХ элементы в совокупности свидетельствуют об отсутствии материально-правового требования и о наличии публичных правоотношений.
Оценив избранный КФХ способ устранения нарушения его прав и интересов, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что он не соответствует степени и характеру допущенного департаментом нарушения данных прав и интересов КФХ.
Избранный КФХ способ защиты не соответствует ни положениям АПК РФ (ст. 4), ни ст. 12 ГК РФ.
КФХ как заявитель по делу не наделено правом определения процессуального порядка рассмотрения спора.
Предваряя возможный довод КФХ о том, что обязание департамента рассмотреть заявление КФХ в соответствии с требованиями закона N 74-ФЗ не восстановит нарушенных незаконным бездействием департамента прав КФХ, так как департамент уже изложил свою позицию по заявлению КФХ в отзыве в суд первой инстанции и, исходя из этого, при рассмотрении заявления КФХ откажет в его удовлетворении руководствуясь данной позиций, что повлечет новые споры, суд апелляционной инстанции полагает необходимым указать КФХ, что данные доводы не влияют на существо рассмотренного в рамках настоящего дела требования о признании незаконным бездействия департамента по нерассмотрению заявления КФХ о предоставлении в аренду спорного участка. Требование о понуждении департамента заключить с КФХ договор аренды участка предметом данного спора, рассматриваемого в порядке гл. 24 АПК РФ, не является. Оно носит исковой характер и должно заявляться в качестве самостоятельного с соблюдением установленной ГК РФ процедуры.
Сходная позиция по аналогичному доводу высказана судом кассационной инстанции в постановлении от 24.03.15 г. по сходному делу N А53-15688/2014.
В рассматриваемом деле изложенное в просительной части требование КФХ об обязании департамента направить в его адрес проект договора купли-продажи, как уже отмечалось ранее, не является самостоятельным материально-правовым требованием, а производно от основного требования о признании незаконным бездействия департамента по непринятию решения по заявлению КФХ о предоставлении участка в аренду, и представляет собою испрашиваемый КФХ способ устранения нарушения прав оспариваемым им незаконным бездействием.
Вместе с тем, согласно п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, установление незаконности действий, бездействия соответствующего органа создает у суда самостоятельную обязанность определить способ восстановления нарушенного права, вне зависимости от того, просил заявитель об этом, или нет.
При этом определение надлежащего способа отнесено к компетенции суда.
При определении такого способа устранения допущенного департаментом нарушения прав и законных интересов КФХ, который бы соответствовал допущенному департаментом нарушению, был ему соразмерен, суд апелляционной инстанции учитывает следующие обстоятельства:
- - требуя от суда на основании п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ обязать департамент направить в его адрес проект договора аренду спорного земельного участка, КФХ фактически просит суд удовлетворить поданное им департаменту на основании ст. 12 закона N 74-ФЗ заявление о предоставлении данного участка в аренду;
- - в данном деле КФХ оспаривается (как им прямо указано в заявлении и в апелляционной жалобе) не решение департамента об отказе в удовлетворении заявления о предоставлении спорного земельного участка в аренду на основании ст. 12 закона N 74-ФЗ, а незаконное бездействие департамента по непринятию решения по указанному заявлению КФХ;
- - материалами дела подтверждается, что департамент допустил незаконное бездействие, не рассмотрев поданного КФХ заявления в установленные ст. 12 закона N 74-ФЗ сроки, не приняв по нему решения по процедуре и содержанию, которые бы соответствовали требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ;
- - арбитражный суд не уполномочен на рассмотрение поданного КФХ департаменту в порядке ст. 12 закона N 74-ФЗ заявления и на принятие по нему решения за департамент;
- - обязание департамента направить КФХ проект договора аренды земельного участка может быть, при определенных обстоятельствах, следствием признания судом незаконным решения департамента об отказе в удовлетворении заявления КФХ о предоставлении данного участка в аренду.
С учетом всех приведенных выше позиций суд апелляционной инстанции полагает, что при указанных обстоятельствах возложение в порядке п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ на департамент обязанности по направлению КФХ проекта договора аренды спорного земельного участка означало бы в данном случае подмену судом функций административно-распорядительных и публичных функций иного административного органа, осуществляющего публичную деятельность, и противоречит ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ, в силу которой рассмотрение заявлений КФХ о предоставлении в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям исполнительных органов государственной власти или органа местного самоуправления.
Кроме того, ст. 12 закона N 74-ФЗ установлена специальная процедура рассмотрения подобных заявлений и круг вопросов, которые должен выяснить уполномоченный орган исполнительной власти при рассмотрении заявления.
Проверка таких соответствий предъявляемым законом и подзаконными нормативными актами требованиям в полномочия судебных органов не входит.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.02.16 г. по делу N А53-2446/2015, от 02.12.2014 по делу N А53-15688/2014, от 13.03.2015 по делу N А53-19037/2014, от 24.03.2015 по делу N А53-15688/2014.
С учетом изложенного, заявленный КФХ способ устранения департаментом допущенного им нарушения судом апелляционной инстанции не принимается как избыточный, не соответствующий существу допущенного департаментом нарушения прав КФХ.
Основываясь на приведенных выше обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что надлежащим, соответствующим существу допущенного незаконным бездействием департамента нарушения, выразившегося в не рассмотрении в соответствии со ст. 12 закона N 74-ФЗ заявления КФХ способом его устранения является обязание судом департамента устранить данное незаконное бездействие путем совершения действия, которое департамент не совершил: рассмотреть не рассмотренное заявление КФХ и принять по нему решение в соответствии с требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ.
При этом суд апелляционной инстанции первой инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о том, что заявление КФХ от 17.10.14 г. исх. N 279, поступившее в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14, бездействие департамента в отношении которого оспаривается в данном деле, необходимо рассматривать с учетом положений законодательства, вступившего в законную силу после поступления данного заявления в департамент, в том числе с учетом ст. 39.18 ЗК РФ, а не ст. 12 закона N 74-ФЗ в редакции, действовавшей в период поступления данного заявления в департамент.
Положения ст. 39.18 ЗК РФ, с 01.03.15 г. регулирующей особенности предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, на которые сослался суд первой инстанции, не подлежат применению к спорным правоотношениям, возникшим в октябре 2014 года - заявление КФХ от 17.10.14 г. исх. N 279, поступило в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14
В связи с изложенным суд апелляционной инстанции считает необходимым обязать департамент рассмотреть заявление КФХ от 17.10.14 г. исх. N 279, поступившее в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14, на основании положений ст. 12 закона N 74-ФЗ в редакции, действовавшей на дату обращения КФХ с данным заявлением в департамент.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции по приведенным вышек основаниям подлежит изменению в указанной части с принятием судом апелляционной инстанции нового судебного акта. Апелляционная жалоба КФХ удовлетворяется частично.
Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных участвующими в деле лицами на всех стадиях судебного разбирательства по делу (в т.ч. в первой и апелляционной инстанциях) может быть разрешен судом первой инстанции по заявлению участвующих в деле лиц в течение 6 месяцев с даты вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу в соответствии со ст. 112 АПК РФ.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.11.2015 по делу N А32-3721/2015 изменить, признать незаконным бездействие Департамента имущественных отношений Краснодарского края, выразившееся в нерассмотрении заявления КФХ "Максименко А.И." от 17.10.2014 г. исх. N 279 (входящий N 52-2705-ж/14 от 20.10.2014 г.) в установленные сроки и в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в действовавшей в период поступления указанного заявления КФХ "Максименко А.И." в Департамент имущественных отношений Краснодарского края редакции. Обязать Департамент имущественных отношений Краснодарского края устранить допущенное незаконным бездействием нарушение прав и законных интересов КФХ "Максименко А.И." путем рассмотрения заявления КФХ "Максименко А.И." от 17.10.2014 г. исх. N 279 (входящий N 52-2705-ж/14 от 20.10.2014 г.) и принятия по нему решения в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в действовавшей в период поступления в Департамент имущественных отношений Краснодарского края указанного заявления редакции и в установленные указанной нормой сроки, исчисляемые с даты вступления настоящего постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда в законную силу.
В оставшейся части решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.11.2015 по делу N А32-3721/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу удовлетворить частично.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции считается дата его изготовления в полном объеме.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий
Н.Н.СМОТРОВА
Судьи
Г.А.СУРМАЛЯН
С.С.ФИЛИМОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЯТНАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 11.02.2016 N 15АП-22690/2015 ПО ДЕЛУ N А32-3721/2015
Разделы:Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 февраля 2016 г. N 15АП-22690/2015
Дело N А32-3721/2015
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2016 года.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смотровой Н.Н.
судей Г.А. Сурмаляна, С.С. Филимоновой
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Харатян А.А.
при участии:
- от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;
- от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Крестьянского (фермерского) хозяйства Максименко Александра Ивановича
на решение Арбитражного суда Краснодарского края
от 25.11.2015 по делу N А32-3721/2015
по заявлению Крестьянского (фермерского) хозяйства Максименко Александра Ивановича
к Департаменту имущественных отношений Краснодарского края
о признании незаконным бездействия
принятое судьей Мигулиной Д.А.
установил:
крестьянское (фермерское) хозяйство "Максименко А.И." (далее - КФХ) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края к департаменту имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент) с заявлением, в котором просит признать незаконным бездействие департамента по принятию решения о предоставлении КФХ в аренду земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:30:1001005:0012, общей площадью 41529 кв. м, расположенного по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район. СК "Радуга", участок N 20 (далее - спорный земельный участок) и обязать департамент устранить допущенное нарушение прав и законных интересов КФХ путем направления КФХ в течение месяца с даты вступления в законную силу решения суда проекта договора аренды спорного земельного участка. КФХ также просит возместить ему судебные расходы в размере 3000 руб. - уплаченной за подачу заявления госпошлины и 25 000 руб. - судебных издержек по уплате услуг представителя.
Требования мотивированы тем, что в нарушение закона и прав хозяйства, департамент не рассмотрел его заявление о предоставлении в аренду спорного земельного участка
Решением от 25.11.15 г. суд отказал КФХ в удовлетворении заявленных требований. Судебный акт мотивирован тем, что департаментом не доказан факт принятия всех необходимых и надлежащих действий по рассмотрению заявления КФХ о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее по тексту - закон N 74-ФЗ в редакции, действовавшей на момент обращения в департамент) - департаментом не доказано направление КФХ представленного им суду первой инстанции письменного ответа от 13.11.14 г. на заявление КФХ и из содержания письменного ответа, на который ссылается департамент, не следует принятие департаментом решения о предоставлении спорного земельного участка или об отказе в его предоставлении с указанием мотивов такого отказа со ссылкой на законы или иные нормативно-правовые акты. Исследовав заявление КФХ о предоставлении спорного земельного участка, представленное в департамент, а также приложенные к нему документы, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, так как КФХ при обращении в департамент не обосновало размер испрашиваемого земельного участка, то есть не подтвердило нуждаемости в земельном участке такого размера, а также наличие экономической возможности эффективного использования спорного земельного участка в соответствии с его целевым назначением и учитывая его значительную площадь (41529 кв. м). Сам по себе факт использования КФХ спорного земельного участка в отсутствие правоустанавливающих документов не может являться подтверждением вышеизложенных обстоятельств. Представленные КФХ в суд первой инстанции доказательства, подтверждающие наличие у КФХ определенных экономических ресурсов, в том числе сельскохозяйственной производственной техники, не приняты судом в качестве доказательства выполнения заявителем требований ст. 12 закона N 74-ФЗ на момент обращения в департамент. Суд первой инстанции установил, что в настоящее время КФХ используется и обрабатывается около 1000 га земель сельскохозяйственного назначения, при этом КФХ не представлено обоснования наличия у него нуждаемости в дополнительном земельном участке. Суд первой инстанции также указал, что в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон N 171-ФЗ) ряд положений ст. 12 закона N 74-ФЗ утратил силу. Изменения вступили в силу с 01.03.2015, в настоящее время порядок предоставления земельных участков для осуществления деятельности фермерского хозяйства устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (п. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ). Обстоятельства, свидетельствующие о возможности применения к отношениям сторон положений п. 4 ст. 12 закона N 74-ФЗ (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Закона N 171-ФЗ) не установлены (схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не утверждалась). Следовательно, переходные положения (п. 6 ст. 34 закона от 23.06.14 N 171-ФЗ) к рассматриваемому спору не применимы. В настоящее время особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности урегулированы ст. 39.18 ЗК РФ. На этом основании суд первой инстанции пришел к выводу о том, что КФХ вправе обратиться за предоставлением спорного земельного участка в порядке, предусмотренном названной нормой.
Не согласившись с принятым судебным актом, КФХ подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована тем, что суд первой инстанции при разрешении спора допустил существенное процессуальное нарушение, выразившееся в ошибочном определении предмета заявления (материально-правовых требований к департаменту), что является исключительным диспозитивным правом КФХ как заявителя по делу. Допущенное судом первой инстанции процессуальное нарушение заключается в том, что заявление КФХ содержало в себе требование о признании незаконным бездействия государственного органа, но было рассмотрено судом первой инстанции как заявление о признании незаконным решения государственного органа. В связи с этим в судебном процессе были рассмотрены обстоятельства дела, которые существенно отличались от заявленных требований, а поэтому в судебном акте, содержатся неправомерные выводы и ошибочные заключения. Заявленные КФХ требования о признании незаконным бездействия департамента основывались на том, что КФХ в установленный законом срок не было получено решения департамента о предоставлении в аренду спорного земельного участка на основании поданного заявления с перечнем необходимых документов. Отказывая КФХ в признании незаконным этого обжалованного КФХ бездействия департамента, суд первой инстанции нарушил положения п. 1 ст. 65, п. 5 ст. 200 АПК РФ, согласившись с доводами департамента, при отсутствии доказательств направления в адрес КФХ решения о предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения в аренду или решения об отказе. Таким образом, требование КФХ о незаконности бездействия уполномоченного органа судом первой инстанции по существу не рассмотрено, решение суда содержит только выводы по вопросу об обжаловании отказа государственного органа и признания его незаконным. Вывод суда о том, что КФХ при обращении в департамент не обосновал размер спорного земельного участка, противоречит материалам дела. В заявлении КФХ было приведено обоснование по данному вопросу в соответствии с требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ. В представленном суду департаментом ответе на заявление КФХ не содержится указания на то, что КФХ не обосновало размера испрашиваемого земельного участка. Суд первой инстанции в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не принял от КФХ дополнительных доказательств в обоснование размера испрашиваемого земельного участка. КФХ также не согласно с выводом суда первой инстанции о том, что на момент подачи заявления о предоставлении спорного земельного участка, положения. 12 закона N 74-ФЗ утратили силу в связи с принятием Закона N 171-ФЗ. Данный закон вступил в силу 01.03.15 г., тогда как с заявлением о предоставлении спорного участка КФХ обратилось 17.10.2014 (получено департаментом 20.10.2014). Следовательно, применение Закона N 171-ФЗ к отношениям, возникшим между КФХ и департаментом ранее, недопустимо, а в данном споре должно применяться законодательство, действовавшее на момент подачи заявления.
Департамент в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения.
Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.
Участвующие в деле лица своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем и на основании ч. 3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание проводится в их отсутствие.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции признал решение суда подлежащим изменению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, спорный земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:30:1001005:0012, общей площадью 41 529 кв. м, расположенный по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, СК "Радуга", участок N 20 принадлежит на праве собственности субъекту Российской Федерации - Краснодарскому краю, что подтверждается Выпиской из реестра от 14.10.14 г. N 230-1-98/4020/2014-4822.
17.10.14 г. КФХ обратилось к департаменту с заявлением исх. N 279 о предоставлении спорного земельного участка в аренду на 49 лет (т. 1, л.д. 9-10).
20.10.14 г. данное заявление за вх. N 52-2705-ж/14 поступило в департамент (т. 1, л.д. 30, 58).
05.02.15 г. КФХ на основании гл. 24 АПК РФ (ст. ст. 198 - 201) обратилось в суд с рассматриваемым заявлением, в котором просило признать незаконным бездействие департамента по принятию решения по указанному заявлению КФХ о представлении спорного земельного участка в аренду и обязать департамент устранить допущенное нарушение прав и законных интересов КФХ путем направления КФХ в течение месяца с даты вступления в законную силу решения суда, направить проект договора аренды спорного земельного участка.
В апелляционной жалобе КФХ настаивает на том, что им заявлено требование именно о признании незаконным бездействия департамента в отношении заявления КФХ, поступившего в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14, поскольку до даты обращения с рассматриваемым заявлением в суд КФХ не получило от департамента ответа на поданное им заявление, а предоставленный департаментом суду первой инстанции ответ на заявление КФХ не соответствует требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ.
Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление КФХ подлежало частичному удовлетворению ввиду следующего.
Основанием для признания незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ).
Частью 5 ст. 200 АПК РФ установлено, что обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа (лица) надлежащих полномочий на совершение соответствующих действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие).
В соответствии с ч. 1 ст. 81 ЗК РФ (в действовавшей в спорный период - 20.10.14 г. - редакции) для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности гражданам, изъявившим соответствующее желание, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве.
Статья 12 закона N 74-ФЗ (в действовавшей в спорный период - 20.10.14 г. - редакции) регламентировала порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности.
В силу указанной нормы (в редакции, действовавшей в спорный период) граждане, заинтересованные в предоставлении им участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности, для создания (расширения) фермерского хозяйства и осуществления его деятельности, подают в уполномоченный государственный (муниципальный) орган заявление. В заявлении должны быть указаны: цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение); испрашиваемое право на предоставляемые участки (собственность или аренда); условия предоставления земельных участков (за плату или бесплатно); срок аренды участков; обоснование размеров предоставляемых земельных участков; их предполагаемое местоположение (ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ).
Согласно ч. 3 ст. 12 закона N 74-ФЗ, орган местного самоуправления на основании заявления, указанного в пункте 1 настоящей статьи, или обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в течение месяца со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. В случае представления заявления через многофункциональный центр схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об этом земельном участке, и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном указанным Федеральным законом.
Частью 4 ст. 12 закона N 74-ФЗ установлено, что решение о предоставлении земельного участка в аренду заявителю принимается уполномоченным органом в течение четырнадцати дней со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого участка. Копия такого решения (с приложением кадастрового паспорта участка) направляется заявителю. Договор аренды земельного участка для создания, осуществления деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней со дня принятия решения о предоставлении участка в аренду.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что департамент, в нарушение приведенных выше требований ст. 12 закона N 74-ФЗ, не рассмотрел поступившего к нему 20.10.14 г. заявления КФХ в определенные указанной нормой закона N 74-ФЗ сроки, а также на предмет его соответствия требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ, и не проинформировал КФХ о принятом по данному заявлению решении.
В частности, КФХ обратилось с заявлением об оспаривании данного бездействия департамента в суд 05.02.15 г. - спустя более 3-х месяцев с даты поступления поданного им департамент заявления (зарегистрировано департаментом, согласно его отзыву, 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14), и более 2-х месяцев с даты, когда департамент обязан был принять по заявлению КФХ решение, указывая, что до этого не времени им не получено решение департамента по поданному им заявлению.
На стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции департамент ссылался на то, что он рассмотрел заявление КФХ в установленные законом N 74-ФЗ сроки.
В подтверждение этому департамент представил суду первой инстанции копию письменного ответа от 13.11.14 г., из которого следует, что департамент считает целесообразным рассмотреть вопрос о предоставлении земельных участков сельскохозяйственного назначения из земель, не являющихся собственностью Краснодарского края (т. 1, л.д. 55).
В качестве доказательств направления данного ответа в адрес КФХ департамент ссылается на присвоенный письму от 13.11.14 г. штрих-код и копию журнала учета отправляемой корреспонденции, в котором зафиксирован номер "3016ж", входящий в состав штрих-кода (т. 1, л.д. 55-57). Также департамент в дополнительных письменных пояснениях указал суду первой инстанции, что данный ответ направлен простым письмом, в связи с чем доказательства получения данного ответа КФХ у департамента отсутствуют.
КФХ факт получения данного ответа отрицает как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций.
Оценив приведенные выше обстоятельства и учитывая, что, согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого бездействия закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган или лицо, которые совершили бездействие, а также принимая во внимание отсутствие доказательств, засвидетельствованных отметками отделения почтовой связи, о направлении указанного письменного ответа в адрес КФХ, суд первой инстанции пришел к выводу, что департаментом не доказан факт принятия всех необходимых и надлежащих действий по рассмотрению заявления КФХ о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ в редакции, действовавшей на момент поступления данного заявления в департамент.
Суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что из содержания письменного ответа департамента от 13.11.14 г., на который ссылается департамент, не следует принятие департаментом решения о предоставлении спорного земельного участка или об отказе в его предоставлении с указанием мотивов такого отказа со ссылкой на законы или иные нормативно-правовые акты.
Дополнительно изучив представленный департаментом текст ответа от 13.11.14 г., суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки и данного вывода суда первой инстанции.
В частности, в названном письме от 13.11.14 г. департамент сообщает КФХ, что на территории муниципального образования Темрюкский район имеются земли сельскохозяйственного назначения, не являющиеся собственностью Краснодарского края. Так же на территории края осуществляются федеральные и краевые программы, необходимым условием реализации которых является наличие свободных от прав третьих лиц земельных участков сельскохозяйственного назначения из фонда перераспределения земель Краснодарского края как резерва, достаточного как для размещения объектов федерального и краевого значения, так и для компенсации землепользователям, в случае необходимости прекращения их прав на земельные участки. В связи с этим департамент указал, что считает целесообразным рассмотреть вопрос о предоставлении земельных участков сельскохозяйственного назначения из земель, не являющихся собственностью Краснодарского края.
На дату поступления в департамент заявления КФХ, порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности был регламентирован ст. 12 закона N 74-ФЗ в действовавшей в тот период времени редакции.
В ст. 12 закона N 74-ФЗ было указано, что граждане, заинтересованные в предоставлении им участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в публичной собственности, для создания (расширения) фермерского хозяйства и осуществления его деятельности, подают в уполномоченный государственный (муниципальный) орган заявление. В заявлении должны быть указаны: цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение); испрашиваемое право на предоставляемые участки (собственность или аренда); условия предоставления земельных участков (за плату или бесплатно); срок аренды участков; обоснование размеров предоставляемых земельных участков; их предполагаемое местоположение (ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ). Решение о предоставлении земельного участка в аренду заявителю принимается уполномоченным органом в течение четырнадцати дней со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого участка. Копия такого решения (с приложением кадастрового паспорта участка) направляется заявителю. Договор аренды земельного участка для создания, осуществления деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней со дня принятия решения о предоставлении участка в аренду.
Таким образом, в силу приведенных норм, на дату поступления в департамент заявления КФХ, возможность принятия решения о предоставлении в аренду КФХ находящихся в публичной собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения действующее законодательство связывало с соблюдением заявителем установленной ст. 12 закона N 74-ФЗ процедуры.
Соответственно, и рассматривающий такое заявление уполномоченный орган (в данном случае - департамент) при его рассмотрении также обязан был руководствоваться требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ.
С учетом этого, в предоставлении земельного участка могло быть отказано, если поданное заинтересованным лицом заявление не соответствует требованиям ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ.
При этом, такое решение уполномоченного органа должно быть мотивированным в соответствии с позициями, обозначенными в ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ.
Отказ в предоставлении земельного участка по основаниям, не указанным в действующем законодательстве, является незаконным.
Как правильно установил суд первой инстанции, представленное департаментом в качестве решения по заявлению КФХ письмо от 13.11.14 г. приведенным выше требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ не соответствует: в нем не приведено позиции департамента об оценке соответствия заявления КФХ требованиям ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ. Те обстоятельства, на которые ссылается департамент в названном письме, не названы в законе N 74-ФЗ в качестве основания для отказа в предоставлении КФХ в аренду земельного участка.
Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что департамент допустил противоречащее ст. 12 закона N 74-ФЗ бездействие в отношении заявления КФХ, выразившееся в не рассмотрении данного заявления в сроки и принятия по нему решения в соответствии с требованиями названной нормы закона N 74-ФЗ.
Данное противоречащее ст. 12 закона N 74-ФЗ бездействие также нарушает права и охраняемые законом интересы КФХ, поскольку оно не получило законного решения по поданному им заявлению о предоставлении в аренду спорного земельного участка. Это препятствует осуществлению КФХ предпринимательской деятельности по использованию спорного земельного участка, создает в ней правовую неопределенность.
Суд апелляционной инстанции так же пришел к выводу о том, что данное нарушение прав и законных интересов КФХ незаконным бездействием департамента не может быть компенсировано отзывом департамента на заявление КФХ, предоставленным им суду первой инстанции, в котором департамент привел основания для отклонения заявления КФХ, основанные на положениях ст. 12 закона N 74-ФЗ (т. 1, л.д. 31-33).
Согласно ст. 12 закона N 74-ФЗ, по заявлению о предоставлении в аренду земельного участка уполномоченным органом принимается решение, которое может быть обжаловано в судебном порядке. Отзыв департамента в суде не является таким решением, и его принятие в качестве такового является ущемлением права КФХ на судебную защиту: КФХ имеет право знать о принятом департаментом решении до обращения в суд.
С учетом установленного по данному делу непринятия департаментом как уполномоченным на рассмотрение заявления КФХ органом предусмотренного ст. 12 закона N 74-ФЗ решения по нему, проверка судом по требованию о признании незаконным данного бездействия департамента вопроса о соответствии заявления КФХ требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ, по сути, означает, что суд фактически самостоятельно, за департамент, рассматривает поданное КФХ департаменту заявление о предоставлении в аренду спорного земельного участка, и принимает по нему решение, признавая данное заявление не соответствующим или соответствующим требованиям ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ.
При этом суд первой инстанции рассматривал заявление КФХ с приложениями в том виде, в котором оно поступило в департамент, отказав учесть при этом дополнительное документальное обоснование данного заявления, предоставленное им суду первой инстанции.
Вместе с тем, закон N 74-ФЗ и его ст. 12, не предусматривают возможности рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков судом.
Согласно ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ, рассмотрение таких заявлений отнесено к исключительной компетенции исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение испрашиваемыми земельными участками.
В силу ч. 6 ст. 12 закона N 74-ФЗ к компетенции суда относится проверка законности принятых указанными органами решений по заявлениям не согласных с ними лиц.
Нарушение данной процедуры прохождения заявления о предоставлении в пользование земельных участков является нарушением конституционного принципа разделения властей, в результате которого судебная власть будет принимать на себя функции исполнительной власти.
Суд не обязан и не вправе рассматривать заявления о предоставлении земельных участков за орган исполнительной власти, которому оно адресовано, и в компетенции которого относится его рассмотрение, даже в том случае, когда данный уполномоченный орган не рассмотрел адресованного ему заявления, допустив тем самым незаконное бездействие.
В случае такого уклонения уполномоченного органа от исполнения возложенной на него законом обязанности по рассмотрению поступающих к нему заявлений, суд вправе в качестве адекватного способа восстановления прав и интересов заявителя, нарушенных данным незаконным уклонением, обязать уполномоченный орган исполнить возложенную на него законодательством обязанность путем рассмотрения поступившего к нему заявления и принятия по нему решения в сроки и порядке, установленные действующим законодательством.
В противном случае, фактически рассматривая такое заявление за уполномоченный орган, уклонившийся от его рассмотрения, суд подменяет данный орган и принимает на себя не переданную ему действующим законодательством функцию органа исполнительной власти - в данном случае применительно к заявлению КФХ по распоряжению земельными участками.
Однако, арбитражный суд не вправе подменять функции уполномоченного органа исполнительной власти в ведении которого находиться принятие решения о предоставлении земельного участка в аренду, либо об отказе в этом.
КФХ в апелляционной жалобе также прямо указывает, что суд первой инстанции при разрешении спора допустил существенное процессуальное нарушение, выразившееся в ошибочном определении предмета заявления (материально-правовых требований к департаменту), что является исключительным диспозитивным правом КФХ как заявителя по делу. Допущенное, по мнению КФХ, судом первой инстанции процессуальное нарушение заключается в том, что заявление КФХ содержало в себе требование о признании незаконным бездействия государственного органа, однако оно было рассмотрено судом первой инстанции как заявление о признании незаконным решения государственного органа. Основываясь на изложенном КФХ в апелляционной жалобе указывает, что в связи с указанным допущенным судом первой инстанции неверным определением заявленного КФХ требования (вместо требования об оспаривании бездействия судом фактически рассмотрено требование об оспаривании отказа), в судебном процессе были рассмотрены обстоятельства дела, которые существенно отличались от заявленных требований, а поэтому в судебном акте, содержатся неправомерные выводы и ошибочные заключения. Так, заявленные КФХ требования о признании незаконным бездействия департамента основывались на том, что КФХ в установленный законом срок не было получено решения департамента о предоставлении в аренду спорного земельного участка на основании поданного заявления с перечнем необходимых документов. Отказывая КФХ в признании незаконным этого обжалованного КФХ бездействия департамента, суд первой инстанции нарушил положения п. 1 ст. 65, п. 5 ст. 200 АПК РФ, согласившись с доводами департамента, при отсутствии доказательств направления в адрес КФХ решения о предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения в аренду или решения об отказе.
Основываясь на изложенном КФХ в апелляционной жалобе указывает, что таким образом судом первой инстанции не было рассмотрено по существу требование КФХ о незаконности бездействия департамента, решение суда содержит только выводы по вопросу об обжаловании отказа государственного органа и признания его незаконным.
В соответствии с нормами АПК РФ, определение предмета спора, формулирование требований, которые подлежат рассмотрению в суде, отнесено к исключительным полномочиям заявителя (истца) по делу. К компетенции суда отнесено определение процедуры судопроизводства по заявленным требованиям (с учетом требований АПК РФ) и применимых к спорным правоотношениям норм права.
Согласно п. 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", принимая решение об удовлетворении заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований.
С учетом изложенного, в рамках рассматриваемого дела судом должно было быть рассмотрено именно то требование, которое сформулировал заявитель по делу - КФХ: о признании незаконным именно бездействия департамента по принятию решения по заявлению о предоставлении КФХ в аренду спорного земельного участка, а не требование о признании незаконным решения департамента об отказе в удовлетворении заявления, которого КФХ не заявлял. Этого решения на дату обращения КФХ в суд с заявлением принято не было, а то письмо департамента, что было представлено позднее суду первой инстанции, не соответствует по своему содержанию требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ. В качестве такого решения департамента также не может быть принят отзыв департамента на рассматриваемое в рамках настоящего заявление КФХ, предоставленный им суду первой инстанции. В связи с этим письмо указанное письмо департамента и его отзыв суду первой инстанции не могут быть квалифицированы в качестве устранения допущенного незаконным бездействием департамента по не рассмотрению заявления КФХ, поданного в порядке ст. 12 закона N 74-ФЗ прав и законных интересов КФХ путем более позднего рассмотрения данного заявления и принятия по нему соответствующего требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ по срокам, содержанию и процедуре решения.
Основываясь на приведенных выше обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит предусмотренных нормами гл. 24 АПК РФ, в процедуре которой рассматривается данное дело, процессуальных оснований для оценки вопроса о том, подлежало ли удовлетворению адресованное департаменту заявление КФХ с учетом доводов, изложенных департаментом в отзыве на заявление в суд первой инстанции и доводов КФХ по существу заявления в обоснование необходимости КФХ данного участка и наличия у КФХ возможности его использовать - эти вопросы обязан рассмотреть департамент как уполномоченный на рассмотрение заявления КФХ орган с соблюдением требований ст. 12 закона N 74-ФЗ, поскольку департамент от рассмотрения заявления КФХ в данной процедуре закона N 74-ФЗ фактически уклонился. Как уже было обосновано выше, суд как орган судебной власти не вправе исполнять функции департамента в сфере распоряжения земельными участками.
Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что требование КФХ о признании незаконным бездействия департамента, выразившегося в не рассмотрении заявления КФХ о предоставлении спорного земельного участка подлежало удовлетворению на основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ, поскольку данное бездействие, как обосновано выше судом апелляционной инстанции, противоречит требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ в действовавшей на дату поступления заявления в департамент редакции, и реально нарушает права и законные интересы КФХ в сфере предпринимательской деятельности.
В связи с изложенным решение суда первой инстанции подлежит изменению судом апелляционной инстанции в указанной части с принятием нового судебного акта о признании незаконным оспариваемого КФХ бездействия департамента.
В силу положений п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
КФХ в заявлении в качестве способа устранения допущенного департаментом незаконного бездействия в отношении заявления КФХ о представлении спорного земельного участка в аренду просит суд обязать департамент устранить допущенное нарушение его прав и законных интересов путем направления ему в течение месяца с даты вступления в законную силу решения суда проекта договора аренды спорного земельного участка.
Данное требование КФХ об обязании департамента направить в его адрес проекта договора аренды вытекает из первого основного требования - об оспаривании бездействия департамента по непринятию решения по заявлению КФХ о предоставлении в аренду участка, производно от него и фактически направлено на устранение допущенного департаментом нарушения путем совершения им публично-правовых функций в пределах компетенции.
При этом отсутствует материально-правовое требование КФХ к департаменту о понуждении к заключению договора аренды, а имеет место быть основанное на п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ процессуально-правовое требование к суду о защите нарушенного или оспариваемого права (строго по нормам п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ - это не самостоятельное требование, а избранный заявителем по делу способ восстановления его нарушенного права, который он просит применить суд). Характеризующие содержание и правовую природу указанного требования КФХ элементы в совокупности свидетельствуют об отсутствии материально-правового требования и о наличии публичных правоотношений.
Оценив избранный КФХ способ устранения нарушения его прав и интересов, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что он не соответствует степени и характеру допущенного департаментом нарушения данных прав и интересов КФХ.
Избранный КФХ способ защиты не соответствует ни положениям АПК РФ (ст. 4), ни ст. 12 ГК РФ.
КФХ как заявитель по делу не наделено правом определения процессуального порядка рассмотрения спора.
Предваряя возможный довод КФХ о том, что обязание департамента рассмотреть заявление КФХ в соответствии с требованиями закона N 74-ФЗ не восстановит нарушенных незаконным бездействием департамента прав КФХ, так как департамент уже изложил свою позицию по заявлению КФХ в отзыве в суд первой инстанции и, исходя из этого, при рассмотрении заявления КФХ откажет в его удовлетворении руководствуясь данной позиций, что повлечет новые споры, суд апелляционной инстанции полагает необходимым указать КФХ, что данные доводы не влияют на существо рассмотренного в рамках настоящего дела требования о признании незаконным бездействия департамента по нерассмотрению заявления КФХ о предоставлении в аренду спорного участка. Требование о понуждении департамента заключить с КФХ договор аренды участка предметом данного спора, рассматриваемого в порядке гл. 24 АПК РФ, не является. Оно носит исковой характер и должно заявляться в качестве самостоятельного с соблюдением установленной ГК РФ процедуры.
Сходная позиция по аналогичному доводу высказана судом кассационной инстанции в постановлении от 24.03.15 г. по сходному делу N А53-15688/2014.
В рассматриваемом деле изложенное в просительной части требование КФХ об обязании департамента направить в его адрес проект договора купли-продажи, как уже отмечалось ранее, не является самостоятельным материально-правовым требованием, а производно от основного требования о признании незаконным бездействия департамента по непринятию решения по заявлению КФХ о предоставлении участка в аренду, и представляет собою испрашиваемый КФХ способ устранения нарушения прав оспариваемым им незаконным бездействием.
Вместе с тем, согласно п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, установление незаконности действий, бездействия соответствующего органа создает у суда самостоятельную обязанность определить способ восстановления нарушенного права, вне зависимости от того, просил заявитель об этом, или нет.
При этом определение надлежащего способа отнесено к компетенции суда.
При определении такого способа устранения допущенного департаментом нарушения прав и законных интересов КФХ, который бы соответствовал допущенному департаментом нарушению, был ему соразмерен, суд апелляционной инстанции учитывает следующие обстоятельства:
- - требуя от суда на основании п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ обязать департамент направить в его адрес проект договора аренду спорного земельного участка, КФХ фактически просит суд удовлетворить поданное им департаменту на основании ст. 12 закона N 74-ФЗ заявление о предоставлении данного участка в аренду;
- - в данном деле КФХ оспаривается (как им прямо указано в заявлении и в апелляционной жалобе) не решение департамента об отказе в удовлетворении заявления о предоставлении спорного земельного участка в аренду на основании ст. 12 закона N 74-ФЗ, а незаконное бездействие департамента по непринятию решения по указанному заявлению КФХ;
- - материалами дела подтверждается, что департамент допустил незаконное бездействие, не рассмотрев поданного КФХ заявления в установленные ст. 12 закона N 74-ФЗ сроки, не приняв по нему решения по процедуре и содержанию, которые бы соответствовали требованиям ст. 12 закона N 74-ФЗ;
- - арбитражный суд не уполномочен на рассмотрение поданного КФХ департаменту в порядке ст. 12 закона N 74-ФЗ заявления и на принятие по нему решения за департамент;
- - обязание департамента направить КФХ проект договора аренды земельного участка может быть, при определенных обстоятельствах, следствием признания судом незаконным решения департамента об отказе в удовлетворении заявления КФХ о предоставлении данного участка в аренду.
С учетом всех приведенных выше позиций суд апелляционной инстанции полагает, что при указанных обстоятельствах возложение в порядке п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ на департамент обязанности по направлению КФХ проекта договора аренды спорного земельного участка означало бы в данном случае подмену судом функций административно-распорядительных и публичных функций иного административного органа, осуществляющего публичную деятельность, и противоречит ч. 1 ст. 12 закона N 74-ФЗ, в силу которой рассмотрение заявлений КФХ о предоставлении в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям исполнительных органов государственной власти или органа местного самоуправления.
Кроме того, ст. 12 закона N 74-ФЗ установлена специальная процедура рассмотрения подобных заявлений и круг вопросов, которые должен выяснить уполномоченный орган исполнительной власти при рассмотрении заявления.
Проверка таких соответствий предъявляемым законом и подзаконными нормативными актами требованиям в полномочия судебных органов не входит.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.02.16 г. по делу N А53-2446/2015, от 02.12.2014 по делу N А53-15688/2014, от 13.03.2015 по делу N А53-19037/2014, от 24.03.2015 по делу N А53-15688/2014.
С учетом изложенного, заявленный КФХ способ устранения департаментом допущенного им нарушения судом апелляционной инстанции не принимается как избыточный, не соответствующий существу допущенного департаментом нарушения прав КФХ.
Основываясь на приведенных выше обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что надлежащим, соответствующим существу допущенного незаконным бездействием департамента нарушения, выразившегося в не рассмотрении в соответствии со ст. 12 закона N 74-ФЗ заявления КФХ способом его устранения является обязание судом департамента устранить данное незаконное бездействие путем совершения действия, которое департамент не совершил: рассмотреть не рассмотренное заявление КФХ и принять по нему решение в соответствии с требованиями ст. 12 закона N 74-ФЗ.
При этом суд апелляционной инстанции первой инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о том, что заявление КФХ от 17.10.14 г. исх. N 279, поступившее в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14, бездействие департамента в отношении которого оспаривается в данном деле, необходимо рассматривать с учетом положений законодательства, вступившего в законную силу после поступления данного заявления в департамент, в том числе с учетом ст. 39.18 ЗК РФ, а не ст. 12 закона N 74-ФЗ в редакции, действовавшей в период поступления данного заявления в департамент.
Положения ст. 39.18 ЗК РФ, с 01.03.15 г. регулирующей особенности предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, на которые сослался суд первой инстанции, не подлежат применению к спорным правоотношениям, возникшим в октябре 2014 года - заявление КФХ от 17.10.14 г. исх. N 279, поступило в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14
В связи с изложенным суд апелляционной инстанции считает необходимым обязать департамент рассмотреть заявление КФХ от 17.10.14 г. исх. N 279, поступившее в департамент 20.10.14 г. за вх. N 52-2705-ж/14, на основании положений ст. 12 закона N 74-ФЗ в редакции, действовавшей на дату обращения КФХ с данным заявлением в департамент.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции по приведенным вышек основаниям подлежит изменению в указанной части с принятием судом апелляционной инстанции нового судебного акта. Апелляционная жалоба КФХ удовлетворяется частично.
Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных участвующими в деле лицами на всех стадиях судебного разбирательства по делу (в т.ч. в первой и апелляционной инстанциях) может быть разрешен судом первой инстанции по заявлению участвующих в деле лиц в течение 6 месяцев с даты вступления в законную силу последнего судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела по существу в соответствии со ст. 112 АПК РФ.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.11.2015 по делу N А32-3721/2015 изменить, признать незаконным бездействие Департамента имущественных отношений Краснодарского края, выразившееся в нерассмотрении заявления КФХ "Максименко А.И." от 17.10.2014 г. исх. N 279 (входящий N 52-2705-ж/14 от 20.10.2014 г.) в установленные сроки и в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в действовавшей в период поступления указанного заявления КФХ "Максименко А.И." в Департамент имущественных отношений Краснодарского края редакции. Обязать Департамент имущественных отношений Краснодарского края устранить допущенное незаконным бездействием нарушение прав и законных интересов КФХ "Максименко А.И." путем рассмотрения заявления КФХ "Максименко А.И." от 17.10.2014 г. исх. N 279 (входящий N 52-2705-ж/14 от 20.10.2014 г.) и принятия по нему решения в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в действовавшей в период поступления в Департамент имущественных отношений Краснодарского края указанного заявления редакции и в установленные указанной нормой сроки, исчисляемые с даты вступления настоящего постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда в законную силу.
В оставшейся части решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.11.2015 по делу N А32-3721/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу удовлетворить частично.
Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции считается дата его изготовления в полном объеме.
Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.
Председательствующий
Н.Н.СМОТРОВА
Судьи
Г.А.СУРМАЛЯН
С.С.ФИЛИМОНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)