Судебные решения, арбитраж
Разделы:
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обстоятельства: Истица полагает незаконным и нарушающим ее права отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Судья: Паршукова Н.В.
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:
председательствующего Костикова С.И.
судей Науменко Б.И., Струковой А.А.
при секретаре Л.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области на решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 11 апреля 2017 года, которым административный иск Я. к территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области об оспаривании бездействия и о возложении обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка удовлетворено:
- - признано незаконным бездействие территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области, выразившееся в нерассмотрении в установленный законом срок заявления Я. вх. N от 14 июля 2016 года;
- - признан незаконным отказ территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, выраженный в письме N от 27 сентября 2016 года;
- - на территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области возложена обязанность по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" путем издания соответствующего распорядительного акта и направления его в орган кадастрового учета и Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Заслушав доклад судьи Струковой А.А., объяснения представителя территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области - Ж., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя Я. - Ф., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Я. обратилась в суд с указанным административным иском, ссылаясь на то, что на основании договоров купли-продажи от 11 марта 2016 года она с 28 марта 2016 года является собственником квартиры N общей площадью <данные изъяты> кв. м с кадастровым номером N и квартиры N общей площадью <данные изъяты> кв. м 1 с кадастровым номером N, которые расположены в двухквартирном доме N по <адрес>. В соответствии с договором аренды земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, N от 16 марта 2007 года и на основании соглашения от 11 марта 2016 года об уступке прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка она является арендатором земельного участка с кадастровым номером N площадью <данные изъяты> кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - эксплуатация индивидуального жилого дома, расположенного по <адрес>. В соответствии с выпиской из Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск" земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне Ж2.1 - зона застройки среднеэтажными жилыми домами (1 группа) в центральной исторической части города, где допускается строительство многоквартирных жилых домов до 5 надземных этажей, включая мансардный. В целях приведения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N в соответствие с требованиями градостроительного регламента и учитывая ошибочность установления в 2006 году вида разрешенного использования земельного участка "эксплуатация индивидуального жилого дома", 14 июля 2016 года Я. обратилась к административному ответчику с заявлением о выдаче соответствующего документа об изменении разрешенного использования данного земельного участка с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "среднеэтажная жилая застройка". Ответ на данное заявление не получила. 20 января 2017 года узнала, что 27 сентября 2016 года территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области ей было отказано в удовлетворении ее заявления от 14 января 2016 года, поскольку административным ответчиком подано в арбитражный суд исковое заявление об оспаривании действий филиала ФГУП "ФКП Росреестра" по Калининградской области по внесению изменений по объекту недвижимости с кадастровым номером N (жилой дом по <адрес>) с индивидуального жилого дома на многоквартирный. Полагая незаконным и нарушающим ее права отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка, просила признать незаконными бездействие административного ответчика, выразившееся в нерассмотрении ее заявления от 14 июля 2016 года, и отказ административного ответчика от 27 сентября 2016 года в изменении вида разрешенного использования участка, а также обязать административного ответчика изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "среднеэтажная многоквартирная жилая застройка" путем издания соответствующего документа и направления документа в орган кадастрового учета и Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
В ходе производства по делу Я. требования уточнила и просила возложить на административного ответчика обязанность по изменению вида разрешенного использования указанного земельного участка на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" с учетом изменений, внесенных в Правила землепользования и застройки города Светлогорска решением городского совета депутатов от 28 октября 2016 года N.
Судом вынесено решение, изложенное выше.
В апелляционной жалобе территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области ставит вопрос об отмене решения, ссылаясь, в частности, на то, что изменение разрешенного использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение договора аренды земельного участка, к чему нельзя понудить собственника земельного участка исключительно по усмотрению арендатора. Считает незаконным постановку на государственный кадастровый учет жилых помещений (в том числе квартир) в индивидуальном жилом доме и последующее их введение в гражданский оборот. Обращает внимание на то, что согласно акту от 2 июня 2014 года обследования земельного участка с кадастровым номером N площадью <данные изъяты> кв. м, сформированного без участия территориального управления ФАУГИ под благоустройство и смежного с земельным участком с кадастровым номером N, фактически дом на участке с кадастровым номером N разрушен и не используется в качестве жилого, что подтверждено соответствующей фототаблицей.
Проверив законность и обоснованность решения, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает решение подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе в административном иске.
Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком не представлено доказательств рассмотрения в установленный срок и направления ответа Я. на ее заявление от 14 июля 2016 года, а содержащийся в письме территориального управления ФАУГИ от 27 сентября 2016 года (копия которого вручена представителю административного истца в предварительном судебном заседании 20 января 2017 года) отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка противоречит п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 85 ЗК РФ, ч. ч. 2, 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ и ст. 31.1 градостроительного регламента в составе Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск", утвержденного решением городского совета депутатов МО "Городское поселение "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N в редакции от 28 октября 2016 года N).
С такими суждениями нельзя согласиться.
По смыслу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ решение об удовлетворении заявленных требований о признании бездействия незаконным может быть принято при одновременном наличии двух условий:
- - несоответствие оспариваемого бездействия нормативным правовым актам;
- - нарушение оспариваемым бездействием прав, свобод и законных интересов административного истца.
Целью обращения в суд является не формальное признание оспариваемого бездействия незаконным, а реальная судебная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений путем возложения на административного ответчика конкретной обязанности по устранению нарушения прав, свобод и законных интересов истца или препятствий к их осуществлению (ст. ст. 3, 4, п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).
Как следует из материалов дела, заявление Я. от 14 июля 2016 года об изменении вида разрешенного использования рассмотрено территориальным органом ФАУГИ, который действительно не представил доказательств вручения ответа на заявление, но передал копию такого ответа в предварительном судебном заседании представителю административного истца, который, в свою очередь, не настаивал на повторном рассмотрении заявления Я. и (или) дополнительном вручении копии этого документа, что свидетельствует об отсутствии реального нарушения прав Я. оспариваемым бездействием на момент разрешения спора.
Само по себе несоблюдение территориальным органом ФАУГИ установленного законом срока рассмотрения заявления гражданина не является безусловным основанием для удовлетворения административного иска Я. об оспаривании бездействия при том, что у суда отсутствуют основания к возложению в порядке п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ на административного ответчика обязанности по совершению определенных действий, в связи с чем в удовлетворении административного иска в этой части следует отказать.
Что касается отказа территориального органа ФАУГИ в удовлетворении заявления Я. от 14 июля 2016 года об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "среднеэтажная жилая застройка", то он законных прав и интересов Я. не нарушает.
Так, на основании п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Зонирование территории для строительства регламентировано Градостроительным кодексом РФ, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Границы территориальных зон устанавливаются в правилах землепользования и застройки муниципальных образований (ч. 2 ст. 30, ст. 34 Градостроительного кодекса РФ).
Согласно карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск", утвержденных решением городского совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N, принадлежащий Я. на праве аренды земельный участок расположен в зоне Ж2.1 "Зона застройки малоэтажными жилыми домами в центральной исторической части города", в связи с чем Я. неправомерно ставила в своем заявлении от 14 июля 2016 года вопрос об изменении вида разрешенного использования на "среднеэтажная жилая застройка".
Ссылки в ходе производства по делу на то, что решением городского совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 28 октября 2016 года N внесены соответствующие изменения в Правила землепользования и застройки являются ошибочными, поскольку карта градостроительного зонирования территории этим решением представительного органа муниципального образования не изменена.
Кроме того, коллегия учитывает, что выраженный в письме территориального управления ФАУГИ от 27 сентября 2016 года отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка мотивирован обращением территориального управления ФАУГИ в арбитражный суд с требованиями об оспаривании действий филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Калининградской области по внесению изменений по объекту недвижимости с кадастровым номером N (жилой дом по <адрес>) с жилого дома на многоквартирный.
Как видно из материалов дела, соответствующее заявление действительно было подготовлено и подано 20 февраля 2017 года в арбитражный суд, определением судьи от 21 февраля 2017 года заявление принято к производству арбитражного суда.
Таким образом, на момент рассмотрения заявления Я. от 14 июля 2016 года административным ответчиком действительно осуществлялась работа по подготовке соответствующего искового заявления и в ситуации, когда территориальное управление ФАУГИ поставило под сомнение законность кадастрового учета изменений объекта с "жилой дом" на "многоквартирный жилой дом", отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка не противоречил закону и не нарушал законных прав Я.
В дальнейшем определением арбитражного суда по делу N А21-1174/2017 от 28 апреля 2017 года производство по делу по заявлению территориального управления ФАУГИ к ФГБУ "ФКП Росреестра" по Калининградской области, 3-е лицо - Я., прекращено по мотиву подведомственности спора суду общей юрисдикции, что само по себе не свидетельствует о необоснованности ответа территориального управления ФАУГИ от 27 сентября 2016 года.
Решение суда в части возложения на административного ответчика обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" коллегия также находит подлежащим отмене.
Как усматривается из материалов дела, по договору N от 16 марта 2007 года, заключенному между территориальным управлением ФАУГИ и Ж. и Л. как сособственниками индивидуального жилого дома N по <адрес>, в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора был предоставлен на 49 лет земельный участок площадью <данные изъяты> кв. м с кадастровым номером N пропорционально долям в праве общей долевой собственности на объект недвижимости, расположенный на указанном земельном участке.
Договором предусмотрено, что разрешенное использование участка - эксплуатация жилого дома (п. 1.3.2); на земельном участке имеется жилой дом общей площадью <данные изъяты> кв. м, жилой площадью <данные изъяты> кв. м (п. 1.3.3); земельный участок расположен во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск - Отрадное (п. 1.4.2); режим хозяйствования, проживания и природопользования на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск - Отрадное установлен в соответствии с п. 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425 (п. 1.4.3).
При этом в пункте 3.1.1 договора в качестве одной из обязанностей арендаторов закреплено, что арендаторы обязуются использовать земельный участок исключительно для целей, обозначенных в п. 1.3 договора, то есть для эксплуатации жилого дома площадью <данные изъяты> кв. м. Изменение разрешенного использования земельного участка может осуществляться только с согласия территориального управления ФАУГИ.
Договор аренды зарегистрирован в установленном порядке.
Также зарегистрировано 15 декабря 2006 года право собственности Российской Федерации на указанный земельный участок с указанием его назначения - для эксплуатации индивидуального жилого дома.
Согласно кадастровому плану земельного участка с момента его постановки на государственный кадастровый учет (т.е. с 9 октября 2006 года) разрешенное использование участка - для обслуживания индивидуального жилого дома, обременение - весь участок входит во вторую зону округа санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное.
11 марта 2016 года Я. подписала договоры купли-продажи квартир N и N в жилом доме N по <адрес>.
В этот же день, 11 марта 2016 года Я. подписала соглашение об уступке прав и обязанностей арендатора по договору N от 16 марта 2007 года.
Право собственности Я. на квартиры, а также указанное соглашение зарегистрированы 28 марта 2016 года.
Таким образом, на момент приобретения квартир и права аренды земельного участка Я. было известно об ограничениях в использовании земельного участка, расположенного во второй зоне охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное" и предназначенного исключительно для эксплуатации индивидуального жилого дома, а также о предусмотренном договором ограничении права на изменение вида разрешенного использования земельного участка с согласия представителя собственника земельного участка, то есть территориального управления ФАУГИ по Калининградской области, которое соответствующего согласия не дало.
Выводы суда первой инстанции о том, что Я. как арендатор земельного участка имеет право на выбор любого вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны, исключительно по собственному на то усмотрению основаны на неправильном применении норм действующего законодательства.
Абзац 2 пункта 2 статьи 7 и пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускают использование земельных участков их правообладателями в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
Градостроительным регламентом предусмотрено, что на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящие к их истощению (п. 6 ст. 32 Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск").
В статье 31.1 Правил землепользования и застройки определено, что основными видами разрешенного использования земельных участков, расположенных в зоне Ж2.1 "Зона застройки малоэтажными жилыми домами" являются, в частности, многоквартирные жилые дома до 4 надземных этажей, включая мансардный, и блокированные жилые дома 1 - 3 надземных этажей (включая мансардный), при этом парковки, необходимые в соответствии с рекомендациями СНиП должны входить в границы участков этих объектов.
Размещение многоквартирных жилых домов и парковок к ним не связано непосредственно с развитием курортного дела, в связи с чем в пункте 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425, на который имеется ссылка в договоре аренды спорного земельного участка, прямо запрещено строительство жилых домов.
Кроме того, из выданной по заявлению Я. выписки из Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск" видно, что спорный земельный участок также находится в придорожной полосе автодороги III категории.
Градостроительным регламентом установлен особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, в частности, определено, что строительство в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги (п. 7 ст. 32 Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск").
Таким образом, возможность осуществления ни среднеэтажной многоквартирной застройки (как об этом Я. ставила вопрос первоначально), ни малоэтажной застройки (как об этом высказался суд первой инстанции) исключительно по усмотрению арендатора не предусмотрена градостроительным регламентом.
Кроме того, правовые нормы, содержащиеся в п. 2 ст. 7 и п. 3 ст. 85 ЗК РФ, подлежат применению во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.
Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Согласно пункту 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.
В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.
Я. как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя по договору аренды изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.
Приняв на себя в 2016 году права и обязанности по вышеуказанному договору аренды от 16 марта 2007 года, Я. как арендатор выразила свое согласие на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, установленным до принятия Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск".
Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статей 7, 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.
В соответствии с положениями статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон. Статьи 450 и 451 ГК РФ предусматривают, что договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.
Таких обстоятельств из материалов дела не усматривается.
Следовательно, в данной ситуации у территориального управления ФАУГИ как у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.
Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды.
В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.
Земельным кодексом РФ установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.
Спорный земельный участок, учтенный в государственном кадастре в 2006 году как предназначенный для обслуживания индивидуального жилого дома, предоставлялся в аренду для целей, не связанных со строительством, на основании распоряжения территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 15 марта 2007 года N без проведения торгов. При этом предоставление участка в аренду было обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для эксплуатации существующего жилого дома.
Обращение же Я. с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворении административного иска не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе Я. в иске.
Руководствуясь ст. ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 11 апреля 2017 года отменить и вынести новое решение, которым в удовлетворении административного иска Я. к территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области об оспаривании бездействия и о возложении обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка - отказать.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ КАЛИНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА ОТ 19.07.2017 ПО ДЕЛУ N 33А-3497/2017
Требование: О возложении обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка.Разделы:
Правовой режим земель поселений; Земельные правоотношения
Обстоятельства: Истица полагает незаконным и нарушающим ее права отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 июля 2017 г. по делу N 33а-3497/2017
Судья: Паршукова Н.В.
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:
председательствующего Костикова С.И.
судей Науменко Б.И., Струковой А.А.
при секретаре Л.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области на решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 11 апреля 2017 года, которым административный иск Я. к территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области об оспаривании бездействия и о возложении обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка удовлетворено:
- - признано незаконным бездействие территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области, выразившееся в нерассмотрении в установленный законом срок заявления Я. вх. N от 14 июля 2016 года;
- - признан незаконным отказ территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, выраженный в письме N от 27 сентября 2016 года;
- - на территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области возложена обязанность по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" путем издания соответствующего распорядительного акта и направления его в орган кадастрового учета и Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Заслушав доклад судьи Струковой А.А., объяснения представителя территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области - Ж., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя Я. - Ф., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия
установила:
Я. обратилась в суд с указанным административным иском, ссылаясь на то, что на основании договоров купли-продажи от 11 марта 2016 года она с 28 марта 2016 года является собственником квартиры N общей площадью <данные изъяты> кв. м с кадастровым номером N и квартиры N общей площадью <данные изъяты> кв. м 1 с кадастровым номером N, которые расположены в двухквартирном доме N по <адрес>. В соответствии с договором аренды земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, N от 16 марта 2007 года и на основании соглашения от 11 марта 2016 года об уступке прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка она является арендатором земельного участка с кадастровым номером N площадью <данные изъяты> кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - эксплуатация индивидуального жилого дома, расположенного по <адрес>. В соответствии с выпиской из Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск" земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне Ж2.1 - зона застройки среднеэтажными жилыми домами (1 группа) в центральной исторической части города, где допускается строительство многоквартирных жилых домов до 5 надземных этажей, включая мансардный. В целях приведения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N в соответствие с требованиями градостроительного регламента и учитывая ошибочность установления в 2006 году вида разрешенного использования земельного участка "эксплуатация индивидуального жилого дома", 14 июля 2016 года Я. обратилась к административному ответчику с заявлением о выдаче соответствующего документа об изменении разрешенного использования данного земельного участка с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "среднеэтажная жилая застройка". Ответ на данное заявление не получила. 20 января 2017 года узнала, что 27 сентября 2016 года территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области ей было отказано в удовлетворении ее заявления от 14 января 2016 года, поскольку административным ответчиком подано в арбитражный суд исковое заявление об оспаривании действий филиала ФГУП "ФКП Росреестра" по Калининградской области по внесению изменений по объекту недвижимости с кадастровым номером N (жилой дом по <адрес>) с индивидуального жилого дома на многоквартирный. Полагая незаконным и нарушающим ее права отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка, просила признать незаконными бездействие административного ответчика, выразившееся в нерассмотрении ее заявления от 14 июля 2016 года, и отказ административного ответчика от 27 сентября 2016 года в изменении вида разрешенного использования участка, а также обязать административного ответчика изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "среднеэтажная многоквартирная жилая застройка" путем издания соответствующего документа и направления документа в орган кадастрового учета и Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
В ходе производства по делу Я. требования уточнила и просила возложить на административного ответчика обязанность по изменению вида разрешенного использования указанного земельного участка на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" с учетом изменений, внесенных в Правила землепользования и застройки города Светлогорска решением городского совета депутатов от 28 октября 2016 года N.
Судом вынесено решение, изложенное выше.
В апелляционной жалобе территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области ставит вопрос об отмене решения, ссылаясь, в частности, на то, что изменение разрешенного использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение договора аренды земельного участка, к чему нельзя понудить собственника земельного участка исключительно по усмотрению арендатора. Считает незаконным постановку на государственный кадастровый учет жилых помещений (в том числе квартир) в индивидуальном жилом доме и последующее их введение в гражданский оборот. Обращает внимание на то, что согласно акту от 2 июня 2014 года обследования земельного участка с кадастровым номером N площадью <данные изъяты> кв. м, сформированного без участия территориального управления ФАУГИ под благоустройство и смежного с земельным участком с кадастровым номером N, фактически дом на участке с кадастровым номером N разрушен и не используется в качестве жилого, что подтверждено соответствующей фототаблицей.
Проверив законность и обоснованность решения, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает решение подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе в административном иске.
Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком не представлено доказательств рассмотрения в установленный срок и направления ответа Я. на ее заявление от 14 июля 2016 года, а содержащийся в письме территориального управления ФАУГИ от 27 сентября 2016 года (копия которого вручена представителю административного истца в предварительном судебном заседании 20 января 2017 года) отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка противоречит п. 2 ст. 7, п. 2 ст. 85 ЗК РФ, ч. ч. 2, 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ и ст. 31.1 градостроительного регламента в составе Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск", утвержденного решением городского совета депутатов МО "Городское поселение "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N в редакции от 28 октября 2016 года N).
С такими суждениями нельзя согласиться.
По смыслу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ решение об удовлетворении заявленных требований о признании бездействия незаконным может быть принято при одновременном наличии двух условий:
- - несоответствие оспариваемого бездействия нормативным правовым актам;
- - нарушение оспариваемым бездействием прав, свобод и законных интересов административного истца.
Целью обращения в суд является не формальное признание оспариваемого бездействия незаконным, а реальная судебная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений путем возложения на административного ответчика конкретной обязанности по устранению нарушения прав, свобод и законных интересов истца или препятствий к их осуществлению (ст. ст. 3, 4, п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).
Как следует из материалов дела, заявление Я. от 14 июля 2016 года об изменении вида разрешенного использования рассмотрено территориальным органом ФАУГИ, который действительно не представил доказательств вручения ответа на заявление, но передал копию такого ответа в предварительном судебном заседании представителю административного истца, который, в свою очередь, не настаивал на повторном рассмотрении заявления Я. и (или) дополнительном вручении копии этого документа, что свидетельствует об отсутствии реального нарушения прав Я. оспариваемым бездействием на момент разрешения спора.
Само по себе несоблюдение территориальным органом ФАУГИ установленного законом срока рассмотрения заявления гражданина не является безусловным основанием для удовлетворения административного иска Я. об оспаривании бездействия при том, что у суда отсутствуют основания к возложению в порядке п. 1 ч. 2 и п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ на административного ответчика обязанности по совершению определенных действий, в связи с чем в удовлетворении административного иска в этой части следует отказать.
Что касается отказа территориального органа ФАУГИ в удовлетворении заявления Я. от 14 июля 2016 года об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "среднеэтажная жилая застройка", то он законных прав и интересов Я. не нарушает.
Так, на основании п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Зонирование территории для строительства регламентировано Градостроительным кодексом РФ, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Границы территориальных зон устанавливаются в правилах землепользования и застройки муниципальных образований (ч. 2 ст. 30, ст. 34 Градостроительного кодекса РФ).
Согласно карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск", утвержденных решением городского совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N, принадлежащий Я. на праве аренды земельный участок расположен в зоне Ж2.1 "Зона застройки малоэтажными жилыми домами в центральной исторической части города", в связи с чем Я. неправомерно ставила в своем заявлении от 14 июля 2016 года вопрос об изменении вида разрешенного использования на "среднеэтажная жилая застройка".
Ссылки в ходе производства по делу на то, что решением городского совета депутатов МО "Город Светлогорск" от 28 октября 2016 года N внесены соответствующие изменения в Правила землепользования и застройки являются ошибочными, поскольку карта градостроительного зонирования территории этим решением представительного органа муниципального образования не изменена.
Кроме того, коллегия учитывает, что выраженный в письме территориального управления ФАУГИ от 27 сентября 2016 года отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка мотивирован обращением территориального управления ФАУГИ в арбитражный суд с требованиями об оспаривании действий филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Калининградской области по внесению изменений по объекту недвижимости с кадастровым номером N (жилой дом по <адрес>) с жилого дома на многоквартирный.
Как видно из материалов дела, соответствующее заявление действительно было подготовлено и подано 20 февраля 2017 года в арбитражный суд, определением судьи от 21 февраля 2017 года заявление принято к производству арбитражного суда.
Таким образом, на момент рассмотрения заявления Я. от 14 июля 2016 года административным ответчиком действительно осуществлялась работа по подготовке соответствующего искового заявления и в ситуации, когда территориальное управление ФАУГИ поставило под сомнение законность кадастрового учета изменений объекта с "жилой дом" на "многоквартирный жилой дом", отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка не противоречил закону и не нарушал законных прав Я.
В дальнейшем определением арбитражного суда по делу N А21-1174/2017 от 28 апреля 2017 года производство по делу по заявлению территориального управления ФАУГИ к ФГБУ "ФКП Росреестра" по Калининградской области, 3-е лицо - Я., прекращено по мотиву подведомственности спора суду общей юрисдикции, что само по себе не свидетельствует о необоснованности ответа территориального управления ФАУГИ от 27 сентября 2016 года.
Решение суда в части возложения на административного ответчика обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатация индивидуального жилого дома" на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" коллегия также находит подлежащим отмене.
Как усматривается из материалов дела, по договору N от 16 марта 2007 года, заключенному между территориальным управлением ФАУГИ и Ж. и Л. как сособственниками индивидуального жилого дома N по <адрес>, в аренду со множественностью лиц на стороне арендатора был предоставлен на 49 лет земельный участок площадью <данные изъяты> кв. м с кадастровым номером N пропорционально долям в праве общей долевой собственности на объект недвижимости, расположенный на указанном земельном участке.
Договором предусмотрено, что разрешенное использование участка - эксплуатация жилого дома (п. 1.3.2); на земельном участке имеется жилой дом общей площадью <данные изъяты> кв. м, жилой площадью <данные изъяты> кв. м (п. 1.3.3); земельный участок расположен во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск - Отрадное (п. 1.4.2); режим хозяйствования, проживания и природопользования на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск - Отрадное установлен в соответствии с п. 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425 (п. 1.4.3).
При этом в пункте 3.1.1 договора в качестве одной из обязанностей арендаторов закреплено, что арендаторы обязуются использовать земельный участок исключительно для целей, обозначенных в п. 1.3 договора, то есть для эксплуатации жилого дома площадью <данные изъяты> кв. м. Изменение разрешенного использования земельного участка может осуществляться только с согласия территориального управления ФАУГИ.
Договор аренды зарегистрирован в установленном порядке.
Также зарегистрировано 15 декабря 2006 года право собственности Российской Федерации на указанный земельный участок с указанием его назначения - для эксплуатации индивидуального жилого дома.
Согласно кадастровому плану земельного участка с момента его постановки на государственный кадастровый учет (т.е. с 9 октября 2006 года) разрешенное использование участка - для обслуживания индивидуального жилого дома, обременение - весь участок входит во вторую зону округа санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное.
11 марта 2016 года Я. подписала договоры купли-продажи квартир N и N в жилом доме N по <адрес>.
В этот же день, 11 марта 2016 года Я. подписала соглашение об уступке прав и обязанностей арендатора по договору N от 16 марта 2007 года.
Право собственности Я. на квартиры, а также указанное соглашение зарегистрированы 28 марта 2016 года.
Таким образом, на момент приобретения квартир и права аренды земельного участка Я. было известно об ограничениях в использовании земельного участка, расположенного во второй зоне охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное" и предназначенного исключительно для эксплуатации индивидуального жилого дома, а также о предусмотренном договором ограничении права на изменение вида разрешенного использования земельного участка с согласия представителя собственника земельного участка, то есть территориального управления ФАУГИ по Калининградской области, которое соответствующего согласия не дало.
Выводы суда первой инстанции о том, что Я. как арендатор земельного участка имеет право на выбор любого вида разрешенного использования земельного участка, предусмотренного градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны, исключительно по собственному на то усмотрению основаны на неправильном применении норм действующего законодательства.
Абзац 2 пункта 2 статьи 7 и пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускают использование земельных участков их правообладателями в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.
Градостроительным регламентом предусмотрено, что на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящие к их истощению (п. 6 ст. 32 Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск").
В статье 31.1 Правил землепользования и застройки определено, что основными видами разрешенного использования земельных участков, расположенных в зоне Ж2.1 "Зона застройки малоэтажными жилыми домами" являются, в частности, многоквартирные жилые дома до 4 надземных этажей, включая мансардный, и блокированные жилые дома 1 - 3 надземных этажей (включая мансардный), при этом парковки, необходимые в соответствии с рекомендациями СНиП должны входить в границы участков этих объектов.
Размещение многоквартирных жилых домов и парковок к ним не связано непосредственно с развитием курортного дела, в связи с чем в пункте 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425, на который имеется ссылка в договоре аренды спорного земельного участка, прямо запрещено строительство жилых домов.
Кроме того, из выданной по заявлению Я. выписки из Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск" видно, что спорный земельный участок также находится в придорожной полосе автодороги III категории.
Градостроительным регламентом установлен особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, в частности, определено, что строительство в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги (п. 7 ст. 32 Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск").
Таким образом, возможность осуществления ни среднеэтажной многоквартирной застройки (как об этом Я. ставила вопрос первоначально), ни малоэтажной застройки (как об этом высказался суд первой инстанции) исключительно по усмотрению арендатора не предусмотрена градостроительным регламентом.
Кроме того, правовые нормы, содержащиеся в п. 2 ст. 7 и п. 3 ст. 85 ЗК РФ, подлежат применению во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.
Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Согласно пункту 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.
В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.
Я. как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя по договору аренды изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора.
Приняв на себя в 2016 году права и обязанности по вышеуказанному договору аренды от 16 марта 2007 года, Я. как арендатор выразила свое согласие на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, установленным до принятия Правил землепользования и застройки городского поселения "Город Светлогорск".
Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статей 7, 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.
В соответствии с положениями статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон. Статьи 450 и 451 ГК РФ предусматривают, что договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.
Таких обстоятельств из материалов дела не усматривается.
Следовательно, в данной ситуации у территориального управления ФАУГИ как у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.
Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды.
В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.
Земельным кодексом РФ установлены различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.
Спорный земельный участок, учтенный в государственном кадастре в 2006 году как предназначенный для обслуживания индивидуального жилого дома, предоставлялся в аренду для целей, не связанных со строительством, на основании распоряжения территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 15 марта 2007 года N без проведения торгов. При этом предоставление участка в аренду было обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для эксплуатации существующего жилого дома.
Обращение же Я. с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворении административного иска не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе Я. в иске.
Руководствуясь ст. ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 11 апреля 2017 года отменить и вынести новое решение, которым в удовлетворении административного иска Я. к территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области об оспаривании бездействия и о возложении обязанности по изменению вида разрешенного использования земельного участка - отказать.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)