Судебные решения, арбитраж
Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 08.11.2017.
Постановление в полном объеме изготовлено 15.11.2017.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области
на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.09.2017
по делу N А43-18200/2017,
принятое судьей Леоновым А.В.
по заявлению Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области
о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 17.04.2017 по делу N 693-ФАС52-19/17,
при участии:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Жуковой О.В. по доверенности от 06.04.2017 N МТ-10/3324,
и
Министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.04.2017 по делу N 693-ФАС52-19/17, об обязании Управления внести в реестр недобросовестных поставщиков информацию об обществе с ограниченной ответственностью "ГК Три Кита" (далее - ООО "ГК Три Кита", Общество).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено ООО "ГК Три Кита".
Решением от 21.09.2017 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требований.
Министерство не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушением норм процессуального права и принять по делу новый судебный акт.
Представитель Управления в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.
Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 21.09.2017 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав представителя Управления, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, Министерство организовало аукцион на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, находящегося в государственной собственности и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, категории земель - земли населенных пунктов.
Победителем данного аукциона признано ООО ГК "Три Кита", предложившее наибольший размер ежегодной арендной платы за земельный участок (протокол о результатах аукциона от 09.02.2017 N 2).
15.02.2017 Министерство направило в адрес ООО "ГК Три Кита" для подписания проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, находящегося в государственной собственности и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, категории земель - земли населенных пунктов.
Поскольку по истечении 30 дней Общество не подписало и не возвратило в Министерство проект договора, последнее 04.04.2017 составило протокол об уклонении участника аукциона от заключения договора аренды земельного участка, а 07.04.2017 - обратилось в антимонопольный орган с заявлением о включении ООО ГК "Три Кита" в реестр недобросовестных участников аукциона.
Решением от 17.04.2017 по делу N 693-ФАС52-10/17 Управление отказало во включении сведений об ООО "ГК Три Кита" в реестр недобросовестных участников аукциона.
Посчитав решение Управления не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 34 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Федеральная антимонопольная служба в рамках своих полномочий в установленной сфере деятельности ведет в порядке, установленном антимонопольным органом, реестр недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (подпункт 5.3.4.1 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе").
В целях реализации указанных норм Федеральная антимонопольная служба приказом от 14.04.2015 N 247/15 утвердила Порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра (далее - Порядок), согласно пункту 3 которого ведение данного реестра осуществляется центральным аппаратом Федеральной антимонопольной службы.
На основании пункта 4 Порядка сведения, предусмотренные пунктом 29 статьи 39.12 ЗК РФ, за исключением сведений, указанных в подпункте 4 пункта 29 статьи 39.12 ЗК РФ, направляются: федеральным органом исполнительной власти в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы; территориальным органом федерального органа исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствующий территориальный орган Федеральной антимонопольной службы.
Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления помимо сведений направляет в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы или ее территориальный орган документы, подтверждающие факты недобросовестности участника аукциона: копию протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе; копию протокола о результатах аукциона; копию документа, подтверждающего передачу (направление) победителю аукциона проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для его подписания; документы, свидетельствующие об уклонении победителя аукциона или иного лица, указанного в пунктах 13, 14 или 20 статьи 39.12 ЗК РФ, от заключения договора купли-продажи либо договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также договора о комплексном освоении территории в случае предоставления земельного участка в аренду для указанной цели (например, составленный организатором аукциона протокол об уклонении победителя аукциона от заключения договора, в котором содержатся сведения о месте, дате и времени его составления).
Рассмотрение обращения осуществляется комиссией, созданной на основании приказа руководителя Федеральной антимонопольной службы или ее территориального органа, в течение 10 рабочих дней с даты регистрации сведений и документов в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы или ее территориальном органе с участием представителей уполномоченного органа и представителей лица, сведения о котором направлены уполномоченным органом для включения в реестр (пункт 8 Порядка).
Согласно пункту 9 Порядка в течение 5 рабочих дней с даты регистрации сведений и документов в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы или ее территориальном органе комиссия направляет уполномоченному органу и лицу, сведения о котором направлены уполномоченным органом для включения в реестр, уведомление о месте и времени рассмотрения обращения. Уведомление направляется посредством почтовой или факсимильной связи либо электронной почты в соответствии с информацией, представленной уполномоченным органом.
В силу пункта 12 Порядка по результатам рассмотрения обращения комиссия выносит решение о включении в реестр сведений или об отказе во включении в реестр сведений.
При принятии оспариваемого решения комиссия Управления изучила представленные материалы, в соответствии с которыми установлены и подтверждены следующие обстоятельства.
ООО "ГК Три Кита" являлось участником инвестиционного проекта "Строительство 5-этажного 40-квартирного жилого дома в рамках государственной региональной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы".
18.11.2016 между администрацией города Арзамаса Нижегородской области (далее - администрация) и ООО "ГК Три Кита" были заключены муниципальные контракты N 0332300267016000166_125293 и N 0332300267016000167_125293, предметом которых является приобретение в собственность администрацией жилых помещений у ООО "ГК Три Кита" во вновь построенных многоквартирных жилых домах. По инициативе администрации было согласовано решение о строительстве одного пятиэтажного дома вместо двух.
Под строительство жилого дома предназначался земельный участок по адресу: Нижегородская обл., г. Арзамас, ул. Березина, 1А, кадастровый номер 52:40:0401001:136. Данный адрес озвучивался администрацией с первого дня подписания контракта.
Ранее в письме от 15.11.2016 N 16/2949 глава администрации просил предоставить в том числе график по срокам строительства.
В ответном письме от 21.11.2016 N 146 Общество описало все этапы подготовки, предшествующие непосредственному возведению дома, первым и главным из которых является прохождение Инвестиционного Совета при Губернаторе Нижегородской области по предоставлению земельного участка для строительства.
Сроки исполнения контракта сжатые - помещения должны быть переданы не позднее 15.07.2017.
Поскольку по инвестиционной заявке Общества от 05.12.2016 N 14132 было получено отрицательное заключение Департамента градостроительного развития территорий Нижегородской области и сложившаяся ситуация грозила срывом сроков строительства, Общество 28.12.2016 обратилось в администрацию с просьбой в кратчайшие сроки согласовать с указанным органом строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 52:40:0401001:136 либо предложить альтернативный земельный участок.
Впоследствии Общество неоднократно обращалось в администрацию (письма от 19.01.2017 N 6, от 07.02.2017 N 24) ускорить разрешение сложившейся ситуации в целях соблюдения сроков строительства и государственной программы расселения аварийного жилищного фонда.
28.12.2016 ООО "ГК Три Кита" также обратилось в Министерство строительства Нижегородской области с просьбой оказать содействие в согласовании земельного участка с кадастровым номером 52:40:0401001:136 для строительства многоквартирного дома в рамках 4 этапа государственной региональной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы".
Письмом от 30.01.2017 N 328-01450/17 Министерство строительства Нижегородской области сообщило ООО "ГК Три Кита" о том, что указанный земельный участок по адресу: Нижегородская обл., г. Арзамас, ул. Березина, 1А, не может быть использован под строительство жилого дома в связи с его попаданием в санитарную зону предприятия пищевой промышленности. Министерство строительства Нижегородской области также указало, что выбор земельного участка в рамках Программы входит в полномочия органов местного самоуправления.
16.02.2017 состоялось заседание Инвестиционного Совета при Губернаторе Нижегородской области, на котором принято решение N 14132-200-8940 о нецелесообразности реализации инвестиционного проекта "Строительство 5-этажного 40-квартирного жилого дома в рамках государственной региональной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы" на земельном участке с кадастровым номером 52:40:0401001:136, площадью 2789+/-18 кв. м, адрес (описание местоположения): установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Нижегородская обл., г. Арзамас, ул. Березина, д. 1А.
В свою очередь во избежание срыва исполнения муниципальных контрактов ООО "ГК Три Кита" принимало участие в проводимых Министерством 08.12.2016 и 09.02.2017 аукционах на право заключения договора аренды соответственно земельного участка с кадастровым номером 52:40:0201006:2318, расположенного по адресу: г. Арзамас, ул. Пландина, западнее дома N 19/1, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, и земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома.
Параллельно Общество вело переговоры с администрацией об увеличении сроков действия муниципальных контрактов.
По итогам аукциона, состоявшегося 09.02.2017, ООО "ГК Три Кита" признано победителем.
03.03.2017 Общество получило проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома.
Вместе с тем Общество по истечении 30 дней не подписало проект договора, поскольку администрация не уведомила его о возможности продления сроков исполнения контрактов N 0332300267016000166_125293 и N 0332300267016000167_125293.
Письмом от 13.03.2017 ООО "ГК Три Кита" обратилось к Губернатору Нижегородской области Шанцеву В.П. с просьбой повлиять на сложившуюся ситуацию, однако ответа не получило.
В письме от 10.04.2017 N 328-011759/17 Министерство строительства Нижегородской области предложило ООО "ГК Три Кита" расторгнуть муниципальные контракты с администрацией города Арзамас в связи с отсутствием земельных участков на территории города Арзамас Нижегородской области, соответствующих требованиям программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы".
Комиссия Управления установила, что указанные обстоятельства повлекли отказ Общества от подписания договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, находящегося в государственной собственности и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, поскольку целью участия в аукционе являлась именно реализация возможности исполнения муниципальных контрактов N 0332300267016000166_125293 и N 0332300267016000167_125293 в рамках государственной программы расселения аварийного жилищного фонда.
В связи с отказом ООО "ГК Три Кита" от заключения договора залог, внесенный победителем для участия в торгах, Министерством не возвращен.
Оценив установленные обстоятельства и представленные в их обоснование документы, Управление по итогам рассмотрения обращения Министерства приняло решение не включать ООО "ГК Три Кита" в Реестр недобросовестных участников аукциона.
В данном случае Реестр недобросовестных участников аукциона является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя обязательств. При этом одним из последствий включения в Реестр недобросовестных участников аукциона (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в аналогичных торгах в течение установленного срока.
Включение сведений о лице в реестр недобросовестных участников аукциона по сути является санкцией за недобросовестное поведение участников аукциона, выражающееся в неправомерном нарушении положений закона.
При этом основанием для включения в Реестр недобросовестных участников аукциона является только такое уклонение лица от заключения договора, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия).
По общему правилу при привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона. Конституционный Суд Российской Федерации в своих судебных актах неоднократно указывал, что применяемые государственными органами санкции, в том числе штрафного характера, должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О).
Такой правовой подход подлежит применению и в данном случае, тем более, что последствия по наложению санкции в виде включения сведений о лице в Реестр недобросовестных участников аукциона могут иметь более тяжкий экономический характер, чем наложение штрафа.
По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
Таким образом, в рамках осуществления своих функций при уклонении участников аукциона от заключения договоров антимонопольный орган осуществляет проверку фактов уклонения и в зависимости от действий, совершенных участниками аукциона при заключении договоров, принимает решения о включении или не включении сведений о них в Реестр недобросовестных участников аукциона.
В свою очередь суд, проверяя законность решения антимонопольного органа, также не может ограничиться только формальной констатацией факта уклонения без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.
В рассматриваемом случае, оценив представленные Обществом объяснения и документы, а также его фактические действия, антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к правомерному выводу о том, что указанные Министерством в заявлении о включении ООО ГК "Три Кита" в реестр недобросовестных участников аукциона основания не могут быть признаны достаточными для безусловного включения Общества в данный реестр.
Так, в ходе изучения материалов дела признаков недобросовестности в действиях победителя аукциона, выражающихся в умышленном уклонении от заключения договора по итогам торгов и причинении какого-либо ущерба деятельности организатора торгов, судом не установлены.
При этом судом приняты во внимание пояснения и доказательства ООО ГК "Три Кита" о невозможности заключения договора с организаторами аукциона в связи со сложившейся ситуацией, описанной в решении антимонопольного органа.
Суд апелляционной инстанции также считает, что бесспорных доказательств, подтверждающих наличие в действиях Общества недобросовестного поведения или злонамеренного уклонения от заключения договора, Министерство не представило.
Позиция Министерства о том, что его права и законные интересы нарушены недобросовестным поведением победителя аукциона, судом отклонена, поскольку доказательств невозможности заключения контракта со вторым участником торгов не представлено.
При изложенных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что ООО "ГК Три Кита" не может быть признано недобросовестным участником аукциона, а потому антимонопольный орган правомерно отказал Министерству во включении данного лица в реестр недобросовестных участников аукциона.
Довод Министерства о неполучении уведомления о месте и времени рассмотрения обращения судом правомерно отклонен, как опровергающийся материалами дела, в которых имеется подтверждение направления уведомления посредством электронной почты.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что решение Управления не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы Министерства.
В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Министерством не доказано.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.
В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Министерству в удовлетворении требования.
Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.
С учетом изложенного апелляционная жалоба Министерства по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.09.2017 по делу N А43-18200/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЕРВОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 15.11.2017 ПО ДЕЛУ N А43-18200/2017
Разделы:Землепользование (аренда земли); Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 ноября 2017 г. по делу N А43-18200/2017
Резолютивная часть постановления объявлена 08.11.2017.
Постановление в полном объеме изготовлено 15.11.2017.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области
на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.09.2017
по делу N А43-18200/2017,
принятое судьей Леоновым А.В.
по заявлению Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области
о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 17.04.2017 по делу N 693-ФАС52-19/17,
при участии:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области - Жуковой О.В. по доверенности от 06.04.2017 N МТ-10/3324,
и
установил:
Министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.04.2017 по делу N 693-ФАС52-19/17, об обязании Управления внести в реестр недобросовестных поставщиков информацию об обществе с ограниченной ответственностью "ГК Три Кита" (далее - ООО "ГК Три Кита", Общество).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено ООО "ГК Три Кита".
Решением от 21.09.2017 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требований.
Министерство не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушением норм процессуального права и принять по делу новый судебный акт.
Представитель Управления в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.
Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 21.09.2017 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав представителя Управления, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, Министерство организовало аукцион на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, находящегося в государственной собственности и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, категории земель - земли населенных пунктов.
Победителем данного аукциона признано ООО ГК "Три Кита", предложившее наибольший размер ежегодной арендной платы за земельный участок (протокол о результатах аукциона от 09.02.2017 N 2).
15.02.2017 Министерство направило в адрес ООО "ГК Три Кита" для подписания проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, находящегося в государственной собственности и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, категории земель - земли населенных пунктов.
Поскольку по истечении 30 дней Общество не подписало и не возвратило в Министерство проект договора, последнее 04.04.2017 составило протокол об уклонении участника аукциона от заключения договора аренды земельного участка, а 07.04.2017 - обратилось в антимонопольный орган с заявлением о включении ООО ГК "Три Кита" в реестр недобросовестных участников аукциона.
Решением от 17.04.2017 по делу N 693-ФАС52-10/17 Управление отказало во включении сведений об ООО "ГК Три Кита" в реестр недобросовестных участников аукциона.
Посчитав решение Управления не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 34 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Федеральная антимонопольная служба в рамках своих полномочий в установленной сфере деятельности ведет в порядке, установленном антимонопольным органом, реестр недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (подпункт 5.3.4.1 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе").
В целях реализации указанных норм Федеральная антимонопольная служба приказом от 14.04.2015 N 247/15 утвердила Порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра (далее - Порядок), согласно пункту 3 которого ведение данного реестра осуществляется центральным аппаратом Федеральной антимонопольной службы.
На основании пункта 4 Порядка сведения, предусмотренные пунктом 29 статьи 39.12 ЗК РФ, за исключением сведений, указанных в подпункте 4 пункта 29 статьи 39.12 ЗК РФ, направляются: федеральным органом исполнительной власти в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы; территориальным органом федерального органа исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствующий территориальный орган Федеральной антимонопольной службы.
Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления помимо сведений направляет в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы или ее территориальный орган документы, подтверждающие факты недобросовестности участника аукциона: копию протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе; копию протокола о результатах аукциона; копию документа, подтверждающего передачу (направление) победителю аукциона проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для его подписания; документы, свидетельствующие об уклонении победителя аукциона или иного лица, указанного в пунктах 13, 14 или 20 статьи 39.12 ЗК РФ, от заключения договора купли-продажи либо договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также договора о комплексном освоении территории в случае предоставления земельного участка в аренду для указанной цели (например, составленный организатором аукциона протокол об уклонении победителя аукциона от заключения договора, в котором содержатся сведения о месте, дате и времени его составления).
Рассмотрение обращения осуществляется комиссией, созданной на основании приказа руководителя Федеральной антимонопольной службы или ее территориального органа, в течение 10 рабочих дней с даты регистрации сведений и документов в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы или ее территориальном органе с участием представителей уполномоченного органа и представителей лица, сведения о котором направлены уполномоченным органом для включения в реестр (пункт 8 Порядка).
Согласно пункту 9 Порядка в течение 5 рабочих дней с даты регистрации сведений и документов в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы или ее территориальном органе комиссия направляет уполномоченному органу и лицу, сведения о котором направлены уполномоченным органом для включения в реестр, уведомление о месте и времени рассмотрения обращения. Уведомление направляется посредством почтовой или факсимильной связи либо электронной почты в соответствии с информацией, представленной уполномоченным органом.
В силу пункта 12 Порядка по результатам рассмотрения обращения комиссия выносит решение о включении в реестр сведений или об отказе во включении в реестр сведений.
При принятии оспариваемого решения комиссия Управления изучила представленные материалы, в соответствии с которыми установлены и подтверждены следующие обстоятельства.
ООО "ГК Три Кита" являлось участником инвестиционного проекта "Строительство 5-этажного 40-квартирного жилого дома в рамках государственной региональной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы".
18.11.2016 между администрацией города Арзамаса Нижегородской области (далее - администрация) и ООО "ГК Три Кита" были заключены муниципальные контракты N 0332300267016000166_125293 и N 0332300267016000167_125293, предметом которых является приобретение в собственность администрацией жилых помещений у ООО "ГК Три Кита" во вновь построенных многоквартирных жилых домах. По инициативе администрации было согласовано решение о строительстве одного пятиэтажного дома вместо двух.
Под строительство жилого дома предназначался земельный участок по адресу: Нижегородская обл., г. Арзамас, ул. Березина, 1А, кадастровый номер 52:40:0401001:136. Данный адрес озвучивался администрацией с первого дня подписания контракта.
Ранее в письме от 15.11.2016 N 16/2949 глава администрации просил предоставить в том числе график по срокам строительства.
В ответном письме от 21.11.2016 N 146 Общество описало все этапы подготовки, предшествующие непосредственному возведению дома, первым и главным из которых является прохождение Инвестиционного Совета при Губернаторе Нижегородской области по предоставлению земельного участка для строительства.
Сроки исполнения контракта сжатые - помещения должны быть переданы не позднее 15.07.2017.
Поскольку по инвестиционной заявке Общества от 05.12.2016 N 14132 было получено отрицательное заключение Департамента градостроительного развития территорий Нижегородской области и сложившаяся ситуация грозила срывом сроков строительства, Общество 28.12.2016 обратилось в администрацию с просьбой в кратчайшие сроки согласовать с указанным органом строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 52:40:0401001:136 либо предложить альтернативный земельный участок.
Впоследствии Общество неоднократно обращалось в администрацию (письма от 19.01.2017 N 6, от 07.02.2017 N 24) ускорить разрешение сложившейся ситуации в целях соблюдения сроков строительства и государственной программы расселения аварийного жилищного фонда.
28.12.2016 ООО "ГК Три Кита" также обратилось в Министерство строительства Нижегородской области с просьбой оказать содействие в согласовании земельного участка с кадастровым номером 52:40:0401001:136 для строительства многоквартирного дома в рамках 4 этапа государственной региональной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы".
Письмом от 30.01.2017 N 328-01450/17 Министерство строительства Нижегородской области сообщило ООО "ГК Три Кита" о том, что указанный земельный участок по адресу: Нижегородская обл., г. Арзамас, ул. Березина, 1А, не может быть использован под строительство жилого дома в связи с его попаданием в санитарную зону предприятия пищевой промышленности. Министерство строительства Нижегородской области также указало, что выбор земельного участка в рамках Программы входит в полномочия органов местного самоуправления.
16.02.2017 состоялось заседание Инвестиционного Совета при Губернаторе Нижегородской области, на котором принято решение N 14132-200-8940 о нецелесообразности реализации инвестиционного проекта "Строительство 5-этажного 40-квартирного жилого дома в рамках государственной региональной адресной программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы" на земельном участке с кадастровым номером 52:40:0401001:136, площадью 2789+/-18 кв. м, адрес (описание местоположения): установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Нижегородская обл., г. Арзамас, ул. Березина, д. 1А.
В свою очередь во избежание срыва исполнения муниципальных контрактов ООО "ГК Три Кита" принимало участие в проводимых Министерством 08.12.2016 и 09.02.2017 аукционах на право заключения договора аренды соответственно земельного участка с кадастровым номером 52:40:0201006:2318, расположенного по адресу: г. Арзамас, ул. Пландина, западнее дома N 19/1, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, и земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома.
Параллельно Общество вело переговоры с администрацией об увеличении сроков действия муниципальных контрактов.
По итогам аукциона, состоявшегося 09.02.2017, ООО "ГК Три Кита" признано победителем.
03.03.2017 Общество получило проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома.
Вместе с тем Общество по истечении 30 дней не подписало проект договора, поскольку администрация не уведомила его о возможности продления сроков исполнения контрактов N 0332300267016000166_125293 и N 0332300267016000167_125293.
Письмом от 13.03.2017 ООО "ГК Три Кита" обратилось к Губернатору Нижегородской области Шанцеву В.П. с просьбой повлиять на сложившуюся ситуацию, однако ответа не получило.
В письме от 10.04.2017 N 328-011759/17 Министерство строительства Нижегородской области предложило ООО "ГК Три Кита" расторгнуть муниципальные контракты с администрацией города Арзамас в связи с отсутствием земельных участков на территории города Арзамас Нижегородской области, соответствующих требованиям программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного строительства на 2013-2017 годы".
Комиссия Управления установила, что указанные обстоятельства повлекли отказ Общества от подписания договора аренды земельного участка с кадастровым номером 52:40:0202002:1628, находящегося в государственной собственности и расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. 9 Мая, д. 20, с разрешенным использованием - строительство многоквартирного жилого дома, поскольку целью участия в аукционе являлась именно реализация возможности исполнения муниципальных контрактов N 0332300267016000166_125293 и N 0332300267016000167_125293 в рамках государственной программы расселения аварийного жилищного фонда.
В связи с отказом ООО "ГК Три Кита" от заключения договора залог, внесенный победителем для участия в торгах, Министерством не возвращен.
Оценив установленные обстоятельства и представленные в их обоснование документы, Управление по итогам рассмотрения обращения Министерства приняло решение не включать ООО "ГК Три Кита" в Реестр недобросовестных участников аукциона.
В данном случае Реестр недобросовестных участников аукциона является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя обязательств. При этом одним из последствий включения в Реестр недобросовестных участников аукциона (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в аналогичных торгах в течение установленного срока.
Включение сведений о лице в реестр недобросовестных участников аукциона по сути является санкцией за недобросовестное поведение участников аукциона, выражающееся в неправомерном нарушении положений закона.
При этом основанием для включения в Реестр недобросовестных участников аукциона является только такое уклонение лица от заключения договора, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия).
По общему правилу при привлечении лица к публично-правовой ответственности государственным органом должна быть установлена вина этого лица в нарушении закона. Конституционный Суд Российской Федерации в своих судебных актах неоднократно указывал, что применяемые государственными органами санкции, в том числе штрафного характера, должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О).
Такой правовой подход подлежит применению и в данном случае, тем более, что последствия по наложению санкции в виде включения сведений о лице в Реестр недобросовестных участников аукциона могут иметь более тяжкий экономический характер, чем наложение штрафа.
По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
Таким образом, в рамках осуществления своих функций при уклонении участников аукциона от заключения договоров антимонопольный орган осуществляет проверку фактов уклонения и в зависимости от действий, совершенных участниками аукциона при заключении договоров, принимает решения о включении или не включении сведений о них в Реестр недобросовестных участников аукциона.
В свою очередь суд, проверяя законность решения антимонопольного органа, также не может ограничиться только формальной констатацией факта уклонения без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.
В рассматриваемом случае, оценив представленные Обществом объяснения и документы, а также его фактические действия, антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к правомерному выводу о том, что указанные Министерством в заявлении о включении ООО ГК "Три Кита" в реестр недобросовестных участников аукциона основания не могут быть признаны достаточными для безусловного включения Общества в данный реестр.
Так, в ходе изучения материалов дела признаков недобросовестности в действиях победителя аукциона, выражающихся в умышленном уклонении от заключения договора по итогам торгов и причинении какого-либо ущерба деятельности организатора торгов, судом не установлены.
При этом судом приняты во внимание пояснения и доказательства ООО ГК "Три Кита" о невозможности заключения договора с организаторами аукциона в связи со сложившейся ситуацией, описанной в решении антимонопольного органа.
Суд апелляционной инстанции также считает, что бесспорных доказательств, подтверждающих наличие в действиях Общества недобросовестного поведения или злонамеренного уклонения от заключения договора, Министерство не представило.
Позиция Министерства о том, что его права и законные интересы нарушены недобросовестным поведением победителя аукциона, судом отклонена, поскольку доказательств невозможности заключения контракта со вторым участником торгов не представлено.
При изложенных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что ООО "ГК Три Кита" не может быть признано недобросовестным участником аукциона, а потому антимонопольный орган правомерно отказал Министерству во включении данного лица в реестр недобросовестных участников аукциона.
Довод Министерства о неполучении уведомления о месте и времени рассмотрения обращения судом правомерно отклонен, как опровергающийся материалами дела, в которых имеется подтверждение направления уведомления посредством электронной почты.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что решение Управления не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы Министерства.
В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Министерством не доказано.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.
В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Министерству в удовлетворении требования.
Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.
С учетом изложенного апелляционная жалоба Министерства по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.09.2017 по делу N А43-18200/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья
И.А.СМИРНОВА
И.А.СМИРНОВА
Судьи
Т.А.ЗАХАРОВА
Ю.В.ПРОТАСОВ
Т.А.ЗАХАРОВА
Ю.В.ПРОТАСОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)