Судебные решения, арбитраж
Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 01 ноября 2017 года.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Засыпкиной Т.С.,
судей Бажана П.В., Филипповой Е.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Яковлевой Е.А.,
с участием:
от администрации Городищенского района Пензенской области - представитель не явился, извещена,
от общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплекс+К" - представитель не явился, извещено,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - представитель не явился, извещено,
от администрации города Сурска Городищенского района Пензенской области - представитель не явился, извещена,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе администрации Городищенского района Пензенской области
на решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 по делу N А49-2097/2017 (судья Стрелкова Е.А.)
по заявлению администрации Городищенского района Пензенской области (ОГРН 1035801000432, ИНН 5812005594), Пензенская область, г. Городище,
общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплекс+К" (ОГРН 1145803000023, ИНН 5803025185), Пензенская область, г. Кузнецк,
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 1025801359539, ИНН 5836011815), г. Пенза,
третье лицо: администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области (ОГРН 1025800744067, ИНН 5812002040), Пензенская область, г. Сурск,
о признании решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/55-2016, предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 и постановления от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ незаконными,
установил:
Администрация Городищенского района Пензенской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Пензенской области) о признании незаконными решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/55-2016 и предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 в части признания действий Администрации, выразившихся в заключении с ООО "Стройкомплекс+К" соглашения, направленного на передачу ООО "Стройкомплекс+К" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016/1.
Определением суда от 23.03.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Стройкомплекс+К" и администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области.
Определением суда от 08.06.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом N А49-7035/2017 по заявлению ООО "Стройкомплекс+К" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 (т. 2 л.д. 100-101).
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, указывая, что по истечении срока, установленного для подачи заявок на предоставление земельного участка, было принято решение о предоставлении земельного участка в аренду единственному лицу, подавшему заявку. Орган МСУ не имел законных оснований для отказа в предоставлении земельного участка в аренду юридическому лицу. Таким образом, порядок, установленный Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), предоставления земельного участка для строительства в аренду нарушен не был. Вывод суда первой инстанции о том, что целью соглашения между Администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" являлось предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Из материалов дела следует, что процедура предоставления земельного участка предусматривала соблюдение публичности такого предоставления. А именно, в печатном средстве массовой информации было опубликовано в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 30 ЗК РФ соответствующее информационное сообщение о возможности предоставления земельного участка. Все заинтересованные лица в предоставлении земельного участка имели возможность подать заявление. При этом круг желающих подать такое заявление ничем ограничен не был.
В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
В соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.
Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, 11.07.2016 в антимонопольный орган поступила информация из прокуратуры Пензенской области о нарушении Администрацией действующего законодательства Российской Федерации при предоставлении хозяйствующим субъектам в аренду земельных участков для жилищного строительства (т. 1 л.д. 55-59).
На основании информации прокуратуры Пензенской области и приложенных к ней документов приказом антимонопольного органа от 11.08.2016 N 130 возбуждено дело по признакам нарушения п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (т. 1 л.д. 60-61).
При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.
21.05.2014 в Администрацию поступило заявление ООО "Стройкомплекс+К" о предоставлении в аренду на 11 месяцев земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 площадью 656,00 кв. м в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34 (далее - спорный земельный участок), для строительства малоэтажных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилищного фонда (т. 1 л.д. 68).
03.06.2014 в газете "Пензенская правда" N 41 опубликовано объявление, в котором Администрация извещает о возможности предоставления в аренду сроком на 11 месяцев спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Заявления принимались в течение месяца со дня публикации объявления (т. 1 л.д. 69-70).
Учитывая отсутствие других заявлений о предоставлении спорного земельного участка, Администрация на основании ст. 30.1. ЗК РФ приняла постановление от 04.07.2014 N 1101п о предоставлении спорного земельного участка в аренду ООО "Стройкомплекс+К" сроком на 11 месяцев для индивидуального жилищного строительства (т. 1 л.д. 71).
В тот же день, 04.07.2014, между Администрацией (арендодатель) и ООО "Стройкомплекс+К" (арендатор) был заключен договор аренды спорного земельного участка (далее - договор аренды) для индивидуального жилищного строительства (п. 1.3 договора аренды). Пунктом 3.4.3 договора аренды на арендатора возложена обязанность использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, предусмотренным договором аренды. Земельный участок передан ООО "Стройкомплекс+К" по акту приема-передачи от 04.07.2014 (т. 1 л.д. 72-76).
При этом на основании заявления ООО "Стройкомплекс+К" от 30.06.2014 Администрация вынесла постановление от 09.07.2014 N 1141п "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира, адрес ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34", в котором предусмотрено строительство 2-х квартирного жилого дома (т. 1 л.д. 78-82).
07.07.2014 администрацией города Сурска Городищенского района Пензенской области принято постановление N 74 "Об изменении разрешенного (функционального) использования земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705, в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира, адрес ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34", в соответствии с которым разрешенное использование спорного земельного участка было изменено с вида разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" на условно разрешенный вид использования земельного участка "для жилищного строительства" (т. 1 л.д. 77). Соответствующие изменения в договор аренды не вносились.
07.07.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухквартирного блокированного одноэтажного каркасного жилого дома на спорном земельном участке (т. 1 л.д. 83).
По результатам рассмотрения этого заявления Администрация 14.07.2014 выдала ООО "Стройкомплекс+К" разрешение на строительство N RU-58507101-72-140714 сроком действия до 14.11.2014, в соответствии с которым разрешено строительство на спорном земельном участке 2-квартирного жилого дома (т. 1 л.д. 25, 84).
04.08.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию с заявлением N 71 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома (т. 1 л.д. 85).
В тот же день, 04.08.2014, Администрация выдала ООО "Стройкомплекс+К" разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU-58507102-22-040814, в соответствии с которым введен в эксплуатацию двухквартирный жилой дом общей площадью 43,4 кв. м на спорном земельном участке (т. 1 л.д. 26, 87-88).
25.11.2014 в Администрацию от ООО "Стройкомплекс+К" поступило заявление о расторжении договора аренды. Соглашением сторон от 28.11.2014 договор аренды был расторгнут, земельный участок по акту приема-передачи возвращен Администрации (т. 1 л.д. 89-91).
Оценив действия Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" в их взаимосвязи, антимонопольный орган пришел к выводу, что между ними имелась заранее достигнутая договоренность о том, что спорный земельный участок будет фактически предоставлен не для индивидуального жилищного строительства, как указано в договоре аренды, а для строительства двухквартирного жилого дома. Действия Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" по заключению договора аренды для индивидуального жилищного строительства, непринятие Администрацией мер по расторжению договора аренды спорного земельного участка в связи с использованием его арендатором не под индивидуальное строительство или изменением целевого назначения земельного участка, выдача разрешения на строительство на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома, по мнению антимонопольного органа, не были самостоятельными или случайными, а являлись следствием заключения и участия в соглашении, направленном на предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации без проведения торгов, что приводит (может привести) к ограничению доступа на товарный рынок в сфере жилищного строительства иных хозяйствующих субъектов.
Данные выводы содержатся в принятом антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела N 3-09/55-2016 решении от 30.12.2016, которым действия Администрации, выразившиеся в заключении с ООО "Стройкомплекс+К" соглашения, направленного на передачу ООО "Стройкомплекс+К" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно и участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых зданий в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, признаны нарушением п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции (пункт 1) (т. 1 л.д. 130-135).
Пунктом 2 указанного решения аналогичные действия ООО "Стройкомплекс+К" признаны нарушением п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с пунктами 3 и 4 решено выдать Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" предписания о недопущении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
30.12.2016 Администрации выдано предписание N 3-09/55-2016/1, которым на нее возложена обязанность с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего при предоставлении земельных участков для размещения объектов строительства не допускать соглашений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При предоставлении Администрацией в период с 01.01.2017 по 31.07.2017 земельных участков для размещения объектов строительства в течение 5 дней с момента издания соответствующего акта представлять в Пензенское УФАС России информацию о порядке предоставления земельного участка с приложением подтверждающих документов. О выполнении предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.08.2017 с приложением подтверждающих документов (т. 1 л.д. 136).
На основании указанного решения антимонопольным органом составлен протокол об административном правонарушении от 02.03.2017 N 3-21/13-2017 в отношении ООО "Стройкомплекс+К", в котором его действия квалифицированы по ч. 1 ст. 14.32. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 ООО "Стройкомплекс+К" привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (т. 2 л.д. 53-61).
Администрация и ООО "Стройкомплекс+К" обратились в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании указанных выше решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, полагая, что они не соответствуют закону.
При принятии судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
Статья 30 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 в период существования спорных правоотношений) устанавливает общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены ст. 30.1. ЗК РФ.
Данная статья содержит специальные нормы по отношению к общим нормам ст. 30 ЗК РФ, а поэтому подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку спорный земельный участок предоставлялся Администрацией для жилищного строительства.
Материалами дела опровергается утверждение заявителя о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с подпунктом 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ.
Из постановления Администрации от 04.07.2014 N 1101п следует, что оно издано на основании ст. 30.1 ЗК РФ. Процедура предоставления спорного земельного участка соответствует процедуре, предусмотренной п. 3 ст. 30.1. ЗК РФ. Более того, как указано выше, предоставление земельного участка в процедуре, установленной подпунктом 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ применительно к земельным участкам, предоставляемым для жилищного строительства, как правильно указал суд первой инстанции, является неправомерным.
Суд первой инстанции правомерно отклонил ссылки заявителя на положения ст. 30 ЗК РФ, как необоснованные.
Статья 30.1 ЗК РФ предусматривает различную процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства и для индивидуального жилищного строительства.
Согласно п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктами 2.1 и 2.4 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса, пунктом 4 настоящей статьи.
В соответствии с п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.
В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте соответственно уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".
В случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанным гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.
В случае поступления заявления о предоставлении в аренду такого земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
Из анализа указанных норм следует, что предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства законом предусмотрено только для граждан.
Следовательно, именно на них распространяется процедура, закрепленная в п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ.
В силу императивной нормы п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства предоставляются исключительно на аукционах. При этом применение указанной процедуры для юридических лиц является обязательной, независимо от того, какой жилой объект предполагается построить: многоквартирный жилой дом, малоэтажный жилой дом или иной жилой объект. В этой связи не имеют правового значения доводы заявителя о том, что двухквартирный жилой дом не является многоквартирным жилым домом.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что спорный земельный участок предоставлен Администрацией ООО "Стройкомплекс+К" в процедуре, предусмотренной п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, что является нарушением п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ, в обход публичной процедуры аукциона.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Оспариваемым решением Администрации в вину вменено нарушение п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции, согласно которому запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Пунктом 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции установлено, что соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Таким образом, соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют сведения, содержащиеся в документах органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников соглашения, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.
Принимая во внимание, что соглашение, достигнутое в устной форме, не зафиксировано документально, вывод о существовании между Администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" устного соглашения сделан антимонопольным органом на основе анализа их поведения.
Целью соглашения между Администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" являлось предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона.
О наличии соглашения свидетельствуют следующие обстоятельства, подтвержденные материалами дела: ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию за предоставлением земельного участка для строительства малоэтажных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилого фонда. Администрация при этом провела процедуру предоставления спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Несмотря на то, что ООО "Стройкомплекс+К" не имело права на получение спорного земельного участка в этой процедуре, а также не подавало заявление о его предоставлении для индивидуального жилищного строительства, Администрация вынесла постановление от 04.07.2014 N 1101п о предоставлении ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. В тот же день Администрация заключила с ООО "Стройкомплекс+К" договор аренды спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Однако еще до принятия постановления и заключения договора аренды 30.06.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию о выдаче градостроительного плана спорного земельного участка для строительства 2-х квартирного жилого дома. Градостроительный план спорного земельного участка был утвержден Администрацией постановлением от 09.07.2014 N 1141п для строительства 2-х квартирного жилого дома. Однако до утверждения градостроительного плана спорного земельного участка 07.07.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухквартирного жилого дома на спорном земельном участке. Заявление было принято и рассмотрено Администрацией, несмотря на отсутствие градостроительного плана земельного участка, наличие которого является в силу ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательным при обращении за разрешением на строительство. В заявлении ООО "Стройкомплекс+К" отсутствуют также сведения о представлении иных документов, в силу закона необходимых для выдачи разрешения на строительство. Разрешение на строительство двухквартирного жилого дома было выдано Администрацией ООО "Стройкомплекс+К" 14.07.2014.
Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в их взаимной связи в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ, правомерно пришел к выводу, что совокупность указанных действий Администрации и ООО "Стройкомплекс+К", которые не могли быть совершены указанными лицами самостоятельно, независимо друг от друга, свидетельствует о наличии между ними соглашения, и привели к предоставлению ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом конкурентной процедуры.
В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.
Данная правовая позиция содержится в п. 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2017.
При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно установил в действиях Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" нарушение п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции и выдал предписание о прекращении нарушения п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.
Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 и ч. 3 ст. 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учетом изложенного судом первой инстанции правомерно не установлено совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания решения антимонопольного органа в оспариваемой части и оспариваемого предписания недействительными, в связи с чем требование заявителей в указанной части не подлежат удовлетворению.
Согласно ч. 1.2. ст. 28.1. КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.32. настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
На основании решения антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 в отношении ООО "Стройкомплекс+К" в присутствии его представителя Калюжного В.А. по доверенности от 21.12.2016 составлен протокол об административном правонарушении, в котором действия ООО "Стройкомплекс+К" квалифицированы по ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ (т. 3 л.д. 25-28, 29, 30).
Материалы дела об административном правонарушении рассмотрены административным органом 17.04.2017 в присутствии представителя ООО "Стройкомплекс+К" Калюжного В.А. по доверенности от 21.12.2016.
По результатам рассмотрения административным органом вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 3-21/13-2017 от 17.04.2017, в соответствии с которым Общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (т. 2 л.д. 53-62).
ООО "Стройкомплекс+К" оспаривает данное постановление в настоящем деле.
Частью 1 ст. 14.32. КоАП РФ (в редакции, действовавшей на дату совершения правонарушения и на дату вынесения оспариваемого постановления) предусмотрена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо от одной десятой до одной второй начальной стоимости предмета торгов, но не более одной двадцать пятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо сумма расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 процентов совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) или административное правонарушение совершено на рынке товаров (работ, услуг), реализация которых осуществляется по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам), - в размере от трех тысячных до трех сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.
Факт нарушения ООО "Стройкомплекс+К" ч. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции установлен решением антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016, законность которого проверена судом при рассмотрении настоящего дела.
Данное нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ в редакции, действовавшей на дату его совершения и на дату рассмотрения дела об административном правонарушении.
В соответствии с положениями ст. 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Судом первой инстанции установлено, что ООО "Стройкомплекс+К" сознательно заключило с Администрацией соглашение, запрещенное Законом о защите конкуренции, и участвовало в нем. Никаких доказательств наличия исключительных обстоятельств, объективно препятствующих соблюдению законодательства о защите конкуренции, ООО "Стройкомплекс+К" в материалы дела не представило. Следовательно, вина ООО "Стройкомплекс+К" в совершении правонарушения подтверждена материалами дела.
При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно установил в действиях заявителя состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ.
Установленная нормами КоАП РФ процедура при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не нарушена, постановление вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции.
Сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные ст. 4.5. КоАП РФ, на дату вынесения оспариваемого постановления, не истекли.
Таким образом, оспариваемое постановление вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему законом полномочий при наличии состава административного правонарушения, с соблюдением установленного порядка привлечения к административной ответственности и в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.
Размер административного штрафа определен административным органом верно в соответствии с требованиями пунктов 2 и 4 Приложения к ст. 14.31. КоАП РФ и с учетом положений частей 1 и 2 ст. 1.7. КоАП РФ. В результате сумма штрафа исчислена в минимальном размере санкции ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ в размере 100 000 руб.
Суд первой инстанции правомерно не установил оснований для применения положений ст. 2.9 КоАП РФ.
В соответствии с п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в отношении заявителя к соблюдению требований и ограничений, предъявляемых к нему законодательством о защите конкуренции. Допущенное ООО "Стройкомплекс+К" правонарушение посягает на интересы общества и государства. Государственный контроль за соблюдением запрета на заключение ограничивающего конкуренцию соглашения и участие в нем направлен на обеспечение хозяйствующим субъектам равных возможностей при осуществлении предпринимательской деятельности и пресечение ограничения конкуренции. Объектом противоправного посягательства в данном случае являются общественные отношения в сфере конкуренции. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении ООО "Стройкомплекс+К" к исполнению своих публично-правовых обязанностей по соблюдению установленного государством запрета на заключение ограничивающих конкуренцию соглашений. Судом установлено, что ООО "Стройкомплекс+К" сознательно и добровольно заключило запрещенное законом соглашение, ограничивающее конкуренцию. Эти обстоятельства свидетельствуют о существенном уровне общественной опасности совершенного Обществом правонарушения.
О том, что правонарушения, предусмотренные ст. 14.32. КоАП РФ характеризуются высокой степенью общественной опасности, свидетельствует также то обстоятельство, что законодатель исключил для этой категории нарушений возможность замены административного штрафа предупреждением в установленных ст. 4.1.1. КоАП РФ случаях.
Таким образом, в рассматриваемом случае освобождение заявителя от ответственности противоречит требованиям статей 1.2. и 24.1. КоАП РФ.
С учетом степени общественной опасности совершенного ООО "Стройкомплекс+К" правонарушения оснований для применения ч. 3.2. ст. 4.1. КоАП РФ судом также не установлено.
На основании изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое постановление является законным и обоснованным.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что отсутствуют основания для признания незаконными и отмены оспариваемых решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, а значит требования Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" удовлетворению не подлежат.
С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.
Доводы, приведенные подателем жалобы в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.
С позиции изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделав правильные выводы по существу требований заявителей, а потому решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Расходы по государственной пошлине распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии со ст. 110 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 101, 110, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 по делу N А49-2097/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ОДИННАДЦАТОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 01.11.2017 N 11АП-12834/2017 ПО ДЕЛУ N А49-2097/2017
Разделы:Предоставление земли; Сделки с землей
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 ноября 2017 г. по делу N А49-2097/2017
Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2017 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 01 ноября 2017 года.
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Засыпкиной Т.С.,
судей Бажана П.В., Филипповой Е.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Яковлевой Е.А.,
с участием:
от администрации Городищенского района Пензенской области - представитель не явился, извещена,
от общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплекс+К" - представитель не явился, извещено,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области - представитель не явился, извещено,
от администрации города Сурска Городищенского района Пензенской области - представитель не явился, извещена,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе администрации Городищенского района Пензенской области
на решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 по делу N А49-2097/2017 (судья Стрелкова Е.А.)
по заявлению администрации Городищенского района Пензенской области (ОГРН 1035801000432, ИНН 5812005594), Пензенская область, г. Городище,
общества с ограниченной ответственностью "Стройкомплекс+К" (ОГРН 1145803000023, ИНН 5803025185), Пензенская область, г. Кузнецк,
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 1025801359539, ИНН 5836011815), г. Пенза,
третье лицо: администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области (ОГРН 1025800744067, ИНН 5812002040), Пензенская область, г. Сурск,
о признании решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/55-2016, предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 и постановления от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ незаконными,
установил:
Администрация Городищенского района Пензенской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Пензенской области) о признании незаконными решения от 30.12.2016 по жалобе N 3-09/55-2016 и предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 в части признания действий Администрации, выразившихся в заключении с ООО "Стройкомплекс+К" соглашения, направленного на передачу ООО "Стройкомплекс+К" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых домов в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, нарушением пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, и выданного на его основании предписания от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016/1.
Определением суда от 23.03.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Стройкомплекс+К" и администрация города Сурска Городищенского района Пензенской области.
Определением суда от 08.06.2017 настоящее дело объединено в одно производство для совместного рассмотрения с делом N А49-7035/2017 по заявлению ООО "Стройкомплекс+К" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 (т. 2 л.д. 100-101).
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, указывая, что по истечении срока, установленного для подачи заявок на предоставление земельного участка, было принято решение о предоставлении земельного участка в аренду единственному лицу, подавшему заявку. Орган МСУ не имел законных оснований для отказа в предоставлении земельного участка в аренду юридическому лицу. Таким образом, порядок, установленный Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), предоставления земельного участка для строительства в аренду нарушен не был. Вывод суда первой инстанции о том, что целью соглашения между Администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" являлось предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона, не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Из материалов дела следует, что процедура предоставления земельного участка предусматривала соблюдение публичности такого предоставления. А именно, в печатном средстве массовой информации было опубликовано в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 30 ЗК РФ соответствующее информационное сообщение о возможности предоставления земельного участка. Все заинтересованные лица в предоставлении земельного участка имели возможность подать заявление. При этом круг желающих подать такое заявление ничем ограничен не был.
В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
В соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.
Проверив материалы дела, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, 11.07.2016 в антимонопольный орган поступила информация из прокуратуры Пензенской области о нарушении Администрацией действующего законодательства Российской Федерации при предоставлении хозяйствующим субъектам в аренду земельных участков для жилищного строительства (т. 1 л.д. 55-59).
На основании информации прокуратуры Пензенской области и приложенных к ней документов приказом антимонопольного органа от 11.08.2016 N 130 возбуждено дело по признакам нарушения п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (т. 1 л.д. 60-61).
При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.
21.05.2014 в Администрацию поступило заявление ООО "Стройкомплекс+К" о предоставлении в аренду на 11 месяцев земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 площадью 656,00 кв. м в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34 (далее - спорный земельный участок), для строительства малоэтажных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилищного фонда (т. 1 л.д. 68).
03.06.2014 в газете "Пензенская правда" N 41 опубликовано объявление, в котором Администрация извещает о возможности предоставления в аренду сроком на 11 месяцев спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Заявления принимались в течение месяца со дня публикации объявления (т. 1 л.д. 69-70).
Учитывая отсутствие других заявлений о предоставлении спорного земельного участка, Администрация на основании ст. 30.1. ЗК РФ приняла постановление от 04.07.2014 N 1101п о предоставлении спорного земельного участка в аренду ООО "Стройкомплекс+К" сроком на 11 месяцев для индивидуального жилищного строительства (т. 1 л.д. 71).
В тот же день, 04.07.2014, между Администрацией (арендодатель) и ООО "Стройкомплекс+К" (арендатор) был заключен договор аренды спорного земельного участка (далее - договор аренды) для индивидуального жилищного строительства (п. 1.3 договора аренды). Пунктом 3.4.3 договора аренды на арендатора возложена обязанность использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, предусмотренным договором аренды. Земельный участок передан ООО "Стройкомплекс+К" по акту приема-передачи от 04.07.2014 (т. 1 л.д. 72-76).
При этом на основании заявления ООО "Стройкомплекс+К" от 30.06.2014 Администрация вынесла постановление от 09.07.2014 N 1141п "Об утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира, адрес ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34", в котором предусмотрено строительство 2-х квартирного жилого дома (т. 1 л.д. 78-82).
07.07.2014 администрацией города Сурска Городищенского района Пензенской области принято постановление N 74 "Об изменении разрешенного (функционального) использования земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705, в 230 м по направлению на юго-восток от ориентира, адрес ориентира: Пензенская область, Городищенский район, г. Сурск, ул. Мичурина, 34", в соответствии с которым разрешенное использование спорного земельного участка было изменено с вида разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства" на условно разрешенный вид использования земельного участка "для жилищного строительства" (т. 1 л.д. 77). Соответствующие изменения в договор аренды не вносились.
07.07.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухквартирного блокированного одноэтажного каркасного жилого дома на спорном земельном участке (т. 1 л.д. 83).
По результатам рассмотрения этого заявления Администрация 14.07.2014 выдала ООО "Стройкомплекс+К" разрешение на строительство N RU-58507101-72-140714 сроком действия до 14.11.2014, в соответствии с которым разрешено строительство на спорном земельном участке 2-квартирного жилого дома (т. 1 л.д. 25, 84).
04.08.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию с заявлением N 71 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома (т. 1 л.д. 85).
В тот же день, 04.08.2014, Администрация выдала ООО "Стройкомплекс+К" разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU-58507102-22-040814, в соответствии с которым введен в эксплуатацию двухквартирный жилой дом общей площадью 43,4 кв. м на спорном земельном участке (т. 1 л.д. 26, 87-88).
25.11.2014 в Администрацию от ООО "Стройкомплекс+К" поступило заявление о расторжении договора аренды. Соглашением сторон от 28.11.2014 договор аренды был расторгнут, земельный участок по акту приема-передачи возвращен Администрации (т. 1 л.д. 89-91).
Оценив действия Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" в их взаимосвязи, антимонопольный орган пришел к выводу, что между ними имелась заранее достигнутая договоренность о том, что спорный земельный участок будет фактически предоставлен не для индивидуального жилищного строительства, как указано в договоре аренды, а для строительства двухквартирного жилого дома. Действия Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" по заключению договора аренды для индивидуального жилищного строительства, непринятие Администрацией мер по расторжению договора аренды спорного земельного участка в связи с использованием его арендатором не под индивидуальное строительство или изменением целевого назначения земельного участка, выдача разрешения на строительство на спорном земельном участке двухквартирного жилого дома, по мнению антимонопольного органа, не были самостоятельными или случайными, а являлись следствием заключения и участия в соглашении, направленном на предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации без проведения торгов, что приводит (может привести) к ограничению доступа на товарный рынок в сфере жилищного строительства иных хозяйствующих субъектов.
Данные выводы содержатся в принятом антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела N 3-09/55-2016 решении от 30.12.2016, которым действия Администрации, выразившиеся в заключении с ООО "Стройкомплекс+К" соглашения, направленного на передачу ООО "Стройкомплекс+К" без торгов земельного участка с кадастровым номером 58:07:0031901:705 в целях строительства многоквартирного жилого дома, а равно и участие в указанном соглашении, которое привело (могло привести) к ограничению доступа на товарный рынок строительства жилых зданий в г. Сурске Городищенского района Пензенской области иных хозяйствующих субъектов, признаны нарушением п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции (пункт 1) (т. 1 л.д. 130-135).
Пунктом 2 указанного решения аналогичные действия ООО "Стройкомплекс+К" признаны нарушением п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с пунктами 3 и 4 решено выдать Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" предписания о недопущении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на соответствующем товарном рынке.
30.12.2016 Администрации выдано предписание N 3-09/55-2016/1, которым на нее возложена обязанность с момента получения настоящего предписания прекратить нарушение п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего при предоставлении земельных участков для размещения объектов строительства не допускать соглашений, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При предоставлении Администрацией в период с 01.01.2017 по 31.07.2017 земельных участков для размещения объектов строительства в течение 5 дней с момента издания соответствующего акта представлять в Пензенское УФАС России информацию о порядке предоставления земельного участка с приложением подтверждающих документов. О выполнении предписания письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 06.08.2017 с приложением подтверждающих документов (т. 1 л.д. 136).
На основании указанного решения антимонопольным органом составлен протокол об административном правонарушении от 02.03.2017 N 3-21/13-2017 в отношении ООО "Стройкомплекс+К", в котором его действия квалифицированы по ч. 1 ст. 14.32. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении постановлением о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 17.04.2017 N 3-21/13-2017 ООО "Стройкомплекс+К" привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (т. 2 л.д. 53-61).
Администрация и ООО "Стройкомплекс+К" обратились в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании указанных выше решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, полагая, что они не соответствуют закону.
При принятии судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
Статья 30 ЗК РФ (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 в период существования спорных правоотношений) устанавливает общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены ст. 30.1. ЗК РФ.
Данная статья содержит специальные нормы по отношению к общим нормам ст. 30 ЗК РФ, а поэтому подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку спорный земельный участок предоставлялся Администрацией для жилищного строительства.
Материалами дела опровергается утверждение заявителя о предоставлении спорного земельного участка в соответствии с подпунктом 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ.
Из постановления Администрации от 04.07.2014 N 1101п следует, что оно издано на основании ст. 30.1 ЗК РФ. Процедура предоставления спорного земельного участка соответствует процедуре, предусмотренной п. 3 ст. 30.1. ЗК РФ. Более того, как указано выше, предоставление земельного участка в процедуре, установленной подпунктом 3 п. 4 ст. 30 ЗК РФ применительно к земельным участкам, предоставляемым для жилищного строительства, как правильно указал суд первой инстанции, является неправомерным.
Суд первой инстанции правомерно отклонил ссылки заявителя на положения ст. 30 ЗК РФ, как необоснованные.
Статья 30.1 ЗК РФ предусматривает различную процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства и для индивидуального жилищного строительства.
Согласно п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктами 2.1 и 2.4 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса, пунктом 4 настоящей статьи.
В соответствии с п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.
В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте соответственно уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".
В случае, если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта. Договор аренды земельного участка подлежит заключению с указанным гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.
В случае поступления заявления о предоставлении в аренду такого земельного участка проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.
Из анализа указанных норм следует, что предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства законом предусмотрено только для граждан.
Следовательно, именно на них распространяется процедура, закрепленная в п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ.
В силу императивной нормы п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строительства предоставляются исключительно на аукционах. При этом применение указанной процедуры для юридических лиц является обязательной, независимо от того, какой жилой объект предполагается построить: многоквартирный жилой дом, малоэтажный жилой дом или иной жилой объект. В этой связи не имеют правового значения доводы заявителя о том, что двухквартирный жилой дом не является многоквартирным жилым домом.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что спорный земельный участок предоставлен Администрацией ООО "Стройкомплекс+К" в процедуре, предусмотренной п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, что является нарушением п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ, в обход публичной процедуры аукциона.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Оспариваемым решением Администрации в вину вменено нарушение п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции, согласно которому запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Пунктом 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции установлено, что соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Таким образом, соглашением может быть признана договоренность хозяйствующих субъектов в любой форме, о которой свидетельствуют сведения, содержащиеся в документах органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников соглашения, совершенные ими на конкретном товарном рынке, подпадающие под критерии ограничения конкуренции и способные привести к результатам, определенным Законом о защите конкуренции.
Принимая во внимание, что соглашение, достигнутое в устной форме, не зафиксировано документально, вывод о существовании между Администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" устного соглашения сделан антимонопольным органом на основе анализа их поведения.
Целью соглашения между Администрацией и ООО "Стройкомплекс+К" являлось предоставление ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом публичной процедуры аукциона.
О наличии соглашения свидетельствуют следующие обстоятельства, подтвержденные материалами дела: ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию за предоставлением земельного участка для строительства малоэтажных жилых домов для переселения граждан из аварийного жилого фонда. Администрация при этом провела процедуру предоставления спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Несмотря на то, что ООО "Стройкомплекс+К" не имело права на получение спорного земельного участка в этой процедуре, а также не подавало заявление о его предоставлении для индивидуального жилищного строительства, Администрация вынесла постановление от 04.07.2014 N 1101п о предоставлении ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. В тот же день Администрация заключила с ООО "Стройкомплекс+К" договор аренды спорного земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Однако еще до принятия постановления и заключения договора аренды 30.06.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию о выдаче градостроительного плана спорного земельного участка для строительства 2-х квартирного жилого дома. Градостроительный план спорного земельного участка был утвержден Администрацией постановлением от 09.07.2014 N 1141п для строительства 2-х квартирного жилого дома. Однако до утверждения градостроительного плана спорного земельного участка 07.07.2014 ООО "Стройкомплекс+К" обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство двухквартирного жилого дома на спорном земельном участке. Заявление было принято и рассмотрено Администрацией, несмотря на отсутствие градостроительного плана земельного участка, наличие которого является в силу ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательным при обращении за разрешением на строительство. В заявлении ООО "Стройкомплекс+К" отсутствуют также сведения о представлении иных документов, в силу закона необходимых для выдачи разрешения на строительство. Разрешение на строительство двухквартирного жилого дома было выдано Администрацией ООО "Стройкомплекс+К" 14.07.2014.
Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в их взаимной связи в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ, правомерно пришел к выводу, что совокупность указанных действий Администрации и ООО "Стройкомплекс+К", которые не могли быть совершены указанными лицами самостоятельно, независимо друг от друга, свидетельствует о наличии между ними соглашения, и привели к предоставлению ООО "Стройкомплекс+К" спорного земельного участка для жилищного строительства в обход установленной законом конкурентной процедуры.
В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.
Данная правовая позиция содержится в п. 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2017.
При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно установил в действиях Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" нарушение п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции и выдал предписание о прекращении нарушения п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции.
Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 и ч. 3 ст. 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учетом изложенного судом первой инстанции правомерно не установлено совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания решения антимонопольного органа в оспариваемой части и оспариваемого предписания недействительными, в связи с чем требование заявителей в указанной части не подлежат удовлетворению.
Согласно ч. 1.2. ст. 28.1. КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.32. настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
На основании решения антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016 в отношении ООО "Стройкомплекс+К" в присутствии его представителя Калюжного В.А. по доверенности от 21.12.2016 составлен протокол об административном правонарушении, в котором действия ООО "Стройкомплекс+К" квалифицированы по ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ (т. 3 л.д. 25-28, 29, 30).
Материалы дела об административном правонарушении рассмотрены административным органом 17.04.2017 в присутствии представителя ООО "Стройкомплекс+К" Калюжного В.А. по доверенности от 21.12.2016.
По результатам рассмотрения административным органом вынесено постановление о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 3-21/13-2017 от 17.04.2017, в соответствии с которым Общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. (т. 2 л.д. 53-62).
ООО "Стройкомплекс+К" оспаривает данное постановление в настоящем деле.
Частью 1 ст. 14.32. КоАП РФ (в редакции, действовавшей на дату совершения правонарушения и на дату вынесения оспариваемого постановления) предусмотрена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо от одной десятой до одной второй начальной стоимости предмета торгов, но не более одной двадцать пятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей, а в случае, если сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо сумма расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, превышает 75 процентов совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) или административное правонарушение совершено на рынке товаров (работ, услуг), реализация которых осуществляется по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам), - в размере от трех тысячных до трех сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо размера суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, но не менее ста тысяч рублей.
Факт нарушения ООО "Стройкомплекс+К" ч. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции установлен решением антимонопольного органа от 30.12.2016 по делу N 3-09/55-2016, законность которого проверена судом при рассмотрении настоящего дела.
Данное нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ в редакции, действовавшей на дату его совершения и на дату рассмотрения дела об административном правонарушении.
В соответствии с положениями ст. 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Судом первой инстанции установлено, что ООО "Стройкомплекс+К" сознательно заключило с Администрацией соглашение, запрещенное Законом о защите конкуренции, и участвовало в нем. Никаких доказательств наличия исключительных обстоятельств, объективно препятствующих соблюдению законодательства о защите конкуренции, ООО "Стройкомплекс+К" в материалы дела не представило. Следовательно, вина ООО "Стройкомплекс+К" в совершении правонарушения подтверждена материалами дела.
При таких обстоятельствах антимонопольный орган правомерно установил в действиях заявителя состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ.
Установленная нормами КоАП РФ процедура при производстве по делу об административном правонарушении административным органом не нарушена, постановление вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции.
Сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные ст. 4.5. КоАП РФ, на дату вынесения оспариваемого постановления, не истекли.
Таким образом, оспариваемое постановление вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему законом полномочий при наличии состава административного правонарушения, с соблюдением установленного порядка привлечения к административной ответственности и в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.
Размер административного штрафа определен административным органом верно в соответствии с требованиями пунктов 2 и 4 Приложения к ст. 14.31. КоАП РФ и с учетом положений частей 1 и 2 ст. 1.7. КоАП РФ. В результате сумма штрафа исчислена в минимальном размере санкции ч. 1 ст. 14.32. КоАП РФ в размере 100 000 руб.
Суд первой инстанции правомерно не установил оснований для применения положений ст. 2.9 КоАП РФ.
В соответствии с п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.
В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в отношении заявителя к соблюдению требований и ограничений, предъявляемых к нему законодательством о защите конкуренции. Допущенное ООО "Стройкомплекс+К" правонарушение посягает на интересы общества и государства. Государственный контроль за соблюдением запрета на заключение ограничивающего конкуренцию соглашения и участие в нем направлен на обеспечение хозяйствующим субъектам равных возможностей при осуществлении предпринимательской деятельности и пресечение ограничения конкуренции. Объектом противоправного посягательства в данном случае являются общественные отношения в сфере конкуренции. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении ООО "Стройкомплекс+К" к исполнению своих публично-правовых обязанностей по соблюдению установленного государством запрета на заключение ограничивающих конкуренцию соглашений. Судом установлено, что ООО "Стройкомплекс+К" сознательно и добровольно заключило запрещенное законом соглашение, ограничивающее конкуренцию. Эти обстоятельства свидетельствуют о существенном уровне общественной опасности совершенного Обществом правонарушения.
О том, что правонарушения, предусмотренные ст. 14.32. КоАП РФ характеризуются высокой степенью общественной опасности, свидетельствует также то обстоятельство, что законодатель исключил для этой категории нарушений возможность замены административного штрафа предупреждением в установленных ст. 4.1.1. КоАП РФ случаях.
Таким образом, в рассматриваемом случае освобождение заявителя от ответственности противоречит требованиям статей 1.2. и 24.1. КоАП РФ.
С учетом степени общественной опасности совершенного ООО "Стройкомплекс+К" правонарушения оснований для применения ч. 3.2. ст. 4.1. КоАП РФ судом также не установлено.
На основании изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое постановление является законным и обоснованным.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что отсутствуют основания для признания незаконными и отмены оспариваемых решения, предписания и постановления о назначении административного наказания, а значит требования Администрации и ООО "Стройкомплекс+К" удовлетворению не подлежат.
С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.
Доводы, приведенные подателем жалобы в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.
С позиции изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделав правильные выводы по существу требований заявителей, а потому решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Расходы по государственной пошлине распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии со ст. 110 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 101, 110, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Пензенской области от 21.07.2017 по делу N А49-2097/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.
Председательствующий
Т.С.ЗАСЫПКИНА
Судьи
П.В.БАЖАН
Е.Г.ФИЛИППОВА
Т.С.ЗАСЫПКИНА
Судьи
П.В.БАЖАН
Е.Г.ФИЛИППОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)