Судебные решения, арбитраж
Земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена "14" июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен "21" июля 2016 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Морозовой Н.А.,
судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В..
при ведении протокола судебного заседания секретарем Елистратовой О.М.,
при участии:
от заявителя (краевого государственного автономного учреждения "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов") - Синьковой А.О., представителя по доверенности от 11.01.2016 N 3/2016,
от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю) - Капсудина Е.В., представителя по доверенности от 14.07.2016 N 58,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу краевого государственного автономного учреждения "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов"
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от "05" мая 2016 года по делу N А33-1323/2016, принятое судьей Чурилиной Е.М.,
установил:
краевое государственное автономное учреждение "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (ИНН 2463235719, ОГРН 1122468013920) (далее - заявитель, учреждение, КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов", КГАУ "Лесопожарный центр") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965) (далее - антимонопольный орган) об оспаривании решения и предписания от 06.11.2015 по делу N 36010-15.
Определением от 03.02.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "АэроГео" (далее - ООО "АэроГео") и общество с ограниченной ответственностью Авиакомпания "Енисей" (далее - ООО Авиакомпания "Енисей").
Решением Арбитражного суда Красноярского края от "05" мая 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на следующие обстоятельства.
- При вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции не учтено, что выводы, содержащиеся в аналитическом отчете антимонопольного органа (далее - отчет) не могут являться основанием для признания учреждения субъектом, занимающим доминирующее, поскольку в указанном отчете неверно определены границы продуктового рынка и географические границы товарного рынка.
- В спорной редакции Положения о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" от 11.02.2013 (далее - Положение от 11.02.2013 N 3) закупка у единственного исполнителя не являлась единственно возможным способом закупки авиационных услуг. Это лишь право Учреждения, которое могло быть реализовано в процессе закупочной деятельности с учетом конкретных обстоятельств.
- Судом при вынесении обжалуемого решения не было учтено, что в решении антимонопольного органа фактически была дана оценка не содержанию Положения от 11.02.2013 N 3, а конкретным действиям учреждения, как заказчика, при осуществлении закупки авиационных услуг в 2014 году.
- Вывод антимонопольного органа о том, что действующая редакция Положения от 11.02.2013 N 3 предусматривает закупку авиационных услуг исключительно способом у единственного поставщика, является необоснованным.
- Вопрос о доминирующем положении учреждения на рынке иных товаров, работ услуг, помимо авиационных услуг, антимонопольным органом и Арбитражным судом фактически не рассматривался.
- При отсутствии вывода о том, каким образом спорные подпункты Положения от 11.02.2013 N 3 противоречат требованиям Закона о защите конкуренции в части закупки прочих товаров, работ, услуг, требование о приведении их в соответствии с Законом о защите конкуренции также является необоснованным.
Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Третьи лица, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направили.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей третьих лиц.
Представитель заявителя в судебном заседании изложил доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции.
Представитель антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы не признал по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу; просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1122468013920.
В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю поступило заявление ООО "АэроГео" (вх. N 6317 от 10.04.2014) с жалобой на действия КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов", выразившиеся, по мнению заявителя, в нарушении требований действующего законодательства при заключении контрактов на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию земель лесного фонда и по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда Красноярского края.
Приказом управления от 16.09.2015 N 578 возбуждено дело N 360-10-15 по признакам нарушения учреждением пунктов 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Решением от 06.11.2015 по делу N 360-10-15 действия учреждения, выразившиеся во включении в подпункты 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения условий (случаев), противоречащих принципам, определенным законодательством о закупках, предусматривающих возможность произвольно осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении договоров на оказание транспортных услуг для выполнения работ по тушению лесных пожаров; на оказание услуг авиакомпаниями для выполнения авиалесоохранных работ (включая транспортные услуги для проведения обязательных воздушных тренировок работников авиапожарной службы: парашютистов-пожарных, десантников - пожарных); на возникновение потребности в определенных товарах, работах, услугах для обеспечения выполнения авиационного патрулирования земель лесного фонда, а также работ по тушению лесных пожаров и ликвидации вызванных ими чрезвычайных ситуаций (в том числе оказание услуг, выполнение работ по тушению лесных пожаров, условиями которых установлено, что стоимость оказанных услуг определяется по фактическим затратам исполнителя, с учетом накладных расходов и нормативной прибыли в соответствии с рекомендациями Рослесхоза) признаны нарушающими требования пункта 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, поскольку позволяет учреждению произвольно осуществлять выбор единственного поставщика авиационных услуг, устраняя при этом конкуренцию на рынке лесоавиационных работ на землях лесного фонда на территории Красноярского края.
На основании пункта 2 резолютивной части решения заявителю выдано предписание о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, которым на учреждение возложена обязанность в десятидневный срок со дня получения предписания привести пункты 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения о закупках товаров, работ, услуг, утвержденного 11.02.2013 на заседании наблюдательного совета КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" N 3, в соответствие с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ.
Учреждение, считая приведенные решение и предписание не соответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.
Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
С учетом положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы", Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии у Красноярского УФАС России соответствующих полномочий на принятие оспариваемого решения и предписания от 06.11.2015 по делу N 36010-15.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом факта нарушения КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" требований антимонопольного законодательства.
Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции в связи со следующим.
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
При этом согласно статье 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица.
Согласно пунктам 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе следующие действия (бездействие): создание дискриминационных условий; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.
В соответствии с пунктом 8 статьи 4 указанного Федерального закона под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
В пункте 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что исходя из системного толкования положений статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.
При этом, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.
В силу абзаца 2 части 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Данная правовая позиция нашла свое подтверждение в Постановлении от 24.06.2009 N 11-П Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, равно как и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам (прежде всего - к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.
Таким образом, хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на товарном рынке, при осуществлении своей предпринимательской деятельности, должен ответственно и добросовестно относиться к правам тех хозяйствующих субъектов, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при исполнении им своих обязательств перед третьими лицами.
Следовательно, антимонопольный орган должен доказать обстоятельства, свидетельствующие о доминирующем положении заявителя и совершении им действий (бездействия), которые повлекли или могли повлечь ограничение, устранение конкуренции.
- Пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлено, что доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;
- Согласно пунктам 3.1.1. и 3.1.2 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25.05.2012 N 345 (далее по тексту - Административный регламент), осуществление государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства включает в себя установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявления, материалов, указывающих на наличие признаков нарушения статьи 10 Закона о защите конкуренции; при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
При рассмотрении дела N 360-10-15 ответчиком установлено, что доля КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы на землях лесного фонда Красноярского края за период 2012 - 2014 гг. составила 100 процентов. Изложенное подтверждается аналитическим отчетом по результатам анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края. Доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.
Таким образом, как обоснованно установлено судом первой инстанции КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" занимает доминирующее положение на указанном товарном рынке.
Доводы заявителя о том, что выводы, содержащиеся в аналитическом отчете антимонопольного органа не могут являться основанием для признания учреждения субъектом, занимающим доминирующее положение, поскольку в указанном отчете неверно определены границы продуктового рынка и географические границы товарного рынка отклоняются апелляционным судом по следующим основаниям.
Исследовав аналитический отчет антимонопольного органа апелляционный суд пришел к следующим выводам.
Апелляционный суд считает, что временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. В случае если для целей исследования необходимо изучение сложившихся характеристик рассматриваемого товарного рынка, то проводится ретроспективный анализ состояния конкурентной среды на товарном рынке. Если покупатели не заменяют и не готовы заменить в потреблении товар, приобретаемый в одни периоды времени, этим же товаром, приобретаемым в другие периоды времени, то при выборе временного интервала учитываются обусловливающие данный выбор характеристики товарного рынка, в том числе: сезонность поставок товара в течение года; стабильность поставок товара в течение года: возможности продавцов (производителей) изменить время продажи (производства) или сроки хранения товара; периоды максимального и минимального спроса (в том числе краткосрочные), соотношение между количеством приобретателей в эти периоды; возможность установления продавцами разных цен и разные временные периоды: сроки договоров; время появления товара на рынке; степень новизны товара.
Как следует из материалов дела, антимонопольным органом исходя из целей проведения анализа, в связи с необходимостью установления сложившихся характеристик рынка, проведен ретроспективный анализ состояния конкурентной среды. Все характеристики товарного рынка определены на основе информации за период 2012 - 2014 годы.
Основанием выбора данного временного интервала, как следует из отчета, послужила необходимость изучения сложившихся характеристик рассматриваемого товарного рынка для определения положения КГАУ "Лесопожарный центр" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края.
Предметом исследования в рассматриваемом анализе явилось определение положения КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке приобретения транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края.
Учитывая определения понятия "товар", данное в Законе о защите конкуренции, транспортные услуги для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края обоснованно рассматриваются в анализе как товар. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.
Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. В соответствии со статьей 53.8 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции от 28.12.2013 действовавшей на момент проведения закупки КГАУ "Лесопожарный центр"), работы по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах выполняются специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 настоящего Кодекса.
В целях выполнения мероприятий по авиационной и наземной охране лесов от пожаров распоряжением Правительства Красноярского края от 22.10.2010 N 880-р создано КГАУ "Лесопожарный центр". Согласно пункту 2.1 части 2 Устава КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" утвержденного приказом Агентства лесной отрасли Красноярского края от 26.01.2012 N 85 (далее - Устав) целью деятельности учреждения является выполнение работ, оказание услуг - по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах в качестве специализированного учреждения для обеспечения исполнения переданных органу государственной власти Красноярского края полномочий Российской Федерации.
Пунктом 2.2. части 2 Устава определено, что предметом деятельности КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" является: оказание услуг выполнение работ по авиационной и наземной охране и защите лесов и других природных ландшафтов от пожаров, с использованием ведомственных и арендованных воздушных судов, специализированных сил и технических средств; организация, выполнение, обеспечение и обслуживание воздушных перевозок и полетов воздушных судов, авиационных работ; предупреждение и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий: обучение и профессиональная подготовка специалистов в области охраны и защиты лесов от пожаров.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" находится в ведомственном подчинении Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" финансируется за счет субсидий на выполнение государственного задания, которые формируются из средств федерального бюджета на осуществление переданных полномочий, средств краевого бюджета. В соответствии с пунктом 15 Постановления Правительства Красноярского края от 03.02.2011 N 57-п "Об утверждении Порядка и условии формирования государственного задания в отношении краевых государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" предоставление краевому государственному бюджетном) учреждению или краевому государственному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого краевым государственным бюджетным учреждением или краевым государственным автономным учреждением и органом исполнительной власти края, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения.
В соответствии с государственным задание работы по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края включают:
1) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;
2) предупреждение лесных пожаров;
3) приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря, содержание пожарной техники и оборудования, систем свят и оповещения (создание резерва, пожарной техники и оборудования, а также ГСМ);
4) тушение лесных пожаров.
В свою очередь, под мониторингом пожарной опасности в лесах и лесных пожаров понимаются: организация системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организация патрулирования лесов; прием и учет сообщении о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и Лесных пожарах специализированными диспетчерскими службами; осуществление обнаружения и учета лесов, поврежденных вредными организмами, или в результате иных негативных воздействий природного и антропогенного характера одновременно с авиапатрулированием лесов от пожаров. Предупреждение лесных пожаров включает следующие работы: строительство (создание), реконструкция и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров: реконструкция и эксплуатация посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов; прокладка просек, противопожарных разрывов; прочистка просек, прочистка противопожарных минерализованных полос и их обновление; создание заслонов и устройство лиственных опушек, реконструкция пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря; установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах; проведение профилактического контролируемого выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов; благоустройство зон отдыха граждан, пребывающих в лесах: установка и эксплуатация шлагбаумов, устройство преград, обеспечивающих ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности. Приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря, содержание пожарной техники и оборудования, систем связи и оповещения (создание резерва, пожарной техники и оборудования, а также ГСМ); содержание, создание резерва лесопожарной техники и оборудования ГСМ; обеспечение противопожарным инвентарем, оборудованием средствами связи, таборным имуществом и продуктами питания авиаотделений и ПXC; содержание и подготовка летчиков наблюдателей, парашютистов и десантников, проведение обучающих семинаров с личным составом ПХС; подготовка руководителей тушения лесных пожаров. Тушение лесных пожаров: обследование лесного пожара с использованием наземных, авиационных или космических средств в целях уточнения вида и интенсивности лесного пожара, его границ, направления его движения, выявления возможных границ его распространения и локализации, источников противопожарного водоснабжения, подъездов к ним и месту лесного пожара, а также других особенностей, определяющих тактику тушения лесного пожара; доставка людей и средств тушения лесных пожаров к месту тушения лесного пожара и обратно: локализация лесного пожара: ликвидация лесного пожара; наблюдение за локализованным лесным пожаром и его дотушивание; предотвращение возобновления лесного пожара по фактическому объему выполненных работ, произведенных затрат.
В рамках выполнения государственного задания на выполнение работ по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда Красноярского края на 2014 год КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" проведена закупка, в соответствии с нормами Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", посредством запроса предложений.
В частности, 07 февраля 2014 года на официальном сайте КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" было размещено извещение "О закупке авиационных услуг для выполнения авиационных работ по тушению лесных пожаров и патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края в 2014 году". По результатам данной закупки были заключены договоры:
- - N 1791/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края" с ГП КК "КрасАвиа";
- - N 1790/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" с ГП КК "КрасАвиа";
- - б/н от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края" с ООО "Восток Авиа";
- - б/н от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" с ООО "Восток Авиа";
- - б/н от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края" с ООО "Восток Авиа".
В соответствии с пунктом 3.2 части 3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 в случае, когда нарушение антимонопольного законодательства рассматривается применительно к покупателю продукции (монопсония), определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении продавцов. Данное мнение может быть установлено по результатам сплошного или выборочного опроса покупателей или анализа предмета договоров, на основании которых осуществляется реализация товара.
Следовательно, антимонопольный орган обоснованно определил продуктовые границы товарного рынка, основываясь на анализе договоров, заключенных по результатам закупки.
Как установлено антимонопольным органом, предметом договоров "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края" является оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края на воздушных судах согласно Приложению к Договору и в соответствии с заявками Заказчика (КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов").
Предметом договоров "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" является оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на воздушных судах, согласно Приложению к Договору.
Предметом договора "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края" является оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края на воздушных судах согласно Приложению к Договору и в соответствии с заявками Заказчика (КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов").
В приложениях к данным договорам определяются место базирования воздушных судов, их тип и количество, период предоставления, налет, стоимость летного часа и общая стоимость.
В соответствии с пунктом 3.7 части 3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220) определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции основывается на фактической замене товаров приобретателем или готовности приобретателя вменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цепу и другие параметры.
Товары не относятся к взаимозаменяемым, если для замены товара другим товаром в процессе потребления требуется более года или в связи с заменой приобретатель товара несет значительные издержки (превышающие, как правило, 10 процентов от цены товара), и если при этом антимонопольный орган не располагает информацией о том. что такая замена имела или имеет место, а также, если такая информация не представлена хозяйствующим субъектом.
По мнению апелляционного суда, в данном случае взаимозаменяемость рассматриваемого товара обоснованно определена его назначением. Целевым назначением товара - транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы - является исполнение государственного задания Заказчика (КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов").
Таким образом, как обоснованно установлено в анализе антимонопольного органа, КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" выступает единственным потребителем транспортных услуг авиакомпаний для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы.
Учитывая изложенное, за продуктовые границы исследуемого товарного рынка обоснованно были приняты - транспортные услуги для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы.
Процедура определения географических границ товарного рынка (границ территории, на которой приобретатель (приобретатели) приобретает или имеет экономическую, техническую или иную возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами) в соответствии с пунктом 4.1 части 4 Порядка N 220 включает: предварительное определение географических границ товарного рынка; выявление условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара приобретателем (приобретателями); определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка.
Как следует из материалов дела, государственное задание для КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" предполагает выполнение работ по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края.
При организации закупки, потребность в услугах КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" определена антимонопольным органом необходимостью организации работы следующих авиаотделений КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов", расположенных на территории Красноярского края: Богучанское авиаотделение, Ванаварское авиаотделение, Долго-Мостовское авиаотделение, Енисейское авиаотделение, Красноярское авиаотделение, Ермаковское авиаотделение, Манзенское авиаотделение, Манское авиаотделение, Мотыгинское авиаотделение, Пировское авиаотделение, Подкаменно-Тунгусское авиаотделение, Кодинское авиаотделение, Саянское авиаотделение, Северо-Енисейское авиаотделение, Тасеевскос авиаотделение, Усинское авиаотделение, Чуноярское авиаотделение, Ярцевское авиаотделение.
В анализе было рассмотрено положение КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашутно-десантной службы. Целью приобретения данного товара является выполнение КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" государственного задания.
Антимонопольным органом установлено, что и в государственном задании, и в договорах, заключенных по результатам закупки, прямо указана территория выполнения работ - земли лесного фонда Красноярского края.
Таким образом, апелляционный суд считает, что антимонопольным органом были правомерно определены географические границы рынка потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы территориями земель лесного фонда Красноярского края.
В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, постоянно продающие (производящие) в его границах рассматриваемые услуги в пределах определенного временного интервала.
Как обоснованно указано в анализе антимонопольного органа, возможность выполнения работ - реализации товара - имеется у авиационных предприятий Красноярского края и соседних субъектов федерации, что подтверждается участием в закупке авиакомпаний края и Республики Хакасия. Следовательно, потенциально имеется неограниченное число продавцов товара на анализируемом рынке.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" является единственной организацией, определенной в качестве исполнителя мероприятий по авиационной и наземной охране лесов от пожаров, то есть единственным потребителем рассматриваемого товара.
Таким образом, рассматриваемый рынок характеризуется наличием одного покупателя и нескольких продавцов, то есть данный рынок является монопсонией (то есть монополией потребителя).
На основании изложенного, апелляционный суд считает, что по результатам проведенного анализа антимонопольным органом было правомерно установлено, что доля КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы на землях лесного фонда Красноярского края за период 2012 - 2014 годы составила 100%.
Таким образом, из представленного анализа антимонопольного орган, содержащего анализ показателей характеризующих состояние рынка на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы на землях лесного фонда Красноярского края за период 2012 - 2014 годы, свидетельствует о том, что КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" занимает доминирующее положение на указанном товарном рынке в установленных географических границах.
Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями установлены Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее по тексту - Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ).
По части 1 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Согласно частям 1 и 2 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
По пункту 3 части 3 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ положение о закупке утверждается наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение.
Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ, определяющей принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
По части 3 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.
В соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.
Согласно пункту 2 Стандарта осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденного ФАС России, разработанного с целью повышения открытости и прозрачности закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, увеличения количества участников закупки, развития конкуренции, а также недопущения нарушений положений Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ и Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, при установлении в положении о закупке права заказчика осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) рекомендуется предусмотреть исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.
Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.
Положение о закупке должно содержать исчерпывающий перечень применяемых способов закупок. При этом для повышения прозрачности проводимых закупок заказчику следует установить в положении о закупке критерии выбора заказчиком способа закупки товаров, работ, услуг в зависимости от предмета договора и или цены договора.
Таким образом, закупка любых товаров, работ, услуг осуществляется заказчиком в порядке, установленном законом о закупках, на основании положения о закупках, включающего в себя способы закупки, которые не противоречат принципам, определенным законодательством о закупках.
Наблюдательным советом КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (протокол от 11.02.2013 N 3) утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (КГАУ "Лесопожарный центр"), введенное в действие приказом заявителя от 11.02.2013 N 91/1.
Пунктом 2.1 Положения от 11.02.2013 N 3 предусмотрено, что указанное положение регулирует отношения, связанные с осуществлением закупок для нужд учреждения и разработано в целях соблюдения требований Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ; регламентации закупочной деятельности заказчика (учреждения); определения требований к осуществляемым закупкам, способы закупки, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
По пункту 5.1 Положения от 11.02.2013 N 3 заказчик вправе осуществлять закупки по результатам соответствующих торгов или без их проведения в порядке и случая, установленных настоящим положением.
Согласно пункту 5.2 Положения от 11.02.2013 N 3 закупки могут осуществляться заказчиком следующими способами: открытый конкурс; открытый аукцион, в том числе открытый аукцион в электронной форме; запрос ценовых котировок (запрос цен), в том числе в электронной форме; запрос предложений; закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Особенности закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлены главой 5 Положения.
В соответствии с пунктом 16.1 Положения от 11.02.2013 N 3 под закупкой у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ закупки без проведения торгов, при котором заказчик предлагает заключить договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).
Подпунктами 21 - 22 пункта 17.1 Положения от 1 1.02.2013 N 3 предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется заказчиком без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении договоров на оказание транспортных услуг для выполнения работ по тушению лесных пожаров; оказание услуг авиакомпаниями для выполнения авиалесоохранных работ (включая транспортные услуги для проведения обязательных воздушных тренировок работников авиапожарной службы: парашютистов-пожарных, десантников-пожарных); возникновение потребности в определенных товарах, работах, услугах для обеспечения выполнения авиационного патрулирования земель лесного фонда, а также работ по тушению лесных пожаров и ликвидации вызванных ими чрезвычайных ситуаций (в том числе оказание услуг, выполнение работ по тушению лесных пожаров, условиями которых установлено, что стоимость оказанных услуг определяется по фактическим затратам исполнителя, с учетом накладных расходов и нормативной прибыли в соответствии с рекомендациями Рослесхоза).
Таким образом, в приведенные подпункты рассматриваемого положения включены условия (случаи), предусматривающие возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении договоров на оказание вышеуказанных услуг, что позволяет заявителю использовать исключительно указанный способ закупки без проведения конкурентных процедур, а также осуществлять выбор единственного поставщика услуг, устраняя при этом конкуренцию на рынке лесоавиационных работ на землях лесного фонда на территории Красноярского края; осуществить размещение заказа путем закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения, что создает возможность для привлечения определенного исполнителя для выполнения работ без проведения торгов (конкурса/аукциона), что в свою очередь приводит к ограничению конкуренции.
Довод заявителя жалобы о том, что этот способ не единственно возможный не может приниматься во внимание - сам факт существования данной возможности является неправомерным.
Согласно материалам дела (в том числе рассматриваемому решению) по результатам рассмотрения представленных документов установлено, что ООО "Восток-Авиа", ГП КК "КрасАвиа", ООО "АэроГео", ООО авиакомпания "Енисей" представили полный пакет документов, согласно размещенному на сайте извещению.
Из предложения ООО "АэроГео" невостребованными воздушными судами для КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" были определены самолеты Сезпа-Т206Н, Ми-8МТВ-1, в связи с чем, ООО "АэроГео" по ряду объектов не смогло принять участие в процедуре рассмотрения предложений.
По конкурирующим предложениям от указанных авиакомпаний по точкам базирования и типам ВС основным критерием оценки потенциальных исполнителей являлась заявленная ими стоимость летного часа.
Не рассмотрение ценового предложения (направленных предложений) от ООО "АбаканЭйр", ЗАО авиакомпании "Абакан-Авиа", а также ввиду невостребованности ряда ВС от ООО "АэроГео", позволило комиссии по закупкам КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" сделать вывод об отсутствии конкурирующих предложений по авиаотделениям и типам ВС, приведенным в оспариваемом решении.
По итогам рассмотрения вышеуказанных предложений авиакомпаний заявителем в качестве исполнителя услуг по точкам базирования и типам ВС были рекомендованы авиакомпании ООО "Восток Авиа" и ГП КК "КрасАвиа", с которыми рекомендовано было учреждению заключить договоры на оказание услуг для обеспечения авиапатрулирования земель лесного фонда и тушения лесных пожаров (включая обязательные воздушные тренировки) на территории Красноярского края на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годы.
В целях исполнения государственного задания на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годы были заключены следующие имеющиеся в материалах дела договоры: с ГП КК "КрасАвиа" N 1791/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края", N 1790/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы"; с ООО "Восток Авиа" от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края", от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" и от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края.
Таким образом, ООО "Восток Авиа" и ГП КК "КрасАвиа" получены необоснованные преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что нарушает принцип самостоятельности и состязательности хозяйствующих субъектов, участвующих в конкурентной борьбе на товарных рынках.
Изложенное свидетельствует о противоречии подпунктов 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения условий (случаев) принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ (информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки), поскольку является дискриминационным, имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции по отношению к участникам закупки.
Довод заявителя о том, что антимонопольный орган и суд первой инстанции неправомерно оценили данные обстоятельства не принимается апелляционным судом. Данные обстоятельства были указаны и оценены как свидетельствующие о практике применения спорного Положения; правовая оценка конкретным действиям не давалась, таким образом суд рассматривал обстоятельства в пределах предмета исследования по настоящему спору.
Апелляционный суд соглашается с судом первой инстанции, что проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению заказа всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения.
Не проведение торгов, когда это необходимо в силу закона, свидетельствует о предоставлении необоснованных преимуществ при осуществлении хозяйственной деятельности конкретному исполнителю.
Вышеизложенное свидетельствует о нарушении учреждением пунктов 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, выразившемся во включении в подпункты 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения условий (случаев), противоречащих принципам, определенным законодательством о закупках, предусматривающих возможность произвольно осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении вышеуказанных договоров, поскольку позволяет ответчику произвольно осуществлять выбор единственного поставщика авиационных услуг, устраняя при этом конкуренцию на рынке лесоавиационных работ на землях лесного фонда на территории Красноярского края.
Таким образом, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о доказанности нарушения заявителем требований пунктов 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.
Принимая во внимание действительность оспариваемого решения, учитывая, что на дату рассмотрения дела злоупотребление КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" доминирующим положением не прекращено, выданное на основании оспариваемого решения предписание также соответствует законодательно установленным требованиям.
Помимо данных обстоятельств, апелляционный суд считает оспариваемое предписание соответствующим такому критерию как "исполнимость".
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
Апелляционным судом установлено, что оспариваемое предписание соответствует вышеуказанным требованиям.
Принимая во внимание, что введение Положения от 11.02.2013 N 3 в действие производится на основании приказа законного представителя заявителя, довод заявителя о неисполнимости предписания обоснованно отклонен судом первой инстанции.
Учитывая вышеизложенное, апелляционный суд считает, что оспариваемые решение и предписание соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ; права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности не нарушают.
На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что по рассматриваемому вопросу судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены либо изменения которого не имеется. Выводы суда первой инстанции по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы учреждения по оплате государственной пошлины в сумме 1500 рублей, уплаченных по платежному поручению от 01.06.2016 N 3505 за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на краевое государственное автономное учреждение "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов".
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Красноярского края от "05" мая 2016 года по делу N А33-1323/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.
Председательствующий
Н.А.МОРОЗОВА
Судьи
О.А.ИВАНЦОВА
Е.В.СЕВАСТЬЯНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ТРЕТЬЕГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 21.07.2016 ПО ДЕЛУ N А33-1323/2016
Разделы:Земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса; Земельные правоотношения
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 июля 2016 г. по делу N А33-1323/2016
Резолютивная часть постановления объявлена "14" июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен "21" июля 2016 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Морозовой Н.А.,
судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В..
при ведении протокола судебного заседания секретарем Елистратовой О.М.,
при участии:
от заявителя (краевого государственного автономного учреждения "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов") - Синьковой А.О., представителя по доверенности от 11.01.2016 N 3/2016,
от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю) - Капсудина Е.В., представителя по доверенности от 14.07.2016 N 58,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу краевого государственного автономного учреждения "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов"
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от "05" мая 2016 года по делу N А33-1323/2016, принятое судьей Чурилиной Е.М.,
установил:
краевое государственное автономное учреждение "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (ИНН 2463235719, ОГРН 1122468013920) (далее - заявитель, учреждение, КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов", КГАУ "Лесопожарный центр") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965) (далее - антимонопольный орган) об оспаривании решения и предписания от 06.11.2015 по делу N 36010-15.
Определением от 03.02.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "АэроГео" (далее - ООО "АэроГео") и общество с ограниченной ответственностью Авиакомпания "Енисей" (далее - ООО Авиакомпания "Енисей").
Решением Арбитражного суда Красноярского края от "05" мая 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на следующие обстоятельства.
- При вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции не учтено, что выводы, содержащиеся в аналитическом отчете антимонопольного органа (далее - отчет) не могут являться основанием для признания учреждения субъектом, занимающим доминирующее, поскольку в указанном отчете неверно определены границы продуктового рынка и географические границы товарного рынка.
- В спорной редакции Положения о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" от 11.02.2013 (далее - Положение от 11.02.2013 N 3) закупка у единственного исполнителя не являлась единственно возможным способом закупки авиационных услуг. Это лишь право Учреждения, которое могло быть реализовано в процессе закупочной деятельности с учетом конкретных обстоятельств.
- Судом при вынесении обжалуемого решения не было учтено, что в решении антимонопольного органа фактически была дана оценка не содержанию Положения от 11.02.2013 N 3, а конкретным действиям учреждения, как заказчика, при осуществлении закупки авиационных услуг в 2014 году.
- Вывод антимонопольного органа о том, что действующая редакция Положения от 11.02.2013 N 3 предусматривает закупку авиационных услуг исключительно способом у единственного поставщика, является необоснованным.
- Вопрос о доминирующем положении учреждения на рынке иных товаров, работ услуг, помимо авиационных услуг, антимонопольным органом и Арбитражным судом фактически не рассматривался.
- При отсутствии вывода о том, каким образом спорные подпункты Положения от 11.02.2013 N 3 противоречат требованиям Закона о защите конкуренции в части закупки прочих товаров, работ, услуг, требование о приведении их в соответствии с Законом о защите конкуренции также является необоснованным.
Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Третьи лица, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о назначении судебного заседания лицам, участвующим в деле, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание своих представителей не направили.
В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей третьих лиц.
Представитель заявителя в судебном заседании изложил доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции.
Представитель антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы не признал по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу; просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1122468013920.
В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю поступило заявление ООО "АэроГео" (вх. N 6317 от 10.04.2014) с жалобой на действия КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов", выразившиеся, по мнению заявителя, в нарушении требований действующего законодательства при заключении контрактов на оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиапатрулированию земель лесного фонда и по тушению лесных пожаров на землях лесного фонда Красноярского края.
Приказом управления от 16.09.2015 N 578 возбуждено дело N 360-10-15 по признакам нарушения учреждением пунктов 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Решением от 06.11.2015 по делу N 360-10-15 действия учреждения, выразившиеся во включении в подпункты 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения условий (случаев), противоречащих принципам, определенным законодательством о закупках, предусматривающих возможность произвольно осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении договоров на оказание транспортных услуг для выполнения работ по тушению лесных пожаров; на оказание услуг авиакомпаниями для выполнения авиалесоохранных работ (включая транспортные услуги для проведения обязательных воздушных тренировок работников авиапожарной службы: парашютистов-пожарных, десантников - пожарных); на возникновение потребности в определенных товарах, работах, услугах для обеспечения выполнения авиационного патрулирования земель лесного фонда, а также работ по тушению лесных пожаров и ликвидации вызванных ими чрезвычайных ситуаций (в том числе оказание услуг, выполнение работ по тушению лесных пожаров, условиями которых установлено, что стоимость оказанных услуг определяется по фактическим затратам исполнителя, с учетом накладных расходов и нормативной прибыли в соответствии с рекомендациями Рослесхоза) признаны нарушающими требования пункта 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, поскольку позволяет учреждению произвольно осуществлять выбор единственного поставщика авиационных услуг, устраняя при этом конкуренцию на рынке лесоавиационных работ на землях лесного фонда на территории Красноярского края.
На основании пункта 2 резолютивной части решения заявителю выдано предписание о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, которым на учреждение возложена обязанность в десятидневный срок со дня получения предписания привести пункты 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения о закупках товаров, работ, услуг, утвержденного 11.02.2013 на заседании наблюдательного совета КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" N 3, в соответствие с Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ.
Учреждение, считая приведенные решение и предписание не соответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.
Оценив обстоятельства дела и исследованные по делу доказательства в их совокупности, апелляционный суд пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.
В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.
С учетом положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы", Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии у Красноярского УФАС России соответствующих полномочий на принятие оспариваемого решения и предписания от 06.11.2015 по делу N 36010-15.
Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из доказанности антимонопольным органом факта нарушения КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" требований антимонопольного законодательства.
Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции в связи со следующим.
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
При этом согласно статье 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица.
Согласно пунктам 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе следующие действия (бездействие): создание дискриминационных условий; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам.
В соответствии с пунктом 8 статьи 4 указанного Федерального закона под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
В пункте 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что исходя из системного толкования положений статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.
При этом, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.
В силу абзаца 2 части 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Данная правовая позиция нашла свое подтверждение в Постановлении от 24.06.2009 N 11-П Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой в силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, равно как и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам (прежде всего - к тем из них, кто занимает доминирующее положение в той или иной сфере) требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность.
Таким образом, хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на товарном рынке, при осуществлении своей предпринимательской деятельности, должен ответственно и добросовестно относиться к правам тех хозяйствующих субъектов, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при исполнении им своих обязательств перед третьими лицами.
Следовательно, антимонопольный орган должен доказать обстоятельства, свидетельствующие о доминирующем положении заявителя и совершении им действий (бездействия), которые повлекли или могли повлечь ограничение, устранение конкуренции.
- Пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлено, что доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;
- Согласно пунктам 3.1.1. и 3.1.2 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25.05.2012 N 345 (далее по тексту - Административный регламент), осуществление государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства включает в себя установление доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявления, материалов, указывающих на наличие признаков нарушения статьи 10 Закона о защите конкуренции; при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
При рассмотрении дела N 360-10-15 ответчиком установлено, что доля КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы на землях лесного фонда Красноярского края за период 2012 - 2014 гг. составила 100 процентов. Изложенное подтверждается аналитическим отчетом по результатам анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края. Доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.
Таким образом, как обоснованно установлено судом первой инстанции КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" занимает доминирующее положение на указанном товарном рынке.
Доводы заявителя о том, что выводы, содержащиеся в аналитическом отчете антимонопольного органа не могут являться основанием для признания учреждения субъектом, занимающим доминирующее положение, поскольку в указанном отчете неверно определены границы продуктового рынка и географические границы товарного рынка отклоняются апелляционным судом по следующим основаниям.
Исследовав аналитический отчет антимонопольного органа апелляционный суд пришел к следующим выводам.
Апелляционный суд считает, что временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. В случае если для целей исследования необходимо изучение сложившихся характеристик рассматриваемого товарного рынка, то проводится ретроспективный анализ состояния конкурентной среды на товарном рынке. Если покупатели не заменяют и не готовы заменить в потреблении товар, приобретаемый в одни периоды времени, этим же товаром, приобретаемым в другие периоды времени, то при выборе временного интервала учитываются обусловливающие данный выбор характеристики товарного рынка, в том числе: сезонность поставок товара в течение года; стабильность поставок товара в течение года: возможности продавцов (производителей) изменить время продажи (производства) или сроки хранения товара; периоды максимального и минимального спроса (в том числе краткосрочные), соотношение между количеством приобретателей в эти периоды; возможность установления продавцами разных цен и разные временные периоды: сроки договоров; время появления товара на рынке; степень новизны товара.
Как следует из материалов дела, антимонопольным органом исходя из целей проведения анализа, в связи с необходимостью установления сложившихся характеристик рынка, проведен ретроспективный анализ состояния конкурентной среды. Все характеристики товарного рынка определены на основе информации за период 2012 - 2014 годы.
Основанием выбора данного временного интервала, как следует из отчета, послужила необходимость изучения сложившихся характеристик рассматриваемого товарного рынка для определения положения КГАУ "Лесопожарный центр" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края.
Предметом исследования в рассматриваемом анализе явилось определение положения КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке приобретения транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края.
Учитывая определения понятия "товар", данное в Законе о защите конкуренции, транспортные услуги для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края обоснованно рассматриваются в анализе как товар. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.
Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах. В соответствии со статьей 53.8 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции от 28.12.2013 действовавшей на момент проведения закупки КГАУ "Лесопожарный центр"), работы по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах выполняются специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81 - 83 настоящего Кодекса.
В целях выполнения мероприятий по авиационной и наземной охране лесов от пожаров распоряжением Правительства Красноярского края от 22.10.2010 N 880-р создано КГАУ "Лесопожарный центр". Согласно пункту 2.1 части 2 Устава КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" утвержденного приказом Агентства лесной отрасли Красноярского края от 26.01.2012 N 85 (далее - Устав) целью деятельности учреждения является выполнение работ, оказание услуг - по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности в лесах в качестве специализированного учреждения для обеспечения исполнения переданных органу государственной власти Красноярского края полномочий Российской Федерации.
Пунктом 2.2. части 2 Устава определено, что предметом деятельности КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" является: оказание услуг выполнение работ по авиационной и наземной охране и защите лесов и других природных ландшафтов от пожаров, с использованием ведомственных и арендованных воздушных судов, специализированных сил и технических средств; организация, выполнение, обеспечение и обслуживание воздушных перевозок и полетов воздушных судов, авиационных работ; предупреждение и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных лесными пожарами, массовым распространением вредителей и болезней леса, ликвидация их последствий: обучение и профессиональная подготовка специалистов в области охраны и защиты лесов от пожаров.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" находится в ведомственном подчинении Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" финансируется за счет субсидий на выполнение государственного задания, которые формируются из средств федерального бюджета на осуществление переданных полномочий, средств краевого бюджета. В соответствии с пунктом 15 Постановления Правительства Красноярского края от 03.02.2011 N 57-п "Об утверждении Порядка и условии формирования государственного задания в отношении краевых государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" предоставление краевому государственному бюджетном) учреждению или краевому государственному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого краевым государственным бюджетным учреждением или краевым государственным автономным учреждением и органом исполнительной власти края, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения.
В соответствии с государственным задание работы по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края включают:
1) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров;
2) предупреждение лесных пожаров;
3) приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря, содержание пожарной техники и оборудования, систем свят и оповещения (создание резерва, пожарной техники и оборудования, а также ГСМ);
4) тушение лесных пожаров.
В свою очередь, под мониторингом пожарной опасности в лесах и лесных пожаров понимаются: организация системы обнаружения и учета лесных пожаров, системы наблюдения за их развитием с использованием наземных, авиационных или космических средств; организация патрулирования лесов; прием и учет сообщении о лесных пожарах, а также оповещение населения и противопожарных служб о пожарной опасности в лесах и Лесных пожарах специализированными диспетчерскими службами; осуществление обнаружения и учета лесов, поврежденных вредными организмами, или в результате иных негативных воздействий природного и антропогенного характера одновременно с авиапатрулированием лесов от пожаров. Предупреждение лесных пожаров включает следующие работы: строительство (создание), реконструкция и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров: реконструкция и эксплуатация посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов; прокладка просек, противопожарных разрывов; прочистка просек, прочистка противопожарных минерализованных полос и их обновление; создание заслонов и устройство лиственных опушек, реконструкция пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря; установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах; проведение профилактического контролируемого выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов; благоустройство зон отдыха граждан, пребывающих в лесах: установка и эксплуатация шлагбаумов, устройство преград, обеспечивающих ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности. Приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря, содержание пожарной техники и оборудования, систем связи и оповещения (создание резерва, пожарной техники и оборудования, а также ГСМ); содержание, создание резерва лесопожарной техники и оборудования ГСМ; обеспечение противопожарным инвентарем, оборудованием средствами связи, таборным имуществом и продуктами питания авиаотделений и ПXC; содержание и подготовка летчиков наблюдателей, парашютистов и десантников, проведение обучающих семинаров с личным составом ПХС; подготовка руководителей тушения лесных пожаров. Тушение лесных пожаров: обследование лесного пожара с использованием наземных, авиационных или космических средств в целях уточнения вида и интенсивности лесного пожара, его границ, направления его движения, выявления возможных границ его распространения и локализации, источников противопожарного водоснабжения, подъездов к ним и месту лесного пожара, а также других особенностей, определяющих тактику тушения лесного пожара; доставка людей и средств тушения лесных пожаров к месту тушения лесного пожара и обратно: локализация лесного пожара: ликвидация лесного пожара; наблюдение за локализованным лесным пожаром и его дотушивание; предотвращение возобновления лесного пожара по фактическому объему выполненных работ, произведенных затрат.
В рамках выполнения государственного задания на выполнение работ по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда Красноярского края на 2014 год КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" проведена закупка, в соответствии с нормами Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", посредством запроса предложений.
В частности, 07 февраля 2014 года на официальном сайте КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" было размещено извещение "О закупке авиационных услуг для выполнения авиационных работ по тушению лесных пожаров и патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края в 2014 году". По результатам данной закупки были заключены договоры:
- - N 1791/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края" с ГП КК "КрасАвиа";
- - N 1790/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" с ГП КК "КрасАвиа";
- - б/н от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края" с ООО "Восток Авиа";
- - б/н от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" с ООО "Восток Авиа";
- - б/н от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края" с ООО "Восток Авиа".
В соответствии с пунктом 3.2 части 3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 в случае, когда нарушение антимонопольного законодательства рассматривается применительно к покупателю продукции (монопсония), определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении продавцов. Данное мнение может быть установлено по результатам сплошного или выборочного опроса покупателей или анализа предмета договоров, на основании которых осуществляется реализация товара.
Следовательно, антимонопольный орган обоснованно определил продуктовые границы товарного рынка, основываясь на анализе договоров, заключенных по результатам закупки.
Как установлено антимонопольным органом, предметом договоров "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края" является оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края на воздушных судах согласно Приложению к Договору и в соответствии с заявками Заказчика (КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов").
Предметом договоров "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" является оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на воздушных судах, согласно Приложению к Договору.
Предметом договора "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края" является оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края на воздушных судах согласно Приложению к Договору и в соответствии с заявками Заказчика (КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов").
В приложениях к данным договорам определяются место базирования воздушных судов, их тип и количество, период предоставления, налет, стоимость летного часа и общая стоимость.
В соответствии с пунктом 3.7 части 3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220) определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции основывается на фактической замене товаров приобретателем или готовности приобретателя вменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цепу и другие параметры.
Товары не относятся к взаимозаменяемым, если для замены товара другим товаром в процессе потребления требуется более года или в связи с заменой приобретатель товара несет значительные издержки (превышающие, как правило, 10 процентов от цены товара), и если при этом антимонопольный орган не располагает информацией о том. что такая замена имела или имеет место, а также, если такая информация не представлена хозяйствующим субъектом.
По мнению апелляционного суда, в данном случае взаимозаменяемость рассматриваемого товара обоснованно определена его назначением. Целевым назначением товара - транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы - является исполнение государственного задания Заказчика (КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов").
Таким образом, как обоснованно установлено в анализе антимонопольного органа, КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" выступает единственным потребителем транспортных услуг авиакомпаний для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы.
Учитывая изложенное, за продуктовые границы исследуемого товарного рынка обоснованно были приняты - транспортные услуги для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы.
Процедура определения географических границ товарного рынка (границ территории, на которой приобретатель (приобретатели) приобретает или имеет экономическую, техническую или иную возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами) в соответствии с пунктом 4.1 части 4 Порядка N 220 включает: предварительное определение географических границ товарного рынка; выявление условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара приобретателем (приобретателями); определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка.
Как следует из материалов дела, государственное задание для КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" предполагает выполнение работ по охране лесов от лесных пожаров на землях лесного фонда на территории Красноярского края.
При организации закупки, потребность в услугах КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" определена антимонопольным органом необходимостью организации работы следующих авиаотделений КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов", расположенных на территории Красноярского края: Богучанское авиаотделение, Ванаварское авиаотделение, Долго-Мостовское авиаотделение, Енисейское авиаотделение, Красноярское авиаотделение, Ермаковское авиаотделение, Манзенское авиаотделение, Манское авиаотделение, Мотыгинское авиаотделение, Пировское авиаотделение, Подкаменно-Тунгусское авиаотделение, Кодинское авиаотделение, Саянское авиаотделение, Северо-Енисейское авиаотделение, Тасеевскос авиаотделение, Усинское авиаотделение, Чуноярское авиаотделение, Ярцевское авиаотделение.
В анализе было рассмотрено положение КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашутно-десантной службы. Целью приобретения данного товара является выполнение КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" государственного задания.
Антимонопольным органом установлено, что и в государственном задании, и в договорах, заключенных по результатам закупки, прямо указана территория выполнения работ - земли лесного фонда Красноярского края.
Таким образом, апелляционный суд считает, что антимонопольным органом были правомерно определены географические границы рынка потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы территориями земель лесного фонда Красноярского края.
В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, постоянно продающие (производящие) в его границах рассматриваемые услуги в пределах определенного временного интервала.
Как обоснованно указано в анализе антимонопольного органа, возможность выполнения работ - реализации товара - имеется у авиационных предприятий Красноярского края и соседних субъектов федерации, что подтверждается участием в закупке авиакомпаний края и Республики Хакасия. Следовательно, потенциально имеется неограниченное число продавцов товара на анализируемом рынке.
КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" является единственной организацией, определенной в качестве исполнителя мероприятий по авиационной и наземной охране лесов от пожаров, то есть единственным потребителем рассматриваемого товара.
Таким образом, рассматриваемый рынок характеризуется наличием одного покупателя и нескольких продавцов, то есть данный рынок является монопсонией (то есть монополией потребителя).
На основании изложенного, апелляционный суд считает, что по результатам проведенного анализа антимонопольным органом было правомерно установлено, что доля КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы на землях лесного фонда Красноярского края за период 2012 - 2014 годы составила 100%.
Таким образом, из представленного анализа антимонопольного орган, содержащего анализ показателей характеризующих состояние рынка на рынке потребления транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию лесного фонда, тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда и для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы на землях лесного фонда Красноярского края за период 2012 - 2014 годы, свидетельствует о том, что КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" занимает доминирующее положение на указанном товарном рынке в установленных географических границах.
Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг автономными учреждениями установлены Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее по тексту - Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ).
По части 1 статьи 1 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Согласно частям 1 и 2 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
По пункту 3 части 3 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ положение о закупке утверждается наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение.
Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ, определяющей принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.
По части 3 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.
В соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.
Согласно пункту 2 Стандарта осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденного ФАС России, разработанного с целью повышения открытости и прозрачности закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, увеличения количества участников закупки, развития конкуренции, а также недопущения нарушений положений Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ и Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, при установлении в положении о закупке права заказчика осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) рекомендуется предусмотреть исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком.
Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.
Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.
Положение о закупке должно содержать исчерпывающий перечень применяемых способов закупок. При этом для повышения прозрачности проводимых закупок заказчику следует установить в положении о закупке критерии выбора заказчиком способа закупки товаров, работ, услуг в зависимости от предмета договора и или цены договора.
Таким образом, закупка любых товаров, работ, услуг осуществляется заказчиком в порядке, установленном законом о закупках, на основании положения о закупках, включающего в себя способы закупки, которые не противоречат принципам, определенным законодательством о закупках.
Наблюдательным советом КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (протокол от 11.02.2013 N 3) утверждено Положение о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" (КГАУ "Лесопожарный центр"), введенное в действие приказом заявителя от 11.02.2013 N 91/1.
Пунктом 2.1 Положения от 11.02.2013 N 3 предусмотрено, что указанное положение регулирует отношения, связанные с осуществлением закупок для нужд учреждения и разработано в целях соблюдения требований Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ; регламентации закупочной деятельности заказчика (учреждения); определения требований к осуществляемым закупкам, способы закупки, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
По пункту 5.1 Положения от 11.02.2013 N 3 заказчик вправе осуществлять закупки по результатам соответствующих торгов или без их проведения в порядке и случая, установленных настоящим положением.
Согласно пункту 5.2 Положения от 11.02.2013 N 3 закупки могут осуществляться заказчиком следующими способами: открытый конкурс; открытый аукцион, в том числе открытый аукцион в электронной форме; запрос ценовых котировок (запрос цен), в том числе в электронной форме; запрос предложений; закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Особенности закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлены главой 5 Положения.
В соответствии с пунктом 16.1 Положения от 11.02.2013 N 3 под закупкой у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ закупки без проведения торгов, при котором заказчик предлагает заключить договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).
Подпунктами 21 - 22 пункта 17.1 Положения от 1 1.02.2013 N 3 предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется заказчиком без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении договоров на оказание транспортных услуг для выполнения работ по тушению лесных пожаров; оказание услуг авиакомпаниями для выполнения авиалесоохранных работ (включая транспортные услуги для проведения обязательных воздушных тренировок работников авиапожарной службы: парашютистов-пожарных, десантников-пожарных); возникновение потребности в определенных товарах, работах, услугах для обеспечения выполнения авиационного патрулирования земель лесного фонда, а также работ по тушению лесных пожаров и ликвидации вызванных ими чрезвычайных ситуаций (в том числе оказание услуг, выполнение работ по тушению лесных пожаров, условиями которых установлено, что стоимость оказанных услуг определяется по фактическим затратам исполнителя, с учетом накладных расходов и нормативной прибыли в соответствии с рекомендациями Рослесхоза).
Таким образом, в приведенные подпункты рассматриваемого положения включены условия (случаи), предусматривающие возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении договоров на оказание вышеуказанных услуг, что позволяет заявителю использовать исключительно указанный способ закупки без проведения конкурентных процедур, а также осуществлять выбор единственного поставщика услуг, устраняя при этом конкуренцию на рынке лесоавиационных работ на землях лесного фонда на территории Красноярского края; осуществить размещение заказа путем закупки у единственного поставщика по всем потребностям учреждения, что создает возможность для привлечения определенного исполнителя для выполнения работ без проведения торгов (конкурса/аукциона), что в свою очередь приводит к ограничению конкуренции.
Довод заявителя жалобы о том, что этот способ не единственно возможный не может приниматься во внимание - сам факт существования данной возможности является неправомерным.
Согласно материалам дела (в том числе рассматриваемому решению) по результатам рассмотрения представленных документов установлено, что ООО "Восток-Авиа", ГП КК "КрасАвиа", ООО "АэроГео", ООО авиакомпания "Енисей" представили полный пакет документов, согласно размещенному на сайте извещению.
Из предложения ООО "АэроГео" невостребованными воздушными судами для КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" были определены самолеты Сезпа-Т206Н, Ми-8МТВ-1, в связи с чем, ООО "АэроГео" по ряду объектов не смогло принять участие в процедуре рассмотрения предложений.
По конкурирующим предложениям от указанных авиакомпаний по точкам базирования и типам ВС основным критерием оценки потенциальных исполнителей являлась заявленная ими стоимость летного часа.
Не рассмотрение ценового предложения (направленных предложений) от ООО "АбаканЭйр", ЗАО авиакомпании "Абакан-Авиа", а также ввиду невостребованности ряда ВС от ООО "АэроГео", позволило комиссии по закупкам КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" сделать вывод об отсутствии конкурирующих предложений по авиаотделениям и типам ВС, приведенным в оспариваемом решении.
По итогам рассмотрения вышеуказанных предложений авиакомпаний заявителем в качестве исполнителя услуг по точкам базирования и типам ВС были рекомендованы авиакомпании ООО "Восток Авиа" и ГП КК "КрасАвиа", с которыми рекомендовано было учреждению заключить договоры на оказание услуг для обеспечения авиапатрулирования земель лесного фонда и тушения лесных пожаров (включая обязательные воздушные тренировки) на территории Красноярского края на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годы.
В целях исполнения государственного задания на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годы были заключены следующие имеющиеся в материалах дела договоры: с ГП КК "КрасАвиа" N 1791/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края", N 1790/14 от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы"; с ООО "Восток Авиа" от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по тушению лесных (ландшафтных) пожаров на землях лесного фонда Красноярского края", от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения воздушной тренировки парашютно-десантной службы" и от 13.03.2014 "На оказание транспортных услуг для выполнения лесоавиационных работ по авиационному патрулированию земель лесного фонда на территории Красноярского края.
Таким образом, ООО "Восток Авиа" и ГП КК "КрасАвиа" получены необоснованные преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности, что нарушает принцип самостоятельности и состязательности хозяйствующих субъектов, участвующих в конкурентной борьбе на товарных рынках.
Изложенное свидетельствует о противоречии подпунктов 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения условий (случаев) принципам, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ (информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки), поскольку является дискриминационным, имеет результатом необоснованное ограничение конкуренции по отношению к участникам закупки.
Довод заявителя о том, что антимонопольный орган и суд первой инстанции неправомерно оценили данные обстоятельства не принимается апелляционным судом. Данные обстоятельства были указаны и оценены как свидетельствующие о практике применения спорного Положения; правовая оценка конкретным действиям не давалась, таким образом суд рассматривал обстоятельства в пределах предмета исследования по настоящему спору.
Апелляционный суд соглашается с судом первой инстанции, что проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание правом исполнения договора путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к исполнению заказа всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает выбор наилучшего исполнителя заказа по цене, времени и качеству исполнения.
Не проведение торгов, когда это необходимо в силу закона, свидетельствует о предоставлении необоснованных преимуществ при осуществлении хозяйственной деятельности конкретному исполнителю.
Вышеизложенное свидетельствует о нарушении учреждением пунктов 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, выразившемся во включении в подпункты 21 - 22 пункта 17.1 части 17 главы 5 Положения условий (случаев), противоречащих принципам, определенным законодательством о закупках, предусматривающих возможность произвольно осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без ограничения стоимости приобретаемых товаров (оказываемых услуг, выполняемых работ) при заключении вышеуказанных договоров, поскольку позволяет ответчику произвольно осуществлять выбор единственного поставщика авиационных услуг, устраняя при этом конкуренцию на рынке лесоавиационных работ на землях лесного фонда на территории Красноярского края.
Таким образом, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о доказанности нарушения заявителем требований пунктов 8 и 9 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.
Принимая во внимание действительность оспариваемого решения, учитывая, что на дату рассмотрения дела злоупотребление КГАУ "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов" доминирующим положением не прекращено, выданное на основании оспариваемого решения предписание также соответствует законодательно установленным требованиям.
Помимо данных обстоятельств, апелляционный суд считает оспариваемое предписание соответствующим такому критерию как "исполнимость".
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
Апелляционным судом установлено, что оспариваемое предписание соответствует вышеуказанным требованиям.
Принимая во внимание, что введение Положения от 11.02.2013 N 3 в действие производится на основании приказа законного представителя заявителя, довод заявителя о неисполнимости предписания обоснованно отклонен судом первой инстанции.
Учитывая вышеизложенное, апелляционный суд считает, что оспариваемые решение и предписание соответствуют Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ; права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности не нарушают.
На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что по рассматриваемому вопросу судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены либо изменения которого не имеется. Выводы суда первой инстанции по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы учреждения по оплате государственной пошлины в сумме 1500 рублей, уплаченных по платежному поручению от 01.06.2016 N 3505 за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на краевое государственное автономное учреждение "Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов".
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Красноярского края от "05" мая 2016 года по делу N А33-1323/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.
Председательствующий
Н.А.МОРОЗОВА
Судьи
О.А.ИВАНЦОВА
Е.В.СЕВАСТЬЯНОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "ZLAW.RU | Земельное право" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)